Analiza Cheltuielilor Publice Si a Eficientei Acestora Studii Comparative

ASE BUCUREŞTI FACULTATEA DE FINANŢE, ASIGURĂRI, BĂNCI ŞI BURSE DE VALORI CENTRUL DE ÎNVĂŢĂMÂNT DESCHIS LA DISTANŢĂ – DEVA

ANALIZA CHELTUIELILOR PUBLICE ŞI A EFICIENŢEI ACESTORA STUDII COMPARATIVE

Coordonator: Student:

2005

CUPRINS 1. INTRODUCERE...................................................................................................................................................3 2. CHELTUIELILE PUBLICE......................................................................................................................................4 2.1. Definire 4 2.2. Clasificaţia cheltuielilor publice______________________________________________________________5 2.3. Nivelul chletuielilor publice_________________________________________________________________7 2.4. Detalierea informaţiilor referitoare la tipurile de cheltuieli publice___________________________________9 2.5. Factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice_________________________________________17 2.6. Analiza teoretică a creşterii cheltuielilor publice________________________________________________19 3. ABORDAREA TEORETICĂ A EFICIENŢEI CHELTUIELILOR PUBLICE...........................................................................25 3.1. Semnificaţia eficienţei cheltuielilor publice____________________________________________________25 3.2. Cadrul conceptual privind eficienţa cheltuielilor publice__________________________________________26 3.3. Orientări moderne privind eficienţa cheltuielilor publice__________________________________________30 3.3.1. Eşecul pieţei şi externalităţile.................................................................................................33 3.4. Teoria surplusului consumatorului în abordarea eficienţei sociale a cheltuielilor publice_________________35 3.4.1. Formarea surplusului consumatorului......................................................................................36 3.4.2. Analiza surplusului consumatorului şi teorema lui Hicks-Kaldor privind compensarea socială a utilităţilor...................................................................................................................................................37 3.5. Analiza cost – beneficiu - metodă de evaluare a cheltuielilor publice pe baza criteriului eficienţei_________40 3.5.1. Analiza cost-beneficiu – o alternativă a metodelor moderne de analiză a eficienţei cheltuielilor publice......................................................................................................................................................40 3.5.2. Conceptele şi instrumentele de lucru ale analizei cost – beneficiu...............................................41 3.5.3. Analiza cost – beneficiu (ACB) şi externalităţile........................................................................44 3.5.4. Folosirea preţurilor umbră pentru eliminarea deficienţelor preţurilor pieţei...................................46 4. ANALIZA CHELUTIELILOR PUBLICE ŞI A EFICIENŢEI ACESTORA ÎN AUSTRIA...........................................................49 4.1. Nivelul, structura şi evoluţia cheltuileilor publice_______________________________________________49 4.2. Eficienţa cheltuielilor publice în Austria______________________________________________________52 5. ANALIZA CHELTUIELILOR PUBLICE ŞI A EFICIENŢEI ACESTORA ÎN MAREA BRITANIE...............................................57 5.1. Nivelul, structura şi evoluţia cheltuileilor publice_______________________________________________57 5.2. Eficienţa cheltuileilor publice în Marea Britanie________________________________________________61 6. ANALIZA CHELUTIELILOR PUBLICE ŞI A EFICIENŢEI ACESTORA ÎN ROMÂNIA..........................................................65 6.1. Nivelul, structura şi evoluţia cheltuileilor publice_______________________________________________65 6.2. Eficienţa cheltuielilor publice în România_____________________________________________________69 7. CONCLUZII.....................................................................................................................................................73

2

1.

INTRODUCERE

Dezbaterile economice cu privire la mărimea şi rolul cuvenit statului este universală, de la Adam Smith încoace. Cu toate acestea, măsurarea nivelului, evoluţiei şi eficienţei cheltuielilor publice reprezintă o problemă empirică destul de delicată, deoarece necesită date care, la nivel internaţional, sunt încă insuficiente. Aceleaşi motive le fac, însă, de interes la momentul actual. În ceea ce urmează, ne propunem să studiem comparativ cheltuielile publice şi eficienţa acestora la nivelul a trei state europene, şi anume Austria, Marea Britanie, şi, bineînţeles, România. Alegerea nu este aleatoare, deoarece ne propunem să comparăm trei „sisteme” de management public: sistemul germanic, care se aplică şi în Austria, sistemul anglo-saxon, care se aplică în Marea Britanie, şi sistemul românesc, de inspiraţie franceză. Pentru fiecare dintre cele trei state se analizează situaţia cheltuielilor publice pentru aceeaşi perioadă.

3

2.

CHELTUIELILE PUBLICE 2.1.

DEFINIRE

Componentă a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, cheltuielile publice reprezintă etapa următoare constituirii fondurilor publice şi se referă la distribuirea resurselor băneşti către diferite obiective sociale sau economice (reglementate de către programe guvernamentale). ,,Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia utilizării şi repartizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia”1. Aceste cheltuieli vizează diverse plăţi pentru atingerea obiectivelor conforme politicii statului (servicii publice generale, acţiuni socio-culturale etc.). În funcţie de destinaţia lor, se poate vorbi despre cheltuieli publice (cheltuielile publice) care consuma definitiv o fracţiune a PIB (plătire curente de instituţiile publice) şi despre cheltuieli publice care reprezintă o avansare de PIB (exprimă contribuţia statului la producerea brută de capitol de natură materială sau nematerială). Din perspectiva domeniului în care sunt realizate cheltuielile publice, putem afirma că acestea conţin în structura lor: a) cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice centrale de stat; b) cheltuieli publice ale colectivităţilor locale; c) cheltuieli publice finanţate din fondurile asigurărilor sociale de stat; d) cheltuieli publice ale organismelor internaţionale. Cheltuielile publice totale reprezintă suma cheltuielilor efectuate de tipurile diverse de administraţii publice. Cheltuielile publice totale, neconsolidate, pot fi exprimate matematic cu ajutorul relaţiei: n

C PT = ∑C Pj j =1

1

Iulian Văcărel şi colectiv – Finanţe publice, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 2002, pag. 147

4

Cheltuielile publice totale consolidate cuprind: cheltuieli publice ale administraţiei publice centrale (finanţate de la bugetul de stat, din fondurile securităţii sociale şi fonduri speciale), plus cheltuieli publice ale subdiviziilor politice şi administrative intermediare, plus cheltuieli publice ale autorităţilor supranaţionale. Relaţia matematică de determinare a cheltuielilor publice totale consolidate este: C C PT = C PT − Tig

Trebuie făcută o distincţie clară între cheltuielile publice şi cele bugetare, acestea din urmă fiind o subcategorie. Cheltuielile publice cuprind în sfera lor: cheltuieli bugetare, cheltuieli din fonduri cu destinaţie specială, cheltuieli extrabugetare şi cheltuieli efectuate din bugetul trezoreriei publice.

2.2.

CLASIFICAŢIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Clasificaţia cheltuielilor publice se face pe mai multe criterii: •

clasificaţia administrativă – pe criteriul instituţiilor prin intermediul cărora se efectuează cheltuieli publice (ministere, instituţii publice autonome, unităţi administrativ teritoriale etc.).

•

clasificaţia economică – pe două criterii: al scopului în care sunt efectuate plăţile (cheltuieli publice curente sau de funcţionare şi cheltuieli publice de capital sau de investiţii); al existenţei sau nu a unei contraprestaţii (cheltuieli publice ale serviciilor publice, numite şi administrative şi cheltuieli publice de transfer).

•

clasificaţia funcţională – pe criteriul sectoarelor de activitate către care sunt repartizate resursele financiare publice (a) în domeniul social: învăţământ, sanitare, ocrotire socială etc.; b) în domeniul cercetării; c) în domeniul economic (investiţii, acordarea de subvenţii şi facilităţi; d) în domeniul apărării şi siguranţei naţionale; e) în domeniul administrativ public central şi local; f) în ceea ce priveşte dobânzile aferente datoriei publice).

•

clasificaţia financiară o

pe criteriul momentului efectuării şi a efectului avut de acestea (cheltuielile publice definitive caracterizate prin faptul că se finalizează cu plăţi la scadenţe ferme, certificând lichidarea totală a angajării statului pentru 5

efectuarea cheltuielilor prevăzute în buget; cheltuieli publice temporare: majoritatea sunt operaţiuni de trezorerie urmate de plăţi cu scadenţe certe; cheltuieli publice virtuale: pe care statul le va realiza în anumite condiţii doar); o

şi pe criteriul forme de manifestare (cu/ fără contraprestaţie; definitive/ provizorii; speciale/ globale)

•

clasificaţia după rolul cheltuielilor publice în reproducţia socială – pot fi: cheltuieli publice negative (reale) şi cheltuieli publice pozitive (economice)

•

clasificaţia folosită de instituţiile specializate ale O.N.U. – pe criteriile: a) funcţională (cheltuielile publice sunt împărţite în cheltuieli pentru: servicii publice, apărare, educaţie, sănătate, securitate socială, locuinţe şi servicii comunale, recreaţie, cultură şi religie, acţiuni economice, alte scopuri) b) economică (cheltuielile publice reprezentând un consum final şi cheltuielile publice în scopul formării brute de capital) În România, legea bugetului de stat prevede o clasificaţie în conformitate cu cea

utilizată de O.N.U. Astfel, cheltuielile publice se împart după criteriul economic în: o

cheltuieli curente (de personal, de materiale şi servicii, subvenţii, prime, transferuri, dobânzi aferente datoriei publice, rezerve);

o

cheltuieli de capital

o

împrumuturi acordate (pentru finalizări de obiective stabilite prin convenţii, pentru creditarea agriculturii, pentru acoperirea arieratelor către RENEL şi ROMGAZ).

o

rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite externe şi interne

După criteriul funcţional, cheltuielile publice se împart în: o

servicii publice generale

o

apărare, ordine publică şi siguranţă naţională

o

social-culturale

o

servicii şi dezvoltare publică, locuinţe mediu şi ape

o

acţiuni economice

o

alte acţiuni 6

o

transferuri

o

împrumuturi acordate

o

plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli aferente datoriei publice

o

fonduri de rezervă

2.3.

NIVELUL CHLETUIELILOR PUBLICE

Nivelul cheltuielilor publice poate fi privit din perspectiva statică (structură de la un anumit moment) sau dinamica (ca evoluţie temporară) şi poate fi analizat urmărind indicatorii: -

volumul cheltuielilor publice,

-

ponderea cheltuielilor publice în PIB,

-

volumul cheltuielilor publice ce revine în medie pe un locuitor.

La nivel internaţional, cel mai utilizat indicator este pondere cheltuielilor publice în Produsul Intern Brut, a cărei evoluţie o redăm mai jos, pentru principalele ţări membre OECD. Tabel 1.1 Cheltuieli publice totale în PIB în principalele ţări din G7 şi din zona euro % din PIB 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Statele Unite ale Americii 36,5 36,6 36,5 36,1 34,9 34,2 33,8 33,7 34,6 35,3 35,7 35,2 35,2 Japonia 31,0 31,7 35,8 36,3 35,1 36,1 37,7 38,2 37,7 38,2 37,7 36,9 36,6 Germania 46,3 44,5 49,4 50,3 49,3 48,8 48,7 45,7 48,3 48,5 48,9 48,2 47,1 Franţa 53,3 50,7 55,1 55,4 54,9 53,7 53,5 52,5 52,5 53,4 54,5 53,8 53,4 Italia 50,9 54,4 53,4 53,2 51,1 49,9 48,9 46,9 48,7 48,0 48,9 48,7 49,0 Marea Britanie 45,9 42,2 44,6 42,7 41,0 39,8 39,2 37,0 40,3 40,9 42,6 42,6 43,3 Canada 48,3 48,8 48,5 46,6 44,3 44,4 42,5 41,0 41,4 40,6 40,1 40,1 39,9 Media aferentă ţărilor din G7 44,6 44,1 47,8 45,8 44,4 43,9 43,5 42,2 43,4 43,6 44,1 43,6 43,5 Australia 40,0 36,2 39,1 38,2 37,1 36,8 35,7 35,6 37,1 36,3 36,4 36,2 36,2 Austria 54,7 53,1 57,1 56,6 53,9 54,0 54,0 52,3 51,6 51,3 51,2 50,5 50,2 Belgia 59,8 53,4 52,9 53,0 51,4 50,7 50,1 49,4 49,5 50,5 51,4 49,9 50,0 Republica Cehă — — 57,2 45,5 45,0 46,0 45,9 46,1 47,3 49,9 50,8 50,6 50,2 Danemarca 57,3 57,0 60,3 59,8 58,0 57,6 56,3 54,9 55,3 55,8 56,1 55,7 54,7 Finlanda 47,0 48,6 59,6 59,7 56,4 52,8 52,1 49,1 49,2 50,1 50,6 50,9 50,2 Grecia 47,0 50,2 51,0 49,2 47,8 47,8 47,6 49,9 47,8 46,8 47,2 47,4 47,1 Ungaria — — 56,9 53,9 51,8 52,8 50,0 48,0 48,5 53,4 50,1 50,6 49,9 Islanda 38,6 42,4 43,8 43,3 41,7 42,4 43,5 43,2 44,1 46,2 47,9 46,5 45,3 Irlanda 54,0 43,3 41,5 39,6 37,2 35,0 34,6 32,1 33,8 33,3 35,2 35,8 35,8 Coreea de Sud 19,8 18,5 19,5 20,5 21,2 23,5 22,5 22,0 24,0 22,2 24,3 24,2 23,9 Luxemburg — 43,2 45,5 45,6 43,3 42,0 41,3 38,5 39,1 44,3 46,9 46,6 47,2 Olanda 57,3 54,8 51,4 49,6 48,2 47,2 46,9 45,3 46,6 47,5 48,9 47,7 46,9

