Procesul Politicilor

CAPITOLUL 3

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată  Alasdair R. Young

Introducere Elaborarea politicilor şi ciclul politicilor Convergenţa Convergen ţa în analiza elaborării politicilor Actorii implicaţi în procesul p oliticilor

38 38

Politica Polit ica este suma politicilor publice

42

Stabilirea agendei: să decidem ce trebuie decis Formularea Formular ea politicilor: care sunt alternativele? Luarea deciziilor: să alegem ceea ce să (nu) facem Politica executivă: Luarea deciziei prin Politica delegare

39 40

43

Politică legislativă sau negociere internaţională?

Aplicare: politică naţională legislativă şi Aplicare: executivă Politică judiciară: soluţionarea disputelor

48

51 53

Reacţii privind politica: completarea şi modelarea ciclului politicilor Concluzii

54 55

LECTURI SUPLIMENTA SUPLIMENTARE RE

57

44 46 46

Rezumat Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană (UE) este un proces deosebit de complex şi specific. Cu toate acestea, acesta poate fi studiat cu succes pe baza înţelegerii analizei elaborării politicilor la nivelul statelor şi colaborării între acestea. Acest capitol prezintă etapele procesului de elaborare a politicilor – stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea în aplicare şi feedback —prezintă abordările predominante predominante în analiza fiecăreia din aceste etape şi discută modul în care acestea se aplică studiului elaborării politicilor în UE. Capitolul arată că teoriile inspirate din politicile comparate şi relaţiile internaţionale pot explica diferitele faze ale procesului politicilor UE. Acest capitol contribuie şi la explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor variază în funcţie de domeniu în cadrul UE.

Alasdair R. Young

Introducere1 Elaborarea politicilor este extrem de complexă chiar şi în cadrul statelor tradiţionale (Hurrell şi Menon 1996; Scharpf 1997: 29; John 1998; Sabatier 1999). Este chiar mai complexă în Uniunea Europeană unde structurile instituţionale i nstituţionale sunt mai dinamice, alocarea autorităţii este mai contestată, iar multiplele niveluri de guvernanţă implică o multitudine de actori (Hurrell şi Menon 1996; McCormick 2006). otuşi, acest capitol reia tema centrală a prezentului volum afirmând că elaborarea politicilor UE poate fi studiată cu succes prin utilizarea instrumentelor generale ale ştiinţei politice (a se vedea de asemenea Sbragia 1992 a; Peterson şi Bomberg 1999; Hix 2005). Acest capitol nu îşi propune să ofere o introducere în bogata literatură privind elaborarea politicilor în întreaga multitudine de forme; ci îşi propune mai degrabă să prezinte acele abordări şi dezbateri analitice derivate din politicile comparat comparatee şi relaţiile internaţionale internaţionale care sunt cel mai adesea utilizate, implicit sau explicit, pentru a explica elaborarea politicilor în UE. Astfel, acest capitol situează elaborarea politicilor UE într-un î ntr-un context comparativ comparativ mai larg, apropiindu-se atât de elaborarea politicilor la nivelul statelor, statelor, cât şi de cooperarea dintre acestea. 2 Intenţia Inten ţia este ca acest capitol să servească drept punct trecere între marile teorii ale integrării europene, diferitele abordări privind studierea UE din capitol c apitolul ul 2 şi tiparele elaborării politicilor şi rolul instituţiilor cheie, dezvoltate în capitolul 4. Prezentul capitol începe prin prezentarea ciclului politicilor. Apoi Apoi arată că există o convergenţă între politicile comparate şi relaţiile internaţionale cu privire la cel puţin analiza a unor aspecte privind procesul politicii. p oliticii. După aceea, capitolul prezintă literaturile literaturile privind diferitele etape ale ciclului politicilor—stab politici lor—stabilirea ilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea în aplicare— şi le corelează cu studiul UE înainte de a examina reacţia la politici. Acesta se încheie subliniind ceea ce implică explicarea elaborării politicilor în UE.

Elaborarea politicilor şi ciclul politicilor Procesul de elaborare a politicilor este adesea descris în mod euristic drept un „ciclu al politicilor” (de asemenea cunoscut drept „euristica etapelor”) (a se vedea Fig. 3.1): o simplificare conştientă a unui fenomen complex pentru a facilita înţelegerea noastră (John 1998: 23-7, 36; Sabatier 1999: 6-7; McCormick 2006: 13-14; Richardson 2006: 7; Hague şi Harrop 2007: 378). Ciclul p oliticilor este de obicei descris drept începând cu o problemă ce figurează pe agenda politică; cu alte cuvinte, aceasta devine o problemă de interes interes (stabilirea agendei). De îndată ce s-a luat decizia de a se aborda o anumită problemă, este necesar să se formuleze propuneri specifice de acţiune (formularea politicilor) şi să se decidă care este cursul de acţiune de urmat sau nu (decizia privind politicile). În cazul în care se ia o decizie de politică, atunci acea politică trebuie pusă în aplicare (implementarea). (implementarea). Ciclul politicilor subliniază faptul că scenariul nu se opreşte o dată cu implemen implementarea tarea politicilor, dar că efectele intenţionate, inadecvate şi neintenţionate neinten ţionate ale politicilor deseori furnizează informaţii procesului politicilor. Ciclul politicilor a fost criticat pentru că poate induce în eroare (a se vedea Sabatier 1999: 7). În primul rând, etapele procesului politicilor nu sunt atât de individualizate după cum implică euristica. De exemplu, exempl u, formularea politicilor poate, la fel de bine, să aibă loc în momentul în care oficialităţile încearcă să pună în aplicare o legislaţie ambiguă. În al doilea rând, Kingdon (2003: 205-6) susţine că identificarea problemeii (stabilirea agendei) şi specificarea soluţiei (formularea politicilor) nu au loc, probleme loc , în mod necesar necesar,, în ordinea descrisă în ciclul politicilor: p oliticilor: uneori, acestea ac estea sunt elaborate înainte înainte de a apariţia unei u nei probleme specifice care trebuie soluţionată, iar aceste alternative sunt promovate înainte ca o anumită ocazie

38

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

FIGURA 3.1

Ciclul politicii

Evaluare

Stabilire agendă

Implementare

Formulare de politici

Decizie de politică

favorabilă să le impună pe agendă. În al treilea rând, ciclul nu surprinde în mod explicit interacţiunea dintre multiplele politici care sunt urmărite într-un anume domeniu. Deseori, această situaţie aduce după sine chestiunea coerenţei politicilor, respectiv dacă politici diferite îşi sprijină sau îşi împiedică reciproc obiectivele (a se vedea, de exemplu, Streeck şi Telen 2005: 19-22; Carbone 2008: 325-7). În al patrulea rând, euristica poate da impresia că există un singur ciclu al politicilor când în realitate există mai multe cicluri de politici asincrone, care acţionează la diferite niveluri de guvernanţă. Drept consecinţă, unii autori au caracterizat procesul politicilor drept „cutii de gunoi”, din care politicile apar într-un mod mult mai puţin predictibil decât cel sugerat de procesul decizional raţional ca răspuns la o problemă identificată (Cohen et al . 1972; şi, cu referinţă specifică la UE, Richardson 2006: 24). Chiar dacă aceste critici nu condamnă în mod necesar ciclul politicilor văzut ca un procedeu euristic, ele ar trebui să ne atragă atenţia asupra pericolului de a ne lăsa seduşi de simplitatea sa. O critică mai profundă a ciclului politicilor arată că acesta nu oferă baza pentru o teorie cauzală a elaborării acestora care să acopere ciclul politicilor (Sabatier 1999: 7). Mai degrabă, în încercarea de a explica fiecare etapă în sine, s-au utilizat diferite abordări analitice (a se vedea, de exemplu, Peterson şi Bomberg 1999; Richardson 2006: 7). Cu toate acestea, nu s-a ajuns la un acord asupra unei „Mari eorii” în ceea ce priveşte elaborarea politicilor (Scharpf 1997: 19; John 1998: 195; Peterson şi Bomberg 1999: 272; Sabatier 1999: 261; Richardson 2006: 7). Acest capitol nu încearcă să dezvolte o explicaţie atotcuprinzătoare a procesului politicilor; ci mai degrabă scoate în evidenţă abordările analitice care au fost concepute pentru a se explica diferitele etape ale procesului politicilor.

Convergenţa în analiza elaborării politicilor Hurrell şi Menon (1996) şi Risse-Kappen (1996) au adus argumente în favoarea recursului la cunoştinţe aparţinând atât politicii comparative, cât şi relaţiilor internaţionale pentru a explica elaborarea politicii în UE. Ambele contribuţii evidenţiază evoluţiile literaturii în domeniul relaţiilor internaţionale—în special cu privire la implicaţiile unei complexe interdependenţe în cazul comportamentului statal, 39

Alasdair R. Young

atenţia acordată rolurilor de actori nestatali şi consecinţele unei instituţionalizări din ce în ce mai mari a cooperării internaţionale—care descriu relaţiile la nivel internaţional în modalităţi din ce în ce mai similare celor găsite la nivel intern (pentru o perspectivă mai generală, a se vedea 1998). Literatura privind cooperarea internaţională în special este preocupată de întrebările centrale ale elaborării politicii: dacă ar trebui să existe cooperare (care implică întrebările dacă ar trebui să s e acţioneze şi de către cine) şi sub ce formă, inclusiv în ceea ce priveşte esenţa (a se vedea, de exemplu, Rosenau şi Czempiel 1992; O. R. Young 1999; Keohane şi Nye 2001). De asemenea, în acest capitol sunt indicate schimbările survenite în modul de analizare a elaborării politicilor în cadrul statelor, în special accentul mai scăzut în ceea ce priveşte ierarhia, care rezonează din ce în ce mai mult cu analizele cooperării internaţionale. Aceste schimbări analitice reprezintă un răspuns şi o recunoaştere a schimbărilor din lumea reală. Începând cu anii 1980 , privatizarea, reformele adminis¬trative inspirate de Noul Management Public, schimbările din politica teritorială (precum descentralizarea în Regatul Unit), interdependenţa economică crescută şi dezvoltarea elaborării politicilor care depăşesc graniţele statului (nu în ultimul rând de către UE) au contribuit la înţelegerea guvernării în cadrul statelor europene ca manifestându se mai puţin prin structuri ierarhice ale autorităţii şi mai mult prin negociere şi persuasiune în cadrul unor reţele mai descentralizate (R. Rhodes 1997; Peters 2001; Kahler 2002: 58; Goodin et al. 2006: 11-12; Goetz 2008). Drept rezultat al ambelor schimbări, abordările privind analizarea aspectelor cooperării internaţionale şi elaborarea politicii interne au devenit mai apropiate.

