UNSAM EDITA
Burocracia Plebeya La vida íntima del Ministerio de Desarrollo Social Luisina Perelmiter Borrador, por favor no circular 10/03/2015
ÍNDICE INTRODUCCIÓN Una micropolítica del Estado Seguir a la “gente de nación”
Hoja de ruta
CAPÍTULO 1. PERONISMOS Y ASISTENCIA El peronismo clásico y el evitismo El peronismo liberal y la gerencia social La asistencia en la década kirchnerista: algunas coordenadas La burocracia plebeya en trama histórica CAPÍTULO 2. HACIA UNA BUROCRACIA PRÓXIMA Estado, asistencia y cuestiones de escala El Ministerio como burocracia personalizada El Ministerio como burocracia territorializada La política espacial de la burocracia plebeya
CAPÍTULO 3. MICROPOLÍTICA BUROCRÁTICA Formar y desmantelar grupos Burócratas Académicos Militantes Lógicas de la fragmentación ministerial CAPÍTULO 4. JERARQUÍAS PLEBEYAS Inserciones precarias Designaciones improbables y juego político Reconocimientos informales El cultivo de los contrastes de estatus Dramaturgia plebeya en la vida ministerial
CAPÍTULO 5. SABER ASISTIR El ascenso del trabajo social
Saberes en disputa: sentimentalismo y academicismo La capacidad afectiva en el perfil profesional El “estar allí” en la práctica profesio nal
El trabajo social como saber plebeyo
CAPÍTULO 6. MILITAR EL ESTADO Movimientos sociales, autonomía y transversalidad El ingreso como reconocimiento: “subir” a los movimientos Los atributos diferenciales del militante-funcionario El ingreso como misión: “bajar” el Estado Fronteras inestables y eficaces: el efecto Estado I CAPÍTULO 7. BAJAR A TERRITORIO Entre acá y allá: el lugar del personal estatal central Figuras de la llegada: el Estado en movimiento La personificación de “nación” La contextualidad de la jerarquía estatal: el efecto Estado II CAPÍTULO 8. NOMINAR BAJO SOSPECHA Asistencia, política y sospecha pública Clasificación, justificación y justicia Crónica de una entrega “limpia”
Nominación y translocalidad: el efecto Estado III
CONCLUSIONES
Introducción Pacholá era uno de los pocos parajes agraciados de Villa Montecito. Ubicado en la confluencia de dos ríos, tenía un paisaje vegetal y húmedo, que contrastaba con la aridez, el polvo y la desolación del monte chaqueño que lo rodeaba. Esa mañana, el señor Manfredi y tres agentes del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación salieron hacia Pacholá para realizar la “entrega” del día. Manfredi era un ex funcionario provincial que conocía personalmente a los pobladores de Pacholá desde hacía años, cuando en su juventud había organizado allí talleres de alfabetización. Cuando llegaron a destino, ya estaba alistado un camión del Ejército con las cajas de alimentos para repartir. A diferencia de “entregas” anteriores, los poblador es no los esperaban. Las personas iban llegando de a poco. No había fila y nadie se ocupaba de organizarla. Llamaban a las personas por orden alfabético según el padrón confeccionado por el Ministerio y éstas se iban acercando. Les daban un papel que consignaba la cantidad de cajas que les correspondía recibir, los militares se las entregaban y luego se retiraban del lugar. Después de un rato de repetir este procedimiento, las personas dejaron de llegar. Manfredi advirtió preocupado que una parte importante de las familias empadronadas no habían venido a la “entrega”, y comenzó a fijarse en los apellidos de las familias, tratando de recordar dónde vivían. Si lograba ubicarlas -les decía al resto- podrían acercarles directamente los alimentos. Luego de revisar los apellidos, Manfredi y dos de los agentes se dispusieron a emprender la búsqueda. A bordo de una camioneta, después de algunas vueltas por el monte, llegaron a la orilla del río. Enfrente se veían dos casas de adobe. “No me podía fallar la memoria” –murmuró Manfredi con satisfacción-. Se bajaron de la camioneta y acercándose a la orilla Manfredi comenzó a agitar los brazos y gritar : “¡Don Esteban! ¡Don Esteban!”. Al minuto, salió un hombre mayor de la casa, agitando también los brazos. “¡Los encontramos!” – exclamó triunfal Fernando, otro de los agentes de la comitiva. Entonces Don Esteban se dispuso a cruzar el río en una canoa de madera. Lentamente se iba acercando. Ya en la orilla, descendió con dificultad de la canoa y saludó afectuosamente a Manfredi. “¿Qué pasó que no vino a la entrega?” -le preguntó éste-. Don Esteban le respondió que sabía que iban a estar “los de nación” en
Pacholá, pero una gripe le había impedido acercarse. Traía consigo varios DNIs 1 . Fernando advirtió que los documentos pertenecían a casi todas las familias ausentes en la “entrega”. Pero enseguida se dio cuenta de que no había cajas suficientes en la camioneta. Manfredi se ofreció para volver a buscarlas mientras el resto se ocupaba de aprontar el trámite. Entretanto, uno de los nietos de don Esteban se acercaba por el río en canoa. El nieto también resultó pertenecer a una de las familias faltantes. Fernando encontró su nombre en el padrón y observó que su número de documento no estaba consignado, por lo que aprovechó para preguntarle: “¿Tenés tu número de DNI, así l o anotamos?”. El nieto no tenía su documento en ese momento, pero respondió que sí, que tenía el número anotado en su celular. Sacó su celular, buscó el número y se lo dictó a Fernando, que lo consignó en el padrón. Al rato volvió Manfredi y el resto de los agentes, trayendo todas las cajas sobrantes de la “entrega”. Luego de las firmas de rutina en el padrón, y de ayudarles a cargar las cajas en las canoas, los agentes se despidieron de Don Esteban y su nieto, y se fueron. En el viaje de vuelta a las cabañas donde se alojaban, reinaba un clima generalizado de satisfacción y buen humor. Se habían metido en el monte, habían encontrado a Don Esteban, le habían hecho llegar las cajas: misión cumplida. Esta vez, nadie se había preocupado por hacer cumplir la regla que tantos conflictos había creado en días anteriores, según la cual “nadie retira sin DNI o con DNIs de familias diferentes de la propia”.
*** La escena relatada corresponde a un “operativo” de asistencia alimentaria que el
Estado nacional realizaba desde 2007 todos los meses en una localidad del noroeste argentino. ¿Por qué tanto empeño en buscar a Don Esteban y tanta satisfacción al encontrarlo? Al fin y al cabo, en relación a los objetivos del operativo, un beneficiario más o menos no era relevante. ¿Por qué le entregaron a Don Esteban cajas “de más”, cajas que correspondían a otros? Aunque tenía los documentos de las familias beneficiarias, nada garantizaba que esos alimentos fueran a llegar efectivamente a destino. Era justamente por esa incertidumbre que, en otras ocasiones, los agentes habían cuidado que se cumplieran todos los requisitos previstos por el operativo. ¿Por qué esta vez se las habían entregado al nieto de don Esteban, aunque éste no tuviera su documento consigo? ¿Por qué le hicieron favores a don Esteban sin que éste siquiera los pidiera? Más raro aún: ¿por qué eran agentes estatales centrales los que se ocupaban de 1
DNI: Documento Nacional de Identidad.
distribuir los alimentos? ¿Era racional semejante traslado, a lo largo de 1200 kilómetros, desde la Avenida 9 de Julio en Buenos Aires hasta Pacholá, para rastrear paraje por paraje a cada uno de los pobladores necesitados? Es habitual escuchar que el Estado funciona mal y que en sus entrañas se esconden los secretos más inconfesables. Sospechas de cooptación, desvío de recursos e irracionalidad son lugares comunes del discurso público sobre la burocracia estatal, en particular cuando se trata de organizaciones que proveen servicios sociales. Sin embargo, poco sabemos sobre lo que en verdad sucede en sus tramas internas. Más aún, el horizonte normativo sobre el cual se funda ese juicio elude la pregunta sociológica sobre su funcionamiento: ¿por qué habríamos de esperar de nuestras burocracias estatales autonomía, impersonalidad, previsibilidad? ¿Sobre la base de qué historia y de qué entramado de condiciones y relaciones habríamos de fundar dicha expectativa? Excepto que hagamos del Estado un principio trascendente, independiente de todo espacio y tiempo, las explicaciones sobre su funcionamiento no deberían consistir en la constatación de una falla. Como diría Michael Herzfeld (1992), dicha constatación solo serviría para proteger aquel principio trascendente de nuestra decepción y desencanto, no para echar luz sobre lo que se hace en el Estado y en su nombre. Este libro trata sobre el funcionamiento del Estado y las prácticas de su funcionariado en un área donde las sospechas de “mal desempeño” son particularmente
enfáticas: la asistencia social. En efecto, la burocracia que nos ocupará en adelante, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN)2, suele considerarse como una de las agencias más “defectuosas” del aparato público .
Su historia sinuosa y atada a la coyuntura, su falta de personal de carrera, o estructuras organizativas asentadas, pero sobre todo, la sospecha permanente respecto de sus “rendimientos” políticos, hacen de ella una burocracia situada en las antípodas de lo que comúnmente se entiende como burocracia “moderna”.
Esto la hace especialmente atractiva en términos teóricos.
Considerado un caso “extremo” de debilidad institucional, este Ministerio es un punto
privilegiado desde el cual interrogarnos en torno a ciertas lógicas organizacionales del Estado que, conjeturamos, son más generales y normales de lo que suele creerse. Pero no sólo los presuntos atributos del MDSN serían “extremos”. Nuestro análisis comienza en una coyuntura histórica que también podríamos calificar como 2
En adelante, utilizaremos indistintamente la sigla MDSN o la palabra “Ministerio”.
extrema o extraordinaria: los años que siguieron a la crisis del 2001. En efecto, la Argentina presentaba hacia 2002 un panorama social dramático. Más de la mitad de la población, cerca de 19 millones de personas, se encontraban bajo la línea de pobreza. Imágenes del hambre y la desazón coexistían con las del trueque, la toma de empresas y otros rebusques impensados hasta entonces. A todo ello se sumaba una intensa ocupación política de las calles. Asambleas, manifestaciones públicas y piquetes eran un dato cotidiano de la vida de muchas ciudades del país. En tal contexto, la asistencia social devino para millones un recurso indispensable de supervivencia. Luego, el panorama social cambiaría con la recuperación económica. Sin embargo, la asistencia siguió teniendo relevancia, e incluso se constituyó en un aspecto estable de la política social, proceso que fue acompañado por la consolidación institucional del MDSN. Conducido casi ininterrumpidamente por Alicia Kirchner, hermana del presidente electo en 2003, el organismo dispuso de una amplia holgura de recursos, expandiendo su infraestructura organizacional y masificando el alcance de sus iniciativas. Sin duda, el Ministerio de Desarrollo Social ocupó un lugar importante en el esquema de gobierno de Néstor Kirchner y Cristina Fernández. Pero lo que diremos aquí no se limita a señalar esta relevancia. Más específicamente, mostraremos que el MDSN encarnó un cuestionamiento a cierta forma “consagrada” del trabajo estatal, aq uella
que supone y reproduce la distancia respecto
de la sociedad. Crear oficinas locales; viajar de manera continua por el país; responder a la infinidad de cartas solicitando ayuda; reclutar masivamente trabajadores sociales y militantes de base; valorar el trato directo y afectivo con las personas asistidas; desdeñar la jerarquía de la investidura estatal y rechazar una actitud desapegada respecto del sufrimiento particular de las personas fueron algunas de las acciones en las que, como veremos, la distancia se postuló tácitamente como un problema, como algo a superar. Distancia que, a la luz de estas acciones, adquirió varios sentidos. Fue entendida como lejanía espacial -la que existe, por ejemplo entre una persona que vive en la provincia de Jujuy y el centro político del país, en Buenos Aires-. También como exceso de mediaciones -las que habría entre un programa asistencial nacional y el destinatario
último de sus beneficios-. Fue, a su vez, sinónimo de asimetría política -la que se instituiría entre cualquier representante de la autoridad estatal y una persona en situación de fragilidad social-. Finalmente, la distancia fue significada como
impersonalidad e indiferencia-la que idealmente caracterizaría la acción estatal
burocráticamente organizada. Ahora bien, que la distancia, así entendida, llegara a constituirse como un problema político supuso ciertas condiciones históricas. La coyuntura de crisis, que reclamaba con urgencia gestos que recompusieran la legitimidad del poder central, fue sin duda un factor determinante. Otro elemento relevante fue la voluntad, por parte de las elites de gobierno, de dar visibilidad al Estado nacional en la dinámica territorial de la asistencia, que venía siendo delegada en el nivel local desde los años ’90. En efec to,
la coyuntura de crisis reveló que la pérdida de control político sobre los vínculos asisteniales de proximidad resultaba problemático para el poder central, lo volvía vulnerable a la acción de las elites políticas locales. Por último, no menos importante fue la vitalidad de cierta tradición peronista de la asistencia, lo que aquí llamamos evitismo, que proporcionó los recursos simbólicos para construir a la distancia como
problema, actualizando una narrativa querida en la memoria popular. Fue entonces en el marco de este entramado, gestado en temporalidades diversas, que “ganar proximidad ”
se erigió en un mantra organizacional, en una forma renovada de encarar el trabajo estatal. Recorriendo las diversas instancias en las que se especificó la búsqueda de proximidad, el libro reconstruye un tipo particular, y ciertamente paradójico, de funcionamiento estatal, que hemos denominado burocracia plebeya. Según su definición literal, lo plebeyo es simplemente lo que no pertenece a lo noble, lo no distinguido, lo propio de la gente común. En su connotación peyorativa, plebeyo es sinónimo de paria, de vulgar y hasta de indigno. Sin embargo, existen otros sentidos que resuenan en nuestra cultura perturbando esa connotación. Afirmar el valor de lo degradado en tanto que tal tiene una larga historia en Occidente3 y una muy peculiar en Argentina. Desde los versos del Martín Fierro hasta “los grasitas” de Eva Perón, existen
infinidad de ejemplos de esta exaltación de lo desacreditado, de esta celebración irreverente de lo menospreciado 4 . Aquí lo plebeyo ya no designa un estatus subordinado, sino un contra-estatus. Es este sentido de lo plebeyo, en su ambivalencia, 3 4
Véase, por ejemplo, Bajtín (1987).