7

Noua Zeelandă — 53,3 41,9 41,0 41,6 42,9 41,4 40,2 39,0 Norvegia 46,0 52,8 51,6 49,2 47,3 49,7 48,3 43,4 44,8 Polonia — — 49,4 48,7 48,1 46,4 46,1 44,5 45,3 Portugalia 40,8 42,1 45,0 45,8 44,8 44,1 45,3 45,2 46,3 Republica Slovacia — — 54,1 61,5 65,0 61,9 59,2 63,6 54,3 Spania 43,1 43,4 45,0 43,7 41,8 41,4 40,2 40,0 39,6 Suedia 63,7 60,7 67,6 65,2 62,9 60,7 60,3 57,3 57,0 Media pentru ţările din zona euro 49,5 48,5 50,6 50,1 48,3 47,3 46,9 45,6 46,1 Media pentru ţările membre UE dinainte de 2004 49,6 49,4 52,0 51,3 49,5 48,4 47,9 46,4 47,0 Media pentru ţările membre OECD 40,6 40,1 42,1 41,7 40,5 40,1 39,8 39,0 39,9 Sursa: Tabela anexă 25, OECD (2004), Prognoza Economică, Nr. 75, Iunie

38,6 47,6 45,9 46,1 49,5 39,9 58,2

38,5 48,4 46,2 47,9 46,6 39,5 58,2

38,7 47,6 46,6 47,0 44,7 39,3 58,3

38,5 47,6 46,0 46,2 43,4 39,1 57,9

46,6 47,6 47,2

46,9

47,6 48,5 48,2

47,9

40,3 40,7 40,3

40,1

Structura cheltuielilor publice este studiată conform clasificărilor folosite de fiecare stat în parte (cea mai importantă fiind cea economică şi cea funcţională). Stabilirea structurii cheltuielilor publice ajută la determinarea diferenţelor de politică financiară dintre ţările dezvoltate, în curs de dezvoltare şi cele în tranziţie, precum şi evoluţia în timp a ponderilor acordate diverselor categorii de cheltuieli publice în acelaşi stat. Dinamica cheltuielilor publice are în vedere modificarea a şase indicatori: • creşterea nominală şi cea reală a cheltuielilor publice; • schimbarea raportului cheltuielilor publice în PIB; •

schimbarea volumului mediu al cheltuielilor publice pe cap de locuitor;

• schimbarea structurii cheltuielilor publice; • corelaţia dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea PIB; • elasticitatea cheltuielilor publice raportată la PIB . Factorii de influenţă asupra creşterii cheltuielilor publice sunt de natură: •

demografică (modificări ce au loc în numărul şi structura populaţiei ce ar trebui să determine adaptări corespunzătoare în ponderea cheltuielilor publice);

•

economică (ce vizează în mod special funcţia statului de redistribuire a resurselor financiare publice după criteriul eficienţei şi echilibrului);

•

socială (se referă la funcţia de armonizare a veniturilor medii individuale aparţinând diferitelor categorii sociale);

•

legaţi de urbanizare (favorizează creşterea cheltuielilor publice); 8

•

militară (cresc cheltuielile publice în eventualitatea unor conflicte armate);

•

istorică (perpetuarea în timp a unor probleme ca datoriile publice moştenite de la un regim politic la altul sau ca inflaţia);

•

politică (se referă la complexitatea funcţiilor statului);

2.4.

DETALIEREA INFORMAŢIILOR REFERITOARE LA TIPURILE DE CHELTUIELI PUBLICE

A. Cheltuielile publice destinate acţiunilor social-culturale. Acest tip de cheltuieli îşi au originea recentă în ideologia politico-economică intervenţionistă, apărută în America după cel de-al doilea război mondial, aşa numita doctrină a statului bunăstării. Obiectivele autorităţii publice într-un astfel de stat sunt: asigurarea unui venit minim, susţinerea cetăţenilor în situaţii defavorizante (cum ar fi boala, bătrâneţea, şomajul, handicapul), garantarea unui nivel de trai bun pentru întreaga populaţie, în raport cu o anumită listă de servicii şi minimalizarea efectelor unor evenimente ce implică riscuri sociale. Aceste servicii sunt puse la dispoziţia membrilor societăţii în mod gratuit sau la un preţ mic, ori sunt acordate alocaţii, pensii, ajutoare ş.a. indemnizaţii prin intermediul cărora populaţia să-şi poată permite un standard de viaţă decent. În ţările dezvoltate, pentru asigurarea acestor facilităţi se cheltuieşte până la 50% din venitul naţional. Cheltuielile publice destinate acţiunilor de natură socio-culturală cuprind de obicei: sănătate, învăţământ, cultură şi sport, acţiuni dedicate tineretului, securitate sau protecţie socială. În ceea ce priveşte România, cheltuielile publice socio-culturale vizează domeniile următoare: 1. învăţământ 2. sănătate 3. cultură, religia şi tineretul 4. asistenţa socială (alocaţii, pensii, ajutoare, alte îndemnizaţii) 5. ajutorul de şomaj 6. alte cheltuieli publice socio-culturale

7. pensia suplimentară

9

Resursele de finanţare pentru cheltuielile cu acţiuni socio-culturale pot fi de natură internă sau externă, publică sau privată, după cum urmează: 1. fonduri bugetare (ale statului, regiunilor, provinciilor), 2. cotizaţii ale unor persoane fizice / juridice (f. asigurărilor sociale, pentru şomaj); 3. fonduri proprii ale organizaţiilor publice / private (pentru finanţare traininguri); 4. veniturile instituţiilor social-culturale din activităţi specifice; 5. veniturile populaţiei (din taxe), 6. fondurile organizaţiilor fără scop lucrativ (O.N.G-uri, instituţii de caritate etc.); 7. finanţări externe (rambursabile şi nerambursabile, oferite de organizaţii ca:

UNICEF, UNESCO, Banca Mondială etc.). 1) Cheltuielile publice pentru învăţământ trebuie să urmărească o dezvoltare a educaţiei publice în concordanţă cu cerinţele contextului economico-social pentru a contribui în cât mai mare măsură la progresul societăţii. Factorii care determină politica financiară în învăţământ sunt: demografici (structura specifică a populaţiei), economici (cererea pentru forţa de muncă calificată şi adaptarea inovaţiilor tehnologice de ultimă oră şi nu numai), politici (principiile ideologice pe care se bazează stabilirea politicii şcolare). Structura sistemului de învăţământ diferă de la o ţară la alta, conform tradiţiei statelor respective însă aici va fi preluată împărţirea realizată de UNESCO în învăţământ: preşcolar, primar, secundar, superior. Cheltuielile publice bugetare pentru învăţământ sunt canalizate în cea mai mare parte către ministerul corespunzător – Ministerul Învăţământului / Educaţiei – dar şi către alte ministere care urmăresc să instruiască în domeniul specific lor cadre competente (Ministerul Apărării, Ministerul de Interne etc.). Cheltuielile publice pentru învăţământ pot fi privite şi din perspectiva conţinutului lor economic; în acest caz putem vorbi de: •

cheltuieli curente (de funcţionare şi întreţinere);

•

cheltuieli de capital (înzestrarea şi construirea unităţilor de învăţământ).

2) Cheltuielile publice pentru sănătate reprezintă un punct de interes social pentru faptul că sănătatea generală a membrilor societăţii înseamnă bunăstare fizică şi mentală, condiţii esenţiale ce facilitează dezvoltarea socială. Acest tip de cheltuieli înregistrează la nivel mondial o tendinţă crescătoare (ţările dezvoltate alocă între 5,5–10,5% din PIB, cele în curs de dezvoltare ating niveluri uneori foarte scăzute, sub 1%). Cheltuielile publice din acest sector se împart în cheltuieli curente (salarii, materiale de laborator, 10

medicamente etc.) şi cheltuieli cu caracter de investiţii (construcţia şi utilarea unităţilor). Având în vedere scopul special pe care şi-l propun aceste cheltuieli publice, serviciul sănătăţii publice nu poate fi tratat doar ca o afacere condusă după legile pieţei – relaţia dintre cerere şi ofertă având în acest caz mai degrabă o dimensiune umanitară. Sistemele de cheltuieli publice pentru sănătate cunosc diferenţe de organizare în fiecare ţară, în privinţa ponderii instituţiilor de stat sau private, dar ceea ce este comun este faptul că ele urmăresc îmbunătăţirea calităţii vieţii indivizilor. Sursele din care se obţine finanţarea sistemului de sănătate sunt fondurile bugetare, cotizaţiile de asigurări de sănătate, fonduri speciale pentru sănătate, resurse ale populaţiei care au fost cheltuite în ipostaza de pacienţi, ajutor din exterior (OMS, Crucea Roşie etc.). 3) Cheltuieli publice pentru cultură, culte, activitate sportivă şi tineret contribuie la educarea spirituală estetică, morală a populaţiei prin activităţi artistice, culte, sportive sau divertisment. Aceste cheltuieli finanţează instituţii cu obiective cultural – artistice (edituri, muzee, patrimoniu cultural, biblioteci cinematografe, teatre etc.) care produc fie bunuri materiale dar de valoare spirituală, fie servicii de valoare spirituală. Preţul acestor produse poate fi suportat în totalitate de către stat sau doar parţial prin subvenţionare. Finanţarea se face din resurse bugetare integral, din venituri extrabugetare şi alocaţii de la buget, din venituri extrabugetare în totalitate, (pentru instituţiile care se pot autoîntreţine prin activitatea economică desfăşurată), din fonduri extrabugetare (de exemplu: Fondul Cinematografic Naţional, Fondul Cultural Naţional). Nu trebuie uitate nici sponsorizările, deosebit de avantajoase pentru cel care le primeşte – el neavând altă obligaţie decât aceea de a declara deschis numele sponsorilor săi. Cheltuielile publice din această categorie finanţează de asemenea activitatea religioasă a cultelor recunoscute de stat (salarii pentru slujitorii bisericii) şi pe cea sportivă şi de tineret (în proporţie de 75% în România). 4) Cheltuieli publice pentru securitatea socială înglobează următoarele tipuri de cheltuieli: alocaţii, pensii, indemnizaţii, ajutoare în anumite condiţii pe care persoanele ce le primesc trebuie să le îndeplinească. Ele sunt menite să elimine cât mai mult posibil efectele riscurilor fizice, economice şi sociale ce planează asupra vieţii fiecărui membru al societăţii. Caracteristicile principale ale actualului sistem de finanţare a activităţilor 11

legate de securitatea socială vizează faptul că fondurile sunt obţinute din cotizaţii sociale, legitimate social prin principiul solidarităţii. Pentru aceasta sunt create planuri sau politici de reducere a şomajului şi sărăciei, ajutoare a familiilor în dificultate financiare, sau a persoanelor aflate în dificultate financiară, sau a persoanelor defavorizate (care se consideră a fi în general copii, tineri proaspăt absolvenţi, persoanele în vârstă, persoanele handicapate). Finanţarea acestor cheltuieli se face din următoarele categorii de resurse: contribuţii ale salariilor, liber profesioniştilor şi patronilor; subvenţii bugetare; fonduri speciale (acumulate din donaţii sau resurse ale ONG). 5) Cheltuielile publice pentru ajutorul de şomaj sunt îndreptate către acele persoane care nu dispun temporar de un loc de muncă prin care să-şi asigure existenţa. În afara ajutorului de şomaj (numit şi forma pasivă de într-ajutorare a persoanelor rămase fără lucru), sunt recomandate şi alte modalităţi care nu au o natură materială imediată constituind o într-ajutorare activă – crearea unor noi locuri de muncă, ce asigură scăderea şomajului pe termen lung. Este deci preferabilă o creştere a prestaţiilor active (facilităţi pentru cei ce angajează şomeri), în favoarea soluţiei de creştere a valorii ajutorului de şomaj (ce poate duce pe termen lung la creşterea ratei şomajului). Cheltuielile sunt suportate din fondurile firmelor şi resurselor bugetare, şi sunt plătite beneficiarilor sub două forme: alocaţia de şomaj (contează vechimea în muncă) şi ajutorul de şomaj. 6) Cheltuielile publice pentru asistenţa socială au ca principale forme: ajutorul social pentru

•

alocaţii simple (persoanele fără pensie de peste 65 ani);

persoanele în vârstă

•

alocaţii pentru servicii menajere;

•

plasament familial;

•

plasament în azil;

ajutorul social pentru

• •

masa la un cămin restaurant sau contravaloarea acesteia. alocaţie compensatorie pentru terţe persoane;

persoane cu handicap

•

alocaţie compensatorie pentru cheltuieli profesionale;

•

plasament familial;

•

plasament instituţii pentru handicapaţi;

ajutorul medical

• •

cantine – restaurant; alocaţii pentru ajutor medical;

(pentru persoane

•

ajutor medical la domiciliu;

asistate social) 12

•

ajutor medical pentru spitalizare.