Actorii implicaţi în procesul politicilor Înainte de a ne îndrepta atenţia către modurile de înţelegere a procesului politicilor, este necesar să identificăm mai întâi actorii implicaţi în acest proces. Indiferent de locul în care se desfăşoară elaborarea politicilor—la nivelul statelor, al UE sau pe scenă internaţională mai largă— aceasta implică interacţiunea mai multor actori care îşi doresc lucruri diferite şi contribuie cu resurse şi capacităţi diferite la procesul politicilor. Principalii actori implicaţi în procesele politicilor la nivelul democraţiilor liberale sunt politicienii, birocraţii şi grupurile de interes. Politicienii, fie legiuitori, fie membri ai guvernului, sunt principalii decidenţi. Birocraţii oferă consiliere politicienilor din cadrul administraţiilor, iau unele decizii privind politicile şi pun în aplicare politicile. Grupurile de interese încearcă să promoveze politicile şi să influenţeze deciziile politicienilor şi ale birocraţilor şi deseori joacă un rol în punerea în aplicare a politicilor. Deşi politicienii de la nivelul administraţiei sunt întotdeauna importanţi în procesul politicilor, importanţa lor ca legiuitori depinde de distribuirea puterii între institu¬ţiile politice (a se vedea mai  jos luarea deciziilor). În ştiinţele politice există dezbateri intense despre modul în care politicienii acţionează sau ar trebui să acţioneze. Unele (de exemplu, Dahl 1961; Beer 1982; Baumgartner şi Leech 1998; Grossman şi Helpman 2001) îi prezintă ca fiind puternic condiţionaţi de presiunile societale, de cerinţele electoratului şi/sau de lobby-ul grupurilor de interes. Mai specific, autorii susţin că politicienii au propriile preferinţe, pe baza propriilor experienţe şi convingeri politice, fiind în acelaşi timp influenţaţi de presiunile societale (Derthick şi Quirk 1986; Putnam 1988; Atkinson şi Coleman 1989; Evans 1993). De asemenea, există tendinţa de a prezenta birocraţii ca având interese specifice, care pot fi teleologice (privind atingerea obiectivelor de politici, inclusiv o integrare europeană mai pronunţată) sau reflexive (privind consolidarea puterii şi a prestigiului propriei ramuri a birocraţiei) (Niskanen 1971; Peters 1992: 115-16; de asemenea, Dunleavy 1997). endinţa birocraţiilor de a avea preferinţe determinate funcţional 40

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

este surprinsă de aforismul popularizat de către Graham Allison (1969: 711): „where you stand depends on where you sit” [poziţia ta depinde de care parte te afli]. Grupurile de interese sunt asociaţii de persoane fizice sau alte organizaţii, fără scop lucrativ, nonviolente şi neguvernamentale, care conjugă interese şi le introduc în procesul politicilor (Keck şi Sikkink 1997; Clark et al. 1998; Halliday 2001; Price 2003; Hawkins 2004). oate grupurile de interese trebuie să se confrunte cu „logica acţiunii colective” (Olson 1965). Cu alte cuvinte, trebuie să rezolve problema pasagerilor clandestini: acele persoane sau firme se pot bucura de b eneficiile acţiunii colective (o politică) fără a suporta costurile de realizare a acesteia. Problema pasagerilor clandestini este cu atât mai acută cu cât sunt implicaţi mai mulţi actori (în cazul unor mulţimi mai mari, pasagerii clandestini sunt mai greu de identificat) şi cu cât sunt mai răspândite beneficiile acţiunii (cu atât mai scăzut este interesul persoanelor de a acţiona). Acest lucru implică faptul că este mai uşor pentru producători să se organizeze decât pentru consumatori sau pentru persoanele preocupate de mediu (pentru o discuţie critică, a se vedea G. Jordan 1998). Cu toate acestea, există modalităţi prin c are consumatorii şi ecologiştii pot depăşi problema acţiunii colective, nu în ultimul rând pentru că membrii sunt motivaţi de considerente nemateriale (G. Jordan şi Maloney 1996; A. R. Young 1998), dar astfel de grupuri nu sunt numeroase şi sunt mai slab finanţate decât interesele producătorilor. În plus, multe firme dispun în mod individual de resursele care le permit să participe în procesul politicilor. În general, politicienii şi birocraţii salută intervenţia grupurilor de interese şi a firmelor în procesul politicilor, întrucât acestea oferă informaţii, care contribuie la informarea cu privire la opţiunile şi alegerile de politici, şi întrucât mulţi actori sunt afectaţi de politici, fiind probabil să existe o mai mare conformitate (şi deci o mai mare eficacitate a politicilor) în cazul în care actorii afectaţi au fost parte a procesului (Lindblom 1977; Beer 1982). Interesele producătorilor sunt foarte bine echipate pentru a asigura aceste beneficii decidenţilor, acordându-le o „poziţie privilegiată” în procesul politicii (Lindblom 1977). Aceşti actori joacă, în procesul UE, roluri care sunt uşor diferite de cele pe care le joacă la nivel naţional. În UE, birocraţii de la Comisie au un rol mai important în ceea ce priveşte stabilirea agendei şi formularea politicilor şi unul mai puţin important în ceea ce priveşte punerea în aplicare a politicilor decât corespondenţii acestora de la nivel de stat. Membrii Parlamentului European (MPE) sunt aleşi prin vot direct, dar rolul acestora tinde să fie mai limitat decât cel al parlamentarilor de la nivel naţional (a se vedea Capitolul 4). Miniştrii de la nivel naţional se reunesc în Consiliul de Miniştri şi joacă un rol important în adoptarea legislaţiei, deşi unul prin care îşi reprezintă propriile interese, precum şi pe cele ale electoratului propriu (a se vedea Capitolul 4). Grupurile europene de interese tind să devi nă grupuri de asociaţii naţionale, ceea ce poate ridica probleme pentru atingerea unor poziţii comune, cu toate că există un număr din ce în ce mai mare de grupuri europene care au membri direcţi (Greenwood şi Young 2005). Grupurile de producători se bucură de acces privilegiat la decidenţii UE, concentrându-se în special asupra Comisiei, care, împreună cu resursele organizaţionale şi informaţionale, au determinat mulţi analişti să caracterizeze UE drept „un mediu pluralist al elitelor” (a se vedea Coen 2007: 335). Mai mult, sub influenţa dezbaterii privind teoria integrării dintre neo-funcţionalism şi interguvernamentalismul (liberal) (a se vedea Capitolul 2), există de asemenea un puternic curent în literatura referitoare la elaborarea politicii în UE care ia în considerare măsura în care instituţiile supranaţionale ale UE—Comisia, Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) şi Parlamentul European (PE)— influenţează procesul de elaborare a politicii în UE. În acest context, acestea vor fi tratate ca actori unitari, diferiţi, deşi fiecare dintre acestea este o instituţie organizată pe mai multe niveluri, cu o politică internă complexă (a se vedea Capitolul 4).

41

Alasdair R. Young

Politica este suma politicilor publice Grupurile de interese, firmele şi componentele statului care se implică în procesul politicii şi gradul de autonomie de care dispune guvernul din partea actorilor societali depind de tipul politicii în cauză. În UE, politicile respective influenţează, de asemenea, nivelul la care se află autoritatea de guvernare precum şi procedurile decizionale care se aplică la nivelul UE. Teodore Lowi (1964; 1972: 299) a susţinut că „politicile publice determină politica”, identificând trei tipuri principale de politici publice— de distribuire, de reglementare şi de redistribuire—, fiecare caracterizat de un tip diferit de politică 3. Politicile distributive, în cazul cărora nu există perdanţi vizibili în cadrul comunităţii politice deoarece costurile individuale sunt foarte mici şi larg distribuite, precum cheltuielile „în scopuri politice” din bani publici, sunt caracterizate prin relaţii de susţinere între grupurile de interese şi decidenţi şi de principiul noninterferenţei reciproce între grupurile de interese. În schimb, politica de reglementare, inclusiv regulile care reglementează cine poate oferi ser vicii şi care sunt acestea, care restrânge numărul de câştigători şi perdanţi, conduce la concurenţă între grupurile de interes. Politicile de redistribuire, precum cele asociate statului social, care presupun transferul de resurse de la un grup difuz la altul, sunt caracterizate de o politică ce se supune împărţirii în clase. În ciuda importanţei şi a popularităţii sale, teza lui Lowi a fost foarte criticată, în special deoarece este dificil să se aplice tipologia în cazul realităţii încâlcite a elaborării politicii (Heidenheimer 1985: 455). Wilson (1980) a dezvoltat o analiză mai nuanţată ce se sprijină în mod explicit pe distribuţia costurilor şi beneficiilor anticipate. Atunci când distribuţia atât a costurilor, cât şi a beneficiilor este largă, este probabil să existe o politică a majorităţii. Atunci când beneficiile sunt difuze, iar costurile concentrate, precum în cazul protecţiei consumatorilor şi a mediului (a se vedea Capitolele 13 şi 14), politicile publice vor fi blocate de interesele legitime care beneficiază de status quo, cu excepţia cazu lui în care un antreprenor politic poate mobiliza opinia publică latentă în favoarea unei schimbări a politicilor publice. Atunci când atât costurile, cât şi beneficiile anticipate sunt concentrate, precum în cazul reglementării economice prin care unele firme câştigă în defavoarea altora, este de aşteptat să apară o concurenţă între grupurile de interese (a se vedea Capitolele 5 şi 15). Este probabil ca politicile publice care implică beneficii restrânse şi costuri difuze, precum reglementările economice care îi protejează pe producători împotriva concurenţei, să se caracterizeze printr-o politică clientelară (a se vedea capitolele 5 şi 15). Cu toate acestea, concluzia crucială care reiese din această discuţie este clară—tipuri diferite de politici publice sunt caracterizate prin tipuri diferite de politică, chiar dacă este dificil de stabilit o linie de demarcaţie precisă (John 1998: 7). Există tendinţa de a trata politica externă ca fiind distinctă de elaborarea politicii interne. În special, se consideră că politicile publice care privesc preocupările fundamentale ale statului (în special secu ritatea) fac obiectul unei „politici înalte”, în care şefii de guvern sunt proeminenţi, iar actorii societali pasivi (a se vedea Capitolul 18). Cu toate acestea, alte politici publice, cum ar fi cele ce privesc schimburile comerciale (a se vedea Capitolul 16) şi politicile internaţionale de mediu (a se vedea Capitolul 13), sunt descrise drept obiectul unei „politici joase”, în care actorii societali se implică în mod activ şi care se află la baza ierarhiei politice (Keohane şi Nye 2001: 22-3; Hill 2003: 4) şi, astfel, par a fi mai apropiate de politica internă. Astfel, se consideră că guvernele au mai multă autonomie în faţa presiunilor societale atunci când urmăresc anumite tipuri de politică externă, mai degrabă decât altele. Cu toate acestea, distincţia „politică înaltă/joasă” este problematică. Aceasta presupune o ierarhie a chestiunilor care nu este durabilă deoarece chestiunile nemilitare—inclusiv crize financiare, pandemii şi degradarea mediului (inclusiv schimbările climatice)—pot avea implicaţii profunde asupra statelor (Keohane şi Nye 2001: 22-3; Hill 2003: 4). Mai mult, politica externă, chiar şi atunci când este axată pe securitate, implică deseori politicieni, birocraţi şi grupuri de interes în moduri similare politicii interne (Allison 1971; Lowi 1972; Risse-Kappen 1991; Evans 1993; Hill 2003) şi este de discutat dacă ajunge să 42

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

semene din ce în ce mai mult cu politica internă (Hill 2003). Pe de altă parte, se afirmă că unele chestiuni, precum energia (a se vedea Capitolul 15), considerată în mod tradiţional ca fiind de ordin intern, pot fi „securitizate”; cu alte cuvinte, poate fi „prezentată ca o ameninţare existenţială, care necesită măsuri de urgenţă şi care justifică acţiuni ce depăşesc limitele normale ale procedurii politice” (Buzan et al. 1998: 24). Prin urmare, nu este uşor şi este probabil inutil să se desemneze a priori anumite chestiuni ca aparţinând politicii înalte ori celei joase. Cu toate acestea, discuţia atrage într-adevăr atenţia asupra măsurii în care guvernul dispune de autonomie din partea actorilor societali în momentul în care face alegeri în domeniul politicilor publice. Politicile publice au efecte deosebit de profunde asupra politicii în cadrul UE (a se vedea Capitolul 4). Competenţa (autoritatea) aparţine fie statelor membre, fie UE, ori este partajată de acestea în funcţie de domeniile de politici. Mai mult, rolurile instituţiilor diferă în funcţie de domeniile de politici publice la nivelul UE, la fel cum pot varia regulile de adoptare a deciziilor în Consiliu. În consecinţă, este esenţial să se înţeleagă contextul instituţional în care se ia o decizie de politici publice.