Cuestión subrayada por los análisis del peronismo como contra-cultura. El trabajo más difundido al respecto es el de James (1990). El autor argumenta que el peronisma invierte las jerarquías culturales establecidas, al afirmar el valor del mundo del trabajo y lo popular tal cual existe, no redimiéndolo mediante, por ejemplo, la educación.
en su relatividad contextual, el que nos ha servido para comprender una manera de actuar en el Estado y una forma de personificar su autoridad. Una burocracia plebeya se caracteriza por estar orientada a la producción de vínculos de apego, a salvar distancias. Pero su núcleo específico es que, para hacerlo, subvierte jerarquías de estatus. Sus prácticas habituales asignan valor positivo a
objetos, personas o actividades no valorados socialmente, y lo hacen precisamente por eso. No obstante, dichas jerarquías no son abolidas, sino que permanecen tácitas, su
negación es contextual. Es precisamente la persistencia de la jerarquía, a la vez negada y afirmada en la práctica, la que le confiere a la acción propia de la burocracia plebeya su valor simbólico. Quizás un ejemplo contribuya a clarificar nuestro punto. Cuando una persona utiliza la expresión popular “A mí no se me caen los anillos por lavar los platos” ¿qué quiere decir? En principio dice que está dispuesta a realizar una tarea que
no tiene prestigio social, como lavar los platos, a pesar de que, como lo denotan sus anillos, su posición social sí lo tenga –sea que tener anillos signifique que se es dueño, hombre, jefe o cualquier posición ubicada en el polo privilegiado y prestigioso de un vínculo jerárquico. Pero la expresión también sugiere que hay cierto honor en la persona que manifiesta tal predisposición: el punto es precisamente que los anillos no se le caen. Es el contraste entre posición y acción lo que valoriza el estatus de la persona que actúa. Podríamos entonces reemplazar “lavar los platos” por casi cualquier actividad porque
lo
crucial no es el valor social de la actividad, indeterminable en sí misma, sino su vínculo con el estatus de la persona que la lleva a cabo, en la situación en la que esa persona se encuentra. Por eso decimos que la subversión de jerarquías que opera la burocracia plebeya es contextual, no tiene sentido fuera de las situaciones específicas en que ocurre. Para que dicha subversión sea efectiva necesita que los esquemas dados de valoración social no se subviertan en general, sino que permanezcan como telón de fondo. Tiene sentido decir que a uno no se le caen los anillos por hacer determinada actividad si esa actividad es considerada en cierto sentido trivial o baja, y si se cuenta con que se la siga considerando así, dado cierto contexto. Dicho de otro modo, subvertir jerarquías , en los detalles más mundanos de las prácticas estatales, altera la distribución del valor social acordado a los componentes de una relación jerárquica, pero no disuelve dicha relación, más bien cuenta con ella. De allí que sea necesario, por ejemplo, que un funcionario tenga un vínculo asimétrico con una persona que le envía una carta solicitando ayuda
para que el hecho de llamarla por telefono y escuchar sus problemas produzca, no sólo apego, sino también honor en el gesto. Dado que nuestro análisis se focaliza en un Ministerio, el uso de la palabra burocracia puede parecer obvio y a la vez descuidado. En efecto, ¿por qué retener el término? ¿Acaso la sociología no se ha valido de esta categoría para referirse a atributos organizacionales tales como el desapego, la impersonalidad, la división funcional y jerárquica del trabajo; esto es, rasgos que, de acuerdo con lo que venimos diciendo, no caracterizarían el funcionamiento estatal que nos ocupa? Si bien no nos proponemos ofrecer una teoría alternativa de la burocracia, tampoco hacemos un uso irreflexivo del término. Una parte central de nuestro análisis consistirá en mostrar los vínculos que hacen de las prácticas ministeriales una “burocracia”, lo que utilizando la expresión de Timothy Mitchell (1999) llamaremos “efecto Estado”.
Según esta noción, la burocracia
estatal no antecede sino que surge de técnicas de gobierno, que inscriben lo particular en algún régimen de generalidad y que le otorgan al Estado la apariencia de exterioridad, haciendo de la frontera entre Estado y sociedad un efecto recurrente de la práctica estatal. De allí que el “efecto Estado” pueda ser entendido como un “efecto de distancia”.
Nuestro argumento central es, pues, que la burocracia plebeya subvierte jerarquías, recreando la promesa de proximidad, pero al mismo tiempo produciendo un “efecto de distancia”, como cualquier otra burocracia. Es precisamente esa tensión la
que define su lógica de funcionamiento. Nos detenemos en tres instancias donde se observa claramente dicha tensión. En primer lugar, en la acción mediadora y generalizadora de dispositivos técnicos tales como el registro escrito, las certificaciones institucionales, los memos, los formularios o los sistemas informáticos, que permiten burocratizar las prácticas al transformar, como diría Weber, una “acción comunitaria” en una “acción societaria”.
Mostraremos que su acción generalizadora no sólo es muy
difícil de evitar sino que, la mayor parte de las veces, manifiestan una eficacia autónoma de los agentes que personifican la autoridad estatal. Esto explica por qué, por ejemplo, militantes de base que ofician como técnicos estatales, que nunca antes habían trabajado en una burocracia estatal, ni la habían visto con buenos ojos, necesitan y creen que es imprescindible pedir certificaciones escritas del trabajo que realizan sus compañeros de militancia. Explica, también, la peculiar combinación de particularismo e impersonalidad que recorre el encuentro con don Esteban en Pacholá con el que
abrimos esta introducción. La segunda instancia donde puede observarse la tensión característica de la burocracia plebeya es en las expectativas que los destinatarios de la asistencia tienen respecto de la acción de los agentes estatales. En particular, la atribución a aquellos que contextualmente personifican la autoridad estatal, de la capacidad para disponer sobre recursos y reglas. En la situación de interacción con los interlocutores de la asistencia, cada agente ministerial expresa y detenta “poder para resolver problemas”. Mostraremos que esta atribución dota de unidad a la autoridad ministerial, más allá de la fragmentación del personal y de los particularismos que orientan sus acciones. El carácter impersonal, generalizador, de la investidura estatal tiene eficacia sobre los particularismos de los agentes, pero esa eficacia es el producto de una atribución, es decir, proviene de la relación asistencial. La tercera instancia, por último, donde se hace particularmente visible la coexistencia entre la subversión de jerarquías y el efecto de distancia se asocia con la necesidad de nominar que, tarde o temprano, tiene cualquier agente estatal. Nominar, en el contexto de la asistencia, significa definir la frontera entre quienes deben recibir asistencia y quienes no. El ejercicio de esa potestad instituye una asimetría política, independientemente del modo en que se la ejerza, sea ateniéndose a reglas escritas o eludiéndolas, sea en base a interacciones cara a cara o mediadas por dispositivos técnicos. Lo que mostraremos es la dificultad particular que implica el acto de nominar “salvando distancias” desde la escala central, es decir, atendiendo a la singularidad de
los casos y en base a la empatía que genera el sufrimiento de otro. Sabemos que la política asistencial está anudada, para muchos, a la “mala” política-partidaria, a la administración de las alianzas políticas, a las prácticas clientelistas, al sometimiento de los débiles. No desconocemos que el “Ministerio de la pobreza”, como
lo llama su personal, es un área “en la mira” de una variedad de
públicos y que muchos lectores tendrán la expectativa de que este libro se pronuncie al respecto, a favor o en contra. Esperamos que nuestro análisis pueda escapar a encasillamientos de este tipo y que antes bien sirva a la comprensión de los modos en que colectivamente definimos maneras de hacer frente a situaciones de crisis. Evidentemente, no todo lo que sucede en el Ministerio responde a las ideas que presentamos aquí. Al modo del tipo ideal, el concepto de burocracia plebeya es un recurso heurístico, no un calco de la realidad. Más allá de las particularidades históricas
e idiosincráticas del MDSN o de la asistencia social kirchnerista, el término quiere captar cierta cultura institucional, cierta lógica de funcionamiento organizacional, que creemos existe, de modo más difuso si se quiere, en otras áreas del Estado y la sociedad argentina.
Una micropolítica del Estado
La indagación de las tramas internas del Estado, los actores que la componen y las culturas institucionales que informan sus prácticas constituye un foco poco visitado por las ciencias sociales locales 5 . El punto de vista que construye este libro se nutrió entonces del diálogo con un conjunto muy plural de estudios, provenientes de la historia, la sociología, la ciencia política y la antropología, en distintas latitudes, que nos permitieron establecer a la vez puntos de encuentro y discusión. En lo que sigue reponemos esos cruces.
Del Estado como déficit al Estado como pregunta
El estudio de las organizaciones y actores estatales ha sido uno de los aportes centrales de lo que se conoce, en la ciencia política americana, como institucionalismo histórico y que tiene una de sus raíces en las perspectivas macroscópicas de historia comparada, también llamadas “estado -céntricas” .
La premisa fundamental de este enfoque es que las capacidades institucionales del Estado resultan cruciales para explicar las variaciones que los países presentan en el tipo y grado de éxito de sus políticas públicas6. En sintonía con estas perspectivas, algunos autores han subrayado la importancia que la debilidad estatal ha tenido, en Argentina, en el devenir frustrado de diversos proyectos de gobierno (O’Donnell, 1982; Sikkink, 1993; Sidicaro, 2003). En 5
Esta tendencia ha comenzado a revertirse, aunque por lo general los estudios se centran más en las elites estatales que en las culturas institucionales que caracterizan las prácticas del personal burocrático en general. Para algunos ejemplos véase Dalbosco (2003), Rein (2006), Campione (2007), Badaró (2009), Heredia y Gené (2009), Soprano y Bohoslavsky (2010), Plotkin y Zimmeraman (2012a y 2012b), Frederic (2013), Gené (2014) y Giorgi (2014). Para una revisión reciente, véase Pereyra (2012). 66
Algunos estudios clásicos inscriptos en esta línea son Weir et al. (1988), Evans (1996) y Evans et al. (1999). Para una revisión de estos debates desde la sociología, véase Steinmetz (1993). Una excelente síntesis sobre las perspectivas institucionalistas y sus límites puede encontrarse en Acuña y Chudnovsky (2013).
particular, los estudios de corte institucionalista de la política social enfatizan la relevancia que en su derrotero tuvieron la falta de capacidades organizacionales y la inestabilidad de las estrategias pergeñadas a lo largo de los distintos gobiernos y coyunturas políticas7. Compartimos con estos estudios el interés por las reglas que organizan la vida política de las sociedades y, en particular, por el modo en que las políticas se generan en las organizaciones estatales. Sin embargo, nos distanciamos de ellos en sus preguntas y supuestos de partida. Por lo general, se interrogan por el “éxito” o “fracaso” de las
políticas. La consideración de los aspectos institucionales del funcionamiento estatal parte entonces de modelos teóricos que prescriben qué tipo de atributos serían adecuados a la consecución de ciertos objetivos. De allí que las explicaciones de los “fracasos”, en el caso argenti no,
se concentren en carencias: de capacidades, de
autonomía, de coordinación, de estabilidad, de formalidad, de racionalidad. Este énfasis limita la comprensión de lo que efectivamente sucede en las instituciones estatales. En particular, porque al reducir su realidad a aquello que les falta, impide considerar formas de la autoridad estatal o “capacidades” que no sean aquellas definidas como
tales en los modelos teóricos 8 . Más importante aún, la mirada sobre las carencias termina ocultando aquello que lo efectivamente existente permite. En ese sentido, asumir que la inestabilidad política, por ejemplo, conduce a la fragilidad de las reglas formales, que dicha fragilidad, a su vez, constituye un problema en sí mismo, o que reglas informales y/o inestables no puedan ser eficaces para deteminados objetivos, constituye más una 9expresión de deseo que una generalización demostrada (Acuña y Chundnovsky, 2013) .
7
Por ejemplo: Acuña et al. (2002); Repetto (2003); Martínez Nogueira (2002) y Alonso (2007). Los estudios sobre la reforma del Estado durante los años ’90 también identifican éstos como rasgos persistentes del aparato estatal argentino. Véase Orlansky (2001), Felcman et al. (2001), Oszlak (2003), Thwaites Rey y López (2005) y Pereyra (2008). 8
Este foco en las carencias no es privativo de los abordajes institucionalistas de las burocracias y políticas públicas. En la Argentina, el Estado, en particular a lo largo del siglo XX, e independientemente de cómo se lo conceptualice, ha obtenido un papel explicativo relevante pero negativo; es decir, el Estado explica en tanto que “fallido” o “débil”. Para un desarrollo de este punto , véase Perelmiter (2007). Para una argumentación similar, pero relativa al Estado latinoamericano, véase Rodriguez Castillo (2006). 9 De hecho, excelentes estudios demuestran lo contrario. Por citar dos ejemplos: Schneider (1994) muestra que el personalismo, como principio de reclutamiento de la alta burocracia económica brasileña, mejoró su desempeño de cara al proyecto de desarrollo industrial de Brasil; Levtisky (2003), en un estudio ya clásico, argumenta convincentemente que la informalidad organizacional dota al Partido Justicialista de una gran capacidad de adaptación frente a cambios en el contexto.
Nuestra contribución al estudio de la institucionalidad estatal, pues, suspende los siguientes supuestos: que el Estado existe o debiera existir como una entidad agregada; que es o debiera actuar de modo unitario y coherente; que establece o debiera establecer una frontera clara respecto a la “sociedad”; que su funcionamiento institucional puede
caracterizarse a partir del estudio de sus instituciones formales; e incluso, que su 10. Como ya hace racionalidad exclusiva es o debiera ser una racionalidad instrumental
tiempo argumentó Oszlak (1979) el carácter contradictorio del funcionamiento del aparato estatal, en tanto arena de conflicto político, debiera asumirse como un rasgo constitutivo, o al menos muy esperable, antes que como una “incongruencia” o “patología”.
Lo que haremos, entonces, es una descripción densa del funcionamiento
cotidiano de esta arena, para situarlo en las tramas relacionales que lo hacen inteligible y razonable. Es un foco en lo que evocando a Habermas (1999) podríamos llamar el “mundo de la vida” de un organismo estatal, lo que quisiéramos aportar a la discusión
sobre su institucionalidad.
De la política social como programa a la política social como práctica
Al tratar sobre una burocracia asistencial este libro también dialoga con el ancho mundo de los estudios sobre política social. Tanto en Estados Unidos y Europa, como en Argentina, una profusa literatura se ha abocado a estudiar estas cuestiones. Nuestro trabajo se ha servido de esta literatura, tanto para situar históricamente su objeto, como para identificar algunos de sus nudos problemáticos11. Sin embargo, su interés no se localiza primariamente en la política asistencial -en sus contenidos programáticos o sus resultados, en su grado de eficacia o justicia-, sino en la trama cotidiana del espacio estatal desde el que dichas políticas se implementan. Como señala Haney (2002: 8), en la operatoria capilar de las burocracias estatales, las políticas públicas deben ser traducidas cotidianamente en prácticas y entre estos dos niveles no necesariamente existe consistencia. Si nuestro análisis puede entonces pensarse como una contribución
Para algunos trabajos teóricos que sistematizan críticas a estos supuestos, consultar Mitchell (1991), Migdal (2001) y Grzymala-Busse y Jones Luong (2002). 10 11
Para no volver engorrosa la lectura, prescindimos aquí de desagregar los aportes de la literatura argentina en políticas sociales, que serán luego recuperados a lo largo del texto. Para una revisión a nivel local, véase Andrenacci y Soldano (2006). Para una revisión de la literatura internacional, véase Orloff (2005).
al estudio de la política social, es en la medida en que accede a la misma “desde abajo”,
a través de las situaciones corrientes de su puesta en funcionamiento. Situar este libro en el campo de los estudios sobre políticas sociales se enfrenta a una dificultad que conviene señalar. Nos referimos al hecho de que las teorías y tomas de posición que organizan dicho campo forman parte de la vida de las burocracias estatales en cuestión. Evidentemente, una de las principales fuentes de discursos de denuncia y justificación de la política social son las ciencias sociales (Wagner et al., 1991; O’Connor, 2002). Las controversias que las mismas mantienen sobre la definición de “problemas sociales” o taxonomías para leer lo “social”, y sobre el tipo de
arreglos institucionales que mejor favorecerían ideales alternativos de integración social, son prácticamente indiferenciables de las visiones ideológicas sobre la política social y del lenguaje en que las mismas son formuladas (Tenti Fanfani, 1991). En el caso de la asistencia social, este factor merece particular atención. En efecto, desde las ciencias sociales, pero también desde otras instancias del espacio público, como los medios de comunicación, la asistencia constituye una actividad “bajo sospecha”.