Toate aceste cheltuieli menţionate mai sus reprezintă investiţii în resurse umane deoarece ele au ca efect dezvoltarea capacităţilor indivizilor, menţinerea stării fizice şi mentale la nivele ridicate ceea ce duce, implicit, la dezvoltare economică şi socială. Putem spune deci că banii cheltuielilor publice pentru acţiuni social-culturale nu reprezintă un consum definitiv de venit naţional ci, dimpotrivă, sunt generatoare de dezvoltare (,,profit” social). Pentru ca dezvoltarea umană să aibă un caracter durabil, trebuie să fie îndeplinite următoarele condiţii: membrii societăţii să aibă parte de o bună stare a sănătăţii, să aibă loc o acumulare de cunoştinţe la nivelul societăţii, să existe acces la resursele care asigură un standard de viaţă decent. B) Asigurările sociale au apărut iniţial ca reacţie a asociaţiilor de muncitori care au pledat pentru drepturile lor, organizându-se în sindicate care să-i protejeze în privinţa condiţiilor de lucru – igiena şi securitatea muncii ca elemente care să prevină ajungerea la accidente ce pun persoana în imposibilitate de a munci, iar dacă, dintr-o cauză sau alta, se ajunge la incapacitate de muncă, existenţa unor fonduri financiare care să le asigure acestora un trai decent. Pentru a îndeplini obiectivele menţionate, s-a creat un sistem naţional de asigurări sociale care are trăsături speciale (derivate din contextul economic în care finanţează). Prin asigurările sociale se direcţionează o fracţiune din PNB către protejarea persoanelor salariate şi pensionare ,,actuale sau foste angajate ale societăţilor comerciale private sau de stat, ale regiilor autonome, a persoanelor membre în asociaţii meşteşugăreşti ori agricole, a întreprinzătorilor particulari a slujitorilor cultelor, a personalului casnic, a persoanelor ce deservesc blocurile de locatari, atunci când se află în incapacitate de muncă. Sunt prevăzute de lege o serie de situaţii în care intervine plata către indivizi a unor sume de asigurări – pentru menţinerea stării de sănătate, asigurarea traiului în cazul bolilor, accidentelor, depăşirii limitei de vârstă. În România, sistemul naţional de asigurări cuprinde: asigurările sociale de stat, asigurările sociale din cooperaţia meşteşugărească şi celor independenţi, asigurările sociale ale asociaţiilor agricole, asigurările sociale ale agricultorilor cu gospodărie proprie, asigurările sociale ale avocaţilor, asigurările sociale ale slujitorilor cultelor. Principiile pe care este construit sistemul naţional de asigurări sunt: 13

•

unicitatea (există unul singur – expresie a solidarităţii sociale) ;

•

obligativitatea (toate persoanele încadrate în muncă beneficiază de ele) ;

•

ocrotirea pe toată perioada de incapacitate de muncă;

• statul este acela care garantează drepturile asiguraţilor; •

contributivitatea (fondurile de care dispune sistemul naţional de asigurări provin din contribuţiile companiilor naţionale şi acelora private, a regiilor autonome, a întreprinderilor mixte etc.);

•

egalitatea în drepturi a beneficiarilor ce cad sub incidenţa aceloraşi condiţii îndeplinite ;

•

ocrotirea cetăţenilor în concordanţă cu etica şi echitatea sociala (sunt acordate conform participării pe care indivizii au avut-o în dezvoltarea socială, şi conform unui raport echitabil între salarii şi pensii – stimulator pentru ca ei ce reprezintă populaţia ocupată) ;

•

pensiile de asigurări sociale scutite de în totalitate de taxe;

•

imprescriptibilitatea dreptului la pensie (persoanele care au contribuit la fondul sistemului naţional de asigurări au dreptul să ceară oricând acordarea pensiei sau diferitelor indemnizaţii);

•

indemnizaţiile şi pensiile nu pot fi cedate altor persoane;

•

descentralizarea şi autonomia. Finanţarea sistemul naţional de asigurări se face cu resurse provenite din

următoarele sfere: contribuţii pentru asigurările sociale, contribuţii pentru asigurările sociale a unităţilor particulare, contribuţii diferenţiate ale angajaţilor şi pensionarilor care merg în centre de tratament şi odihnă, contribuţii pentru constituirea fondului de şomaj, a ajutorului de integrare profesională şi a alocaţiei de sprijin, alte venituri, contribuţia pentru pensie alimentară în valoare de 5%. În privinţa formelor de acordare a diferitelor tipuri de ajutoare sociale, menţionăm: pensiile, trimiterile la tratament şi odihnă, indemnizaţiile şi ajutoarele, cheltuieli pentru ocrotirea sănătăţii, ajutor de şomaj, alocaţie de sprijin , ajutorul de integrare profesională. Pensiile sunt de mai multe feluri: 1. pensia pentru munca depusă şi limită de vârstă (persoana trebuie să corespundă concomitent la două condiţii: să aibă o minimă vechime de muncă acceptată – 25 14

ani şi să depăşească limita de vârstă la care se presu-pune că o persoană nu mai poate lucra la capacitate normală – 57/62 ani); 2. pensia pentru pierderea capacităţii de muncă din cauza unor accidente sau boli profesionale; 3. pensia pentru pierderea capacităţii de muncă în afara procesului muncii 4. pensia de urmaş; 5. pensia suplimentară. Indemnizaţiile şi ajutoarele de asigurări sociale se clasifică în mai multe tipuri: • indemnizaţia pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea sănătăţii; • indemnizaţia pentru pierderea momentana a capacităţii de muncă; • indemnizaţia în caz de maternitate; • indemnizaţia de naştere; • indemnizaţia pentru creşterea copilului până la vârsta de doi ani; • ajutorul de şomaj; • ajutorul de integrare profesională; • ajutorul în caz de deces. C) Asigurările sociale pentru sănătate se fundamentează pe următoarele principii: încadrarea întregii populaţii în sistemul de asigurări sociale de sănătate, solidaritate socială (plata se face raportat la un anumit procent din salariu), prestarea pentru asiguraţi a unei liste de servicii definite, finanţarea autonomă şi echilibrul financiar. Beneficiază de pachetul de servicii persoanele cu cetăţenie română cu domiciliul în ţară sau temporar plecaţi peste graniţă, cetăţenii străini sau apatrizi care au reşedinţa în România, tinerii şi copiii de maxim 26 ani (în condiţiile în care sunt încadraţi într-o formă de învăţământ şi nu obţin venituri proprii), persoanele handicapate fără venituri, membrii familiei care se află în întreţinerea unei persoane asigurate, persoanele care au obţinut acest drept prin legile speciale. Aceste persoane devin asigurate în momentul în care încheie un contract individual de muncă. Sursele de finanţare sunt reprezentate de contribuţii egale ale persoanelor fizice şi juridice, subvenţii de la buget, alte venituri care sunt plătite Casei Naţionale de Asigurări pentru Sănătate. Casa Naţională de Asigurări pentru Sănătate are ca organe de conducere: adunarea generală a reprezentanţilor, consiliu de administraţie (ales de 15

adunarea generală a reprezentanţilor). Contribuţiile la CNAS sunt obligatorii, cu următoarele excepţii: acele persoane aflate în concediu medical sau concediu de îngrijire a copilului de până la 6 ani, persoanele ce efectuează stagiul militar, persoanele ce execută o pedeapsă prin privare de libertate, persoanele aparţinând unor familii ce nu beneficiază de ajutor social. D) Cheltuielile publice pentru obiective economice, pentru protecţia mediului şi cercetare Cheltuielile publice destinate obiectivelor economice au în vedere acele ramuri de activitate strategice sau care au nevoie de resurse financiare mari (ce altfel nu ar putea fi asigurate) şi cuprind regiile autonome, companiile cu capital de stat, privat sau mixt. Intervenţia statului are însă un efect constrângător şi s-a dovedit ca privatizarea activităţii în sectorul public creste rentabilitatea întreprinderilor respective, realizându-se o mai bună alocare a resurselor în acest fel. Ajutoarele financiare acordate de stat întreprinderilor de interes naţional pot veni sub formă directa a unor: subvenţii, investiţii, împrumuturi cu dobândă subvenţionată, ajutoare financiare pentru difuzarea de informaţii şi studii de marketing; sau în formă indirectă: acordarea de avantaje fiscale şi împrumuturi garantate de stat. Ramurile economiei cel mai des vizate de astfel de politici sunt: transporturi, construcţii (de locuinţe în special), industria (extractivă, minieră, a construcţiei de maşini şi navală, siderurgică), agricultură. Cheltuielile publice cu protecţia mediului sunt foarte importante pentru păstrarea unui echilibru natural şi prevenirea degradării mediului, care poate fi considerat un bun public ce trebuie ocrotit prin lege. Cea mai importantă măsură adoptată în ceea ce priveşte poluarea este aceea conform căreia poluatorul plăteşte “reparaţiile” necesare în urma distrugerilor de mediu pe care le-a făcut. Cheltuielile publice pentru cercetare au in vedere următoarele tipuri: •

fundamentală (scopul este unul general de avansare a cunoaşterii, fără obiective specifice);

•

aplicativă (presupune punerea în practică şi inovarea noilor cunoştinţe dobândite);

•

de dezvoltare (fondată pe cunoştinţe deja existente, ea urmăreşte aplicarea practică a acestora pentru obţinerea unor rezultate cat mai bune);

16

Este finanţată din: fonduri bugetare in special cercetare – dezvoltare) ,ale industriei (în ţările dezvoltate are o pondere de chiar 74,5% din finanţările pe acest domeniu), ale universităţilor (de exemplu granturile acordate de Academia Română), surse externe. E) Cheltuielile pentru servicii publice generale, ordine publică, siguranţa naţională şi apărare Servicii publice generale (sau autorităţile publice generale) cuprind în structura lor: organele puterii şi administraţiei publice (instituţia prezidenţială, organele puterii legislative centrale, organele puterii judecătoreşti, organele executive centrale si locale); organele de ordine publică (politie, jandarmerie, grăniceri, pompieri, penitenciare, paşapoarte, arhivele statului). Cheltuieli publice pentru apărare finanţează funcţia externă a statului. Acest tip de cheltuieli se împart în directe (întreţinerea forţelor armate în ţară sau în bazele din alte ţări) şi indirecte (legate de lichidarea urmărilor unor conflicte).

2.5.

FACTORII CARE INFLUENŢEAZĂ CREŞTEREA CHELTUIELILOR PUBLICE

Tratarea la modul general a factorilor care conduc la creşterea cheltuielilor publice impune o delimitare a acestora în următoarele categorii: a) Factorii demografici, care se referă la creşterea populaţiei şi la modificarea structurii acesteia pe vârste şi categorii socio-profesionale. O astfel de evoluţie determină creşterea cheltuielilor publice pentru învăţământ, sănătate, securitate socială, ordine publică etc. precum şi a celor legate de sporirea numărului de locuri de muncă în sectorul public; b) Factorii economici, referitori la dezvoltarea economiei şi la modernizarea acesteia pe baza cercetării ştiinţifice, a noilor cerinţe ale utilizării resurselor şi a creării de bunuri materiale ţi servicii. Pe lângă faptul că pe seama bugetului de stat se asigură finanţarea unor acţiuni economice costisitoare, redistribuirea resurselor financiare publice ajută la repararea prejudiciilor create de repartiţia concurenţială în economia de piaţă. Astfel, bugetul joacă rol de filtru şi asigură redistribuirea pe principii mai echilibrate şi bazate pe eficienţă; 17

c) Factori sociali. Creşterea venitului mediu pe locuitor în societate antrenează preocuparea statului ca, prin efort financiar, să aloce resurse pentru amortizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse în sectorul public, inclusiv a persoanelor în vârstă sau care necesită asistenţă socială; d) Urbanizarea. Aceasta reprezintă un factor de creştere a cheltuielilor publice, antrenând resurse financiare atât pentru crearea şi dezvoltarea centrelor urbane, cât şi pentru finanţarea unor utilităţi publice caracteristice mediului respectiv; e) Factori militari, care prin pregătirea sau purtarea de războaie, conduc la creşterea cheltuielilor legate de apariţia unor conflicte armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale acestora pe plan economic şi social; f) Factori de ordin istoric, care acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor sporite de cheltuieli şi de suportare a poverii celor făcute în anii anteriori, prin împrumuturi publice. La fel se explică şi propagarea în timp şi spaţiu a fenomenului inflaţionist sau preluarea de către noul regim, instalat în urma revoluţiei a datoriilor contractate în vechiul regim; g) Factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a complexităţii sarcinilor statului contemporan, la transformarea concepţiei politice cu privire la funcţiile statului, pentru îndeplinirea cărora este necesară sporirea cheltuielilor publice. Consecinţe ale creşterii cheltuielilor publice. Creşterea continuă a cheltuielilor publice ridică probleme de ordin politic, de ordin financiar şi de ordin ştiinţific. Problemele de ordin politic se referă la influenţa creşterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice. Astfel, creşterea cheltuielilor publice face necesară gruparea unor state pentru a efectua împreună anumite cheltuieli de interes comun, cărora statele respective, luate în mod individual, nu ar putea face faţă. De exemplu, gruparea unor state din Europa occidentală în Comunitatea Economică Europeană, lărgirea acesteia ţi transformarea ei în Uniunea Europeană; formarea unor organizaţii cu caracter militar din state care au aceeaşi orientare politică, împărtăşesc aceeaşi ideologie, au tendinţa de a depăşi concepţiile naţionaliste şi de a se grupa cu succes pentru a efectua împreună cheltuieli legate de apărare; gruparea unor state în curs de dezvoltare care se unesc pentru a efectua cheltuieli de cercetare sau alte servicii; efectuarea în comun a eforturilor financiare din domeniul cercetării spaţiale etc.