Stabilirea agendei: să decidem ce trebuie decis A decide ceea ce trebuie decis este o componentă crucială a procesului de elaborare a politicilor şi una care are deseori loc într-un context marcat de foarte multe incertitudini. De fapt, a decide ceea ce trebuie decis implică doi paşi în ciclul politicilor: stabilirea agendei şi crearea politicilor. Dacă o chestiune atrage atenţia din punct de vedere politic, într-o anumită măsură, aceasta reflectă natura chestiunii—cât de serioasă este problema; dacă s-a produs o schimbare în privinţa gravităţii problemei; dacă o problemă mai generală, precum ameninţarea cu dispariţia a unui anumit animal, poate fi considerată drept emblematică pentru reducerea biodiversităţii; şi dacă are o conotaţie emoţională, întrucât este mult mai probabil ca anumite chestiuni, precum cele care se referă la copii şi la vătămarea corporală, să câştige simpatia publicului şi a decidenţilor (Keck şi Sikkink 1998: 26; Page 2006: 216). Cu toate acestea, există un grad semnificativ de influenţă, în privinţa stabilirii agendei, din partea antreprenorilor politici, fie că aceştia sunt grupuri de interes, politicieni sau alte persoane, care identifică şi valorifică oportunităţile de promovare a unei politici, pe care o prezintă („o elaborează”) astfel încât să fie în rezonanţă din punct de vedere politic (Kingdon 2003: 204-5; Price 2003: 583; Page 2006: 215). Cel mai probabil, elaborarea unei chestiuni are succes dacă poate fi corelată cu norme sau interese existente, susţinute la scară largă (Price 2003: 597; Hawkins 2004: 780). O „comunitate epistemică” este un tip specific de antreprenor politic. Este o „reţea de profesionişti cu expertiză şi competenţă recunoscute într-un anumit domeniu şi cu autoritate în privinţa cunoaşterii relevante în respectivul domeniu de politici” (P. Haas 1992: 3). Membrii unei comunităţi epistemice împărtăşesc o serie de convingeri normative, bazate pe principii, convingeri cauzale, noţiuni de apreciere şi de evaluare a cunoaşterii şi un set comun de probleme către care îşi direcţionează expertiza. Impactul comunităţilor epistemice tinde să fie deosebit de acut în domenii foarte tehnice, precum mediul (P. Haas 1992; Zito 2001; în acest volum, Capitolul 13) şi uniunea economică şi monetară (Verdun 1999; McNamara 2005). Comunităţile epistemice afectează agenda politicilor prin articularea relaţiilor cauză - efect şi, astfel, contribuie la circumscrierea problemelor şi la propunerea de soluţii (P. Haas 1992: 14). Evenimentele pot fi, de asemenea, cruciale pentru crearea de oportunităţi, astfel încât antreprenorii politici să îşi promoveze politicile (Downs 1972: 39; Kingdon 2003: 197; Page 2006: 216). Crizele pot contribui la transformarea condiţiilor care pot fi trecute cu vederea în probleme care necesită o rezolvare (Kingdon 2003). De exemplu, o serie de deficienţe de reglementare privind siguranţa alimentelor în Europa în timpul anilor 1980, cea mai revelatoare fiind encefalopatia spongiformă bovină (ESB), au 43

Alasdair R. Young

contribuit la adoptarea unei abordări mai precaute faţă de reglementarea siguranţei alimentelor (Vogel 2003: 568; în acest volum, Capitolul 14). Semnificaţia evenimentelor aduce un element neprevăzut important în procesul de elaborare a politicilor. Cu toate acestea, literatura referitoare la stabilirea agendei a fost criticată pentru că este prea mult influenţată de sistemul politic din SUA în care s-a dezvoltat (Page 2006: 208-9). În special, sistemul politic din SUA este relativ neierarhic: iniţiativele de politici pot veni din multe direcţii. În democraţiile parlamentare, fuziunea dintre ramurile legislativă şi executivă ale guvernului prin controlul exercitat de partide tinde să ducă la o predominare a executivului, ceea ce înseamnă că există un public ţintă care trebuie convins de necesitatea adăugării unei chestiuni în agendă (Page 2006: 208-9). UE îmbină pluralismul cu dominanţa executivului. Repartizarea puterilor pe verticală şi pe orizontală creează foarte multe puncte de acces (Peters 1994; Richardson 2006: 5). Cu toate acestea, în acele domenii de politici în care Comisia Europeană are dreptul exclusiv de iniţiativă, Comisia este publicul ţintă care trebuie convins să dezbată o chestiune (Majone 2005: 231; Daviter 2007: 655). Cu toate acestea, deoarece structura Comisiei este foarte fragmentată, având responsabilităţi interne care se suprapun, există alternative la dispoziţia unui promotor de politici în căutare de aliaţi birocratici pentru a dezvolta o propunere de politică publică (Peters 1994: 14). În plus, Consiliul European sau Parlamentul poate solicita Comisiei să prezinte o iniţiativă de politică publică şi este o practică obişnuită ca legislaţia UE să includă termene integrate pentru reforme. Cu toate acestea, Comisia este antreprenorul politic prin excelenţă în UE şi elaborează în mod activ propuneri de politici pentru a crea susţinere politică (Garrett şi Weingast 1993; Jabko 2006; Daviter 2007: 659). Cu toate acestea, Comisia este constrânsă de faptul că are nevoie de susţinere externă din partea altor actori instituţionali ai UE—fie din partea unor state membre influente, fie din partea PE sau a CEJ—în cazul în care agenda pe care o promovează are o şansă reală de adoptare (allberg 2007: 204-5).

Formularea politicilor: care sunt alternativele? Înainte de a se putea lua decizii în domeniul politicilor, trebuie redus spectrul alternativelor. După cum s-a discutat mai sus, acest proces nu urmăreşte, în mod necesar şi clar, stabilirea agendei. Indiferent de ordine, se consideră că formularea politicilor implică un alt grup de actori, diferit faţă de cei care participă la stabilirea agendei, iar aceasta este descrisă, de obicei, drept produsul unor reţele de acţiune în domeniul politicilor publice (Peterson 1995; Richardson 2006: 7). Reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice sunt „ansambluri de legături instituţionale formale şi informale între actori guvernamentali şi de altă natură, structurate în jur ul unor convingeri şi interese comune, deşi îndelung negociate, privind elaborarea şi punerea în aplicare a politicilor publice” (R. Rhodes 2006: 426)4. Deşi aproape toată literatura referitoare la reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice se concentrează asupra politicilor interne, aceasta a fost aplicată pentru a explica politica externă (Risse-Kappen 1991; Hocking 2004) şi relaţiile internaţionale (Keck şi Sikkink 1998; Reinicke 1999-2000). Se consideră că reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice influenţează opţiunile de politici prin constituirea grupurilor care urmează să participe la procesul politicii (R. Rhodes 1997: 9; Peterson 2004). ermenul „reţea de acţiune în domeniul politicilor publice” surprinde o multitudine de tipuri diferite de relaţii între actorii publici şi cei privaţi, de la „comunităţi de acţiune în domeniul politicilor publice” bine integrate până la „reţele specializate” afiliate liber (Peterson 2004: 120). Comunităţile de acţiune în domeniul politicilor publice—care au membri stabili, exclud persoanele din afară şi au membri care, în privinţa resurselor, depind considerabil unii de alţii—sunt considerate ca având un impact semnificativ asupra formulării politicilor şi tind să promoveze continuitatea politicilor 44