Las preguntas que comúnmente se le formulan -¿integra o segrega?,
¿dignifica o estigmatiza?, ¿emancipa o controla?, ¿hace justicia o naturaliza la injusticia?, ¿garantiza derechos o votos?- son preguntas que componen su funcionamiento cotidiano. Por eso, este libro no va a contestar ninguna de estas preguntas. Lo que sí va a intentar es una mejor comprensión de sus efectos políticos y organizacionales, es decir, de sus efectos en la configuración de las prácticas de los agentes estatales que son el objeto de dichas preguntas. Veremos, a lo largo del libro, que existe un proceso de reflexividad particularmente intenso en este sector de actividad estatal, lo que vuelve trabajosa la construcción de un punto de vista que, como advierte Bourdieu (1994), al situarse en los debates que componen los estudios sobre política social, no se exponga a retomar por cuenta propia un “pensamiento de Estado” para pensar al Estado.
De la micropolítica local a la micropolítica central
Un tercer grupo de estudios con el que dialogamos se conforma por lo que podríamos denominar “estudios de la vida política local”. La organización social y
política del espacio es un tema clásico de las ciencias sociales que ha recibido atención creciente los últimos años. En efecto, en el marco de la reestructuración global de la economía capitalista, distintas disciplinas han repensado la relación entre Estado, sociedad, escala y territorio12. Atento a estos procesos, surge de estas reflexiones un cuestionamiento metodológico a los enfoques que siguen construyendo a los “países” como unidades homogéneas de indagación. También advierten sobre la necesidad de considerar la escala de los procesos políticos como una cuestión que no está dada: parte de la práctica política, argumentan, consiste en globalizar, regionalizar, nacionalizar o localizar problemas y actores. En la Argentina, los estudios de sociología y antropología política situados a nivel local han incrementado nuestro conocimiento de una variedad de aspectos de la vida política13. Tratándose de la política asistencial, las cuestiones vinculadas a la escala y al territorio tienen una evidente importancia. No sólo porque, de cara a los procesos de descentralización de dichas políticas, el “territorio local” se volvió un locus privilegiado de investigación14, sino también porque, en términos metodológicos, el nivel capilar de las políticas sociales ha suscitado un creciente interés 15 . Situados en ese nivel, los estudios sobre Argentina se han concentrado mayormente en la reconstrucción de la práctica de diversos actores mediadores de las políticas asistenciales 16 o en las apropiaciones que hacen de ella sus destinatarios últimos 17, mostrando la gran distancia que existe entre los contenidos programáticos de las políticas públicas y las diversas instancias de su puesta en práctica. En ese recorrido, menos atención han recibido las 18
prácticas de los propios planteles de las burocracias estatales . Esto, a pesar de que las 12
Por ejemplo: Gupta y Ferguson (2002), Brenner (2004), Ferrera (2005) y Fraser (2010). En Argentina, un aporte en esta línea puede encontrarse en Frederic y Soprano (2009). 13
Nos referimos a los trabajos que reconstruyen, desde la investigación empírica situada en escalas locales, distintos aspectos de la vida política. No tiene sentido enumerarlos, pero los trabajos más difundidos sobre acción colectiva y protesta popular (Svampa y Pereyra, 2003; Merklen, 2005), sobre clientelismo (Auyero, 2001) sobre profesionalización política (Frederic, 2004) o sobre el involucramiento político de las clases populares (Quirós, 2011) ilustran bien esta perspectiva. 14
Sobre este punto, véase Prévôt Schapira (1996).
15
Los llamados governmentality studies, de inspiración foucaultiana, a menudo presentan este argumento. Consultar Shore y Wright (1997) y Haney (1996, 2002). Véase, entre otros, Chiara y Di Virgilio (2005), Masson (2004); Zapata (2005); Isla y Colmegna (2005) y Poblete (2008b). 16 17
Véase Tenti Fanfani (1992), Duschatsky (2001), Cravino et al. (2002), Soldano (2009) y Auyero (2013). 18
Una excepción es el estudio de Pantaleón (2005), situado en la Secretaría de Desarrollo Social de Salta También Auyero (2013), en su trabajo sobre la espera de los pobres cuando interactúan
en los años ‘90 .
etnografías de las llamadas “burocracias de calle” (Lipsky, 1983), es de cir,
aquellas
organizaciones situadas en la línea de frente de la acción estatal, muestran cierta vitalidad a nivel internacional19. En todo caso, existe un buen acervo de estudios que han hecho del “nivel local” una suerte de laboratorio de las transformaciones de la Argentina reciente, contribuyendo a iluminar aspectos de la vida política que de otro modo hubieran permanecido en la oscuridad. Nuestro enfoque hace propias gran parte de las lecciones metodológicas de estos estudios. Sin embargo, creemos que el énfasis en lo local ha descuidado el estudio empírico de los niveles nacionales de las instituciones, que no sólo siguen existiendo sino que también tiene una relevancia y un papel específico en la organización general de la vida política. Buscaremos entonces iluminar la singularidad que caracteriza la práctica de agentes estatales que, en tiempos donde “el territorio local” resulta un locus priv ilegiado
de actuación, se ubican en los niveles centrales del
Estado. Para estos actores, el “territorio” son todos los lugares del país y ninguno en
particular; es decir, sus posiciones y perspectivas, como la de la burocracia en la que se inscriben, son translocales (Gupta, 1995). En esa medida, sus prácticas involucran un movimiento de arraigo y desarraigo permanente respecto de situaciones locales de interacción. Esa es su especificidad micropolítica. Subrayando esta singularidad, tomamos distancia de cierta división naturalizada del trabajo de investigación sobre la política y la asistencia. Mientras que los niveles “centrales” del Estado constituyen los referentes comunes de la sociología y ciencia
política focalizada en macro-estructuras, largos plazos y elites gubernamentales, los niveles “locales” parecieran jurisdicciones adecuadas para reconstruir, mediante
abordajes etnográficos e interpretativos, las dimensiones capilares del poder estatal. Se reproduce así lo que Ferguson (2007) llama la topografía verticalista del poder. Es decir, un espacio imaginario, arraigado al sentido común, donde el Estado nacional se ubicaría en una “cima” homogénea y consistente; mientras que las disputas y la vida social “auténtica”, se ubicarían en la “base”, en el espacio “local”. En ese sentido, este
libro aporta a los estudios de la micropolítica estatal, pero al mismo tiempo elude el supuesto de que ese dominio sea habitado exclusivamente por los actores pertenecientes con organismos estatales, sitúa parte de su análisis en las oficinas del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires. No obstante, la evidencia corresponde más bien a la experiencia de los destinatarios que a la de los planteles estatales de la misma. 19
Para algunos ejemplos, véase Korteweg (2006), Watkins-Hayes (2009), Dubois (2010) y Piore (2011).
a las jurisdicciones de “lo local” -al “municipio” o al “barrio”-.
Observar el nivel
microsocial, situacional, de la vida organizacional del Estado es una opción teóricometodológica, no implica un recorte jurisidiccional necesario.
Seguir a la “gente de nación”
En toda investigación se toman decisiones cuyos resultados son inciertos. Lo que en el texto ya escrito parece naturalmente ordenado, casi siempre es el producto de una experiencia más o menos afortunada de idas y vueltas, de apuestas y revisiones. La investigación que realizamos en el MDSN no fue una excepción. Comenzamos el trabajo de campo sin demasiadas adhesiones teóricas pero sí con dos apuestas metodológicas fuertes. En primer lugar, partimos de lo que podríamos denominar un abordaje relacional. Lo cual consiste, simplemente, en colocar el centro de atención en
los vínculos, la red o la trama, según sean las preferencias. Como argumenta Charles Tilly (2000), sea porque la vida social se entiende como el resultado de las acciones de
individuos o grupos automotivados, sea porque se la deriva de la lógica autónoma de organizaciones, estructuras o sistemas, lo que se pierde de vista es que la vida social comienza allí donde hay un vínculo. La segunda apuesta consistió en lo que KnorrCetina (1981) llama situacionalismo metodológico, esto es, una aproximación al orden social que, siguiendo a Goffman, considera la situación social de interacción como el locus de la explicación sociológica. La “situación social” ,
en tal sentido, expresa una
estructura propia, una realidad sui generis que no puede predecirse conociendo los atributos individuales de sus participantes. Con estas dos premisas, consideramos a la burocracia asistencial como un conjunto de situaciones donde se especifican las relaciones que la componen y reproducen. Es decir, comenzamos con la idea de que ni los atributos de los funcionarios, ni las políticas que implementan, ni las estructuras institucionales desde las que actúan, ni los recursos que movilizan, nos iban a interesar por fuera de la trama que los asocia y les da sentido. Dos aclaraciones son necesarias. La primera es que dicha trama es histórica. Como señala Tilly (2002: 33): “los actores actúan dentro de marcos de comprensión construidos por interacciones anteriores, prevén sus respuestas recíprocas sobre la base de esos marcos y modifican estrategias como consecuencia de la experiencia compartida”. A su vez, emplean nociones en acciones cuya mutua
inteligibilidad está basada en conocimientos de instituciones sociales más amplias. En ese sentido, nuestro análisis es situacional pero no inmediatista, es decir, asume la idea de proceso. La segunda aclaración es que volver la miradasobre la “trama interna” de la burocracia estatal no significa que la consideremos como una entidad auto-contenida. Esta no delimitaría un espacio ya diferenciado como estatal, desde el cual se establecerían relaciones con “otros” actores o mundos. Esos vínculos “exteriores” son,
como veremos, parte de su trama interna. Ahora bien, de estos dos puntos de partida, relacional y situacional, emerge un problema que conviene explicitar. Llevados al extremo, no permiten establecer un recorte fundado de relaciones y situaciones a considerar. Esto es particularmente problemático en el caso de la asistencia nacional, donde existe una gran densidad de escalas, agentes y relaciones involucradas. La exploración puede así extenderse al infinito. Una de las decisiones claves de nuestra investigación fue entonces definir un modo de limitar esta regresión, considerando como hilo conductor de las relaciones a rastrear al funcionariado intermedio del Ministerio20. Nuestro análisis, en ese sentido, está estrechamente anclado en la práctica de dicho agente, en lo que ella nos ha permitido o impedido observar. Lo cual no quiere decir que lo hayamos considerado como una esencia, como un agente unitario o, incluso, como fuente de la actividad estatal. Por el contrario, este funcionariado proporcionó un punto de acceso a las tramas en las cuales, como veremos, su mismo estatuto se va definiendo y modificando. Nos ha sido útil, a este efecto, el principio metodológico que propone Latour, sintetizado en la consigna de “seguir a los actores”. Para el autor, cuando todo cambia y las fronteras entre grupos son imprecisas, “ya no es suficiente limitar a los actores al rol de
informantes que ofrecen casos de algunos tipos muy conocidos (…) la tarea de definir y ordenar lo social debe dejarse a los actores mismos, no al analista” (Latour, 2008: 27-
8). Lo cual, insistimos, no implicó una repetición de sus puntos de vista, sino más bien un criterio para establecer una puerta de entrada al mundo de actividad estatal que buscábamos reconstruir.
20
El funcionariado intermedio del MDSN, en este estudio, incluye a agentes de nivel central con posiciones de dirección media (subsecretarios, directores y coordinadores de programas) y agentes no jerárquicos (técnicos rasos o facilitadores) pertenecientes a los equipos de implementación de políticas, durante, al menos, una parte del período que se inicia en 2003. A lo largo del texto, nos referiremos al mismo, indistintamente, como “agentes ministeriales” o “agentes estatales”. Cuando las afirmaciones refieran en particular a los “funcionarios medios” o a los “técnicos” o “facilitadores” se utilizarán dichas
denominaciones. Como es de uso, sus nombres han sido modificados.
Lógicamente, hay otras maneras de rastrear vínculos y acceder a situaciones de interacción social en el Ministerio, pero existen algunas razones por las cuales el funcionariado intermedio resulta una guía estratégica. Los estudios sobre funcionarios
suelen concentrarse en los niveles de cúpula de los organismos estatales, dando por sentado que son sólo las elites las que median o definen la práctica estatal. Esta suposición puede ser diversamente discutible según sean las agencias estatales consideradas; sin dudas, el caso de la asistencia es uno de los que mejor sirve para cuestionarla. La asistencia suele ser una intervención concebida como transitoria, orientada al presente, condicional al cumplimiento de ciertos requisitos que exigen renovar periódicamente sus razones, y cuya implementación involucra una gran cantidad de mediaciones. Por eso, suele tener bajos niveles de automatismo: las decisiones de política pública deben ser traducidas cotidianamente en micro-decisiones y los agentes que ofician de traductores operativos de dichas políticas suelen contar con amplios márgenes de maniobra para re-hacer su significado. Ciertamente, la comprensión del funcionamiento de las burocracias estatales se beneficiaría de la consideración, no sólo de las ideas, intereses o atributos de las elites de gobierno, sino también de las relaciones en las que se modulan las prácticas de aquellos que, ubicados en sus niveles operativos, ponen a funcionar al Estado todos los días. Tal es el caso del funcionariado que nos ocupará en este libro. Establecido el punto de que las burocracias operativas constituyen puntos de acceso estratégicos para observar la actividad estatal en general, el funcionariado intermedio del MDSN, en particular, ocupa una posición sobre la que vale la pena detenernos. Por un lado, son la cara más visible del Ministerio y, habitualmente, los encargados de interactuar cotidianamente con los destinatarios de sus iniciativas. Por otro lado, casi nunca son los ejecutores últimos de las políticas que los involucran, es decir, en relación a la operatoria asistencial general, ocupan una posición media. En efecto, la asistencia central se concreta a través de una serie de delegaciones concatenadas en gobiernos subnacionales y en organizaciones sociales de diversa índole. A pesar entonces de que constituyen “la línea de frente” de las actividades del
MDSN, no pueden ser considerados, estrictamente, como burócratas de calle, como maestros, policías o empleados de mostrador. El carácter nacional de su posición configura un vínculo particular con el espacio de su actividad, un vínculo que podríamos llamar translocal y que arraiga episódicamente en lugares concretos.