18

Problemele de ordin financiar se referă la corelaţiile dintre tendinţele de creştere a cheltuielilor publice şi cele ale creşterii avuţiei naţionale şi ale produsului intern brut. Punctul optim al acestui raport este definit, pe de o parte, de limita maximă a proporţiei impozitelor în PIB (presiunea fiscală), care nu poate fi atinsă, iar pe de alta, de avantajele sociale ale creşterii cheltuielilor publice. Primul aspect se referă la proporţia în care produsul intern brut poate fi redistribuit prin cheltuieli publice. Cel de-al doilea aspect vizează proporţia cheltuielilor publice în PIB, care trebuie determinată din punct de vedere al utilităţii acestora (bunuri sau servicii independente, utile ţi fără utilitate netă). Punctul optim este atins atunci când avantajul social al creşterii cheltuielilor publice este depăşit de către inconvenientul social al prelevărilor publice. Acest optim poate varia în funcţie de conjunctura economică. Astfel, perioada de prosperitate poate să fie folosită pentru reducerea cheltuielilor publice în vederea realizării de economii sau pentru rambursarea datoriei publice. În perioada de depresiune, creşterea nivelului cheltuielilor publice poate să fie folosită pentru stimularea economică. Desigur că acest punct optim variază în funcţie de gradul de etatizare a societăţii şi structurile economiei de piaţă. Problemele de ordin ştiinţific privesc dimensionarea corectă a cheltuielilor publice imperios necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale şi se referă la instituţiile finanţelor publice, modul de abordare a cercetării domeniului şi de apreciere a rezultatelor, de aplicare a soluţiilor descoperite în cercetarea ştiinţifică financiară.

2.6.

ANALIZA TEORETICĂ A CREŞTERII CHELTUIELILOR PUBLICE

Pentru a se putea da o interpretare medie a datelor empirice privind dinamica cheltuielilor publice, este necesară construirea unor modele capabile să folosească în ansamblu factorii economici, politici şi sociali, care determină cheltuieli publice şi creşterea lor. Sintetizarea unor asemenea influenţe se regăseşte în macro modelele creşterii cheltuielilor publice. În cele ce urmează, prezentăm succint următoarele trei modele: 1. modele ale dezvoltării creşterii cheltuielilor publice; 2. legea lui Wagner; 3. studiul clasic al lui Peacock şi Wiseman. 1.

Modelele dezvoltării creşterii cheltuielilor publice 19

Această abordare a problemei este cel mai bine reprezentată în lucrările lui R.A.Musgrave şi W.W.Rostow. În stadiile de început ale creşterii şi dezvoltării economice, investiţiile sectorului public, ca pondere în investiţiile totale ale economiei, erau considerate mari. Sectorul public era chemat să asigure infrastructura socială globală, ca de exemplu: drumurile, sistemul de transporturi, sistemul de canalizare, respectarea legii şi ordinii, sănătatea şi învăţământul şi alte investiţii în resurse umane. Se susţinea astfel că aceste investiţii publice erau necesare pentru adaptarea economiei la dinamismul spre stadiile mijlocii ale dezvoltării economie şi sociale. În stadiile de mijloc ale creşterii, guvernul continuă să asigure investiţii, dar, de această dată, investiţiile publice sunt complementare creşterii investiţiilor private. De-a lungul tuturor stadiilor de dezvoltare, insuficienţele pieţei există şi pot împiedica saltul către maturitate. Pornind de la această idee, creşterea implicării guvernamentale capabilă să trateze cu insuficienţele pieţei este susţinută teoretic şi practic. Astfel, R.Musgrave susţine că, după perioada se dezvoltare, în timp ce investiţiile totale, ca proporţie în PIB(PNB), cresc, proporţia investiţiilor sectorului public în PIB scade. Argumentele lui Rostow sunt că, odată ce economia ajunge la stadiul de maturitate, preponderenţa cheltuielilor publice se va transforma din cheltuieli publice pentru infrastructură, în cheltuieli publice sporite pentru educaţie, sănătate şi asistenţă socială. Trebuie înţeles că atât modelele lui Musgrave, cât şi cele ale lui Rostow sunt vederi largi ale procesului de dezvoltare. Opiniile lor constituie generalităţi obţinute din examinarea unui număr mare de cazuri diferite de dezvoltare a economiilor. 2.

Legea lui Wagner

Economistul german al sec. XIX, Adolf Wagner, era preocupat să explice partea PNB însuşită de sectorul public. Concluziile lui au fost formalizate în legea cunoscută ca Legea lui Wagner, definită de el însuţi ca o „lege a extinderii crescânde a activităţilor publice şi în special ale statului”, astfel: „Cauzele interne ale extinderii activităţilor statului şi în general, a activităţilor «publice» se pot deduce în parte din caracterul statului şi comunei, stabilit prin experienţă la popoarele civilizate aflate în progres (a priori), iar în parte ele rezultă inductiv din diferite fapte în care iese în evidenţă extinderea acelor activităţi”. Wagner a subliniat că această lege „în finanţe, se poate transforma ca o lege a 20

nevoilor financiare crescânde ale statului şi organelor autonome”. Nu rezultă clar dacă Wagner se referea la creşterea proporţiei cheltuielilor publice în PIB (sau PNB), cu alte cuvinte creşterea relativă a sectorului public, sau dacă el se gândea la mărimea absolută a sectorului public. Dar, folosind interpretarea lui Musgrave, ne putem referi la legea lui Wagner, ca o expresie a creşterii mărimii relative a sectorului public. Astfel, putem formula legea lui Wagner în următorii termeni: dacă veniturile pe locuitor, într-o economie, cresc, mărimea relativă a sectorului public creşte, de asemenea. Bazele formulării lui Wagner erau empirice. El a observat creşterea sectorului public într-un număr de state europene, în SUA şi în Japonia în timpul secolului XIX. Forţele care determină aceste mişcări în raportul dintre cheltuielile publice şi PNB erau explicate pe seama factorilor politici şi economici. Explicaţia lui Wagner privind expansiunea activităţilor la nivelul statelor relevă o mare intuiţie a autorului. Chiar din sec. XIX, el a găsit o explicaţie primitivă a ideii moderne de faliment şi externalitate. Wagner a recunoscut că, cu cât economia devine mai industrializată, cu atât natura relaţiilor dintre pieţele extinse şi operatorii de pe aceste pieţe va deveni şi mai complexă. Această complexitate a interacţiunii pieţei va solicita stabilirea unui sistem de drept care să administreze asemenea legi. Urbanizarea şi marea densitate a locuitorilor vor conduce la externalităţi şi suprapopulare care vor necesita intervenţia sectorului public. De aceea, Wagner a explicat de ce el a observat apariţia serviciilor sectorului public ca servicii legale, servicii politice şi servicii bancare. Creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie, recreaţie şi cultură şi pentru serviciile de sănătate şi asistenţă socială era explicată de Wagner în termenii elasticităţii cererii în funcţie de venituri. Pentru Wagner, aceste servicii reprezentau cereri superioare sau elastice în funcţie de venit. De aceea cheltuielile publice pentru aceste servicii cresc, pe măsura creşterii veniturilor reale din economie (deci şi a PIB), în proporţii mai mari decât aceea a cheltuielilor publice totale în PIB. Modelul lui Wagner, deşi conţine multe aprecieri realiste, prezintă un dezavantaj: nu se bazează pe o teorie bine fundamentată a opţiunii publice. Într-adevăr, Wagner şi-a prezentat propria sa teorie în afara problemelor opţiunii publice, formulând de fapt o teorie organică a statului. Statul era presupus că se comportă ca şi când ar fi vorba de o entitate care ia decizii independent de membrii societăţii. 3.

Analizele lui Peacock şi Wiseman 21

Studiul lui A.T.Peacock şi J.A.Wiseman este poate unul dintre cele mai cunoscute analize a dinamicii cheltuielilor publice. Autorii şi-au bazat analizele pe o teorie politică a determinării cheltuielilor publice, conform căreia guvernele trebuie să ţină seama de dorinţele cetăţenilor lor: să nu plătească impozite mari şi să beneficieze de servicii publice sporite. De aceea, ei lasă cheltuielile publice la latitudinea legislativului. Peacock şi Wiseman au văzut alegătorul ca un individ care se bucură de avantajele bunurilor şi serviciilor publice, dar căruia nu-i place să plătească impozite. Când decide asupra cheltuielilor publice din bugetul său, guvernul urmăreşte îndeaproape reacţia electoratului la impozitarea implicită. Ei presupun că există un nivel tolerabil de impozitare care acţionează ca un element de constrângere asupra comportării guvernului. Aceasta este o variantă a şcolii lui Clark privind impozitele. Peacock şi Wiseman au abordat impozitarea ca având o influenţă asupra cheltuielilor publice. Astfel, dacă economia şi veniturile cresc în ritm egal, impozitele cresc, de asemenea, paralel la cote constante de impunere, ceea ce face posibilă creşterea cheltuielilor publice în ritmul creşterii PIB. În perioadele de transformare socială, tendinţa graduală a creşterii cheltuielilor publice este dereglată, după cum apar fenomene de criză economică, foamete, dezastre, pe scară mare, care necesită o creştere rapidă a cheltuielilor publice. O asemenea creştere determină guvernul să mărească nivelurile de impozitare, care pot fi privite ca acceptabile de electorat în perioadele de criză. Peacock şi Wiseman au numit acesta „efectul de transfer”: în perioadele de criză cheltuielile private sunt transferate cheltuielilor publice. În perioada următoare crizei, cheltuielile publice nu vor reveni la nivelul iniţial. Un război nu este plătit în întregime din impozite, pentru că nici o naţiune nu are o asemenea capacitate de impozitare. De aceea, ţările se împrumută şi sporesc datoriile pe care le suportă în perioadele următoare. Autorii au definit şi un alt efect: „efectul inspecţiei”. Ei au sugerat că acesta provine din vigilenţa mai mare a electoratului cu privire la problemele sociale în timpul perioadei de transformare. Astfel, guvernul îşi exprimă scopul programului său de îmbunătăţire a condiţiilor sociale pe baza percepţiei electoratului faţă de nivelul tolerabil de impozitare, mai mare decât în perioada anterioară, capabil să finanţeze niveluri înalte de cheltuieli publice, determinate de scopul de consum al guvernului şi datoriile existente. 22

Deşi este supusă criticilor, teoria lui Peacock şi Wiseman poate fi aplicată fenomenului creşterii cheltuielilor publice şi presiunii fiscale înregistrate în perioadele de criză economică, contribuind la explicarea creşterii presiunii fiscale în asemenea perioade. Analiza creşterii cheltuielilor publice se poate efectua pornind de la constatarea tendinţei de creştere mai rapidă a acestora faţă de ansamblul activităţilor economice, exprimat sintetic într-un indicator agregat (PIB sau PNB). Un asemenea mod de abordare porneşte de la studiul elasticităţii cererii de servicii publice, a cărei mărime este supraunitară, situându-le în categoria bunurilor „superioare”, care au cererea foarte sensibilă la dezvoltarea economică şi la creşterea nivelului de viaţă. În asemenea cazuri, cheltuielile publice cresc mai repede decât PIB sau PNB. O astfel de abordare a stat la baza studiilor unor cunoscuţi autori (A. Wolfelsperger, Ph. Delmas, M. Albert), care susţin că în societăţile dezvoltate şi democratice, faţă de menţinerea inegalităţilor sociale, creşterea cheltuielilor publice este preţul ce trebuie plătit pentru pacea socială, menţinerea unei anumite coeziuni a structurii sociale sau chiar supravieţuirea sistemului politic şi economic. Alte analize se bazează pe studiul ofertei de bunuri publice emanată de la puterea publică, demonstrând faptul că creşterea cheltuielilor publice nu rezultă din cererea venită de la agenţi privaţi, ci din comportamentul de ofertă al administraţiilor şi decidenţilor politici care încearcă să maximizeze satisfacţia lor în afara arbitrajului eficient al contribuabililor-alegători. Această teorie emanată de curentul „opţiunilor publice” aparţine concepţiei neoliberale despre stat care aplică raţionamentul economic în analiza vieţii politice şi a opţiunilor politice. Acest curent a apărut în 1960 în SUA, prin lucrările lui J.Buchanan, G. Tullok şi ale altor economişti, şi s-a dezvoltat puternic în anii '70-'80, prin multiple teze care denunţă nivelurile excesive atinse de cheltuielile publice şi de prelevările obligatorii, pe baza cauzelor acestor creşteri. Literatura din domeniul finanţelor publice dezvoltă tezele privind creşterea cheltuielilor publice şi progresia corelativă a prelevărilor obligatorii. Acestea sunt orientate pe trei teme: piaţa politică; birocraţia; fenomenele de asimetrie şi de iluzie financiară. Aceste teorii dezvoltă mai multe raţionamente privind conţinutul şi rolul deciziei privind cheltuielile publice şi eficienţa lor. Ele iau în studiu rolul partidelor politice în 23

formarea

opţiunilor

privind

cheltuielile

publice

prin

redistribuirea

resurselor,

comportamentelor decidenţilor şi managerilor, ca subiecţi ai birocraţiei, şi fenomenele de asimetrie şi iluzie financiară, prin încercările puterilor publice de a acorda avantaje anumitor categorii sociale sau anumitor grupuri de interese, împărţind finanţarea cheltuielilor asupra unui număr foarte mare de contribuabili. În acest fel, există o asimilare a avantajelor, dar şi a costurilor puţin perceptibile, însă larg dispersate şi difuze. Teoriile curentului „opţiunilor publice” au meritul de a fi introdus analize ale comportamentelor politice în studiul unui domeniu în care acestea joacă în mod efectiv un mare rol.