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

in interesul membrilor participanţi. Dimpotrivă, reţelele specializate în funcţie de tematică nu se bucură de o apartenenţă stabilă şi sunt deschise către noi membri, tinzând să cuprindă preferinţe ale politicilor de concurenţă (Peterson 2004: 120). Există trei actori specifici în cadrul reţelelor de acţiune în domeniul politicilor publice care necesită o atenţie specială: producătorii, comunităţile epistemice şi coaliţiile de sprijin. Dependenţa de resurse ce se află la baza analizei reţelelor de acţiune în domeniul politicilor este, de obicei, considerată ca acordând importanţă intereselor producătorilor deoarece, deseori, ceea ce trebuie să se schimbe este comportamentul acestora, ceea ce înseamnă că au informaţii detaliate despre costurile şi succesul probabil al alternativelor în domeniul politicilor şi pot fie să amâne punerea în aplicare a acestora, fie să acorde sprijin iniţiativei (Olson 1965; Lindblom 1977; Beer 1982). Comunităţile epistemice nu sunt importante doar pentru stabilirea agendei, ci, de asemenea, pentru a propune soluţii în cazul unor probleme identificate privind politicile publice (Peterson 2004; R. Rhodes 2006: 425). Sabatier şi Jenkins-Smith (1993; Sabatier 1998) susţin că reţelele de acţiune în domeniul politicilor au tendinţa de a cuprinde de la una până la patru „coaliţii de sprijin”, „fiecare compusă din actori din diverse organizaţii guvernamentale şi private care nu doar (a) partajează o serie de convingeri normative şi cauzale, ci (b) se şi implică într-o mare măsură în activităţi coordonate în timp” (Sabatier 1998: 103). Coaliţiile de sprijin sunt, astfel, reţele în cadrul reţelelor, care concurează pentru a-şi promova soluţiile preferate în domeniul politicilor. Cu toate acestea, mulţi consideră că analiza reţelelor de acţiune în domeniul politicilor publice nu oferă nimic mai mult decât o descriere a ceea ce se întâmplă, şi nu o explicaţie a modului de elaborare a politicilor (John 1998: 86; Peterson 2004: 126-7). Dowding (1995: 137) susţine că metafora reţelei nu are nicio valoare explicativă, deoarece natura reţelei şi impactul acesteia asupra rezultatelor în domeniul politicilor sunt ambele determinate de relaţiile de putere dintre actorii implicaţi. Mai mult, abordarea lui Kingdon (2003) prin prisma „fluxurilor politicilor” presupune că formularea politicilor nu urmăreşte în mod necesar introducerea unei anumite chestiuni în agendă, după cum se sugerează în abordarea referitoare la reţelele de acţiune în domeniul politicilor. Există, de asemenea, o serie de critici aduse abordării referitoare la reţelele de acţiune în domeniul politicilor, specifice UE. Una este aceea că elaborarea politicilor în UE este prea fluidă—cu diferite centre de autoritate şi diferite constelaţii de actori implicaţi în decizii specifice în domeniul de politici, chiar şi în cadrul aceluiaşi domeniu de politici—pentru a fi redată de conceptul de reţea (Kassim 1994: 202). Mai mult, deoarece punerea în aplicare a majorităţii normelor UE este realizată de statele membre, Comisia are un rol direct limitat privind transmiterea politicilor, ceea ce îi diminuează intensitatea angajării alături de actorii societali şi dependenţa faţă de aceştia. Mai mult, deoarece participanţii publici şi privaţi provin din douăzeci şi şapte de state membre, precum şi de la nivelul UE, actorii implicaţi în procesul politicii au sisteme de valori foarte diferite şi deseori au perspective foarte diferite asupra problemelor şi a soluţiilor posibile, ceea ce conduce la dificultatea grupurilor de a conveni cu privire la poziţii comune care pot fi coerent înglobate în procesul politicii. Astfel, se pot identifica destul de greu comunităţi de politici la nivelul UE, cea mai notabilă excepţie fiind reprezentată de agricultură, dar chiar şi această comunitate de politică publică se erodează pe măsură ce agricultura este redefinită drept o chestiune referitoare la schimburi comerciale, la buget şi la mediu (a se vedea Capitolul 8). Prin urmare, formularea politicilor este un proces relativ deschis în UE (Richardson 2000: 1013), dar, ca în cazul stabilirii agendei, Comisia este actorul central în crearea politicilor în acele domenii de politici în care are drept exclusiv de iniţiativă (Kassim 1994: 23). În mod hotărâtor, rolul central pe care îl are în privinţa stabilirii agendei şi a formulării politicilor acordă Comisiei ultimul cuvânt în multe politici ale UE, chiar dacă rolul său în luarea deciziilor este limitat (Hix 2005: 74).

45

Alasdair R. Young

Luarea deciziilor: să alegem ceea ce să (nu) facem Deşi există convergenţă între abordările prin prisma politicii comparative şi a relaţiilor internaţion¬ale cu privire la stabilirea agendei şi formularea politicilor, există o bază comună mult mai mică în ceea ce priveşte luarea deciziilor. Acest lucru se datorează în mare parte modului în care se iau deciziile în cadrul contextelor interne, prin proceduri foarte instituţionalizate, inclusiv prin vot, în timp ce luarea deciziilor în relaţiile internaţionale—ca în exemple de cooperare internaţională—se desfăşoară de obicei prin consens. Chiar şi în acele organizaţii internaţionale în care deciziile obligatorii sunt adoptate prin  vot—precum Fondul Monetar Internaţional şi Consiliul de Securitate al Organizaţiei Naţiunilor Unite—, deciziile necesită o „super-majoritate”, iar actorii puternici îşi păstrează dreptul de veto. Astfel cele două subdiscipline încearcă în general să explice luarea deciziilor în contexte foarte diferite. otuşi, aceste diferenţe reprezintă un avantaj atunci când este vorba de explicarea luării deciziilor în UE deoarece contextul elaborării politicii variază foarte mult în funcţie de domeniile de politici (a se vedea Capitolul 4), de la luarea deciziilor în unanimitate de către statele membre, de exemplu în politica externă şi de securitate (Capitolul 18), până la decizii luate pe baza votului cu majoritate calificată (VMC) la nivelul statelor membre împreună cu PE referitor la o propunere din partea Comisiei Europene, de exemplu cu privire la piaţa unică (Capitolul 5) şi la mediu (Capitolul 13), cu multe alte  variante intermediare. Astfel, unele aspecte ale luării deciziilor în UE au caracteristici similare politicii executive şi legislative din cadrul elaborării politicilor la nivel intern, în timp ce altele sunt mai apropiate de negocierile internaţionale. Analiza luării deciziilor în UE este bine înrădăcinată, în primul rând, în „noile instituţionalisme”: instituţionalismul istoric, instituţionalismul alegerii raţionale şi instituţionalismul sociologic (Hall şi aylor 1996; Aspinwall şi Schneider 1999; Peters 1999; Pollack 2004; şi a se vedea Capitolul 2). A existat tendinţa ca varianta istorică şi cea a alegerii raţionale să fie aplicate mai frecvent în cazul studiilor de elaborare a politicii (Nugent 2006), în special privind politica executivă, în primul rând în cadrul Comisiei, şi politica legislativă, focalizată asupra PE. Cu toate acestea, atât abordarea instituţionalistă sociologi¬că, cât şi cea a alegerii raţionale, au fost aplicate în cazul analizelor privind luarea deciziilor în Consiliul de Miniştri.

Politica executivă: Luarea deciziei prin delegare Politica executivă este, de cele mai multe ori, asociată cu asigurarea unei autorităţi politice, de exemplu prin stabilirea agendei şi elaborarea politicilor, precum şi cu supravegherea punerii în aplicare a legislaţiei. Cu toate acestea, în acest caz, noi ne concentrăm asupra delegării responsabilităţii luării deciziilor către organismele executive. Atât lucrările de politică comparativă, cât şi cele privind relaţiile internaţionale iau în considerare decizia de a delega responsabilităţi, dar lucrările de politică comparativă, în special privind delegarea din partea Congresului SUA către agenţii de reglementare independente, sunt cele care se concentrează mai degrabă asupra delegării luării deciziilor, decât asupra stabilirii agendei sau a monitorizării conformităţii (pentru o trecere în revistă, a se vedea Pollack 2003: 20-34; şi vezi Capitolul 2). Aceste lucrări îşi au originile în raţionalism, în special în analiza decident-agent. O idee importantă este aceea că decidentul (decidenţii) şi agentul au preferinţe diferite şi că actul delegării îi oferă agentului libertatea de a-şi urmări propriile preferinţe, şi nu preferinţele decidentului (decidenţilor). Se consideră că beneficiile delegării luării deciziilor sunt deosebit de pronunţate în anumite împrejurări, de exemplu în cazul unei necesităţi semnificative de expertiză relevantă în domeniul de

46

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

politici, datorită complexităţii tehnice ori ştiinţifice a unui domeniu de politici (a se vedea Capitolul 2). În UE, agenţiile specializate—precum Agenţia Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor şi Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară (a se vedea Capitolul 14)—au primit sarcina de a asigura Comisiei consiliere de specialitate, care, formal, ia decizii (cel puţin în anumite împrejurări) (Krapohl 2004; Eberlein şi Grande 2005). Delegarea luării deciziilor este, de asemenea, mai probabilă în cazul în care îndoielile privind angajamentul politicienilor faţă de o politică îi pot submina eficacitatea. Problema lipsei de credibilitate a angajamentelor poate fi accentuată atunci când există un conflict între costurile pe termen scurt şi beneficiile pe termen lung (lipsă de corelaţie temporală), precum în politica monetară (a se vedea Capitolul 7), ori atunci când o politică publică aduce beneficii difuze, dar impune costuri concentrate şi generează aşadar o puternică presiune politică pentru a abandona respectiva politică, precum în politica în domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6). De asemenea, luarea deciziilor se poate delega pentru a face mai dificil pentru viitorii decidenţi să schimbe politica. Pe de altă parte, instituţionaliştii de factură sociologică consideră că delegarea nu are loc în mod necesar pentru că este eficientă, ci pentru că este percepută ca un concept instituţional legitim adecvat. Astfel, conceptele instituţionale sunt copiate prin procese de emulare şi difuzare. Din acest punct de  vedere, crearea Băncii Centrale Europene (BCE) s-a conturat prin acceptarea ideilor monetariste şi a perspectivei conform căreia băncile centrale independente erau adecvate (McNamara 2005). Atunci când se deleagă luarea deciziilor, predomină două puncte de vedere diferite privind luarea birocratică a deciziilor. Unul dintre acestea, bazat, în primul rând, pe analiza agenţiilor de reglementare independente din SUA, subliniază importanţa expertizei tehnice şi a competenţelor legale şi consideră importantă protejarea decidenţilor de presiunile politice, astfel încât deciziile să poată fi luate pentru binele general mai degrabă decât în beneficiul celor puternici. Giandomenico Majone (1994: 94) susţine că, deoarece are un caracter pan-european şi nu este aleasă în mod democratic, Comisia este mai protejată de presiunile politice şi este aşadar mai probabil să ia decizii dificile şi mai puţin probabil să ajungă captivă decât autorităţile naţionale de reglementare. Un punct de vedere mai puţin clar asupra politicii birocratice rezultă în primul rând din analiza politicii externe a SUA, şi nu în cele din urmă din studiul lui Graham Allison despre Criza rachetelor din Cuba (Allison 1969, 1971; Allison şi Zelikow 1999), care descrie politica birocratică drept o negociere între secţiuni diferite ale executivului cu preferinţe diferite (pentru o aplicare relevantă în cazul UE, a se vedea Rosenthal 1975). Din acest punct de vedere, deciziile reflectă compromisul şi consensul dintre participanţi (Rosati 1981). Deşi o mare parte din lucrările referitoare la integrarea europeană consideră Comisia un actor unitar şi se concentrează asupra influenţei sale în raport cu statele membre, lucrările referitoare la elaborarea politicii subliniază diferenţe evidente în cadrul Comisiei (a se vedea, de exemplu, Capitolul 13). Cu toate acestea, o implicaţie importantă a abordării decident-agent este aceea că agentul birocratic nu are libertate deplină în a lua decizii, ci este constrâns de preferinţele decidenţilor. Gradul de constrângere privind preferinţele decidenţilor depinde de cât de capabili sunt aceştia să monitorizeze comportamentul agentului şi dacă pot sancţiona comportamentul pe care nu îl acceptă, care, la rândul său, depinde de aprobarea sau de lipsa aprobării acţiunii agentului de către unii dintre decidenţi şi de posibilitatea ca aceştia să îl protejeze (Pollack 2003). Din acest punct de vedere, orice analiză a luării deciziilor de către Comisie trebuie să ia în considerare autoritatea delegată în acest sens şi modul în care preferinţele sale relaţionează cu cele ale statelor mem¬bre cu privire la chestiunea în discuţie.