Circunstancia que, veremos, será crucial para comprender sus prácticas. Mediación de mediaciones, la “gente de nación” se halla en un borde que ofrece, a nuestro juicio, una
entrada estratégica al funcionamiento de la burocracia asistencial. Entre centro y territorio, entre las elites ministeriales y los múltiples organizadores locales de la asistencia, observar con y a través de estos agentes habilitó un recorrido específico por las tensiones que atravesaron la asistencia estatal luego de la crisis de 2001. Definida entonces la puerta de entrada, todavía restaba tomar decisiones que volvieran aprehensible el Ministerio en tanto conjunto de situaciones de interacción. Como toda burocracia, el MDSN se presenta formalmente bajo un orden de divisiones funcionales jerárquicamente vinculadas entre sí,
tales como planes, programas,
secretarías, subsecretarías o direcciones. Pronto advertimos, sin embargo, que estas categorías resultaban objetos de problematización para los propios agentes y que su eficacia práctica variaba de sitio en sitio. Además, en una burocracia tan fragmentada como el MDSN, no era posible ubicar una unidad que pudiera hablar por el conjunto. La heterogeneidad e inestabilidad de los grupos, la coexistencia de diferentes principios de jerarquización formal e informal, la variación permanente de la estructura orgánica formal, y la presencia de zonas de prácticas no formalizadas en dicha estructura exigía problematizar los criterios de recorte de nuestros “sitios” de investigación . En efecto, uno de los grandes desafíos que enfrentamos fue la dificultad para definir a priori un recorte fundado de unidades microsociales de interacción que volviera empíricamente abordable el Ministerio. En búsqueda de criterios, realizamos entonces entrevistas a agentes que pertenecieran a programas y/o direcciones variadas dentro del MDSN, esperando que ellos intentaran soluciones a nuestro problema. De esta manera, siguiendo los relatos que los propios agentes nos ofrecían sobre la micropolítica ministerial, delimitamos tres “áreas” que aparecían como escenarios paradigmáticos de grupos y prácticas
de gestión
diferentes dentro del MDSN: Seguridad Alimentaria, Economía Social y Organización Popular. Las mismas se articulaban en torno a narrativas peculiares, encarnadas en la
orientación de sus actividades y en los perfiles de su agente típico, y que denominamos como burocráticas, académicas y militantes, respectivamente. La noción de “área” -utilizada también por los agentes- resolvió así, operativamente, la delimitación de arenas de interacción e inscripción de los agentes estatales. Las “áreas” diferían entre sí en cuanto al volumen de recursos que
controlaban, su tamaño organizativo, las políticas que implementaban, el esquema de mediación principal que caracterizaba la ejecución de sus recursos, el discurso de innovación que postulaban y las imputaciones de las que eran objeto al interior del Ministerio. Este recorte difería de otros posibles, que hubieran sido relevantes si nuestro foco primario hubiera estado en las políticas asistenciales en sí y no en las prácticas del funcionariado y sus vinculos. Por ejemplo, no todas las “áreas” indagadas llevaron a cabo políticas estratégicas y no todas las políticas de mayor peso del MDSN fueron implementadas desde las “áreas” recortadas. Estrictamente, vale insistir, recortamos “áreas” a su vez recortadas por los agentes ministeriales, de acuerdo con las visiones de
la micropolítica ministerial que, en sus relatos, se mostraban convergentes y recurrentes. Las “áreas”, por tanto, no agotan ni representan la totalidad de microcosmos
burocráticos del MDSN. Una vez definidas las “áreas”, llevamos a cabo la más intensa fase del trabajo de campo, que consistió en una “inmersión” de 6 meses en las mismas, entre abril y
septiembre de 2008. El corpus empírico de la investigación se construyó a partir de entrevistas en profundidad, observaciones etnográficas y una variedad de fuentes documentales. Realizamos cerca de 80 entrevistas en profundidad a funcionarios medios y agentes centrales no jerárquicos en cada “área” seleccionad a.
Las entrevistas se
llevaron a cabo mediante una guía de pautas común y tuvieron una duración promedio de una hora y media. Las observaciones etnográficas de lo que denominamos “situaciones de llegada” de los técnicos al nivel local de implementación
proporcionó
una fuente de datos crucial. El procedimiento consistió en acompañar a algunos de los entrevistados durante la realización de su trabajo cor riente “fuera de la oficina”. Las observaciones pretendían reconstruir las propiedades que asumían los momentos de actuación de los agentes centrales en situaciones “locales”, más allá de los lugares en
cuestión. Por eso buscamos que estas situaciones fueran lo más variadas posibles, tanto en términos del destino (desde un barrio porteño hasta un pueblo en el norte del país) y la duración de la “visita” (desde algunas horas hasta una semana completa), como
respecto del tipo de actividad que se iba a realizar (mantener reuniones con funcionarios locales, recorrer comedores, realizar capacitaciones, distribuir alimentos, evaluar el uso de recursos previamente asignados, entre otras). Finalmente, utilizamos fuentes documentales, periodísticas y estadísticas para reconstruir los grandes trazos del escenario político-institucional indagado y contextualizar las prácticas de los agentes.
La dinámica de acceso al campo, los errores y aciertos, las impresiones e hipótesis que ordenaban los emergentes en cada momento, y el registro etnográfico de las entrevistas y las situaciones observadas, se documentaron sistemáticamente en un diario de campo. Por último, cabe enfatizar lo que quizás sea el corazón de nuestra estrategia metodológica: la maximización de diferencias entre situaciones, relaciones y grupos (Glaser y Strauss, 1967: 58). Si con ello buscamos captar la lógica de fragmentación de la vida ministerial, también buscamos hacer visibles eventuales propiedades comunes a las perspectivas y prácticas de los agentes. En gran medida, los hallazgos de este estudio fueron posibles en virtud de esta estrategia. Mucho de lo que fragmenta y unifica a los agentes autorizados para actuar en nombre del Estado, mucho de lo que habilita o limita el juego entre distancia y proximidad en el funcionamiento de la burocracia asistencial, no hubiera sido asequible si nuestra mirada se hubiera posado sólo en un grupo de agentes, sólo en una política o unidad orgánica, en fin, sólo en un entramado relacional. Fue en el desplazamiento entre el pasado y el presente, entre las políticas asistenciales del MDSN y las micro-situaciones de su funcionamiento cotidiano, entre lo que sucedía en un “área” y en la otra, en los “escritorios” y los “territorios”, que se construyó el
argumento y la estructura narrativa de este libro.
Hoja de ruta El libro propone un recorrido por una serie de dimensiones en las que es posible observar el funcionamiento de la burocracia plebeya. Los primeros dos capítulos, de una narrativa más panorámica que el resto, se centran en su dimensión histórica e institucional. El capítulo 1 inscribe la burocracia plebeya en una trama histórica compuesta por dos momentos “míticos” de la historia del peronismo y de la asistencia: el evitismo y el modelo gerencial de los años ’90. También aquí presentamos las grandes coordenadas de la política asistencial durante y después de la crisis de 2001, de modo que el lector pueda luego comprender ciertas situaciones de la vida organizacional del Ministerio. El capítulo 2 se concentra en las grandes estrategias organizacionales implementadas para acercar y visibilizar al Ministerio en el espacio local. Abordamos aquí los dispositivos de personalización de los vínculos asistenciales, como la respuesta a cartas, y los dispositivos de territorialización del Ministerio y sus agentes, como la creación de oficinas locales o la incorporación de organizaciones de
base en los mecanismos de gestión central. Los capítulos 3 y 4 se centran en el entramado intraburocrático propiamente dicho. Es decir en la vida política interior del Minisiterio, en los vínculos que los agentes mantenían entre sí en este escenario. En el capítulo 3 reconstruimos el proceso de demarcación horizontal de tres grupos que caracterizaban su micropolítica: “burócratas”, “académicos” y “militantes”. Mostramos tanto sus atributos específicos
como la dinámica organizacional que favoreció cierta prevalencia de unos sobre otros. En el capítulo 4 nos concetramos en los mecanismos relacionales verticales que organizaban la circulación de autoridad, considerando algunos itinerarios de ascenso y descenso de funcionarios. A través de estos dos ejes, mostramos el modo en que el funcionariado asistencial se agrupaba y dividía en función de la reivindicación de pertenencias y legitimidades diversas, pero también en función de una cultura institucional plebeya, basada en la contestación de las jerarquías percibidas como establecidas. Los capítulos 5 y 6 se detienen en una dimensión crucial del funcionamiento de la burocracia plebeya: el reclutamiento de personal. El capítulo 5 analiza la jerarquización del trabajo social como matriz profesional de la actividad ministerial, los fundamentos técnicos, políticos y afectivos que articularon su valoración y las disputas que este proceso engendró. Mostramos que el trabajo social apareció como una destreza asistencial afín al imperativo de proximidad territorial de la asistencia en estos años, al mismo tiempo que persistió como un saber plebeyo. El capítulo 6 trata sobre el ingreso de dirigentes y militantes de base a la estructura ministerial. Mostramos aquí cómo los “militantes” fueron reconocidos como autoridades estatales legítimas sobre la base de
fundamentos similares a los que valorizaban al trabajo social como profesión: la disposición a hacer de la asistencia central una asistencia próxima. No obstante, también mostramos las contradicciones encarnadas en dicha articulación. O, dicho de otro modo, las formas en que la investidura estatal transformaba el estatuto de los militantes de cara a los destinatarios de la asistencia. Por eso, este capítulo constituye una bisagra en la argumentación. Comenzamos aquí a mostrar por qué la burocracia plebeya produce, aún contra su promesa de pro ximidad, el “efecto de distancia”. Los últimos dos capítulos se desplazan hacia la actuación de los agentes centrales del MDSN ya no en el Estado sino qua Estado, vis a vis los destinatarios de la asistencia y en situaciones corrientes de implementación de políticas. ¿En qué medida un
funcionariado fragmentado como el del MDSN impide considerar atributos comunes al ejercicio de la autoridad estatal? ¿De qué dependen estos atributos compartidos? En el capítulo 7, analizamos la práctica de “llegada” de los a gentes
al territorio. Mostramos
allí que, en los encuentros burocráticos en “terreno”, los agentes aparecían como personificaciones indistintas de la autoridad estatal. En efecto, en la proximidad, los agentes sufrían una transformación paradójica de su fuerza social: sus jerarquías se amplificaban al tiempo que se reducían sus márgenes para materializar los particularismos que reivindicaban como fundamentos de su legitimidad. El capítulo 8, finalmente, aborda el ejercicio de la principal atribución del funcionariado ministerial: la selección de receptores de asistencia. Reconstruimos los dilemas de justificación de los procedimientos para establecer el acceso a beneficios y las dificutades que los agentes tenían para nominar “salvando distancias” .
Finalmente, las conclusiones
sintetizan el argumento y sus posibles implicancias para el estudio de la organización estatal y su funcionamiento. El objetivo de este libro es aportar a una sociología del mundo estatal en tanto experiencia colectiva. Fue sin duda sorprendente ir aprendiendo de a poco cuán fuerte es dicha experiencia en nuestra sociedad. Acostumbrados a un discurso que deposita en el Estado la culpa y la solución de todos los males, no dejó de ser perturbador aprender cuánto estos discursos agobian su vida organizacional. Sería una satisfacción que el lector, al terminar de leer el libro, sienta que comprende un poco más por qué.
Capítulo 6 Militar el Estado21 El ingreso de dirigentes y militantes de base al MDSN, ligados a las organizaciones piqueteras, que nunca habían ocupado posiciones oficiales, constituye una de las grandes novedades en la composición de la burocracia asistencial de los años kirchneristas. En este capítulo analizaremos la narrativa que significó dicho ingreso. En particular, el reconocimiento de las autoridades a las tareas sociales llevadas a cabo por las organizaciones durante los años de crisis y la concomitante asignación de una misión específica para las mismas: la de ser un puente entre centro y territorio. Analizaremos también las contradicciones que genera esta narrativa en las prácticas de gestión, mostrando cómo el ejercer la autoridad estatal transforma las prácticas de los militantes, que ahora deben asumir las formas de la comunicación burocrático-legal: sistematizar, archivar, informar, certificar. En ese sentido, argumentaremos que la tensión entre la representación sectorial que los militantes ejercerían en el Estado, y la representación institucional que ejercerían qua Estado, visibiliza la eficacia de la investidura estatal y, con ello, los límites de los particularismos en el ejercicio de la autoridad que de ella emana. Comenzaremos entonces a reconstruir las razones por las cuales nuestro Ministerio puede ser considerado -todavía- una burocracia.
Movimientos sociales, autonomía y transversalidad Dada su envergadura durante los años más álgidos de crisis y su presencia en la política de las décadas de 1990 y 2000, existe una gran cantidad de investigación en torno al movimiento de desocupados en Argentina. En 2003, la integración de varias de las organizaciones piqueteras al gobierno kirchnerista ha sido sin dudas un momento de inflexión, suscitando interpretaciones encontradas 22 . La preocupación central, sin 21
Parte de los contenidos de este capítulo fueron publicados en Perelmiter (2012a).
22
Para algunos, la integración expresó una respuesta gubernamental favorable a los sectores populares
informales, que habrían logrado de este modo un lugar de mayor relevancia en la definición de la política pública (Gómez, 2006; Garay, 2007; Etchemendy y Garay, 2011). Para otros, la integración acentúo el proceso de fragmentación de las organizaciones (Massetti, 2010) o incluso supuso la “cooptación” del movimiento y la cancelación del potencial de diferenciación que este portaba respecto del peronismo (Svampa, 2008). Varios análisis enfatizan las diferencias en las tradiciones ideológicas de las diversas organizaciones y vinculan su relación con el gobierno kirchnerista a sus trayectorias previas (Pereyra et al., 2009; Fornillo, 2009; Cortés, 2010; Natalucci, 2010). Para una evaluación crítica de los análisis en
embargo, se situó en el problema de la autonomía de los movimientos sociales respecto del Estado (y el peronismo) para representar a los sectores populares más destituidos. Dado que nuestro foco es el funcionamiento del Estado, puede resultar útil invertir la pregunta. Es decir, interrogarnos por la autonomía de la autoridad estatal respecto de la práctica de actores que ocupan posiciones en el Estado pero reivindican para sí, en tanto miembros de movimientos sociales, algo así como una perspectiva y una acción contraestatal. Dado que hemos llegado a las organizaciones sociales territoriales y a sus miembros por una vía distinta a la que caracteriza los estudios sobre movimientos sociales populares, nos hemos beneficiado de una perspectiva comparada bastante inusual: la observación de las prácticas de los militantes en relación a las de otros agentes del MDSN, cuyas posiciones resultaron, en el contexto de nuestra investigación, homólogas. ¿Qué emparenta a los militantes con otros agentes gravitantes en el MDSN? ¿Qué nos revela sobre el funcionamiento del Estado esta imbricación coyuntural entre militancia de base y burocracia central? Pero antes de detenernos en los detalles de la vida ministerial, es necesario contextualizar históricamente el vínculo entre estas organizaciones y el Estado. Como ha sido analizado, las organizaciones piqueteras surgieron entre mediados y fines de los años 90’, para devenir, en particular entre 2001 y 2004, protagonistas de la protesta
social e interlocutoras centrales del Estado nacional. Los analistas convergen en señalar tres rasgos que definirían la especificidad del movimiento. En primer lugar, un método de protesta srcinal, los cortes de rutas o “piquetes”, a partir de los cuales se
demandaba
trabajo al Estado. En segundo lugar, el arraigo territorial, construido a partir del trabajo social de base y la organización de redes locales de protección social. Trabajo que se estructuró en confrontación con las estructuras partidarias y gubernamentales locales, en particular las del peronismo (Svampa y Pereyra, 2003), y fue facilitado a partir del liderazgo de dirigentes de larga trayectoria militante pero marginales a la política oficial (Schipani, 2008). El tercer rasgo, finalmente, se asoció al rol que asumieron las organizaciones en la mediación de la política asistencial, en particular de los planes de empleo luego de la crisis de 2001. Lo cual generó un afluente de recursos que consolidó su capacidad de crecimiento y movilización pero también una fuerte dependencia de los recursos públicos (Svampa y Pereyra, 2003; Garay, 2007). Recién a partir de 2004 se dieron modificaciones importantes en el patrón de torno a la participación de los movimientos sociales en el aparato estatal, véase Gómez (2010).