24

3. ABORDAREA TEORETICĂ A EFICIENŢEI CHELTUIELILOR PUBLICE 3.1.

SEMNIFICAŢIA EFICIENŢEI CHELTUIELILOR PUBLICE

Eficienţa sau eficacitatea cheltuielilor publice exprimă o dimensiune optimă a unui raport determinat între eforturile financiare (consumul de resurse financiare publice) şi efectele comensurabile sau estimative obtenabile pe seama obiectivelor finanţate de către stat. În condiţiile în care nevoile publice reclamă bunuri publice de valori ridicate, în continuă creştere şi diversificare, pe de o parte, iar resursele financiare ale statului nu sporesc la fel de rapid, se creează un decalaj de ritm, care conduce la o stare permanentă de insuficienţă a resurselor necesare. Acest fenomen se petrece în condiţiile în care, în mod conştient, guvernul procedează la trierea şi ierarhizarea nevoilor sociale şi, respectiv, la dimensionarea cheltuielilor publice, în funcţie de mai multe criterii: prioritate, oportunitate, eficienţă sau eficacitate a cheltuielilor publice, calitate a serviciilor publice, nivelul standardelor internaţionale. Eficienţa sau eficacitatea cheltuielilor publice ocupă din ce în ce mai mult locul principal între criteriile de selectare a alternativelor proiectelor de dimensionare a volumului acestora în vederea cuprinderii, în legile bugetare anuale, prin care cheltuielile se adoptă ca sarcini maxime. Aprecierea eficienţei sau a eficacităţii cheltuielilor publice este de competenţa factorilor de decizie politică şi ai celor executivi, de coordonare a procesului de utilizare a fondurilor alocate. Pe parcursul acestui proces pot fi găsite soluţii de minimizare a costurilor, a investiţiilor sau a cheltuielilor curente privind serviciile publice. În aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor înscrişi în bugetul anual, ca şi a celor cuprinşi în programe având un orizont de timp mediu sau lung, cel mai important obiectiv de atins trebuie să fie eficienţa utilizării resurselor. În acest fel, metodele aplicate pot influenţa în mod real decizia financiară a administraţiei publice, la care se adaugă şi puterea de amendament a Parlamentului. Acest aspect relevă echilibrul între puterea legislativă şi cea executivă. Intervenţiile ulterioare cu ocazia rectificării legii bugetare, pe 25

baza unor ajustări în cursul unui exerciţiu trebuie să se apropie şi mai mult de criteriul eficienţei sau al eficacităţii cheltuielilor. Eficienţa cheltuielilor se realizează în cele mai bune condiţii, de optim social, atunci când: -

este posibilă alegerea alternativei celei mai puţin costisitoare, în raport cu rezultatul final al serviciului public, pentru care se doreşte creşterea cantitativă a serviciului public;

-

modernizarea, din punct de vedere al producerii serviciului public, în vederea maximizării utilităţii la consumator, dată de satisfacţia performanţelor;

-

maximizarea utilităţii la consumator, comportând şi latura economică (cel mai mic preţ plătit şi cel mai mic cost în utilizare);

-

puterea de previziune în cadrul unui orizont de timp stabilit. Coroborarea

acestor

aspecte

implică

minimizarea

costurilor

proiectelor

obiectivelor de finanţat, ceea ce permite costuri sociale minime (fiscalitate mai redusă, renunţări cât mai puţine la îndeplinirea altor obiective, deficit bugetar minim şi altele); preţuri accesibile plătite de consumatori (dacă asemenea preţuri se aplică în regimul de producere şi distribuire a bunurilor publice); creşterea calităţii consumului de bunuri publice şi, deci, a satisfacţiei consumatorului public etc. Toate acestea conduc la maximizarea bunăstării sociale.

3.2.

CADRUL CONCEPTUAL PRIVIND EFICIENŢA CHELTUIELILOR PUBLICE

Caracterul limitat al resurselor financiare publice face ca problema utilizării acestora să fie crucială. Cheltuielile publice implică limitarea ariei acţiunii pieţei şi substituirea metodelor non-piaţă ale alocării. Există, de aceea, abordări ale eficienţei relevând împărţirea activităţii economice între sfera pieţei libere şi aceea a statului. Eficienţa poate fi privită ca valoare economică. Ea nu este însă singura valoare, dar este singura care poate fi neglijată la o creştere a costului exprimată în termeni atât ai bunăstării economice, cât şi ai abilităţii în atingerea obiectivelor sociale. Problemele eficienţei au o importantă legătură în abordarea lor, după cum urmează: 1. Împărţirea activităţii economice între sectoarele piaţă şi non-piaţă; 26

2. Împărţirea sectorului pieţei între mecanismele specifice sectorului public şi celui privat; 3. Operarea sectorului public non-piaţă, atât în privinţa alocării resurselor între

utilizatorii competitori, cât şi a nivelului inputurilor , în ordinea atingerii unor obiective date. Concepţia economiştilor despre eficienţă este mai largă decât înţelesul obişnuit al acestui termen. În plus, ea rămâne apropiată judecăţilor de valoare care trebuie să fie clar specificate. Există două dimensiuni ale eficienţei economice care sunt utilizate separat, dar intercondiţionat: A. Eficienţa alocativă a resurselor; B. X-eficienţa resurselor A. Eficienţa alocativă a resurselor În general, cercetarea eficienţei alocării resurselor este o temă sistematică, în lucrările de specialitate, în care conceptul optimalităţii al lui Pareto joacă rolul central. O alocare a resurselor este descrisă ca fiind corespunzătoare optimului lui Pareto, dacă nici o alta nu poate fi făcută mai bine, fără să-i facă rău ultimei persoane consumatoare. Economia bunăstării paretiene tratează propuneri referitoare la dorinţa alocării alternative a resurselor. Astfel, ele se bazează, în mod necesar, pe judecăţi de valoare. Este important de explicat aceste judecăţi, datorită faptului că s-a dezvoltat o tendinţă nefericită, mai ales în literatura de specialitate, prin afirmarea că: a. Criteriul lui Pareto se bazează pe motive obiective, sau că b. Judecăţile de bază sunt în general acceptabile, necontroversate sau necunoscute. Explicând judecăţile de valoare, care sunt mai puternice decât pot părea la prima vedere, devine mai uşor de evaluat semnificaţia criteriului lui Pareto. Există patru judecăţi de valoare şi anume: 1. Preocuparea pentru bunăstarea tuturor indivizilor din societate, luaţi în mod separat, mai curând decât a unei entităţi, numită „societate” sau „stat” sau a unui grup social sau a unei clase sociale; 2. Unii factori neeconomici afectând bunăstarea indivizilor pot fi ignoraţi; s-a crezut că alocarea resurselor economice poate fi separată de factorii sociali, psihologici si politici, cu condiţia ca ei să nu poată avea efect restrictiv direct asupra schimbului pe piaţă; 27

3. O trebuinţă individuală trebuie să fie considerată cea mai bună judecată a bunăstării sale proprii: cu alte cuvinte, există un consumator complet şi suveranitatea producătorului; 4. Dacă o anumită schimbare în alocarea resurselor sporeşte bunăstarea la o anumită persoană, fără să o reducă la altă persoană, atunci schimbarea trebuie considerată ca având drept efect final creşterea bunăstării sociale. Aceste ipoteze sunt instrumente ale lucrării economistului bunăstării - Alfredo Pareto. Astfel, ipotezele 1şi 4 sunt intrinsec individualiste, fiind opuse celor colectiviste; ipoteza 3 respinge paternalismul; ipoteza 2 impune o separare clară între economie şi politică. Asemenea caracteristici ale teoriei paretiene au contat pentru asocierea lor tradiţională cu capitalismul competitiv. Cu toate acestea, teoria paretiană s-a dezvoltat subsecvenţial în direcţiile care fac ambivalente implicaţiile lor pentru rolul statului. Optimalitatea lui Pareto poate fi conceptualizată în trei subprobleme: -

eficienţa schimbului;

-

eficienţa tehnică;

-

omniprezenţa eficienţă a lui Pareto.

Eficienţa schimbului se referă la asigurarea că un anumit grup al bunurilor de consum este alocat între indivizi într-o asemenea măsură încât să devină imposibile unele realocări viitoare ale bunurilor care ar urmări să facă o persoană mai bogată, fără ca altă persoană să devină mai săracă. Această alocare poate fi realizată pentru a permite indivizilor să-şi ajusteze structurile lor de consum, ca răspuns la preţurile relative. Eficienţa schimbului cere ca rata marginală a substituţiei între două bunuri să fie egală pentru toţi consumatorii. Rata marginală a substituţiei măsoară o acceptare a consumurilor de a da un bun în schimbul altuia. Când cantităţile fixate a două bunuri trebuie să fie împărţite între doi consumatori, există multiple alocări alternative care satisfac condiţia necesară a eficienţei schimbului, care constă în aceea ca ratele marginale ale substituţiei să fie egale. Eficienţa tehnică vizează combinarea optimală a factorilor de producţie. Rata marginală a substituţiei între doi factori (oricare ar fi aceştia) trebuie să fie egală pentru toate bunurile produse.

28

Eficienţa omniprezentă a lui Pareto este atinsă atunci când rata marginală a transformării factorilor este egală cu rata marginală comună a substituţiei. Într-un asemenea punct al eficienţei omniprezente a lui Pareto, nici o realocare a bunurilor sau factorilor nu poate face o persoană mai bogată, fără să facă simultan pe alta mai săracă. Există o unică alocare a resurselor, şi anume aceea a optimului lui Pareto. În schimb, există o infinitate de asemenea puncte, fiecare corespunzând diferitelor distribuţii ale bunăstării, în afara optimului: care dintre aceste puncte sunt atinse depinde în mod critic de factorul înzestrărilor care furnizează punctul de plecare pentru schimbul pieţei. Cu toate acestea, însuşi criteriul lui Pareto nu oferă un mecanism de alegere între ele. Pentru o economie de piaţă, atingerea optimalităţii lui Pareto presupune următoarele condiţii: -

să existe o informaţie perfectă;

-

toţi indivizii să dorească să-şi maximizeze utilitatea lor;

-

să nu existe nici o externalitate;

-

să existe o perfectă competiţie între cumpărători şi între vânzători;

-

toţi producătorii să-şi maximizeze profitul.

Nerespectarea fiecăreia dintre aceste condiţii reprezintă ipotezele considerate ca puncte de plecare în dezvoltarea teoriei eşecului pieţei. Pentru obţinerea optimului social, eficienţa alocativă necesită ca preţurile să fie egale totdeauna cu costurile marginale. B.

X- eficienţa resurselor Fiind formulate condiţiile necesare pentru eficienţa alocativă, presupunerea

maximizării profitului garantează că firmele pot produce rezultate cu costuri minime. În teoria economică s-a argumentat că bunăstarea, ca efect al proastei alocări directe a resurselor provine din distorsiuni, asemenea monopolului, se obţine cu un cost foarte mic comparativ cu costurile determinate de mai multe inputuri absolut necesare pentru producerea unui nivel al outputurilor. Se foloseşte „x - ineficienţă” pentru descrierea unor asemenea pierderi. Gradul de x - ineficienţă este definit ca fiind: diferenţa dintre eficacitatea maximală a utilizării intrărilor şi utilizarea actuală. Realizarea eficienţei alocative ca toate x - ineficienţele să fie eliminate. În timp ce în economie s-au făcut frecvent presupuneri asupra x - ineficienţei, concentrându-se atenţia asupra problemelor alocării optime, s-a argumentat că x - ineficienţa este omniprezentă. 29

3.3.