47

Alasdair R. Young

Politică legislativă sau negociere internaţională? Datorită separării puterilor executivă şi legislativă, este sub semnul întrebării dacă politica legislativă a UE, în special în PE, este mai apropiată prin analogie de cea a SUA decât de cele existente în majoritatea statelor membre ale UE (Hix 2005; McElroy 2007). În consecinţă, autorii care încearcă să înţeleagă politica legislativă a UE s-au bazat foarte mult pe teorii elaborate pentru a explica luarea deciziilor în Congresul SUA, în special în Camera Reprezentanţilor. Cu toate acestea, se impune atenţie atunci când se fac asemenea comparaţii, în special deoarece legătura dintre alegători şi reprezentanţi este mult mai slabă în PE decât în Camera Reprezentanţilor, deoarece competenţele Consiliului şi ale PE nu sunt egale ca cele ale Senatului şi Camerei şi deoarece separarea puterilor executivă şi legislativă este mult mai puţin strictă în UE decât în SUA (McElroy 2007: 176). Mai mult, în ciuda rolului său legislativ, Consiliul pare să opereze în multe privinţe ca o instanţă de negociere internaţională.

Politică „pur” legislativă în Parlamentul European eoria „coaliţiilor minimal câştigătoare” (Riker 1962) se aplică, în special, în mod luării deciziilor în UE. O coaliţie minimal câştigătoare, prin implicarea unui număr minim de voturi necesare pentru a asigura victoria, înseamnă faptul că sunt mai puţine interese de avut în vedere şi oferă membrilor coaliţiei, în special, celor decisivi în vederea creării unei majorităţi câştigătoare, o mai mare influenţă în privinţa politicii în cauză. Cu toate acestea, este mai corect să gândim în termenii unor coaliţii „câştigătoare minimal apropiate” ale legislatorilor sau ale partidelor care au preferinţe privind politicile relativ apropiate (Axelrod 1970). În sistemele parlamentare o asemenea construcţie a coaliţiilor nu prea este posibilă pe baza discutării punctuale, dar dinamici similare sunt evidente în momentul creării unor guverne de coaliţie (Swaan 1973; Felsenthal şi Machover 2004). Cu toate acestea, contrar aşteptărilor, PE are tendinţa de a forma coaliţii supradimensionate în vederea votului, pentru a spori, în mod aparent, influenţa PE raportată la Consiliu. Cu toate acestea, studii recente au indicat un început de retragere dinspre coaliţii supradimensionate către modele mai „normale” de coaliţii minimal câştigătoare, de stânga sau de dreapta (Kreppel şi Hix 2003). Datorită faptului că PE este un corp legislativ supranaţional, în cadrul căruia legăturile electorale sunt deosebit de slabe, se acordă multă atenţie în privinţa a ceea ce motivează comportamentul la vot al parlamentarilor (McElroy 2007: 177-8). Surprinzător, cel mai bun indicator al comportamentului la  vot al europarlamentarilor nu este naţionalitatea, ci apartenenţa acestora la un „grup parlamentar”, la centru stânga Grupul Socialiştilor Europeni, la centru dreapta Grupul Partidului Popular European şi alte grupuri parlamentare mai mici care demonstrează un extraordinar de înalt grad de coeziune în cadrul studiilor empirice privind votul prin apel nominal (Kreppel 2001). Mai mult, europarlamentarii participau la alegeri şi votau într-un „spaţiu topologic al chestiunilor” bidimensional, incluzând nu numai cunoscuta dimensiune naţionalism/supranaţionalism, ci şi o dimensiune tradiţională, „internă”, a dihotomiei stânga-dreapta (Hix 2001; Hix et al. 2007; McElroy 2007) 5.

Legiferare, negociere sau argumentare? Luarea deciziilor în Consiliu Este o importantă dezbatere privind modul în care Consiliul ia deciziilor. eoriile formării coaliţiilor au fost de asemenea aplicate pe o scară largă Consiliului de Miniştri, cel puţin atunci când se aplică VMC6. O serie de cercetători utilizează, modele formale din ce în ce mai elaborate ale votului din Consiliu pentru a stabili relativa putere de negociere a diferitelor state membre (Bueno de Mesquita şi Stokman 1994; Hosli 1994; Felsenthal şi Machover 1997). Una dintre semnificaţiile acestei analize 48

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

este aceea că preferinţele relative ale guvernelor ţărilor membre sunt relevante; este mai posibil ca guvernele cu preferinţe apropiate de centrul gamei de preferinţe cu privire la o chestiune dată să se afle într-o majoritate câştigătoare independent de ponderea formală a votului acestora, în vreme ce alte guverne pot avea „preferinţe marginale” şi deci este mai posibil să fie izolate în cazul luării deciziilor în cadrul UE. Există dovezi care arată că statul membru care deţine preşedinţia Consiliului are o influenţă suplimentară, prin capacitatea de a modela agenda (allberg 2006) şi prin valorificarea informaţiilor sale superioare asupra poziţiilor altor state membre atunci când este luată decizia finală (Schalk et al . 2007; R. Tomson 2008), în scopul modelării rezultatelor pentru a reflecta cât mai bine propriile sale preferinţe. Cu toate acestea, merită menţionat faptul că doar puţine dintre deciziile legislative sunt adoptate de către miniştrii în cadrul Consiliului, majoritatea acestora fiind adoptate prin consens de către funcţionarii de rang înalt (Hage 2008; şi a se vedea Capitolul 4). Mai mult, chiar şi atunci când se aplică VMC, Consiliul tinde să caute consensul ori de câte ori este posibil (a se vedea Capitolul 4), astfel încât modelele de proceduri, de exemplu, coaliţiile minimal câştigătoare, par să nu fie un bun ghid în înţelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu, nici chiar în cazul politicilor care presupun votul (HayesRenshaw şi Wallace 2006; Schneider et al . 2006). Modelele de negociere, care au fost dezvoltate şi aplicate, în mod extensiv, negocierilor internaţionale, par să dea rezultate mai bune în cazul anticipării deciziilor (Schneider et al. 2006). În cazul negocierilor, se cade de acord asupra politicii printr-un proces de identificare al unui rezultat care să nu dezavantajeze pe nimeni — să ducă la rezultate de tipul „cel mai mic numitor comun” — ori prin utilizarea corelării chestiunilor supuse negocierilor, prin stimulente, sau prin ameninţări (Putnam 1988). Este de aşteptat ca rezultatul negocierilor dintre state, dintre partenerii de coaliţie sau din cadrul relaţiilor industriale, să reflecte puterea relativă a actorilor, care, la rândul său, se conturează, prin „cele mai bune alternative la acordul negociat” (BANA – Best Alternative to a Negotiated Agreement ) (Fisher şi Ury 1982; Garrett şi sebelis 1996). Cea mai bună alternativă poate implica satisfacţia cu status quo-ul ori capacitatea de a realiza unilateral obiectivele sau prin cooperarea cu un grup alternativ de actori (Moravcsik 1998; Keohane şi Nye 2001). Implicaţia este aceea că actorul care dispune de cea mai bună alternativă la un acord va avea cuvântul cel mai important în ceea ce priveşte rezultatul. O variantă aparte de analiză a negocierii este „capcana deciziei comune” a lui Fritz Scharpf (1988: 239; 2006), în care nu există nicio soluţie care să fie preferată de către toţi jucătorii cu drept de veto în locul status quo-ului. Scharpf (2006: 847) subliniază faptul că această „capcană a deciziei comune” nu este o condiţie generală a procesului de elaborare a politicilor UE, dar se aplică atunci când instituţiile creează o „variantă extremă a sistemului cu jucători multipli cu drept de veto” şi unde costurile de tranzacţie sunt ridicate, în special atunci când Comisia nu are drept de iniţiativă. Scharpf (2006: 851) susţine, cu toate acestea, că stabilirea agendei de către Comisie nu implică o atenuare semnificativă a implicaţiilor pesimiste ale capcanei deciziei comune întrucât diversitatea preferinţelor statelor membre poate arăta că nu există o soluţie acceptabilă pentru toate (sau pentru o majoritate calificată dintre) statele membre. Implicaţia este aceea că „logica capcanei deciziei comune” este una „puternică” într-o UE formată din douăzeci şi şapte de state membre (Scharpf 2006: 851). Se poate argumenta că stimulentele sau schimburile de favoruri („o mână spală pe alta”) sunt mijloace de a depăşi capcana deciziei comune (Peters 1997), deşi Scharpf (2006) este sceptic în privinţa disponibilităţii unor astfel de tehnici de negociere în cadrul procesului fragmentat de elaborare a politicilor din UE. În cadrul negocierilor internaţionale în contexte foarte instituţionalizate, dintre care UE este cel mai bun exemplu, cu toate acestea, cooperarea este facilitată deoarece participanţii sunt conştienţi că vor interacţiona în mod repetat în viitor şi că vor acumula experienţă privind o cooperare de succes (Axelrod 1984; Peters 1997). Acest lucru poate genera o „reciprocitate indirectă”, prin care guvernele sunt de acord pe termen scurt, în aşteptarea unei luări în considerare favorabilă a intereselor acestora undeva în viitor (Keohane 1986: 4). Capacitatea de a se adapta reciprocităţii indirecte poate fi 49

Alasdair R. Young

unul dintre motivele principale pentru care modelele de negociere sunt mai bune la prezicerea elaborării politicilor în UE, faţă de modelele procedurale, care nu pot surprinde iterarea (Schneider et al. 2006: 304-5). Prin contrast faţă de negocierea raţionalistă, constructiviştii susţin că deliberarea, argumentarea şi persuasiunea—„logica controversei”—poate produce un consens raţional care este superior unui rezultat de tip cel mai mic numitor comun chiar în negocieri internaţionale (Risse 2000; şi a se vedea Capitolul 2). În prezent, literatura academică privind elaborarea politicilor recunoaşte în general faptul că, prezentarea motivelor este importantă în toate etapele procesului politicilor (Goodin et al. 2006: 7). O întrebare cheie este aceea dacă actorii doar încearcă să îi convingă pe ceilalţi să îşi modifice poziţia prin recursul la principii („acţiunea retorică”) sau dacă sunt cu adevărat deschişi la a fi convinşi să îşi modifice poziţiile lor („raţionalitate argumentativă”) (Risse 2000: 7). Despre raţionalitatea argumentativă se crede că este cel mai probabil să apară în anumite condiţii (Risse 2000: 10—11; şi a se vedea Capitolul 2), care sunt deosebit de intense în UE. Probabilitatea ca raţionalitatea argumentativă să se aplice depinde de asemenea de chestiunea supusă discuţiei. Este cel mai probabil să apară—actorii sunt cel mai probabil să fie deschişi la persuasiune—în condiţii de nesiguranţă, atunci când actorii nu sunt siguri în privinţa preferinţelor pe care le au ei şi/sau ale celorlalţi actori ori sunt nesiguri în privinţa normei potrivite ori în privinţa rezolvării tensiunilor dintre reguli (Joerges şi Neyer 1997 b; Risse 2002: 601). Raţionaliştii de asemenea acceptă faptul că persuasiunea, deşi de un tip mai limitat, poate apărea prin expunerea unor noi idei cauzale (Goldstein şi Keohane 1993; Sabatier şi Jenkins-Smith 1993). Noile idei cauzale pot ajuta la clarificarea naturii problemelor întâlnite şi/sau la iniţierea actorilor cu privire la noi căi de realizare a obiectivelor, inclusiv prin prezentarea unor noi alternative de politici („învăţare a politicilor”). Nesiguranţa se face cel mai probabil simţită atunci când chestiunile sunt identificate pentru prima dată, cu alte cuvinte, în momentul stabilirii agendei şi formulării politicilor. De îndată ce s-a căzut de acord asupra parametrilor problemei şi s-au formulat răspunsurile, implicaţiile distribuţionale ale alternativelor devin mai clare şi chiar susţinătorii constructivismului admit că negocierea poate înlocui dsoputa (Joerges şi Neyer 1997 b; Risse 2000: 20, 2002: 607). eoriile privind negocierea internaţională, deci, par să surprindă mai bine procesul de luare a deciziilor în cadrul Consiliului, chiar şi atunci când se permite VMC, decât se întâmplă cu teoriile elaborate pentru a explicita comportamentul legislativ.