interacción entre movimiento piquetero y poder político. Modificaciones que, en cierta medida, licuarían el “fenómeno piquetero” tal y como había tenido lugar hasta entonces
(Pereyra et al., 2009). Ya mencionamos que“ni palos ni planes” fue la máxima con la que el gobierno de Néstor Kirchner sintetizó su posición respecto del conflicto social. Queda claro, a esta altura, que no puede decirse que, a lo largo del periodo, el gobierno haya prescindido de la asistencia. Es cierto, en cambio, que el gobierno kirchnerista se ha caracterizado, en términos generales, por un abordaje no represivo del conflicto social. También es verdad que, conforme se recuperaban los niveles de empleo, gran parte del conflicto social se desplazó hacia el ámbito laboral y fue gestionado mediante los instrumentos tradicionales de gestión de la relación capital-trabajo, como las negociaciones colectivas. No obstante estos procesos de base, el gobierno de Néstor Kirchner desplegó una serie de iniciativas que modificaron desde el comienzo el escenario de vinculación con las organizaciones piqueteras. En primer lugar, el gobierno interpeló al movimiento reconociendo públicamente su protagonismo en la protesta popular en los años ´90, generando instancias de interlocución permanentes y poniendo en marcha algunas políticas -en particular, los subsidios para emprendimientos productivos-. En segundo lugar, organizó una serie de actos escenificando una propuesta de ampliación del espacio
político
oficial,
la
denominada
“transversalidad”,
hacia
sectores
no
pertenecientes al Partido Justicialista 23 . Estos gestos, sumados a la recuperación de reivindicaciones claves del campo opositor en los años ’90
-por ejemplo, en materia de
derechos humanos- terminaron por alinear a las 24organizaciones de desocupados de mayor envergadura que, como Barrios de Pie (BP) o la Federación Tierra y Vivienda (FTV) 25 , reconocían en dichos gestos afinidades con las tradiciones políticas que 23
Entre ellos, un acto en Parque Norte, celebrado el 21 de junio de 2004. Para mayores detalles véase Cortés (2010). En esta misma línea, puede mencionarse el encuentro de organizaciones sociales, gestionado desde el MDSN, en noviembre de 2004 en Chapadmalal, del que luego derivaría el programa PTCS (Cf. Capítulo 2). 24
Barrios de Pie era parte de Patria Libre y luego de Libres del Sur, organización partidaria inscripta en la tradición de la izquierda “nacional”. En el marco de las movilizaciones de 2001 -2002, BP se consolidó como una de las organizaciones de mayor anclaje territorial del movimiento piquetero. A fines de 2008,
esta organización se alejará del gobierno kirchnerista. Sobre la trayectoria de BP véase Fornillo (2009), Cortés (2009) y Natalucci (2010). 25
La FTV fue fundada oficialmente en 1998, y desde allí se inscribió en la central sindical CTA, aunque
su historia se remonta a la década del ’80, al estable cimiento El Tambo, en La Matanza, partido donde se
desarrollará su núcleo duro. Articulada en torno a la lucha reivindicativa por tierra y viviendas y un fuerte liderazgo por parte de Luis D’Elía, fue una de las organizaciones piqueteras de mayor masividad , capacidad organizativa y de movilización. Expresó, junto a la Corriente Clasista y Combativa, la
asumían como propias (Biglieri y Perelló, 2007). Simultáneamente, el gobierno nombró a varios de los dirigentes de las organizaciones en cargos públicos, a lo cual se sumó, luego, la apertura relativa de las listas electorales del Frente para la Victoria. Para 2006, existía una importante cantidad de funcionarios en todos los niveles pertenecientes a las organizaciones piqueteras oficialistas. Junto a ellos, muchos militantes pasaron a integrar las filas inferiores del personal estatal. Finalmente, Kirchner movilizó a estos grupos como su nueva base de apoyo social. Más importante, el recurso a la protesta fue utilizado por el gobierno para confrontar con algunos actores claves del poder económico (Gómez, 2006; Natalucci, 2010; Etchemendy y Garay, 2011). Por ejemplo, en marzo de 2005, varias organizaciones realizaron bloqueos simultáneos a estaciones de servicios de las empresas petroleras Shell, Esso y Repsol, en apoyo a las gestiones oficiales para regular el precio del gas 26 . También realizaron manifestaciones contra grandes productores agropecuarios en el marco de iniciativas del gobierno para bajar el precio de la carne 27. Las confrontaciones callejeras más importantes, sin embargo, tuvieron lugar en 2008, en los primeros meses del gobierno de Cristina Fernández. Durante las masivas movilizaciones del sector rural contra el incremento de las retenciones a la renta agropecuaria, las organizaciones piqueteras movilizaron a sus bases convirtiéndose en el símbolo de la manifestación pública pro-gobierno a lo largo de todo el conflicto 28. Este proceso se desarrolló en paralelo a la transformación progresiva de las condiciones sociales -en particular el alto desempleo- en las cuales el movimiento piquetero había surgido. Con ello, la composición y orientaciones políticas de las organizaciones también fue cambiando. Más aún, otras organizaciones –tales como el Movimiento Evita, el Frente Transversal Nacional y Popular- ligadas de modo más
orgánico al Frente para la Victoria y a la experiencia de gobierno, se expandieron y consolidaron. A partir de 2008, estas organizaciones obtendrán un lugar de importancia en la articulación de la militancia alineada con el proyecto de gobierno. Luego, Alicia tendencia a la negociación institucional con los poderes públicos (Svampa y Pereyra, 2003: 42 y ss.). 26
Véase “Llamó Kirchner a un boicot contra la petrolera Shell”, y “Piqueteros adhirieron al boicot y bloquearon estaciones Shell” (La Nación, 11/03/2005). 27 28
Véase “Reclamos de piqueteros oficialistas por el precio de la carne” ( La Nación, 22/03/2006).
Véase, por ejemplo, “Piqueteros oficialistas ocuparon la Plaza de Mayo y se dispersó la marcha contra el gobierno” (Clarín, 25/03/2008); “Otra marcha de piqueteros K contra el campo” y “D’Elía convocó a marchar en defensa del gobierno” (La Nación, 06/06/2008).
Kirchner lanzará su propia organización, Kolinas, con la impronta de la militancia de base, pero ya arraigada más al Estado que al “barrio” (Vázquez, 2014). Por último, tras
la muerte de Néstor Kirchner la militancia juvenil protagonizará la relación entre activismo y Estado, pero eso forma parte de otra historia. Las experiencias que reconstruiremos en las páginas que siguen tienen, para nosotros, más un valor metodológico que un valor histórico. Captan un momento breve de un proceso muy dinámico, pero un momento que nos ha permitido aprender mucho sobre la autonomía de la autoridad estatal.
El ingreso como reconocimiento: “subir” a los movimientos
Cecilia, militante de BP, fue nombrada como funcionaria de la SOCP en 2006. Oriunda de Córdoba, había comenzado a militar en la Corriente Patria Libre desde su fundación, en la década del ’80. Aunque se había recibido de trabajadora social, hasta el
2006 obtuvo sus ingresos en actividades no vinculadas a la profesión, en una empresa privada. Paralelamente, durante los años álgidos de la crisis, ofició de Coordinadora del área de salud de BP. Cuando se crea la SOCP, Cecilia ya había sido incorporada al MDSN, en el área de niñez, a partir de contactos personales con un ex compañero de militancia. A los pocos meses, fue transferida al área de Organización Popular para hacerse cargo de la coordinación de una serie de iniciativas de educación en salud. Para Cecilia, y otros militantes, su incorporación al MDSN no implicó una transformación en el tipo de práctica que ya venían realizando. Según su perspectiva, su actividad continuaba el trabajo social a través del cual las organizaciones de desocupados habían “paralelizado” las funciones protectoras del Estado en los años ’90:
Del 2001 al 2004, hubo un proceso claro de paralización del Estado. Nosotros tomamos en nuestras manos, resolver las necesidades más urgentes (…) O sea, en todos nuestros comedores, armamos nuestras propias postas sanitarias (…) Y…
bueno, lo que nosotros nos propusimos fue instituir las prácticas de las organizaciones sociales en políticas públicas. (…) Entonces, es algo interesante, poder, una vez que vos llegabas a la gestión, bueno, poder pensar, todo esto que habías dicho que había que hacer, desde la vereda de enfrente, ahora lo hacías desde adentro (Cecilia, militante de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 27/05/2008).
Esta línea narrativa no era materia de construcción exclusiva de los militantes. El discurso institucional del MDSN también relataba el ingreso de las organizaciones piqueteras y sus miembros como un corolario de sus actividades en pos “del
cumplimiento de compromisos abandonados por el Estado” y la “resistencia activa a la vulneración de derechos”
29
. En ese sentido, la oficialización aparecía como un acto de
reconocimiento a dicha trayectoria30. De hecho, el programa Promotores Territoriales para el Cambio Social (PTCS), el único de la SOCP que tenía una visibilidad
relevante31 , institucionalizaba esta narrativa. Recordemos sus rasgos básicos. Por un lado, era una instancia de organización centralizada de una red de promotores territoriales o “referentes comunitarios”, que no eran rentados pero oficiaban de
representantes del MDSN en el espacio local y contribuían a la implementación de algunas de sus políticas. Por otro lado, sus agentes rentados –facilitadores nacionales y provinciales– debían pertenecer a alguna de las organizaciones o “fuerzas” integradas a la coalición de gobierno. Finalmente, aunque existía un director nombrado, su órgano decisorio era una mesa conformada por representantes de dichas organizaciones32. Nosotros tomamos como un reconocimiento la convocatoria; fundamentalmente, la convocatoria de ladando ministra. O sea,como para nosotros fue,lugares realmente, nuncaUnpensamos que nos estaban un lugar en muchos corre… luga r por presión, digamos ¿no? “Los movimientos presionan y bueno, hay unos contratos”.
No, no. Siempre, desde el programa, lo vimos como algo realmente merecido; no personalmente sino como movimiento. Entonces, primero, nos sentíamos reconocidos en nuestra tarea pero también sentíamos que nos merecíamos este lugar dentro del Estado (Analía, militante de la Federación Tierra y Vivienda, facilitadora Organización Popular, entrevista con la autora, 22/08/2008)
Ahora bien, si los nombramientos eran significados como un mecanismo de reconocimiento al trabajo social de las organizaciones, el propósito del ingreso no se agotaba allí, sino que buscaba transformar dicho trabajo en políticas públicas ¿qué era lo que los militantes aportaban en la consecución de tal objetivo? Existían tres atributos que los militantes de las distintas organizaciones reivindicaban como propios y exclusivos dentro del MDSN. Estos pueden agruparse en tres pares conceptuales: a) particularismo colectivo y desinterés personal; b) mística militante y contrato político; y 29
Véase LB-MDSN, 2007, p. 275.
30
Utilizamos la noción de reconocimiento en un sentido similar al que utiliza Frederic (2004: 134-6). La autora señala que este mecanismo es reversible. Es decir, no sólo involucra el reconocimiento de las cualidades de líderes y portavoces, sino el reconocimiento de los seguidores por parte de los dirigentes. Las evaluaciones que los dirigentes hacen de los seguidores moldean las cualidades necesarias para acceder al crecimiento político, instituyendo identidades. 31
A diferencia de otras políticas implementadas desde la SOCP, las actividades de este programa solían
ser publicadas en la página Web del Ministerio y en un boletín electrónico mensual, “Desarrollo Social”,
disponible en www.desarrollosocial.gov.ar. 32
Este programa ya fue analizado como uno de los dispositivos de territorialización institucional del MDSN (Cf. Capítulo 3) Para mayo de 2009, los promotores eran poco más de 2500. Véase Rendimos Cuentas. 2007-2009, MDSN, 2009, p. 172.
c) saber territorial y arraigo comunitario.
Los atributos diferenciales del milit ante-funcionario
Particularismo colectivo y desinterés personal
En un conocido artículo sobre el campo burocrático-estatal, Bourdieu (1994: 1617) propone que, para comprender la dimensión simbólica del efecto Estado, habría que conocer el funcionamiento del microcosmos burocrático. En particular, habría que reconstruir el trabajo de universalización mediante el cual los agentes estatales adquieren potestad sobre el “interés estatal” en cuanto “interés general”. Este trabajo,
sugiere el autor, descansa en una ética del desinterés, de sacrificio del punto de vista individual en pos de un punto de vista societal que, por eso mismo, reclama para sí la neutralidad de sus fundamentos. Paradójicamente, el interés del agente estatal se jugaría en su capacidad de adosar a su práctica la norma del desinterés. Si bien la especificidad del trabajo de universalización que caracteriza las prácticas de los agentes del MDSN en su conjunto será tratado en los capítulos siguientes, lo que aquí nos interesa desentrañar es cómo opera el principio del desinterés en la demarcación del grupo de militantes. Quedará claro, de acuerdo a lo que ya hemos dicho, que el MDSN es una burocracia estatal de características diferentes a las del Estado francés que inspira las reflexiones de Bourdieu. Sin embargo, la apelación a la norma del desinterés contaba como un recurso de legitimación invariablemente invocado por los diferentes grupos de agentes que la habitaban. Lo que variaba eran sus fundamentos y pruebas. Para los agentes que se reconocían como “técnicos” sin filiaciones político -partidarias, la prueba del “desinterés” estaba en la suma de dicha desafiliación, sus conocimientos expertos y
una ética de actuación basada en sus convicciones políticas personales. “No trabajar sólo para los propios”, era una expresión recurrente en la descripción del de sinterés que,
presuntamente, los diferenciaba de los militantes ligados a organizaciones. Para los militantes, en cambio, lo que habilitaba el borramiento del interés individual era precisamente la invocación de lo que, inspirándonos en Durkheim (2003[1950]: 126), llamamos particularismo colectivo. Nosotros creemos que hay que sostener las identidades (…). No es que
yo bajo como Barrios de Pie o bajo como el Estado y me disfrazo del Estado. No. Yo soy Barrios de Pie en el Estado. O sea, nosotros somos
una organización en el Estado. Igual que somos una organización dentro de la sociedad, disputando políticas (…) Cuando nos ofrecen un espacio
en el Estado, no nos [lo] ofrecen personalmente. O sea, a veces, sí, se ofrece personalmente, porque ellos tienen… esa estructura… Entonces
nosotros lo que hacemos es debatirlo colectivamente (Beatriz, militante de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 16/05/2008).
En efecto, los funcionarios y trabajadores militantes de la SOCP enfatizaban que su actuación estatal suponía el ejercicio de una representación sectorial. En tanto que portavoces de organizaciones, sus decisiones eran el producto de un proceso de deliberación realizado en un ámbito “externo” al Estado. En tanto individuos, se
sometían a las decisiones de sus organizaciones de pertenencia. Lo importante, desde sus puntos de vista, era que sus “filiaciones políticas” eran pruebas de que no poseían
intereses puramente personales. Este marco los diferenciaba de los agentes estatales que se insertaban en el Estado “individualmente”, motivados por intereses “egoístas” de carrera política o profesional. O aún de aquellos que sólo buscaban “trabajo”. Frente a
sus grupos rivales en el MDSN - “los burócratas de carrera” o “los expertos de escritorio” 33 - los militantes reivindicaban un desinterés que no se justificaba en la autoridad del saber científico o de oficio sino, precisamente, en los “intereses particulares” de los grupos sociales que sus organizaciones representaban en
el Estado.