ORIENTĂRI MODERNE PRIVIND EFICIENŢA CHELTUIELILOR PUBLICE

Concluziile la care a ajuns cercetarea ştiinţifică actuală în acest domeniu sunt următoarele: 1. Serviciile publice nu trebuie să fie furnizate întotdeauna în mod gratuit; 2. Oriunde este posibil, furnizarea publică de servicii publice trebuie să fie înlocuită cu furnizarea privată; 3. Opţiunea privind furnizarea serviciilor publice poate fi restabilită la mecanismele cvasipiaţă, prin utilizarea de cupoane sau bonuri valorice. În ceea ce priveşte redistribuirea dorită a veniturilor, acestea trebuie să fie implementată prin transferuri în bani, iar nu prin avantaje (servicii) în natură. 1. Serviciile nu trebuie să fie procurate întotdeauna în mod liber şi cu titlu gratuit În figura următoare se prezintă eficienţa alocativă raţională în concepţia concluziilor de mai sus. Pe abscise sunt reprezentate cantităţile bunului X (de exemplu, educaţia) iar, pe ordonate – preţul şi costul bunului considerat; DD’ este curba cererii individuale a bunului X. Pentru simplificare, s-a presupus ca fiind constant unitar al ieşirii, şi de aceea costul marginal (Cm) este egal cu costul mediu (CM).

Figura 1 Nivelul opţional al outputului este 0Qm unităţi, care satisface condiţia potrivit căreia preţul trebuie să fie egal cu costul marginal. Acest nivel al outputului ar trebui să rezulte dintr-o competiţie perfectă a pieţei, în care toţi consumatorii lui X plătesc preţul pieţei 0. Acest rezultat poate fi contrastat acum cu ceea ce se va întâmpla dacă guvernul furnizează bunul X către consumatorii „liberi ai cererii”, la punctul consumului şi aşează costurile producţiei în afara taxării. Consumatorii vor dori acum să consume 0Qs unităţi 30

din bunul X, indicat prin punctul B la care curba cererii DD’ intersectează nivelul dorit al outputului transmis prin furnizarea gratuită liberă a statului. Consumatorii capătă utilitatea pentru fiecare din unităţile extra între 0Qm şi 0Qs. Ei evaluează însă fiecare din aceste extra unităţi (Qm-Qs) la mai puţin decât costul lor marginal. Extra beneficiile din expansiunea outputurilor sunt măsurate prin suprafaţa QmAQs şi extra costurile prin QmABQs. Există o pierdere netă (suprafaţa ABQs), rezultând din substituirea aprovizionării gratuite libere a statului, cu preţurile pieţei. Aprovizionarea publică a bunului X este de aceea neraţională, în sensul că ea va conduce la expansiunea outputului peste nivelul pentru care consumatorii vor fi fost dispuşi să plătească. Pot să apară alte două surse ale ineficienţei alocative. Prima va fi dată de distorsiunile induse prin impozitele instituite de autorităţile publice. A doua constă în aceea că este posibil ca, din cauza altor pretenţii faţă de venitul public şi a rezistenţei la viitoarea impozitare, outputul să nu fie cheltuit la 0Qs. Guvernul decide asupra nivelului outputului (destul de arbitrar posibil), iar apoi foloseşte raţionamentul non-preţ (gratuit) să aloce bunul între consumatori. Spre deosebire de mecanismul preţului liber, asemenea proceduri „raţionale” nu asigură că bunurile (Qs) sunt alocate celor care le apreciază cel mai mult (în sensul dorinţei de a plăti), prin aceasta încălcând condiţiile necesare pentru eficienţa alocării. Mai mult, nu doar resursele sunt absorbite în procesele de raţionalizare, dar există şi posibilitatea abuzului puterii birocratice, datorită discreţiei existente. 2. Înlocuirea furnizării publice cu cea privată Aceste concluzii rămân aproape afirmaţii referitoare la faptul că producţia publică circumscrie mai puţin eficienţa - X, decât producţia privată , deoarece, pentru acestea din urmă se manifestă o solicitare reziduală, pe seama căreia îşi poate însuşi beneficiile pentru x - eficienţa ridicată. Figura următoare reproduce curba cererii DD’ din figura 1 precedentă. Există acum, însă două curbe diferite ale costurilor, fiecare reprezentând atât Cm, cât şi CM, în situaţiile distincte privind cele două alternative: producţia publică şi producţia privată.

31

Figura 2 Notaţia „s” înseamnă producţia publică şi notaţia „p” înseamnă producţia privată. Curbele costului pentru producţia publică sunt trasate la acelaşi nivel corespunzător cu curbele din figura 1. Cum producţia privată este stabilită să întruchipeze un nivel ridicat al eficienţei – x, curbele costului pentru aceasta sunt trasate sub cele pentru producţia publică. Nivelul dorit al producţiei publice la preţurile zero rămâne la 0Qs. Totuşi, nivelul ieşirii în concurenţa perfectă s-a schimbat: acum preţul egalează costul marginal la ieşirea 0Q’p, unde DD’ intersectează Cmp. Producţia publică la 0Qs este încă ineficient alocată, chiar dacă 0Q’p este mai mare decât 0Qp, ea rămâne sub 0Qs. Pierderea din ineficienţa alocativă este dată de suprafaţa triunghiului EFQs. Există o pierdere în plus dată de X ineficienţa producţiei publice. Aceasta este arătată prin suprafaţa PpGHF, care este cuprinsă între Cms şi Cmp măsurată de nivelul outputului producţiei publice 0Qs. 3. Utilizarea cupoanelor pentru disciplina producţiei publice Atunci când un serviciu nu este transferat direct sectorului privat, opţiunea ofertantului poate fi restabilită către consumator prin introducerea cupoanelor. Acestea ar trebui să fie răscumpărabile pentru achiziţionarea unui serviciu specific, de la furnizori alternativi. Pe această cale, sunt introduse recompense pentru x - eficienţă, stimulând mecanismele pieţei în sectorul public. Concluzie la eficienţa faţă de cheltuielile publice. Preţul pieţei este preferabil achiziţiei publice la preţuri zero. Spre deosebire de firmele competitive, serviciile publice nu au încă mecanisme încorporate care promovează x - eficienţa. În întreprinderea privată, x - ineficienţa este cuprinsă în politica managementului şi a forţei de muncă de către proprietarii care îşi pot însuşi orice economii la cost. În sectorul public, interesele 32

consumatorului sunt susceptibile să fie subminate printr-o alianţă a producătorilor (manageri şi lucrători) care va substitui propriile ei ţeluri, eliberată de riscul falimentului. La ineficienţa alocativă cauzată prin îndepărtarea de la nivelul optimal al outputurilor, trebuie adăugată pierderea adiţională provenită de la X- ineficienţa care emană din orice combinaţii din costurile de producţie care sunt cu mult peste minimul atins de costurile altora. Oriunde este posibil, producţia privată trebuie să fie substituibilă producţiei publice. Unde această opţiune nu este posibilă, trebuie să fie introduse mecanismele cvasipiaţă, asemenea cupoanelor, care combină finanţarea publică cu utilizarea privată.

3.3.1. Eşecul pieţei şi externalităţile Figurile 1 şi 2 sunt simple, dar ele reprezintă puternice construcţii care sintetizează mai mult criticismul sectorului public ca ineficient şi neraţional. Cazul prezentat în figura 1 privind eficienţa cheltuielilor publice neglijează abordarea eşecului pieţei. Economia bunăstării paretiene are implicaţii ambivalente pentru piaţă faţă de participarea statului. Datorită emfazelor pe externalităţi a bunurilor publice şi a monopolului, economia bunăstării paretiene a diminuat sever importanţa generală a rolului pieţei libere ca un alocator eficient al resurselor. Există două tipuri ale interdependenţei în interiorul unor sisteme de piaţă: 1. Interdependenţa comunicată prin procesul însuşi al pieţei. Opţiunile unei

gospodine asupra pachetului de consum şi factorul ofertei influenţează opţiunile întâlnite de alte gospodine prin efectele asupra preţurilor relative. Acesta este semnalul penuriilor de resurse, care este funcţia centrală a preţurilor. 2. Ideea-cheie despre externalităţi este cea a interdependenţei

necomercializate:

efectele prin utilitate şi funcţiile producţiei se manifestă direct şi nu prin mecanismul pieţei. Poluarea mediului este un exemplu al externalităţilor negative (nedorite). S-a argumentat adesea că sănătatea, locuinţele şi educaţia generează beneficii externale celor trei părţi. În loc de o reglementare a fixării preţului la egalitate cu costul marginal, reglementarea revizuită care asigură nivelul optimal social al ieşirilor este cea a beneficiului social marginal egal cu costul social marginal. Totuşi, în practică, măsurarea

33

beneficiilor sociale şi a costurilor sociale prezintă serioase probleme metodologice şi empirice. Figura 1 a fost trasata pe presupunerea că bunul X va produce beneficii numai consumatorului. Dacă există beneficii externale, sunt necesare noi alocări, care sunt ilustrate în figura următoare (3). De exemplu, bunul X poate fi din nou educaţia, iar mai multă ştiinţă de carte conferă beneficii pentru alţii. Concluzia că furnizarea de către stat a bunului X este prea mare şi risipitoare nu mai este necesar valabilă.

Figura 3 Output-ul optimal al unui bun furnizat este flexibil la beneficii externale. EE’ este trasată pe presupunerea arbitrară, dar posibilă, că beneficiul external al unei unităţi a bunului X se reduce, în timp ce ieşirea bunului X creşte. În construcţia figurii 1 a fost adăugată curba cererii EE’ care măsoară dorinţa de a plăti a ambilor cumpărători şi cărora le revin beneficiile externe. Beneficiul external al unei unităţi a bunului X este măsurat prin distanţa verticală între EE’ şi DD’; de exemplu, pentru unitatea numărul Qp, aceasta este AJ. Output-ul pieţei perfect concurenţiale este la 0Qp la care beneficiul privat marginal QpA este egal cu preţul 0Pp. Însă beneficiul external marginal este egal cu AJ şi beneficiul social marginal este egal cu QpJ. De aceea, 0Qp nu poate fi output-ul social optimal. Chiar dacă consumatorii îşi extind consumul până la punctul unde beneficiul privat marginal 0Qs este egal cu zero, beneficiul social marginal QsK tot depăşeşte costul marginal 0Pp. Output-ul social optimal se înregistrează atunci când beneficiul marginal

34

social este egal cu costul marginal social. Acesta se găseşte la 0Q*e, unde 0Q*eL egalează 0Pp. Trebuie subliniat că pentru ca rezultatul să nu fie o pierdere, chiar dacă furnizarea de către stat este extinsă până la punctul în care beneficiul privat marginal este egal cu zero, depinde în întregime de modul în care au fost trasate curbele. Dacă EE’ intersectează curba MC la stânga lui Qs, ar trebui să existe „risipă”, în sensul că valoarea socială a unităţilor marginale este mai scăzută decât costurile lor sociale. Totuşi, scopul figurii 3 este de a dezvălui supra simplicitatea din figura 1 . Foarte puţin este cunoscut despre forma lui EE’, dar nu există nici o scuza pentru simpla controversă a problemei beneficiilor externale. Prezenţa externalităţilor înseamnă că urmărirea separată a propriilor interese de către indivizi şi firme nu va conduce în mod necesar la o alocare socială optimă a resurselor. Această analiză direcţionează uşor către pledoaria intervenţiei statui pentru a „corecta” proasta alocare a resurselor, aşa cum a făcut-o de-a lungul istoriei. În figura 3, output-ul social optimal poate fi atins, dacă cumpărătorii bunului X ar plăti o subvenţie egală cu beneficiul marginal external. Această subvenţie ar fi egală cu distanţa verticală dintre EE’ şi DD’. Cea mai clară dificultate constă în cerinţele informaţionale: mărimea beneficiului marginal external trebuie să fie cunoscută la toate nivelurile, ceea ce ar include cu siguranţă o distanţă faţă de experienţa practică. Folosirea unui asemenea sistem de subvenţii ar implica costuri administrative şi ar absorbi venituri publice. Multe propuneri politice fundamentale au derivat din economia bunăstării, creând o imagine a statului ca autocunoscător şi altruist. Dacă, totuşi alte obiective decât maximizarea bunăstării sociale sunt căutate, costul unui astfel de „eşec al statului” este aşezat faţă de costul eşecului pieţei, înainte ca o concluzie politică finală să poată fi luată. Existenţa externalităţilor nu conduce direct la propuneri pentru alegerea între proprietatea publică şi aprovizionarea publică la preţul zero. Includerea acesteia în analiză implică, totuşi, sancţiunea intervenţiei statului pe piaţă, asigurată de faptul că beneficiile din asemenea acţiune au depăşit costurile sale.

3.4.