Dinamica interinstituţională a puterii Deşi sunt câteva domenii de politici, de exemplu, politica externă şi de securitate (Capitolul 18) şi aspecte ale justiţiei şi afacerilor interne (Capitolul 19), în care Consiliul este, în esenţă, singurul decident, în majoritatea domeniilor de politici ale UE, Comisia şi PE joacă un rol în procesul de luare a deciziilor. Majoritatea literaturii existente cu privire la interacţiunea instituţiilor UE în procesul de luare a deciziilor, cu rădăcini în modelul raţionalist, constată că influenţa PE este mult mai mare în cazul procedurii de codecizie decât în cazul procedurii de cooperare, şi se poate susţine până la nivelul la care constituie un colegiuitor alături de Consiliu (Schneider et al. 2006: 303; McElroy 2007: 186). Prin contrast, se consideră că, în general, Comisia şi-a pierdut influenţa, în vreme ce influenţa PE a crescut (Tomson şi Hosli 2006: 414; a se vedea Capitolul 4). Cu toate acestea, literatura existentă privind politica interinstituţională tinde să trateze instituţiile drept actori unitari, neglijând preferinţele ce se află în competiţie dincolo de poziţiile instituţionale comune (McElroy 2007: 186). Analizele unor decizii specifice ilustrează cu toate acestea modul în care actorii din cadrul anumitor instituţii, în special, Consiliul, se pot folosi de poziţiile altor instituţii pentru a îndrepta legislaţia în direcţia preferinţelor acestora (sebelis 1994; A. R. Young şi Wallace 2000).

50

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

Puterile formale ale instituţiilor UE şi regulile privind adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului sunt importante deoarece cu cât sunt mai mulţi actori care pot bloca o decizie—„jucători veto”—cu atât mai dificil este să se ajungă la un acord (sebelis 1995). Dacă este necesar să se ajungă la un acord, acesta trebuie să fie acceptabil pentru toţi jucătorii veto, ceea ce înseamnă că trebuie să se adapteze şi intereselor celui mai puţin entuziast actor în privinţa schimbării. În UE sunt foarte mulţi jucători veto: Comisia poate alege să nu avanseze o propunere; conform procedurii de codecizie fie PE, fie Consiliul pot bloca procesul legislativ; conform cerinţei unanimităţii fiecare stat membru este un jucător veto; iar conform VMC o minoritate de state pot bloca deciziile. Nevoia de a se adapta atâtor de mulţi jucători veto pentru a adopta o politică l-a făcut Simon Hix (2008 a: 589) să caracterizeze UE drept un „sistem de guvernare prin hiper-consens”. În cadrul unui astfel de proces al politicilor atât de consensual, încheierea unui acord are nevoie de o coaliţie puternică între decidenţii cheie. Acest lucru necesită adeseori o coaliţie peste două niveluri de guvernanţă: între instituţiile UE şi în cadrul statelor membre. Construirea unor astfel de coaliţii este greu de realizat şi foarte solicitantă. Reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice, care unesc între ele oficialităţi şi grupuri de interese din cadrul statelor membre din UE şi de Comisie, şi comunităţile epistemice, prin influenţarea actorilor cheie din diferite instituţii, pot juca un rol vital în construcţia unor astfel de coaliţii (Peters 1997; Zito 2001). Astfel cooperarea dintre actorii politic fără roluri formale în cadrul procesului politicii poate fi decisivă în privinţa adoptării unei politici.

Aplicare: politică naţională legislativă şi executivă De îndată ce se ia o decizie, de obicei, sunt necesari o serie de paşi suplimentari pentru a fi pusă în aplicare. Dificultatea ajungerii la un acord în cadrul UE face ca implementarea să fie deosebit de importantă deoarece adesea deciziile conţin compromisuri confuze şi/sau un limbaj vag, ceea ce lasă un spaţiu mare de manevră în privinţa felului în care sunt puse în practică politicile (reib 2008). În plus, multe, dar departe de a fi toate, dintre deciziile UE—sub formă de directive—trebuie încorporate („transpuse”, în jargonul UE) în legislaţia naţională înainte de a fi puse în practică de către administraţiile naţionale (a se vedea Capitolul 4). Astfel, în faza de implementare a elaborării politicilor UE, există o componentă semnificativă a procesului de luare a deciziilor. Analiza implementării în contextul UE, precum şi în cadrul statelor, este, în principal, interesată de politicile interne ale UE, care apar în cadrul unei ierarhii juridice 7. Literatura privind implementarea include discuţii asupra modului în care anumite politicile sunt duse la bun sfârşit, în mod deosebit cu privire la politica în domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6), coeziunea şi fondurile structurale (a se vedea Capitolul 10), şi noile moduri de implementare adoptate în privinţa politicii privind ocuparea forţei de muncă (a se vedea Capitolul 12), precum şi cu privire la politica comună în domeniul pescuitului (Lequesne 2005). Cu toate acestea, literatura academică mai sistematică referitoare la procesul de implementare în UE, a fost îngustă şi parţială, concentrându-se preponderent asupra implementării directivelor şi doar asupra câtorva domenii ale politicilor, în mod deosebit asupra politicii de mediu şi sociale (reib 2008). Cu toate acestea, diferite politici interne supun atenţiei comportamentul diferitelor tipuri de actor şi în diferite moduri. Pentru unele politici, fie ele naţionale, fie ale UE—de exemplu, stabilirea ratei dobânzii (Capitolul 7), aprobarea/blocarea fuziunilor sau impunerea de amenzi pentru comportament anticoncurențial (Capitolul 6)—luarea deciziei şi punerea sa în aplicare sunt, în esenţă, acelaşi lucru: nu mai sunt necesari alţi paşi dincolo de luarea deciziei la nivel UE. Sunt alte politici UE—de exemplu, politica bugetară (Capitolul 9), aspecte ale justiţiei şi afacerilor interne (Capitolul 19) şi disciplina 51

Alasdair R. Young

fiscală din Pactul de stabilitate și de creștere (Capitolul 7)—în care ţinta politicii sunt guvernele. Cu toate acestea, majoritatea politicilor UE caută să influenţeze comportamentul persoanelor şi firmelor din statele membre. Deşi unele dintre astfel de politici sunt puse în aplicare prin „regulamente”, care se aplică în mod direct în statele membre, literatura privind punerea în aplicare se concentrează în primul rând asupra directivelor. Deoarece directivele, exceptând un număr limitat de situaţii, trebuie transpuse în legislaţia naţională pentru a avea efect acestea preiau anumite caracteristici ale acordurilor internaţionale. În consecinţă, există un grad semnificativ de suprapunere între explicaţiile privind „punerea în aplicare” în UE şi explicaţiile privind „punerea în conformitate” din cadrul relaţiilor internaţionale. În studiile privind atât punerea în aplicare în UE (reib 2008), cât şi punerea în conformitate în cadrul relaţiilor internaţionale (Young 2009), se acordă din ce în ce mai multă atenţie impactului politicii interne asupra felului în care şi dacă obligaţiile internaţionale se traduc printr-o schimbare a politicilor publice. În aceste relatări, dacă şi modul în care se face punerea în aplicare (punerea în conformitate) depind de preferinţele actorilor societali cheie şi ale guvernului în ceea ce priveşte noua obligaţie în raport cu status quo şi în mod crucial de întrebarea dacă oricare dintre cei ce se opun punerii în aplicare sunt sau nu „jucători veto” (pentru anchete a se vedea reib 2008; A. R. Young 2009). Nu se poate afirma categoric că o astfel de abordare politizată a punerii în aplicare se găseşte doar în unele state membre ale UE, punerea în aplicare fiind văzută a fi apolitică în unele state sau acceptată drept corespunzătoare, în ciuda costurilor, în cu totul alte state (Falkner et al. 2007). Mai mult, politizarea punerii în aplicare diferă în funcţie de tipul de măsură impusă — este mai probabil ca legislaţia să producă mai degrabă contestaţii decât schimbări administrative (Steunenberg 2007) — şi relevanţa politică a chestiunii (reib 2008; A. R. Young 2009). Acest palier larg de înţelegere maschează un grad de dezacord cu privire importanţa relativă a consideraţiilor raţionaliste ori constructiviste (Borzel şi Risse 2007; A. R. Young 2009). Mai mult, aceste consideraţii se adresează voinţei de a pune în aplicare normele UE, dar există de asemenea chestiunea capacităţii administrative a statului membru de a face acest lucru în mod efectiv. Deşi cea mai mare parte a interesului academic s-a concentrat asupra explicării transpunere (reib 2008), unii cercetători au început să aibă în vedere modul în care s-au schimbat administraţiile naţionale pentru a duce la îndeplinire politicile UE şi modul în care se pot explica diferenţele privind răspunsurile administrative ale statelor membre (Kassim et al. 2000; Knill 2001; Jordan 2003; Falkner et al.  2005; oshkov 2007; Falkner şi reib 2008). Un anume curent din cadrul acestei cercetări examinează proliferarea unor agenţii (cvasi-) independente în cadrul statelor membre (Majone 2000 b; Tatcher şi Stone Sweet 2002; Kelemen 2002, 2004; Coen şi Tatcher 2005) şi modul în care acestea se integrează în reţelele europene (Eberlein şi Grande 2005; Egeberg 2008). Prin urmare, această literatură a fost mai preocupată de impactul UE asupra instituţiilor naţionale decât de modul în care, de fapt, instituţiile naţionale pun în aplicare şi impun politicile UE (a se vedea rondal 2007: 966-8, pentru o trecere în revistă). Astfel, literatura din cadrul UE referitoare la punerea în aplicare a neglijat în mare parte componenta de implementare şi executare a acestora la nivelul statelor membre, maniera în care politicile se transpun în acţiune pe teren (Falkner et al. 2005: 17; reib 2008: 14; o excepţie este Versluis 2007). În parte, aceasta reflectă neglijarea generală a punerii în aplicare de către ştiinţa politică (Goodin et al. 2006: 17; Hague şi Harrop 2007: 382). O cauză complexă este dificultatea de a stabili în mod sistematic dacă o lege UE a fost aplicată în mod corespunzător (a se vedea Falkner et al . 2005: 33-5 pentru o discuţie), pentru a nu mai aminti ceea ce explică acest rezultat. Cu toate acestea, există o mare variaţie între statele membre şi de la un capăt la celălalt al spectrului politicilor publice cu privire la care şi în cât de multe ramuri ale administraţiei aplicarea politicilor este executată de către stat sau de către actorii privaţi (Falkner et al. 2005: 35-6).