“Trabajar para los propios” se oponía así a “trabajar para sí mismos”, el particularismo
colectivo al particularismo individual. A nosotros, acá, como en cualquier lado, no nos da lo mismo una política que la otra. En eso nos diferenciamos de los funcionarios que hacen la plancha, (…) un tipo que no hace nada, hace “como si”. Está lleno, les da lo mismo…eran absolutamente neoliberales; ahora son
kirchneristas y están con los movimientos y no tienen ningún rol. No les importa nada… En realidad, cuidan el lugar; amigos, las relaciones; eso sí cuidan (Gabriel, militante de BP, funcionario Organización Popular, entrevista con la autora, 15/05/2008).
Así, pues, en este desplazamiento, los militantes abandonaban la pretensión de universalidad y exterioridad de la autoridad estatal. El Estado contaba como “un espacio en disputa”. Superponer la representación sectorial y la estatal no contenía, desde ese
punto de vista, ninguna contradicción. Era precisamente en los gestos y acciones que 33
Como hemos mostrado, eran estos contra-grupos, los que demarcaban la singularidad de los militantes y el área de Organización Popular (Cf. Capítulo 4).
materializaban dicha perspectiva que otros agentes ubicaban el límite para una integración institucional de las organizaciones al aparato estatal e, incluso, para que sus competencias específicas puedan ser transferidas a la lógica de la gestión de políticas: No se terminan de asimilar a la institucionalidad del Ministerio… No es sencillo, porque todo el tiempo está presente como la cuestión distintiva “Somos tal”, “venimos acá, vamos allá”.se Y entonces,movimiento en la institucionalidad del desde Ministerio, cuesta para que eso
incluya. Y yo creo que sería un proceso deseable; no para que el movimiento pierda identidad; al contrario, creo que sería una estrategia de fortalecimiento del movimiento. (…) yo creo que uno, desde donde
viene, es la misma persona, pero hay algunas responsabilidades y algunos roles que son distintos [en el Estado]. Por momentos siento que no sabés muy bien si el diálogo está pasando por “Yo soy movimiento y entonces, todo lo que hago tiene que tener que ver con esto” o “Yo,
desde acá, encontré un lugar donde tengo que hacer o mirar desde este lugar” (Claudia, técnica Economía Social, entrevista con la autora,
09/05/2008).
Mística militante y contrato político
Los miembros de la SOCP afirmaban que su trabajo en el Estado no era un “trabajo formal”. Que a pesar de
que surgía de un contrato laboral, el vínculo que
establecía era político; que, más allá de que algunos poseían credenciales profesionales, el sentido de su inserción en el MDSN no era el despliegue de sus competencias técnicas. Para ellos, la idea que sintetizaba el sentido de sus prácticas era, precisamente, la de “militancia”. Esto significaba que se trabajaba “a convicción” y no “a reglamento”. “La diferencia es que nosotros no tenemos horarios ni días de trabajo ”34.
Quedarse en la oficina hasta altas horas de la noche, trabajar durante los fines de semana o feriados, o estar dispuesto a costear personalmente gastos de gestión, eran pruebas de lo que para ellos constituía el sacrificio cotidiano de sí. No obstante, este tipo de descripción del correlato práctico de la idea de “compromiso” caracterizaba el relato de la mayor parte de los agentes del MDSN, en particular de los funcionarios medios. Al desapego del “empleado público corriente”, los militantes oponían una ética
que no sólo involucraba la toma activa de posiciones políticas, sino también una “mística” que redundaría en una mayor eficiencia: “El tema de la militancia te permite 34
Graciela, militante de Frente Transversal Nacional y Popular, facilitadora Organización Popular, entrevista con la autora, 29/08/2008.
agilizar… mucho más. Porque vos no estás cumpliendo formalmente un trabajo de una licenciada… Eso hace que vos… como que no quieras perder tiempo ”35. En el marco de
las representaciones negativas del trabajo estatal, la idea de militancia funcionaba como garantía de “compromiso”
con lo público. Pero lo interesante es que, a su vez, la
militancia -entendida como una mística de transformación- ofrecía medios subjetivos para lograr una mayor “eficiencia”. Punto que respondía a la sospecha de patronazgo de
cargos al que suele asociarse el reclutamiento político de personal estatal y a la imputación derivada de impericia y falta de idoneidad. Esta imputación estaba efectivamente presente en el modo en que los miembros de la SOCP eran percibidos por agentes estatales que pertenecían a otras áreas del Ministerio. Para muchos de ellos, la creación de un “área piquetera” en el Estado
obedecía, fundamentalmente, a una estrategia de control político del territorio por parte del gobierno central. Más aún, sus atributos eran descriptos negativamente, en relatos que enfatizaban su falta de competencias técnicas o de pericias para la gestión 36 . Reiteradamente, sin embargo, estos agentes también recurrían a la idea de militancia para significar su vínculo con el trabajo estatal, cuestionando el monopolio que los miembros de organizaciones territoriales pretendían ejercer sobre dicha cualidad. La “actitud militante” no se asociaba, para ellos, a la filiación política orgánica, sino a un
plus personal de compromiso con el trabajo y con las poblaciones destinatarias de la asistencia. En efecto, la significación militante del trabajo que se realizaba en el MDSN, no era una propiedad exclusiva de los miembros de organizaciones sociales. El correlato de esta actitud era, también, el trabajo más allá de los requerimientos burocráticos: “Yo soy un militante. Paso más tiempo acá que en mi casa, o en los viajes. La militancia significa eso, compromiso con lo que estás haciendo” 37 . O,
incluso, el ejercicio próvido de la función pública: “La honestidad, el conocimiento, el defender el dinero público para que sea bien utilizado. Eso es también militancia; no solamente empujar todos juntos” 38. En muchas ocasiones, la idea de militancia proveía
un marco para construir el sentido subjetivo del trabajo asistencial: “Yo soy una militante social, por ahí, pero con mi propia plataforma. Esto es personal ¿no? Porque 35
Cecilia, militante de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 27/05/2008.
36
Cf. Capítulo 4.
37
Ricardo, funcionario Economía Social, entrevista con la autora, 10/08/2007.
38
Mabel, funcionaria Seguridad Alimentaria, entrevista con la autora, 21/05/2008.
se juegan otro montón de cosas; no es un expediente que va de acá a acá. O sea, hay gente que come o deja de comer todos los días”39.
De modo similar, aquellos agentes que formaban parte de la SOCP, pero no pertenecían a organizaciones, también cuestionaban el monopolio que los miembros de organizaciones pretendían ejercer sobre la cualidad militante. Estos agentes, por lo común con credenciales técnicas, habían sido reclutados en otras áreas del Ministerio y luego “pidieron el pase” a la SOCP motivados por “afinidades ideológicas” con los “movimientos sociales”. A pesar de esta convergencia, solían lamentar que su falta de
pertenencias políticas fuera asociada a falta de compromisos políticos: Porque a veces se cree que por no estar en ningún espacio de movimiento político partidario reconocido, no tenés una conciencia política (…) porque yo, como no estoy nucleada en ningún lado y soy ‘alguien’ que solamente se dedica a ver un expediente y a firmarlo, no
puedo observar otras cuestiones (Mariana, técnica Organización Popular, entrevista con la autora, 30/05/2008).
Curiosamente, la pura técnica no era reivindicada como principio de autoridad por casi ningún agente estatal, independientemente de sus trayectorias y credenciales. En parte, esto se vinculaba a la construcción de la figura del “militante” como un opuesto
a
la figura del “tecnócrata”, oposición que formaba parte de las interpelaciones que las
autoridades ministeriales y de gobierno realizaban hacia el interior del aparato estatal. “Militar el Estado” se constituía así en una máxima contra -burocrática,
y si bien era la
ética práctica que fundaba la pretensión de legitimidad de los agentes estatales pertenecientes a organizaciones territoriales y luego, progresivamente, al espacio político kirchnerista, esta pretensión también estaba presente en el relato de otros agentes. Claro que sus contenidos y pruebas eran variables. De allí que, frente a la pregunta sobre la categoría que mejor los expresaba (“funcionarios”, “técnicos”, “militantes”, “trabajadores estatales”), muchos de nuestros entrevistados “no militantes”
respondieran cuestionando la necesidad de ubicarse en alguna de ellas: “En esta etapa, necesitamos una síntesis de esto. De profesionalidad, ejercicio de la función pública y militancia. Y no sé en qué orden. Siento que varias de las cosas que salen adelante, 40
salen por convicción y militancia. No podría definirme con una de esas categorías” . 39
Juliana, técnica Seguridad Alimentaria, entrevista con la autora, 29/07/2008.
40
Claudia, técnica Economía Social, entrevista con la autora, 09/05/2008.
Saber territorial y arraigo comunitario
La última propiedad que unificaba al conjunto de militantes del área de Organización Popular era la reivindicación de un saber adquirido en la experiencia de proximidad geográfica con los sectores sociales destinatarios de la asistencia. Desde sus puntos de vista, haber estado “del otro lado” los proveía de un instrumento para prever
la ineficiencia estatal. No era sólo la filiación política lo que definía su perfil como agentes estatales, sino el tipo de práctica política -movimientista y comunitaria- que la recreaba, y en la que fundaban sus destrezas para la formulación de políticas: La política social se construye con contenido; el contenido es la gente, los compañeros de los movimientos sociales. (…) Yo creo que vos
podés saber mucho sobre políticas sociales [pero] si vos no tenés vinculación con la gente y no estuviste en territorio y… no pusiste los pies en eldebarro, difícilmente puedas hacer unaentrevista política social militante BP, técnico Organización popular, con la(Martín, autora, 06/08/2008).
Mediante una fundamentación similar a la que confería valor al saber profesional del trabajador social41, el “territorio” era un espacio de práctica militante, pero también un sitio donde adquirir un saber empático, producido al calor del contacto directo con la experiencia de la pobreza. Este saber se oponía al saber “experto”, ad quirido
en los
42
circuitos de formación académica de la política social . La incorporación de un “saber experiencial y local” a la gestión central se justificaba, de este modo, en torno a la
necesidad de recomponer las bases epistémicas de la mirada estatal.
Esta pretensión no es ajena a los debates sobre el funcionamiento de los saberes en el espacio estatal. Según Scott (1998), siguiendo a Weber, lo propio de la visión del Estado moderno es una mentalidad planificadora que toma prestada la legitimidad del conocimiento científico: universal, estandarizado, descontextualizado y codificado. A 41
Como vimos en el capítulo 5, el valor de las destrezas asistenciales del trabajador social pasaba más por su práctica ocupacional, anclada al territorio, y por las disposiciones afectivas que derivaban en la opción por dicha práctica, que en la certificación académica de su estatuto profesional en sí mismo. 42
La figura del “experto”, en los relatos de los militantes, era utilizada de modo genérico, sin discriminar
tipos de expertise o, incluso, orientaciones conceptuales-ideológicas contenidas en las mismas. En ese sentido, su carácter peyorativo no se di rigía tanto al “tecnócrata” de la década del ’90 – cuya condena, por cierto, se asumía como un asunto dado por sentado- sino más bien al carácter “abstracto” y “descontextualizado” del saber académico especializado en cuanto tal. De allí que el “experto” fu era un “experto de escritorio”.
este tipo de conocimiento, al que denomina techne, opone lo que llama mētis: un saber local, de carácter práctico y contextual, adquirido y utilizado en la vida cotidiana, que no puede ser estandarizado. Oposición que podríamos emparentar con el par escritorio/territorio que tan importante resultaba en la configuración de la vida ministerial. La dicotomía entre Estado y sociedad que, desde la perspectiva de Scott, es correlativa a la oposición entre techne y mētis dudosamente pueda darse por sentada en el análisis histórico. Sin embargo, es el presupuesto de que dicha oposición existe la que justifica, desde la propia mirada estatal, la implementación de políticas de “gesti ón participativa y descentralizada” (Landau, 2009). Cuestiones que, a su vez, forman parte
de la retórica experta de las políticas sociales (Álvarez Leguizamón, 2006). En el proceso que aquí analizamos, la construcción del saber territorial como un atributo de la autoridad que ostentaban los militantes en el Estado, se sostenía sobre la base del mismo presupuesto de saberes opuestos. Al constituirse en “conocedores” del
territorio, los militantes eran llamados a oficiar de traductores de lenguajes, tendiendo un puente o, como expresaba uno de los facilitadores, “haciendo de colchón”43 entre el nivel central y el local. Pero era la reivindicación de esta capacidad la que también engendraba una contradicción. Los militantes, en tanto agentes centrales del Estado, no “subían” al MDSN el contenido de sus conocimientos locales, sino la forma de esos
conocimientos. Ya no se trataba de conocer a los habitantes de un barrio o localidad, a sus referentes, a sus problemáticas específicas, sino de hacer de ese conocimiento un “código” para intervenir en un espacio diferente: “una región”, por ejemplo. Era la
tensión entre territorio nacional-societal y territorio local-comunitario, presente en la política asistencial del periodo, lo que volvía ambiguo el estatuto de los saberes de proximidad que tanto valor obtenían en la vida ministerial.
El ingreso como misión: “bajar” el Estado
Existía una segunda narrativa del ingreso de militantes al MDSN, asociada ya no a las razones de la convocatoria sino al sentido de su misión en el Estado. En efecto, la misión consistía en “trasvasar el Ministerio” en el espacio local, es decir, “bajar” el Estado. Hemos mostrado ya que “ganar proximidad territorial” fue uno de los objetivos 43
Roberto, militante de Militancia Federal, facilitador Organización Popular, entrevista con la autora, 12/08/2008.
distintivos del funcionamiento institucional del MDSN en el período. El programa PTCS, o lo que hemos llamado “extensión basista”, constituía sólo una de las columnas
de esta estrategia y era la que articulaba la misión de los militantes de base en el Ministerio.