TEORIA SURPLUSULUI CONSUMATORULUI ÎN ABORDAREA EFICIENŢEI SOCIALE A CHELTUIELILOR PUBLICE

35

3.4.1. Formarea surplusului consumatorului Deşi preţurile joacă un rol crucial în promovarea eficienţei alocative, există cazuri stabilite în teorie, în care eficienţa alocativă poate fi îmbunătăţită prin alterarea sau suprimarea rolului preţurilor. Surplusul consumatorului este diferenţa dintre posibilităţile consumatorului de a plăti un bun la un preţ iniţial şi nivelul plătit la preţul actual. Dupuit (1844), un inginer francez, a introdus ideea surplusului consumatorului şi a dezvoltat-o ca un sofisticat argument contra taxelor pe poduri şi şosele. Dezvoltările sale teoretice sub secvenţiale au adus unele rezultate puternice care sunt superior relevante pentru rolul autorităţilor însărcinate pentru utilizarea facilităţilor publice. Figura ce urmează ilustrează argumentul pentru înlăturarea taxelor.

Figura 4 În figura 4, DD’ este curba cererii pentru trecerile zilnice pe poduri şi râuri. Costurile medii şi marginale operate sunt presupuse a fi zero şi costurile marginale de colectare a taxelor sunt 0T. Podul este presupus să fie privat pentru un profit maximizat. Proprietarul podului setează egalitatea dintre venitul marginal şi costul marginal. Presupunem că aceste curbe se intersectează în E, care corespunde cu 0Qt traversări. Taxa este 0Pt şi profiturile totale sunt TPtBE. Deci, 0Qt asigură nivelul profitului maximizat al traversărilor, dar el nu este nivelul social optimal. În 0Qt, beneficiul marginal (QtB) excede costul marginal QtE. Acest cost marginal, constând exclusiv din costul marginal al colectării taxei, a fost presupus să fie zero. Utilitatea totală poate fi măsurată prin suprafaţa de sub curba cererii 36

DD’ a numărului actual al traversărilor. Când există taxă, surplusul consumatorului este calculat ca diferenţă dintre utilitatea totală minus taxele plătite. În figura 4, utilitatea totală a 0Qt traversări este 0ABQt şi surplusul consumatorului este PtAB. Dacă taxa este înlăturată, costul marginal este zero. Numărul de traversări este acum 0Qs şi surplusul consumatorului, care este identic cu utilitatea totală de traversări, este 0AQs. Nivelul optimal social al outputului este acum realizat: valoarea călătoriilor tuturor traversărilor este 0Qs, al cărui beneficiu marginal este egal cu costul marginal, amândouă din fiecare fiind zero. Suprafaţa 0PtBQt este câştigul exprimat în surplusul consumatorului când taxa a fost înlăturată. Suprafaţa 0TEQs este economia reală de resurse de la colectarea taxei abolite. Suprafaţa TPtBE este pierderea profitului proprietarului. O particularitate a pieţei, de la care adesea economiştii fac abstracţie este prezenţa costurilor tranzacţiilor. Abolirea taxei asigură o reală economie de resurse 0TEQt. Operarea unui sistem de preţuri include utilizarea resurselor, iar abolirea taxei elimină costurile de colectare a proprietarului podului. Însă acestea sunt departe de a fi numai costuri: traversările atrag pierderi de timp datorită taxelor, costuri ale operaţiilor vehiculelor mai mari şi costul ocolurilor de evitare a taxei. Acestea sunt economii adiţionale de resurse, odată ce taxa este abolită. Mecanismul preţurilor include tranzacţii, politică şi costuri consolidate, care sunt frecvent neglijate pe piaţă, faţă de dezbaterile statului. Este adesea presupus, fără evidenţă, că mecanismele raţionale ale sectorului public absorb de departe mai multe decât contra părţile pieţei sale.

3.4.2. Analiza surplusului consumatorului şi teorema lui HicksKaldor privind compensarea socială a utilităţilor În cadrul acestui tip de analiză se operează cu noţiunile de surplus (rentă) al consumatorului şi surplusul (rentă) producătorilor, obtenabile în economia de piaţă, pe care statul le foloseşte în gestiunea finanţelor publice, orientată către obiectivul bunăstării sociale. Folosind teoria cererii şi ofertei, definite ca fiind funcţii de preţ, respectiv funcţia cererii, o funcţie descrescătoare de preţ şi funcţia ofertei, o funcţie crescătoare de preţ, definim surplusul din cele două forme, astfel:

37

a.

Surplusul consumatorilor este definit, în figura următoare (5) de suprafaţa dată pe

grafic de modificarea preţului de cumpărare, de la un nivel superior acceptat iniţial de cumpărător (p0), la un nivel inferior (p1), ca urmare a coborârii acestuia . Astfel, suprafaţa descrisă de curba cererii, coboară preţul şi creşterea cantităţilor cumpărate reprezintă surplusul consumatorului: p0C0C1p1.

Figura 5 Matematic, pornind de la o cerere normală, adică descrescătoare de preţ, cantităţile cumpărate (q) sunt funcţie e preţ, f(p), iar derivata (modificarea) cererii în funcţie de preţ este negativă: q = f(p), cu

dq dp

<0

Dacă preţul scade (p1
p1

∫

p0

f(p)dp. în care: ΔRc = surplusul consumatorului

Pe graficul din figura 5, surplusul (renta) consumatorului este suprafaţa dreptunghiului P0C0AP1, crescută cu suprafaţa AC0C1, ca urmare a creşterii cantităţilor cumpărate. Se poate spune că, pentru a se asigura surplusul consumatorului, preţurile se menţin sub nivelul celor ale pieţei (reale sau de echilibru). b. Analog, se demonstrează surplusul producătorului, raţionând asupra curbei ofertei: pentru a se obţine surplusul producătorului, preţurile vor fi, deci, menţinute artificial la un nivel superior preţului de echilibru. Scopul este de a se garanta veniturile producătorilor.

38

Figura 6 Pe graficul din figura 6, surplusul (renta) producătorului este exprimat în suprafaţa P0P1AO1, crescută cu suprafaţa O1AO2, ca urmare a creşterii preţului de la P0 la P1. Matematic, se scrie: q = f(p), cu p1

ΔRp =- ∫p

0

dq dp

>0

f(p)dp. în care : ΔRp = surplusul producătorului

Într-adevăr, variaţiile preţului sub influenţa politicii financiare şi fiscale a statului (subvenţii sau, dimpotrivă, impozite indirecte) provoacă modificări, în sens opus (pozitive sau negative) ale rentelor producătorilor şi ale consumatorilor, aceasta cu condiţia ca variaţia surplusului global (ΔR) să fie pozitivă şi ţinând cont de relaţia generală: ΔR = ΔRc + ΔRp > 0, este posibil ca puterile publice să asigure un arbitraj în dirijarea resurselor financiare publice pe categorii de cheltuieli. De exemplu, nivelul cheltuielilor de transfer poate fi determinat în funcţie de variaţia pozitivă a surplusului global. Pornind de la ideea că, într-o economie în expansiune, surplusul global este totdeauna pozitiv şi că întotdeauna este posibilă finanţarea transferurilor, Hicks-Kaldor a enunţat teorema privind compensarea socială a unităţilor, având câmpul de aplicare la avantajele neconcurenţiale şi cu condiţia ca să fie posibilă generalizarea conceptului preţ. De aici se trage concluzia că o politică financiară şi fiscală bine condusă poate să contribuie la creşterea bunăstării colective.

39

3.5.

ANALIZA COST – BENEFICIU - METODĂ DE EVALUARE A CHELTUIELILOR PUBLICE PE BAZA CRITERIULUI EFICIENŢEI

3.5.1. Analiza cost-beneficiu – o alternativă a metodelor moderne de analiză a eficienţei cheltuielilor publice Metodele de evaluare a eforturilor şi a efectelor directe şi indirecte ale proiectelor de obiective publice sunt diferite. Cele care se utilizează în mod frecvent sunt: -

analiza costurilor – avantaje, cunoscută pe larg în literatură sub denumirea de analiză cost – beneficiu;

-

analiza cost – eficacitate, bazată pe un sens mai larg decât cel economic, atribuit avantajelor;

-

metode multicriteriale.

Analiza cost – beneficiu În această metodă, beneficiul reprezintă, de fapt, avantajul obţinut pe seama furnizării serviciului public, pentru care s-au elaborat variantele de proiect. În cadrul metodei se apelează la raportul cost/beneficiu, al cărui nivel optim este folosit ca un criteriu de exprimare a eficacităţii deciziilor publice, în cadrul unui program actualizat. Condiţia de a nu se respinge un proiect este: cost/beneficiu = minim sau , invers, beneficiu/cost = maxim. Analiza cost – eficacitate După elaborarea prealabilă a unui indicator de eficacitate, această analiză se aplică în absenţa unei evaluări monetare a avantajelor. În anumite ipoteze clar formalizate, în care obiectivul este unic, va fi ales programul cel mai puţin costisitor. Sfera de aplicare a acestei metode este aceea a cheltuielilor social – culturale: învăţământ, sănătate, asistenţă socială etc. Metode multicriteriale În ipoteza în care există pluritatea criteriilor şi imposibilitatea se a le sintetiza întrun indicator unic, decizia va fi elucidată prin metode multicriteriale. Proiectele independente sunt astfel apreciate în raport cu fiecare din criteriile reţinute, ceea ce antrenează mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificilă stabilirea unui clasament general. Diferite metode permit degajarea unei soluţii empirice, care ţine cont de aceste criterii diferite şi este, astfel, utilizabilă de către decidentul politic. 40

În continuarea paragrafului, ne ocupăm pe larg de analiza cost – beneficiu, care este preferată, atât în literatura de specialitate, cât şi în practică, fiind agreată de către economişti.

3.5.2. Conceptele şi instrumentele de lucru ale analizei cost – beneficiu Orice proiect al unei investiţii necesită o analiză atentă, indiferent dacă investiţia se face în sectorul public sau în cel privat. O analiză a proiectului de investiţii trebuie să se bazeze pe faptul că unele costuri pot fi experimentate în viitor. Să presupunem că un proiect de investiţii aduce un câştig din producţie în fiecare an al vieţii lui. Dacă investiţia este făcută de o firmă privată, aceste câştiguri ar putea fi considerate ca nişte venituri adunate ca rezultat al investiţiei. În sectorul public, beneficiile sunt probabil mai largi. Să presupunem că există estimări ale valorilor băneşti ale beneficiilor sociale (B1, B2. ….Bn)

pentru a fi

experimentate în fiecare n ani, pe durata de viaţă a proiectului. Este posibil să adăugăm aceste sume chiar dacă ele sunt experimentate la diferite perioade. Beneficiile obţinute în fiecare an pot fi convertite în valorile prezente şi apoi adăugate. Valoarea prezentă a acestor câştiguri obţinute este : VP =

B3 Bn B2 B1 + , 2 + 3 + … + (1 + r ) (1 + r ) (1 + r ) (1 + r ) n

în care: VP = valoarea prezentă a proiectului; r = rata de actualizare. Analizele cash – flow – ului actualizat al invenţiei sunt cunoscute în afacerile economice. Ele sunt cerute pentru faptul că încasările şi costurile care decurg din investiţii vor apărea la diferite perioade. Costurile proiectelor sunt împărţite între costuri de capital, respectiv costuri ale investiţiilor (I), care trebuie să fie incluse într-un proiect nou în perioada prezentă şi costurile curente (C1, C2, … Cn), care vor fi efectuate pe parcursul realizării proiectului. Pe această cale, un proiect al capitalului va genera un flux de beneficii nete. În timpul perioadei de viaţă a proiectului, beneficiile nete anuale (B-C) trebuie să fie actualizate, pentru a evalua valoarea prezentă netă (VPN) a proiectului.