52

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

În ciuda dezacordurilor şi a răspunsurilor limitate, din analiza punerii în aplicare a politicilor publice în UE se evidenţiază trei implicaţii cruciale. Mai întâi, impactul deciziilor UE, în termenii atât ai costurilor cât şi ai provocărilor politice şi administrative asociate, diferă de la un stat membru la altul (Héritier et al. 2001: 9; Borzel şi Risse 2007). În al doilea rând, statele membre — datorită diferenţelor din politica atât legislativă, cât şi executivă, precum şi condiţiile locale — adoptă politici naţionale foarte diferite pentru a pune în aplicare politici UE „comune”. În al treilea rând, nu întotdeauna, statele membre, în mod intenţionat sau nu, nu respectă întotdeauna normele UE.

Politică judiciară: soluţionarea disputelor UE diferă cel mai mult în raport cu organizaţii internaţionale membre în ceea ce priveşte modul în care UE reacţionează faţă de nerespectarea punerii în conformitate. În UE, procesul politic intern de punere în aplicare este supravegheat de Comisie, cu ajutorul şi susţinerea actorilor societali şi a guvernelor ţărilor membre, şi poate fi supusă pronunţării în faţa instanţei naţionale sau europene (allberg 2003). Atât studiile raţionaliste, cât şi cele constructiviste recunosc faptul că, prin ameninţarea cu o acţiune în justiţie, Comisia poate pune presiune cu privire la adaptarea politicilor publice, deşi rezultatele pot fi departe de cele intenţionate (Börzel şi Risse 2007: 492; pentru o analiză asupra modului în care îşi îndeplineşte acest rol, a se vedea Hartlapp 2007). Deoarece o bună parte din supravegherea punerii în aplicare se realizează prin (ori sub ameninţarea cu) acţiuni în justiţie, pentru înţelegerea punerii în aplicare a multora dintre, dar nici pe departe a tuturor, politicilor UE este esenţială maniera în care funcţionează ordinea juridică a UE. Ordinea  juridică europeană este mult mai evoluată decât ceea ce se întâlneşte în mod obişnuit între state, şi pe cale de consecinţă, a devenit subiectul dezbaterilor dintre interguvernamentalişti şi neo-funcţionalişti (a se vedea Capitolul 2). Dincolo de chestiunea orientării către integrare a independenţei CEJ (a se vedea Capitolul 2), există o serie de aspecte privind politica judiciară care sunt mai comune politicilor comparate decât relaţiilor internaţionale (Conant 2007 a). Unul se referă la care actori sunt mai capabili să profite de oportunităţile de a contesta politicile publice naţionale (şi europene) în baza dreptului comunitar. Chiar dacă actori relativ privaţi de drepturi civice s-au folosit de sistemul juridic european, actori mai puternici din punct de vedere politic au tins spre o folosire mai largă şi mai eficientă a procedurii judiciare pentru a contesta politicile (predominant naţionale) care nu convin (Conant 2007 a). Implicaţiile directe ale deciziilor curţii tind să fie relativ restrânse, cerându-se guvernelor statelor membre să fie conforme numai cu cerinţele specifice ale deciziei (Conant 2007 a), cu toate că guvernele pot extinde implicaţiile către alte situaţii similare. Cu toate acestea, implicaţiile hotărârilor curţii pot fi extinse şi exploatate de către antreprenorii politici, după cum este de notorietate ceea ce a făcut Comisia Europeană atunci când a dezvoltat conceptul de „recunoaştere reciprocă” pornind de la hotărârea CEJ în cazul Cassis de Dijon (Alter şi Meunier-Aitsahalia 1994; şi a se vedea Capitolul 5). Cu toate acestea, chiar implicaţiile restrânse ale hotărârilor CEJ pot fi semnificative, cel puţin cu privire la politici specifice. În mai multe ocazii, cum ar fi de exemplu, acordul UE cu SUA privind furnizarea numelor pasagerilor de pe liniile transatlantice (a se vedea Capitolul 19), CEJ a hotărât, de obicei la cererea Parlamentului European, că o normă EU a fost adoptată printr-o procedură necorespunzătoare şi trebuie aplicată o regulă decizională diferită. Hotărârea CEJ împotriva Consiliului pentru eşecul adoptării politici comune în domeniul transporturilor duce la apariţia spectrului unei dereglementări impuse de curte privind transportul rutier de mărfuri, care a ridicat costul absenţei unui acord pentru cei ce se opun liberalizării şi a întărit poziţia celor care doreau o liberalizare pe scară mai largă (A. R. Young 1995). Hotărârile CEJ au avut de asemenea implicaţii semnificative pentru politicile sociale şi de ocupare a forţei de muncă ale 53

Alasdair R. Young

statelor membre (a se vedea Capitolele 11 şi 12). Dimpotrivă, CEJ a avut un impact important asupra politicii de reglementare a UE ca rezultat al sprijinirii legitimităţii unor reglementări naţionale privind mediul înconjurător şi consumatorii (Vogel 1995; Joerges şi Neyer 1997b; A. R. Young şi Wallace 2000; şi a se vedea Capitolul 5). Astfel, chiar dacă sistemul juridic al UE, formal, se pronunţă doar asupra modului în care sunt puse în aplicare tratatele şi normele UE, hotărârile sale pot avea implicaţii semnificative cu privire la alte faze ale ciclului politicii prin impunerea unor chestiuni mai sus pe agendă, generând noi concepte ori schimbând dinamica negocierilor prin opţiunile de blocare, în mod deosebit prin aceea a inacţiunii.

Reacţii privind politica: completarea şi modelarea ciclului politicilor Astfel, procesul de punere în aplicare a politicilor reintroduce informaţii în procesul politicilor, „închizând” ciclul politicilor. Există trei modalităţi distincte, dar nu fără legătură între ele, prin care punerea în aplicare a politicilor reintroduce informaţii în ciclul politicilor: evaluarea eficacităţii, corelarea informaţiilor politice şi diseminarea. Corelarea informaţiilor politice de bază implică evaluarea eficacităţii unei politici publice. În cazul în care politica publică pusă în aplicare nu reuşeşte să răspundă problemei pentru care a fost gândită, este posibil să apară o presiune în sensul adoptării unor acţiuni suplimentare. Merită notat că eficacitatea unei politici publice nu este direct proporţională cu calitatea punerii sale în aplicare (Raustiala şi Slaughter 2002): o politică publică perfect implementată poate fi ineficientă în cazul în care a fost insuficient de ambiţioasă sau în cazul în care a fost aleasă o abordare nepotrivită. Dimpotrivă, obiectivele politicii publice se pot realiza în absenţa punerii în aplicare drept rezultate ale altor schimbări. Evaluarea eficacităţii politicii publice este, fără îndoială, deosebit de problematică în cadrul UE. Deoarece UE este un sistem politic pe mai multe niveluri în cadrul căruia iniţierea unei politici îşi are originea în principal în cadrul Comisiei, iar punerea în aplicare a politicilor publice reprezintă în principal un atribut al administraţiilor statelor membre, există o „distanţă” semnificativă între cei care pun în practică politicile publice şi cei responsabili pentru iniţierea ei, fapt care produce o corelare a informaţiilor mai extinsă (Falkner et al. 2005: 33-5; Hartlapp 2007). Unul dintre scopurile principale al iniţiativelor Comisiei de a construi reţele transnaţionale ale autorităţilor de reglementare (discutat mai sus la punerea în aplicare) este acela de a diminua această distanţă. Cu toate acestea, reacţia politicilor publice în cadrul UE este de asemenea complicată datorită unei deficienţe a mecanismelor, încorporate în sistemele politice naţionale, de conectare a societăţii cu puterea executivă—participarea politică, partide politice şi grupuri de interes—ceea ce este în mod obişnuit cunoscut drept „deficit democratic” al UE (a se vedea Capitolul 2). Prin urmare, Comisia nu are acces la aceleaşi surse de reacţii referitoare la ceea ce se doreşte şi ceea ce funcţionează precum cele de care dispun puterile executive naţionale democratice. Dincolo de eficacitatea unei politici publice există de asemenea mai multe corelări ale informaţiilor politice care pot fi fie „pozitive”, consolidând politica publică, fie „negative”, subminând-o. „Feedback-ul pozitiv” are loc deoarece actorii, care şi-au ajustat aşteptările şi comportamentul în raport cu o politică publică sau care beneficiază de pe urma acesteia, se vor mobiliza pentru a o apăra (Pierson 1993: 596; 2000: 251). Aceşti actori se bucură de un avantaj politic prin aceea că, în cazul în care politica publică nu conţine intrinsec o dată a expirării, politica publică reprezintă poziţia implicită (Pierson 2000: 262). Astfel, numărul semnificativ al jucătorilor cu putere de veto din UE susţine rezilienţa unei politici publice. O astfel de „dependenţă de calea aleasă” face ca politicile să fie dificil de schimbat. Astfel, dependenţa de calea aleasă are mai multe implicaţii importante pentru analiza procesului de elaborare a politicilor (Pierson 2000: 263). În primul rând, subliniază importanţa sincronizării şi 54