“Mis ojos en el territorio”: controlar el significado del vínculo asistencial
En el marco del imperativo de ganar proximidad territorial, el rol de los militantes en el Estado se asentaba en las cualidades mencionadas en el apartado anterior. En tanto agentes estatales diferenciados, eran llamados a ejercer un contra-poder frente a dos contra-grupos: los “expertos de escritorio” y los “políticos locales”. En relación a los primeros, su misión era pedagógica y se fundamentaba en el saber territorial que definía sus destrezas asistenciales. Mayor relevancia, no obstante, obtenía su misión en relación a los “políticos locales”. “Bajar el Estado” suponía intercalarlo en las relaciones que las
elites y referentes políticos locales establecían con los receptores de asistencia. De acuerdo con esta narrativa, los militantes debían funcionar como una extensión difusa del MDSN, destinada a “controlar” el significado asociado a los recursos de asistencia,
contrarrestando eventuales apropiaciones personalistas y manipulatorias de los recursos de asistencia: En realidad, [a los promotores] se los convoca, para hacer los diagnósticos participativos, para hacer determinadas planificaciones (…)
porquebueno, si no, que siempre se ocupabaconvoque, de hacerlopero, el municipio. se dijo, el municipio también, Entonces promotores territoriales, que son las organizaciones institucionalizadas en el territorio. (…) Hubo una reunión de gobernadores autoconvocada y se
planteó que qué era eso de los promotores territoriales. Tuvo mucha presión Alicia [Kirchner] . (…) El tema siempre fue que se sostuviera en la estructura un plan como el alimentario; o sea, el ministerio manda el dinero a la provincia y la provincia ejecuta. Transferencia de dinero…Entonces, esto un día se dio vuelta y… bueno, eso se va a hacer
desde acá, se va a construir desde acá. ¿Sí?... Se va a controlar de acá. Entonces, por ejemplo, se va a construir tal cosa, bueno, se nos informaba a promotores y vos ibas y se hacía el relevamiento ¿viste? Y Alicia decía: “ustedes tiene que ser mis ojos en el territorio”… O con las pensiones, algún ministerio [provincial] que decía “No, porque esas pensiones yo las tengo, yo se las doy”, nosotros íbamos por otro lado; los promotores, y decíamos: “Mire que esto es para todo el mundo, es universal”. Qué sé yo, campañas.Ahora se están haciendo, por ejemplo,
pensiones con relevamiento en los barrios, que mucha gente no sabe, no está enterada… entonces uno va y avisa…(Beatriz, militante de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 16/05/2008).
Vigilar los modos en que las estructuras políticas subnacionales y sus autoridades distribuían los recursos asistenciales provistos por el MDSN era también una tarea visualizada como una prolongación de la práctica política característica de las organizaciones territoriales de desocupados. Más aún, establecía una continuidad con los clivajes que habían delimitado su especificidad en su momento de desarrollo. Efectivamente, el movimiento piquetero se desplegó en la confrontación con los gobiernos y estructuras partidarias locales, en particular, aunque no exclusivamente, contra las redes clientelistas del peronismo (Svampa y Pereyra, 2003). Pero había una diferencia importante entre aquel conflicto y el nuevo: ahora, los militantes actuaban en nombre del MDSN y sus autoridades. Como se graficaba en el testimonio anterior: tenían que ser los ojos de la ministra en territorio. Esto acarreaba una recomposición de su fuerza política en el espacio local: “poder ir al territorio desde un programa del Ministerio… te abre la posibilidad de que no te pueden molestar de la misma manera que si uno no va desde el Ministerio. ¿Entendés? … en el municipio” 44.
Como hemos señalado en el capítulo 3, la disputa que los miembros del área de Organización Popular visualizaban como relevante en el MDSN se centraba en la definición de los mecanismos de mediación local de las políticas ministeriales. Allí, consideraban, se definían los márgenes de autonomía de los sectores populares respecto de las redes clientelares de los gobiernos y partidos tradicionales y, extensivamente, la autonomía del proyecto político kirchnerista respecto del Partido Justicialista, punto que resultaba central en la significación de la participación de algunas de las organizaciones en el espacio político oficialista45. En este punto, la interpretación del ingreso de los militantes al MDSN en clave de “subida”, es decir, de “estatalización” de las
organizaciones, coexistía con un desplazamiento contrario. Esto es, con la “movimientización” de las estructuras estat ales.
Era esta conjunción, por cierto, la que
habilitaba la posibilidad de reunir representación sectorial y estatal. Muchas veces los intendentes se encuentran con promotores que han sido opositores toda su vida (…) y les cuesta mucho reconocer que el
Mónica, facilitadora provincial Organización Popular, entrevista con la autora, 12/08/2008. Cabe señalar que en este punto las organizaciones tenían diferencias. La autonomía respecto del PJ era, efectivamente, una condición indispensable para aquellas organizaciones, en particular BP, que provenían de la experiencia piquetera y de otras estructuras partidarias. De hecho, fue en relación a esta cuestión –es decir, la “pejotización” del proyecto de gobierno - que se generó la ruptura de BP con el espacio oficial a fines de 2008. (Cortés, 2010: 109). 44 45
promotor, hoy, actúa en nombre del Ministerio (…) algunos lo entienden y otros no, pero la posibilidad de que el Estado garantice derechos descansa en la capacidad que tenga para trasvasarse en las organizaciones sociales de base (Pedro, ex militante de BP, funcionario Organización Popular, entrevista con la autora, 29/06/2008).
La misión de los militantes en el MDSN consistía, pues, en mantener viva la ambivalencia de sus posiciones. Tratándose del trabajo asistencial, esto significaba, básicamente, seguir siendo militantes de base, portavoces de las necesidades del “territorio”. De este modo, se presentaban como “puentes” entre las oficinas centrales del MDSN y la “comunidad”, entre la autoridad distante y general del Estado, y la
autoridad cercana y popular del movimiento; en fin, entre poder central y poder territorial. Pero ¿en qué medida los militantes lograban permanecer como agentes estatales diferenciados? O, dicho de otro modo, ¿cómo se relacionaba su inscripción como militantes en el Estado con su actuación institucional qua Estado?
Traducir la burocracia: representar al Estado
Roberto ingresó al PTCS como facilitador nacional en 2004. Obrero de la construcción, tenía una larga trayectoria militante en el peronismo de izquierda y, durante los años ’90, había formado parte de los sectores del peronismo que se
distanciaron del menemismo para conformar el Frente Grande. Su vida militante estaba fuertemente asociada al espacio barrial, en un municipio del conurbano bonaerense y nunca había ocupado posiciones en el Estado nacional. Cuando se incorporó al PTCS, no contaba con una filiación orgánica a alguna organización territorial. En sus palabras: “entró” como Frente para la Victoria y luego se “agrupó” en Militancia Federal,
una
organización que reunía a los militantes que por distintas razones habían quedado “sueltos”, y que había s urgido
a partir del propio programa PTCS. Su facilidad de
palabra y experiencia política, según sus compañeros de “fuerza”, lo erigió en vocero de
esta organización al interior del programa. Vale la pena citar extensamente la descripción que realizaba de sus nuevas tareas: Ahora, yo me siento parte del Estado…(…) Nosotros tenemos un combate para adentro…para modificar cosas del Estado… y para afuera… para hacerles entender a los compañeros del territorio, también, que no formamos parte del Estado, que no… nos fundimos ahí… Y que
también hay una lógica que respetar. ¿Qué sé yo? Conseguir un proyecto
significa traerme 3 presupuestos. Ahora, si vos no conseguís… alguna
de las 3 facturas, se te complica completar el proyecto. Ahora, yo te tengo que hacer entender que si no es así, digo, yo sé que vos no vas a robar la guita [dinero] que yo te voy a bajar de esto... Ahora, si yo, esa lógica… la implemento a todo el país, todo el mundo me va a currar [robar]… Esta lógica hay que hacerla ¿no? (…) Sería utilizar mi… saber, en pos de esto (…) Con lo que significa, sentarse con los
compañeros, charlar con ellos, explicarles que este papel es importante… Es importante que vos llenes esta planilla, mandes tu
informe, para que con tu informe, que es tu palabra, porque yo puedo decir -‘Ramón me dijo…’ O a Pedro, que es mi director-‘¿Vos sabés Pedro? Ramón me dijo que tal cosa’. Y Pedro no va a ir a Alicia [Kirchner] y decirle que Roberto le contó que Ramón dice… Es complejo… No, llevá el papel qué escribió Ramón a Pedro y Pedro le va
a tener que llevar a Alicia, el papel que le dio Ramón. ¿Entendés? ¿Cómo le hago entender a Ramón, que apenas sabe escribir, que me llene una planilla? Entonces, el compañero me dice ‘Betito… ¿qué pasó? ¿Te transformaste?’… Textual, eh… Y no… mirá… hay que
poder mostrar. ¿Cómo hacés para mostrar en un escritorio, a un funcionario que tiene poder, que lo único que lee es la letra y busca la coma y el acento…que Ramón dice que le falta tal cosa? Tiene que tener
Federal, facilitador nacional el (Roberto, de Militancia delpapel PTCS, entrevistamilitante con la autora, 12/08/2008)
En las secciones precedentes decíamos que la narrativa del ingreso de militantes al MDSN les otorgaba una misión singular a sus prácticas estatales, lo cual permitía que emergieran como un “grupo” diferenciado en la trama interna del organismo. Y no sólo
permitía, sino que exigía esa construcción. Para que los militantes fueran reconocidos y cumplieran su misión no “debían” ser una expresión indiferenciada de la autorid ad
estatal. Sin embargo, como muestra el testimonio de Roberto, este mecanismo de mediación era reversible. El trabajo de Roberto en el MDSN desmitificaba al Estado, transformaba su mirada sobre la burocracia asistencial, abría sus complejidades, vericuetos y problemas internos. Este mecanismo permitía hacer “razonable” lo que anteriormente parecía “caprichoso” “bajar”
46
. Por eso mismo, los militantes entendían que, para
el Estado al territorio , debían traducir su actividad política a un nuevo lenguaje.
En efecto, comunicar las “necesidades territoriales” a las áreas administrativas del Ministerio exigía la adopción de los métodos de inscripción y certificación burocráticos: la confección de planillas, formularios e informes; el registro y contabilización sistemática de actividades; la certificación de atributos de “elegibilidad” para acceder a 46
Este efecto de desmitificación del gobierno es identificado y analizado por Landau (2008: 159 y ss.) en
relación a los programas de “promoción de la participación ciudadana” en el ámbito de la Ciudad de
Buenos Aires.
los recursos; la exigencia de presupuestos y rendiciones formales de gastos; en fin, el cumplimiento secuencial de un circuito engorroso de procedimientos. Así, la “burocracia” dejaba de ser una entidad oscura, para convertirse en una “lógica” a
comprender y dominar. “El pase de papeles”, desde el promotor, pasando por el facilitador y los
funcionarios del área, hasta llegar a la ministra, era la forma en que los militantes construían, frente a los destinatarios de las políticas (muchos de ellos compañeros de militancia), la razonabilidad de los dispositivos de impersonalización burocrática. Es decir, intercalaban un elemento de personalización de los contactos que resultaba análogo a la comunicación oral y que contribuía a reponer una vinculación directa con las autoridades políticas. La resignificación de los procedimientos estandarizados de comunicación burocrática como canales para una relación directa con las autoridades de gobierno era presentada como un recurso pedagógico, como un medio para “hacer entender” los motivos
por los cuales ellos, los militantes, debían comunicar y hacer cumplir dichas exigencias. Cuestión que también pudimos advertir durante nuestras observaciones de campo. Al comienzo de una actividad de evaluación de un proyecto de educación en salud que había recibido un subsidio del área, Mariana, la técnica a cargo, se presentaba: “Yo soy trabajadora social del MDSN”. Y continuaba: La idea de hoy es hacer una evaluación, pero no de nosotros hacia ustedes sino de ustedes hacia nosotros, que ustedes evalúen la política pública. La idea no es construir la política pública desde lo técnico, o desde el escritorio, sino con la gente. Queremos recolectar información y ver cómo podemos mejorar, para ver cómo seguimos y cómo pensamos entre todos cómo seguimos. [A y C, los capacitadores de la organización que había recibido el subsidio, acotan que más que una evaluación es un balance, que no es que tuvieran que aprobar nada, no es un examen, sino un balance entre todos]. Luego, Mariana sigue y dice: bueno, y lo que discutamos acá después yo hago un informe y se lo paso a Ceballos, que es el subsecretario, y él a Alicia Kirchner (nota de
campo, Observación de actividad de evaluación en el local del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) “Oscar Barrios”, en
José C. Paz, GBA, 14/06/2008; énfasis propio).
Según sus relatos, los militantes confrontaban cotidianamente con las estructuras administrativas del Ministerio, que asociaban al “Estado neoliberal” preparado sólo para “transferir” recursos a “las provincias y municipios”, o a las “grandes organizaciones” que contaban con equipos técnicos “entrenados en esos procedimientos”. A pesar de
este discurso crítico, asumían que sus prácticas debían adaptarse a la institucionalidad
estatal: Nos costó mucho asumir esto de la institucionalidad. Nos costó muchísimo ¿no? Porque siempre, te digo la verdad, siempre estuvimos en la vereda de enfrente (…) llenar planillas, hacer padrones… los compañeros que quedan, los que no quedan, porque es un trabajo… no
es sólo trabajo burocrático, es una herramienta que te permite entrar, reclamar, entender, tener la posibilidad de, por lo menos, hacer el contacto, saber quién es el que te puede ayudar (…) Yo les digo: “Te
tenés que sentar, hacer un informe de lo que está pasando en tu provincia y te aseguro que yo voy a poder reclamar” (Analía, militante de la Federación Tierra y Vivienda, facilitadora Organización Popular,
entrevista con la autora, 22/08/2008).
Los militantes que ocupaban posiciones en la estructura central del MDSN advertían que el dominio de los procedimientos administrativos resultaba un elemento crucial para vehiculizar demandas en el organismo. Lo curioso es que, al momento de las entrevistas, en 2008, este reconocimiento acercaba, al menos en este punto, el discurso de los militantes al de los agentes catalogados como “burócratas” o “ejecutivos”, para quienes las destrezas de gestión eran las que permitían hacer que “algo suceda en el territorio”. La importancia que en el PTCS se asignaba a la
socialización burocrática y al saber procedimental, se expresaba en talleres organizados por cada “fuerza” de modo de capacitar a los militantes, en particular a los facilitadores provinciales y promotores, en la serie de procedimientos que su trabajo “de siempre”
ahora requería: cómo sistematizar sus actividades, cómo elevar informes estandarizados, cómo tramitar viáticos u otros recursos dentro del MDSN. Si la mística militante y el saber territorial funcionaban como fundamentos para reclamar como propio un ejercicio eficiente y realista de la autoridad asistencial del MDSN, éste encontraba su límite en la dificultad para aprehender y transmitir hacia “abajo” el valor de adaptar sus prácticas a los requerimientos burocrático -legales
de la
gestión pública. En el PTCS, esta tensión se manifestaba en las relaciones entre los facilitadores nacionales y los facilitadores provinciales y promotores. Para los primeros, los militantes ajenos a la vida interna del MDSN no advertían que debían cumplir con estos procedimientos, como parte de la disputa que mantenían con otros grupos de agentes en la trama política ministerial. Para los segundos, estas exigencias se
presentaban como “caprichosas”, como requerimientos que les sacaban tiempo para el trabajo social que consideraban “auténtico”. Criticamos mucho desde el imaginario…lo que es la gestión, y después
cuesta (…) Les pedís un informe semanal de lo que están haciendo…‘¡Ah, no!… ¿Para qué querés esto?-te dicen- eso es una huevada, eso es burocracia’ (…) Hay una contradicción de los militantes, porque, por un
lado, queremos los recursos ya porque conocemos la urgencia del territorio. Pero, por otro lado, tampoco…quiero mandarte una planilla. (…) Si vos no me ponés [lo que hiciste] en una hojita, en un papel,
aunque sea escrito a mano, ¡yo no puedo hacer nada! (Graciela, militante del Frente Nacional Campesino, facilitadora Organización Popular, entrevista con la autora, 29/08/2008).
Mónica, facilitadora provincial del Frente Transversal Nacional y Popular, era una militante de base de “toda la vida”. Obstetra y maestra, siempre había trabajado en la “trinchera”. Comentaba que a raíz de un enfrentamiento con el intendente del municipio donde vivía, la habían “encerrado” en una oficina: “que te encierren 48
horas semanales adentro de una oficina, equivale a 6 días de 8 horas cada día. Hasta los sábados ¿Si? Cosa que no te quede tiempo ni para hacer… en tu cuadra ”47. Esta
situación se resolvió, explicaba, gracias a la intervención de Alicia Kirchner: “terminó agarrándonos Alicia Kirchner y por eso seguimos mi compañero y yo en el territorio. Y el municipio se lo tuvo que comer”. Mónica subrayaba enfáticamente su apoyo al
gobierno nacional y al liderazgo de Néstor Kirchner, a quien consideraba un “compañero del campo nacional y popular”. A pesar de este apoyo, su participación en
el PTCS le había deparado nuevos problemas: Los tiempos del ministerio no tienen una mierda que ver con los tiempos de la gente. Esa es la realidad. Entonces, a nosotros ¿qué nos pasa en el programa? ‘Y, va a salir tal cosa…’ Y bueno, vamos poniendo la jeta [cara] en el barrio (…) Y después, esa propuesta quedó en el aire, nunca salió… se diluyó (…) Realmente, yo pasé una vida entera construyendo
credibilidad como militante para que este programa la venga a hacer mierda (Mónica, militante del Frente Transversal Nacional y Popular, facilitadora provincial Organización Popular, entrevista con la autora, 12/08/2008).
En efecto, para los militantes del PTCS que permanecían en “terreno”, actuar en
nombre del MDSN no sólo implicaba responder a las exigencias de sus compañeros de nivel central, sino también lidiar con los malestares que los requerimientos burocráticos o las demoras en la concreción de las promesas suscitaban entre los destinatarios de las políticas ministeriales. La experiencia de Mónica planteaba un dilema: si, por un lado, 47
Mónica, militante del Frente Transversal Nacional y Popular, facilitadora provincial Organización Popular, entrevista con la autora, 12/08/2008.
su participación en el programa la había fortalecido frente a las autoridades políticas municipales; por el otro, la había enfrentado a una nueva situación: la responsabilidad institucional frente al accionar estatal nacional. En ambos casos, su reputación como militante resultaba un capital valorado pero en riesgo.
¿Mediar o intermediar al Ministerio?
Utilizando las categorías de Latour (2008), podríamos decir que los militantes constituyen un agente del actor-red involucrado en la asistencia estatal y que, como ha sido abundantemente analizado, esto no es una novedad del periodo que se inicia en 2003. Para este autor, habría que asumir con mayor seriedad el clásico principio relacional de la sociología según el cual la fuente de la acción no es el agente, sino los movimientos asociativos entre agentes. El actor, en verdad, es la red. Las asociaciones entre agentes suponen relaciones de fuerzas donde algunos logran aliar a otros e imponer sus propias traducciones de las relaciones. Por tanto, es importante identificar las formas de las relaciones asociativas y distinguir entre aquellas que median significados, transformándolos, y aquellas que los intermedian, transportándolos (Latour, 2008: 88-9). Dado que su misión era transformar las prácticas estatales, los militantes debían ser, al igual que antes de su ingreso al MDSN, mediadores y no meros intermediarios de la asistencia estatal. Según las categorías que estructuraban la identidad de los grupos y contra-grupos del MDSN, los intermediarios serían “los de carrera y estructurados”48, los que “se toman esto como un trabajo formal” 49. Sin embargo, las
prácticas de los militantes eran, también, mediadas por el Ministerio, cuya lógica y lenguajes tenían que “hacerle entender” a “los compañeros”. De este modo, la
investidura estatal transformaba a los militantes. Esto resultaba particularmente manifiesto en dos dimensiones. En primer lugar, el carácter translocal del espacio de intervención del Estado central modificaba el contenido de una de las cualidades que definía a los militantes 48
Roberto, militante de Militancia Federal, facilitador Organización Popular, entrevista con la autora, 12/08/2008. 49
Cecilia, militante de BP, funcionaria Organización Popular, entrevista con la autora, 27/05/2008.
como agentes estatales diferenciados: el saber territorial50. La categoría de escala que orienta las prácticas de los agentes estatales centrales supone el ejercicio de una mirada desarraigada de los contextos locales de interacción. En el periodo anterior, la autogestión de recursos asistenciales por parte de los movimientos de desocupados habilitaba un proceso de resignificación política basado en su anclaje en las comunidades locales, las cuales asumían contenidos concretos: un barrio o ciudad con su historia, sus actores, sus conflictos. Ahora, el saber territorial se volvía una cualidad abstracta. Los militantes, en ese sentido, no “subían” al Estado el contenido de su “saber local”, sino la forma de ese saber, que de esta manera se universalizaba y, en
consecuencia, se negaba en su atributo contextual. Vale la pena enfatizar este punto: un facilitador nacional que había militado y vivido históricamente en un municipio del conurbano bonaerense, por ejemplo, devenía el responsable de una región (el Nordeste, la Patagonia, o cualquier otra) que no coincidía con su lugar de residencia-militancia. Este desacople subvertía la propiedad que los diferenciaba. No menos cierto es que también facilitaba el ejercicio de la doble función de trabajadores estatales y militantes de base, protegiendo los vínculos militantes de los malestares que acarreaba el trabajo de gestión estatal. “Yo tengo la suerte de que estoy trabajando en una región donde no
estoy militando” -comentaba una de las facilitadoras nacionales51-.
En segundo lugar, vinculado con lo anterior, personificar al Estado central traía consigo una serie de signos de jerarquía y expectativas independientes de las cualidades extra-estatales de aquellos que ejercían su autoridad. En general, la experiencia de “llegada” de los agentes centrales al territorio era relatada de modos similares, no sólo
por los miembros del área de Organización Popular. Por un lado, el desplazamiento al terreno suscitaba un efecto jerarquizante mediante el cual los agentes inferiores del Ministerio se reunían con funcionarios importantes, generaban acuerdos o lograban nuevos balances políticos. La presencia de un agente del MDSN en territorio, independientemente de su cargo, provocaba un “revuelo” porque era un evento que
contenía una promesa de acceso a recursos e influencia y, más aún, porque la sola presencia de un representante del Estado nacional suponía ya un logro político para los actores locales. Por eso, eran buscados en el aeropuerto o las estaciones de autobús, les 50 51
Sobre la translocalidad del Estado nacional, cf. Capítulo 3.
Analía, militante Federación Tierra y Vivienda, facilitadora nacional PTCS, entrevista con la autora, 22/08/2008.
conseguían hoteles, los invitaban a comer, les organizaban eventos y homenajes. Por otro lado, sin embargo, los rituales de recibimiento también expresaban expectativas de respuesta. La frustración repetida de esas expectativas hacía de los agentes centrales receptores indiferenciados de quejas y demandas en relación a los recursos que distribuía el MDSN en su conjunto. Así, los agentes tenían que explicar por qué los “trámites” estaban demorados, prometer que se iban a ocupar de “encontrar y hacer caminar” las gestiones o de averiguar qué “papel” faltaba para concretar las asignaciones. En definitiva, tenían que “responder” por el Minis terio
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En efecto, durante nuestras observaciones de campo, advertimos que esta dinámica se repetía con independencia de los grupos de pertenencia de los agentes estatales. Cualquier agente del MDSN era interpelado como una fuente de información y respuesta respecto del conjunto de políticas asistenciales centrales, incluso las que se implementaban desde otros Ministerios. Frente a este tipo de interacción, los agentes carecían de información o de recursos para canalizar demandas. La presencia eventual y discontinua de un agente estatal por definición “distante” hacía que la resolución de estas situaciones quedara, por lo general, pendiente. En el caso de los militantes, este “efecto boomerang” era más intenso; sobre todo
para aquellos que actuaban como facilitadores provinciales y promotores en nombre del MDSN pero cuya inserción burocrática seguía siendo local. En los relatos que los agentes hacían del trabajo de los promotores aparecía un patrón: cuando los militantes se transformaban en “agentes” del MD SN
se fortalecían políticamente, lo cual permitía
que fueran legitimados como interlocutores de los gobiernos locales y recibidos en lugares donde antes eran rechazados. Este fortalecimiento, a su vez, producía una expansión de las expectativas respecto a su capacidad de resolución de problemas en los barrios. Al no poder responder a estas expectativas, la promesa de “acceso” al centro se
frustraba53. En síntesis, devenían receptores de las demandas que antes contribuían a formular: intermediarios y ya no mediadores de la política asistencial.
52
La práctica de llegada al territorio de los agentes centrales del MDSN, y los vínculos que la definían, serán tratadas en profundidad en el capítulo 7. 53
En parte, esto sucedía porque los promotores no contaban con recursos propios para responder a las demandas surgidas de los diagnósticos participativos.
Fronteras inestables y eficaces: el efecto Estado I La narrativa que significaba el ingreso de los militantes al aparato del Estado reconocía, por un lado, el trabajo social y político realizado por los movimientos
sociales en la década de 1990 y les asignaba, por otro lado, unamisión institucional: conectar centro y territorio. Esta narrativa no era el contenido explícito de una doctrina, sino que se encontraba imbricada en el entramado de relaciones micropolíticas del MDSN. Las cualidades que los militantes reivindicaban como fundamentos de su legitimidad -el particularismo colectivo, la mística militante y el saber territorial - los delimitaban como un grupo diferenciado capaz, por eso mismo, de ser reconocidos y de llevar a cabo la misión que se les encomendaba. Pero para ello, los militantes debían retener sus cualidades, no ser transformados por el Estado, defender su diferencia. Más allá de sus voluntades, los militantesfuncionarios enfrentaban diversas limitaciones a este respecto. En primer lugar, en la trama interna del MDSN, su especificidad quedaba reducida al particularismo colectivo. Atributo que era, por otra parte, el que fundaba la acusación de “cooptación” política de recursos que se les dirigía. En efecto, la mística militante y el saber territorial eran atributos ampliamente valorados y reivindicados como propios por otros agentes estatales. Para éstos, el compromiso político con el trabajo asistencial y con el proyecto de gobierno, no necesitaba, para ser probado, de filiaciones organizacionales, menos todavía partidarias. Del mismo modo, el saber territorial tampoco era una propiedad exclusiva de la condición militante y basista. Como hemos desarrollado en el capítulo 5, fue precisamente la valoración de este saber el que motivó la jerarquización del trabajo social, como disciplina, en la matriz técnica del personal del MDSN y el que signó las actividades cotidianas del funcionariado del organismo. Si la dicotomía escritorio/territorio habilitaba un principio de distinción que emparentaba a los agentes de lo próximo y concreto, frente a los agentes de lo distante y lo abstracto, también engendraba la indiferenciación entre militancia y profesión. Dicho de otro modo, puesto que, en verdad, los militantes de nivel central no realizaban su trabajo cotidiano en los lugares que “conocían”: ¿qué tipo de saber territorial diferencial podían reivindicar
frente al que se le atribuía al trabajador social? Pero la limitación más importante a la defensa de su diferencia, radicaba, en segundo lugar, en el propio ejercicio de la autoridad institucional del Estado. En las
interacciones que mantenían con sus pares de militancia y/o con los destinatarios de la asistencia, aquellos atributos que los delimitaban como un “actor estatal” transformador
eran mediados por las tareas propias de la gestión pública: transmitir y exigir el cumplimiento de procedimientos legales, responder por la ineficiencia en la asignación de recursos, ejercer una mirada sistémica que no siempre era compatible con las particularidades de las realidades locales. Tareas para las cuales no habían sido formados. Más aún, para las cuales hacían falta unas destrezas que aparecían como propias de sus contra-grupos. La “lógica” de la burocracia asistencial mediaba, en dichas circunstancias, el significado de las prácticas de los militantes. Los estudios sobre las relaciones entre movimientos sociales y Estado suelen estar enmarcados por el supuesto de que existe una diferencia sustantiva entre las prácticas que los caracterizan. Correlativa de una matriz teórica dualista, que entiende al “Estado” en oposición a la “sociedad”, este presupuesto impide considerar las mediaciones que
existen entre estos ámbitos y los modos en que las mismas configuran el funcionamiento corriente de las instituciones políticas. Tanto más cuanto que dichas mediaciones son constitutivas de lo que Touraine (1998) llama la política nacionalpopular. El aporte de Touraine a las discusiones sobre populismo nos resulta
particularmente fructífero para comprender el tipo de vínculo entre militancia de base y burocracia nacional. Touraine define la política nacional-popular como una forma antielitista de control del cambio social que fusiona movimiento social, régimen político y Estado. Unificación que se da a través de la figura del líder y que, por su naturaleza, tiende a la descomposición. La política nacional-popular, para este autor, es una forma de intervención del Estado que no se constituye en un sistema con capacidad de control y retroacción. En la medida en que resulta un instrumento de participación, no de representación, la tensión entre institución y movimiento es constitutiva de esta política54. Esta tensión quedaba manifiesta en el pasaje de la actuación de los militantes en el Estado a su actuación qua Estado: en el MDSN, eran “piqueteros”; en el “territorio”, agentes estatales. La heterogeneidad de las situaciones en las cuales sus prácticas eran significadas producía esta duplicidad en sus posiciones políticas. Salvando las múltiples distancias, la incorporación de militantes de base al MDSN presenta una contradicción 54
Señalamiento también presente en la teoría de Laclau (2005), sólo que éste entiende la totalización populista como un fenómeno esencialmente discursivo.
que podría emparentarse con la que analiza Torre en relación a la integración de los sindicatos al gobierno peronista en 1973. El autor analiza dicha incorporación en términos de un contraste de roles y lógicas de acción. Si a partir de 1955, con el peronismo proscripto, los sindicatos asumieron un rol de representación política de la identidad peronista de los sectores populares y una lógica de acción reivindicativa asentada en su lugar de oposición, en 1973 dicha configuración se vería trastocada. En efecto, el nuevo escenario reveló, según el autor, las dificultades que, en cierta trama histórica, los sindicatos obtuvieron para compatibilizar su rol de defensa de intereses sectoriales y las obligaciones derivadas de su participación en el gobierno y en la gestión pública (Torre, 1983: 146 y ss.). Obviamente, el proceso que aquí nos ocupa presenta importantes diferencias con aquél analizado por Torre. Sin embargo, nos deja una lección teórica que podemos recuperar: que aquellos que ocupan posiciones de gobierno no se limitan a “apropiarse” del aparato público, subordinándolo a sus fines,
sino que se ven condicionados por el tipo de rol que el ejercicio de la función estatal, y sus instrumentos, necesariamente les impone, más allá de cuáles fueran sus intenciones. La idea de que el Estado es simplemente ocupado por “la corporación” o el “movimiento”, omite la consideración de las relaciones involucradas en el ejercicio
de
la autoridad estatal y en los modos en que dicho ejercicio transforma el estatuto de aquellos que, circunstancialmente, la personifican. Situados al “interior” de una
burocracia estatal, nuestro análisis partió de las perspectivas y prácticas de un grupo de agentes -militantes de organizaciones territoriales- cuya posición se construía, en la micropolítica del Ministerio, como el extremo “menos estatal” del Estado. Es en este
extremo, a nuestro juicio, que con mayor nitidez puede observarse la especificidad de la autoridad estatal y sus mecanismos reproductivos. Es también en ese extremo donde mejor puede verse lo que hay de plebeyo y de burocrático en la burocracia plebeya.