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

ordonării succesiunii deciziilor. Deciziile luate anterior le vor constrânge pe cele ulterioare. În al doilea rând, chiar evenimente aparent minore pot avea efecte semnificative, pe termen lung (Pierson 2000: 251), atunci când au loc într-un moment crucial („răspântii hotărâtoare”). În al treilea rând, în timp politicile pot deveni suboptimale: pot îndeplini o funcţie care nu mai este apreciată sau la un cost care nu mai este acceptabil (Pierson 2000: 264; Streeck şi Telen 2005: 28). În al patrulea rând, dependenţa de calea aleasă poate fi suficient de puternică pentru a duce la existenţa unor non-decizii, prin care alternative anterior  viabile nu sunt luate în considerare (Pierson 1993: 609). Dependenţa de calea aleasă sugerează faptul că schimbarea politicii publice apare ca produsul unui „echilibrului punctat”: lungi perioade de stabilitate a politicii publice întrerupte de o schimbare bruscă atunci când nepotrivirea dintre politica publică şi obiectivele sale devine nesustenabilă sau atunci când apare un şoc extern. Cu toate acestea, „aderenţa” politicilor publice nu trebuie supraestimată (Streeck şi Telen 2005; Hall şi Telen 2009)8. După cum s-a observat în cadrul discuţiei privind punerea în aplicare, există un mare spaţiu de manevră pentru modificarea politicilor publice cu prilejul transpunerii lor în practică. Mai mult, politicile publice sunt contestate fără încetare de către cei care nu s-au putut impune atunci când s-a adoptat politica respectivă, de către noii actori sau de către actorii consacraţi ale căror interese nu mai sunt servite de politica publică în cauză (Streeck şi Telen 2005; Hall şi Telen 2009). Drept consecinţă a acestei dinamici, treptat, politicile se pot atrofia, pot fi redirecţionate într-o altă direcţie ori se pot chiar deprecia (Streeck şi Telen 2005). Astfel, în vreme ce există unfeed back pozitiv de susţinere a stabilităţii politicii publice, există şi o reacţie negativă care crează presiune pentru schimbare. Rezultatul, aşa cum, fără îndoială, este cazul în ceea ce priveşte politica agricolă comună (a se vedea Capitolul 8), este o „ politică a stabilităţii instituţionale” (Hall şi Telen 2009: 6), în cadrul căreia compatibilitatea politicilor existente este neîntrerupt evaluată în raport cu alternativele existente ori plauzibile. Al treilea proces de feedback în UE implică o „diseminare funcţională”, care ocupă un loc central în teoria neo-funcţionalistă privind integrarea (a se vedea Capitolul 2). Diseminarea nu implică feedback în cadrul aceluiaşi proces al politicii, ci creează stimulente pentru o evoluţie suplimentară a politicii publice. De exemplu, o politică de succes poate crea o nouă serie de probleme, fie neintenţionate, fie neanticipate, cum este eliminarea controalelor la frontieră în cadrul UE care a creat stimulentele pentru o cooperare consolidată cu privire la imigraţie şi activitatea de poliţie (a se vedea Capitolul 19). Pe de altă parte, o evoluţie ulterioară a politicii publice poate fi înţeleasă ca potenţând rezultatele unei politici publice existente, cum ar fi evoluţia unei monede unice care întăreşte crearea unei pieţe europene unice (a se vedea Capitolul 7). În mod crucial, actorii trebuie să facă legătura dintre aceste probleme sau oportunităţi ale politicii publice şi să le impună pe agenda politicii. Aşadar, diseminarea funcţională nu se efectuează automat şi necesită acţiune.

Concluzii Acest capitol s-a folosit de euristica ciclului politicii pentru a structura discutarea manierei în care teoriile privind elaborarea politicilor care decurg atât din politicile comparate, cât şi din relaţiile internaţionale se pot aplica cu succes analizei elaborării politicilor în UE. Rezultatul este că teoriile ce îşi au sursa în diferite subdiscipline explică diferite etape ale ciclului politicilor mai bine decât altele. Convergenţa abordărilor ce decurg din politicile comparate şi relaţiile internaţionale în ceea ce priveşte explicarea stabilirii agendei şi crearea politicilor arată că există un set comun de dezbateri, dacă nu o unică abordare analitică. Abordările din perspectiva politicilor comparate sunt mai potrivite pentru a explica luarea deciziilor de către executiv la nivelul UE şi politicile Parlamentului European, dar abordările din perspectiva relaţiilor internaţionale, deşi suportă natura foarte instituţionalizată a UE, sunt mai utile 55

Alasdair R. Young

atunci când se încearcă o analiză a procesului de luare a deciziilor în cadrul Consiliului. Prima etapă a punerii în aplicare a politicilor în cadrul UE (transpunere) este mai bine pusă în valoare de abordările din perspectiva relaţiilor internaţionale, deşi maniera în care, politicile sunt transpuse în practică ţine de resortul politicilor comparate, chiar dacă literatura existentă este mai degrabă subdezvoltată, cu excepţia notabila a politicii judiciare. Politicile comparate oferă de asemenea cea mai largă discuţie asupra dinamicilor reacţiilor privind politica. Astfel, în funcţie de ce se doreşte a fi explicat se alege subdisciplina cea mai potrivită. Mai mult, în mod crucial, au loc discuţii intense în cadrul fiecărei subdiscipline — în primul rând între raţionalism şi constructivism — asupra modului în care sunt elaborate politicile. În ciuda nevoii de a adapta uneltele analitice subiectelor investigaţiei, din discuţia precedentă se pot extrage mai multe implicaţii generale. În primul rând, fiecare aspect al elaborării politicii este contestabil, începând cu întrebarea dacă o condiţie este o problemă care trebuie abordată până la modul în care poate fi abordată, la modul în care va fi abordată la modul în care acea decizie va fi pusă în practică, la întrebarea dacă acea alegere trebuie revăzută. Astfel, în al doilea rând, atenţia la actori este esenţială: acţiunea este centrală pentru elaborarea politicilor. În al treilea rând, ideile contează. Ideile dau formă dorinţelor actorilor, cel puţin în sensul înţelegerii mijloacelor de atingere a scopurilor, iar actorii folosesc idei pentru a-şi urmări obiectivele lor prin încercarea de a-i convinge pe alţii. În al patrulea rând, structurile instituţionale au cel puţin implicaţii acolo unde actorii, cel mai probabil, sunt preponderenţi şi fără îndoială dau formă dezideratelor actorilor respectivi. În consecinţă, acest capitol contribuie la explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor în UE diferă de la o arie tematică la alta.

Note Doresc să le mulţumesc lui Maurizio Carbone, Kelly Kollman, John Peterson, Mark Pollack, Anke SchmidtFelzmann, Myrto sakatika, Steve Woolcock, şi Helen Wallace pentru comentariile aduse versiunilor iniţiale ale acestui capitol. Acest capitol se bazează pe cercetările finanţate de Consiliul de Cercetare Economică şi Socială (RES-062-23-1369). 2 Abordarea din punctul de vedere al politicilor comparate şi al relaţiilor internaţionale pentru a explica elaborarea politicilor publice este o temă de bază, chi ar dacă în mare parte într-un mod implicit, pentru Moran et al. (2006). 3  În articolul său din 1972, Lowi include un al patrulea tip de „ingredient” al politicii, care include stabilirea unor noi agenţii, propagandă, dar acesta este mai puţin folosit în mod obişnuit. 4   Sabatier şi Jenkins Smith (1993: 17) folosesc termenul „ subsistem al politicii” pentru a surprinde acelaşi fenomen politic. 5  Însă, această inferenţă se bazează numai pe analiza votului prin apel nominal, utilizat numai pentru o treime din timp, şi pe deducţia preferinţelor ideologice ale europarlamentarilor în funcţie de anumite voturi, care ar putea fi strategice ori contingente (McElroy 2007: 180). 6  Pentru o discuţie mai amplă a literaturii existente a se vedea Hayes-Renshaw şi Wallace (2006: 314-17). 7   În contextul politicilor externe, punerea în aplicare înseamnă adeseori a-i determina pe alţii să accepte preferinţele UE (de exemplu, în cadrul acordurilor comerciale multilaterale sau acordurilor privind mediul) ori să îşi schimbe comportamentul în conformitate cu preferinţele UE (de exemplu, cu privire la drepturile omului). Capacitatea UE de a-i influenţa pe alţii, ceea ce Laatikainen şi Smith (2006) au denumit „eficacitatea sa externă”, se bucură de relativ puţină atenţie din partea cercetătorilor (Jørgensen 2007), cu excepţia problematicii „străinătăţii apropiate” (a se vedea Capitolul 17). 8  Deşi, formal, aceşti autori discută despre „instituţii”, definiţiile acestora acoperă majoritatea politicilor, cu excepţia deciziilor ad-hoc (Streeck şi Telen 2005: 10; Hall şi Telen 2009: 3). 1

56

Procesul politicilor europene din perspectivă comparată

LECTURI SUPLIMENTARE

Moran et al. (2006) oferă un studiu extins privind analiza elaborării publice a politicilor în general. Cu privire la stabilirea agendei în UE a se vedea Peters (1994). Pentru o discuţie plină de înţelegere literaturii privind reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice în UE vezi Peterson (2004). Zito (2001) oferă un frumos studiu de caz a impactului epistemic al comunităţii asupra elaborării politicilor în UE. Pentru o trecere în revistă a lobby-ului în UE, a se vedea Coen şi Richardson (2009). Cu privire la comportamentul la vot în Parlamentul European a se vedea Hix et al. (2007) şi McElroy (2007), iar pentru procesul de luare a deciziilor în Consiliu a se vedea Hayes-Renshaw şi Wallace (2006) şi Schneider et al. (2006). Pentru o trecere în revistă a literaturii privind punerea în aplicare în UE a se vedea Treib (2008). Cu privire la politica  judiciară din UE a se vedea Conant (2007a). Pentru corelarea informaţiilor politice în general a se vedea Hall şi Thelen (2009) şi Streeck şi Thelen (2005). Coen, D., şi Richardson, J. (2009) (ed.), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues (Oxford: Princeton University Press). Conant, L. (2007a), ‘Review Article: The Politics of Legal Integration’,  Journal of Common Market Studies, 45/s1: 45-66. Hall, P. A., şi Thelen, K. (2009), ‘Institutional Change in Varieties of Capitalism’, Socio-Economic Review, 7/1: 7-34. Hayes-Renshaw, F., şi Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediţia a doua, (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Hix, S., Noury, A., şi Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament,  (Cambridge: European University Press). McElroy, G. (2007), ‘Legislative Polities’, in K. E. Jørgensen, M. A. Pollack, şi B. Rosamond (ed.), The Handbook of European Union Politics (London: Sage), 175-94. Moran, M., Rein, M., şi Goodin, R. E. (2006) (eds.), The Oxford Handbook of Public Policy  (Oxford: Princeton University Press). Peters, B. G. (1994), ‘Agenda-Setting in the European Community,’  Journal of European Public Policy,1/1: 9-26. Peterson, J. (2004), ‘Policy Networks’, in A. Wiener and T. Diez (ed.), European Integration Theory  , prima ediţie (Oxford: Oxford University Press), 117-35. Schneider, G., Steunenberg, B., şi Widgren, M. (2006), ‘Evidence with Insight: What Models Contribute to EU Research’, in R. Thomson, F. N. Stokman, C. H. Achen, şi T. König (ed.),  The European Union Decides (Cambridge: Oxford University Press), 299-316. Streeck, W., şi Thelen, K. (2005), ‘Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies’, in W. Streek and K. Thelen (eds.). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies (Oxford: Oxford University Press), 1-39.  Treib, O. (2008), ‘Implementing and Complying with EU Governance Outputs’, Living Reviews in European Governance, 3/5, disponibil la: http://www.livingreviews.org/lreg- 2008-5 (accesat 3 martie 2009). Zito, A. R. (2001), ‘Epistemic Communities, Collective Entrepreneurship and European Integration’,  J ournal of European Public Policy , 8/4: 585-603.

57