41

Aceasta reprezintă diferenţa dintre suma actualizată a fluxurilor câştigurilor şi costurile iniţiale ale proiectului, conform formulei: VPN = -I0 +

( B − C )1 ( B − B ) 2 ( B − C ) 3 (B − C) n + + + ... + , în care: (1 + r ) (1 + r ) 2 (1 + r ) 3 (1 + r ) n

VPN = valoarea prezentă netă a proiectului; I0 = capitalul iniţial investit; B-C = câştigurile obţinute în fiecare din cei n ani ai proiectului. Valoarea prezentă netă a unei investiţii poate fi re scrisă: (B − C)i VPN = I0 + ∑ i i =1 (1 + r ) n

Proiectele investiţiei pot fi ierarhizate în funcţie de valoarea netă prezentă a acestora. Vor fi luate în considerare numai acele proiecte pentru care VPN > 0. Cele mai bune proiecte vor fi acelea care au VPN-ul cel mai ridicat, adică VPN = maxim. Dintre alternative, proiectele pot fi ierarhizate şi în concordanţă cu rata internă a rentabilităţii fiecărui proiect, respectiv valoarea lui r care face fluxul beneficiilor nete actualizate egal cu costul iniţial al capitalului. Aceste proiecte care ar conduce la o valoare prezentă netă ridicată, vor înregistra, de asemenea, o rată tipică ridicată de rentabilitate. Totuşi, există motive pentru a prefera o altă formă de ierarhizare. În general, este preferabil să se ierarhizeze proiectele în funcţie de valoarea prezentă netă, decât după ratele de rentabilitate, pentru următoarele motive: În primul rând, nu poate fi o soluţie unică a ratei interne de rentabilitate. Pentru un proiect particular, mai mult decât o rată de actualizare, poate reduce un flux al câştigurilor viitoare la zero. În al doilea rând, la proiectele care se exclud reciproc, rata internă a rentabilităţii poate conduce la selectarea proiectelor care nu pot fi alese după criteriul valorii nete prezente. În figura următoare (7), valoarea prezentă netă pentru două proiecte Aşi B sunt arătate pentru variate rate de actualizare. Rata internă de rentabilitate (acea rată de actualizare care face ca VPN = 0) pare a fi mai mare pentru A decât pentru B. Totuşi, dacă VPN este considerată la rate de actualizare mai mici decât 0c, proiectul A are o VPN mai mare decât B. Dacă obiectivul ar fi acela de maximizare a VPN ar indica proiectul corect, dar dacă se bazează pe rata internă de rentabilitate va indica proiectul greşit. Concluzia este că folosind VPN prin definiţie, se ajunge către proiectul corect. În

42

timp ce testul cu rata internă de rentabilitate poate fi modificat pentru a avea în vedere această problemă, testul simplu al VPN, este adesea văzut ca superior. Formula pentru determinarea valorii prezente nete (VPN) a unui proiect este ajutătoare în înţelegerea următoarei întrebări: Ce este diferit în analiza cost – beneficiu în sectorul public şi în cel privat? Atât în sectorul public, cât şi în cel privat, evaluarea proiectelor revine unei perioade lungi, iar actualizarea, pentru a ţine seama de aceasta, este necesară în ambele cazuri. Ce este special în legătură cu analiza cost – beneficiu? Diferenţele dintre folosirea evaluării investiţiei în sectorul public şi folosirea ei în sectorul privat constau în obiectivele diferite urmărite în ambele sectoare, şi anume: 1.Variaţia costurilor C şi variaţia câştigurilor B sunt calculate conform unei formule; 2.Principalele variaţii pentru valoarea acestor costuri şi câştiguri apar în sectoare diferite; 3.Variaţia ratei de actualizare r apare în ambele sectoare.

Figura 7 Se presupune în mod uzual că, în sectorul privat, obiectivul urmărit de firmă este maximizarea profitului. Deci, pentru firma privată, beneficiul va fi notat cu Bi , ca un venit câştigat în fiecare an al proiectului; Ci, va fi costul privat cu care se confruntă în fiecare an al proiectului şi I0 va fi investiţia iniţială zero pe care firma crede că o face. În general, aceste venituri şi costuri vor fi estimate la preţurile de piaţă. Pe de altă parte, obiectivul din sectorul public este maximizarea bunăstării, a bunăstării sociale. Aceasta ne conduce la includerea în evaluarea investiţiei a costurilor şi beneficiilor următoare, care nu vor introduce o evaluare a investiţiei private. Asta înseamnă că preţurile de piaţă nu sunt întotdeauna bune pentru estimarea costurilor şi 43

beneficiilor. De asemenea, factorul de actualizare depinde şi de alţi factori decât rata dobânzii. De aceea, în evaluarea investiţiei, întrebările de care se loveşte un analist al costurilor şi beneficiilor sunt: care costuri şi beneficii sunt incluse? cum se evaluează ele? la ce rată de actualizare vor fi ele evaluate? Răspunsurile la aceste întrebări depind de aplicarea principiilor bunăstării economice. Evaluarea cheltuielii publice comportă obţinerea bunăstării economice. De exemplu, se argumentează că atunci când analiza cost – beneficiu caută o valoare de proiect netă pozitivă, pentru a justifica investiţia, se utilizează un criteriu Hicks – Kaldor. Aceasta înseamnă că atunci când valoarea prezentă netă a unui proiect de cheltuieli publice se preconizează a fi pozitivă într-o analiză cost – beneficiu, interpretarea trebuie să fie că dacă proiectul este acceptat, beneficiarii de investiţii vor câştiga mai mult decât vor pierde cei învinşi. Acesta este un test ipotetic. Totuşi, această interpretare va fi adevărată numai dacă analistul cost – beneficiu a acceptat studiul abordat. Prin aceasta înţelegem că analistul are nevoie să ia decizii corecte, cu respect pentru răspunsurile mai sus citate.

3.5.3. Analiza cost – beneficiu (ACB) şi externalităţile Una dintre caracteristicile distincte ale ACB este faptul că se referă în principal la costurile şi beneficiile sociale decât la cele private. În această privinţă se recunoaşte existenţa externalităţilor. Se ştie că un efect external este prezent atunci când activitatea unui operator economic afectează bunăstarea altuia şi când această independenţă nu este inclusă în mecanismul preţului sau în altele. De exemplu, pentru studiul cost – beneficiu al unui proiect pentru o linie nouă de metrou, beneficiile reducerii aglomerării pe străzile localităţii considerate au fost adăugate veniturilor liniei, în scopul de a stabili o măsură a beneficiilor sociale ale liniei. De asemenea, în proiectarea unui nou aeroport, costul zgomotului avionului este luat direct în calculul proiectului. Este posibil să se facă o distincţie între beneficii şi costuri directe şi indirecte, şi între beneficii şi costuri tangibile şi intangibile în cadrul a două delimitări, şi anume: beneficii şi costuri reale (cu cuantificări fizice); beneficii şi costuri pecuniare (exprimare valorică). În figura următoare (8) se prezintă schematic această grupare.

44

Figura 8 Astfel, R.A. Musgrave descrie beneficiile direct tangibile ale unui proiect de irigaţie în termenii creşterii rezultatelor proiectului în acţiunea fermei pe piaţă, în timp ce beneficiile indirect intangibile pot fi reducerea eroziunii solului în apropierea dealurilor sau conservarea vizibilităţii zonelor de agrement. Costurile directe ale schemei de irigaţii pot fi costurile conductelor, în timp ce costurile indirecte intangibile pot include distrugerea animalelor sălbatice. În proiectele de sănătate, beneficiile direct tangibile ale investiţiilor în examinarea medicală pot fi economisirea costurilor medicale ale tratamentului, în timp ce un beneficiu direct intangibil ar trebui să fie îmbunătăţirea stilului de viaţă al persoanei considerate. Similar, în programele de învăţământ, beneficiul direct tangibil poate fi creşterea câştigurilor viitoare ale studenţilor şi beneficiile indirecte intangibile ar trebui să fie o reducere a costurilor crimei sau apariţia unui electorat mai informat. ACB se referă şi la distincţia care a fost făcută între externalităţile tehnice şi cele băneşti. O externalitate tehnică este definită ca una care apare atunci când funcţia de producţie a producătorului afectat sau funcţia utilităţii a consumatorului afectat este alterată. Pentru un consumator, externalitatea poate face posibil ca mai puţină (mai multă) utilitate să poată fi obţinută din diseconomie (economie), Pentru un producător, pot fi obţinute mai puţine (mai multe) rezultate dintr-un set dat al intrărilor pe seama diseconomiei (economiei).

45

O externalitate pecuniară este percepută pe seama schimbării preţurilor, a salariilor şi a profiturilor. O externalitate pecuniară nu alterează posibilităţile tehnice ale producţiei sau consumului. Cele subliniate în legătură cu distincţia dintre externalităţile tehnice şi cele pecuniare por fi ilustrate prin următoarele exemple: Să presupunem o analiză cost – beneficiu a unui proiect al unei şosele care încorporează următoarele externalităţi: a) Diseconomia externală generată când şoseaua taie proprietatea unei ferme în două, culturile rămânând într-o parte, iar construcţiile, utilajele şi animalele în cealaltă parte; b) Diseconomia externală generată când şoseaua blochează un peisaj şi reduce utilitatea consumatorului. Există mai multe căi de clasificare a beneficiilor şi costurilor care pot fi utilizate într-o analiză cost – beneficiu. Costurile şi beneficiile tehnice sau reale pot fi, de asemenea, tangibile (când beneficiile sau costurile pot fi măsurate pe piaţă) sau intangibile (când nu există o piaţă specifică şi este necesar un preţ umbră, de exemplu, o îmbunătăţire a mediului sau a peisajului care rezultă ca o consecinţă a unui proiect de irigaţii). Ele sunt frecvent clasificate ca fiind directe sau indirecte, această clasificare putând fi privită şi ca distincţie între costuri şi beneficii primare şi secundare.

3.5.4.

Folosirea preţurilor umbră pentru eliminarea deficienţelor

preţurilor pieţei Este evident faptul că, având de-a face cu analiza cost – beneficiu, vorbim mai mult despre bunăstare. Teoria second best (cea de-a doua şansă bună) este o altă piesă relevantă când analistul are de-a face cu metoda cost – beneficiu. Deoarece costurile şi beneficiile trebuie evaluate, este necesar ca pentru aceasta să utilizăm preţurile. Trebuie să folosim preţurile pentru a evalua intrările şi ieşirile, dar cât de încrezătoare este piaţa preţurilor ca o măsură a beneficiilor şi costurilor? Folosirea conceptului surplusului consumatorului şi începerea de a-l folosi ca un obiectiv ce trebuie maximizat se bazează pe faptul considerat că pieţele sunt perfecte oriunde în economie. Folosirea preţurilor de piaţă pentru a evalua resursele folosite sau ca o apropiere de valoarea bunurilor pentru a fi furnizate de sectorul public se bazează pe convingerea că recordurile preţurilor de piaţă se doresc a fi plătite pentru unităţile marginale ale bunurilor (resurselor) în discuţie. Dacă 46

acest lucru este adevărat oriunde, atunci preţurile de piaţă sunt o evaluare folositoare şi probleme asociate cu teoria second – best nu sunt relevante. Dacă totuşi acesta nu este adevărat, va fi necesar ca în analiza cost –beneficiu să se evite preţurile de piaţă şi acestea să fie înlocuite cu preţurile umbră, care estimează cu mai multă precizie costul real al resurselor şi costurilor în termenii dorinţei de a plăti. Iată câteva exemple unde pot fi recomandate corecţiilor preţurilor de piaţă: Monopolul Cum se determină preţul umbră al intrărilor determinate când în cadrul unui proiect acestea sunt furnizate de un monopolist? În acest caz, problema este că preţul de piaţă al intrărilor nu va fi egal cu costul marginal social al intrărilor. O soluţie a acestei întrebări este identificată considerând folosirea alternativă a intrărilor. Să presupunem că cimentul este necesar pentru proiectul construcţiei unui sector public (pentru a construi o şcoală) şi că acesta trebuie cumpărat de la un monopolist. Dacă rezerva de ciment creşte ca răspuns la necesităţile proiectului atunci costul cimentului este egal cu valoarea resurselor folosite pentru a-l produce şi, în acest caz, venitul din închiriere al monopolistului nu trebuie inclus. Câştigul pecuniar al monopolistului nu este un cost real al comunităţii. Totuşi, în alte circumstanţe, preţul pieţei ar fi preţul relevant în ACB. Valoarea produsului sectorului public ar trebui stabilită atunci în termenii sumei care ar fi plătită pentru produsul respectiv în sectorul privat. Cheia este dacă oferta de produse este elastică. Dacă oferta se extinde, folosim valoarea costului marginal al resurselor incluse. Dacă oferta este inelastică, atunci costul de oportunitate al resurselor este valoarea care ar trebui plătită pentru produsul finit în sectorul privat. Şomajul Urmăm aceeaşi linie de argumentare, şi anume aceea că evaluarea muncii este făcută la rata salariului, care să presupunem că reprezintă costul de oportunitate al muncii. Dacă există şomaj, costul de oportunitate corespunzător tinde să fie zero. De aceea, dacă proiectul A este început într-o regiune l, unde rata şomajului este mare, acest proiect este preferat în comparaţie cu proiectul B, început în J, unde rata şomajului este mică. Aceasta se întâmplă chiar dacă valoarea netă prezentă a proiectului (estimată pentru

47

ambele proiecte folosind rata salariului pentru muncă) este mai mare pentru B, decât pentru A. Impozitele Aceleaşi principii se aplică la impozite şi subvenţii. Considerăm din nou bunurile intermediare folosite în proiect. Producţia industrială va fi evaluată la preţurile pieţei unde bunurile ar putea fi folosite şi în alte proiecte; de asemenea aceasta va fi evaluată la costurile de intrare, fără impozite, acolo unde sunt furnizate pentru proiectul respectiv. Comerţul internaţional şi dezvoltarea Calculul eficienţei pentru un proiect simplu, având ca obiect exportul, poate fi efectuat prin următoarea ecuaţie: BNP = cs(X-M)-a(RSU.L+NL), în care: BNP – beneficiul net al proiectului; cs – cursul de schimb; X – produsul proiectului, care este un bun pentru export; M – materie primă importantă pentru proiect; RSU – rata salariului umbră; L – munca angajată în proiect; NL – materie primă care nu necesită prelucrare; a – factorul de conversie, care converteşte intrările interne în evaluări la frontieră. Această relaţie punctează aspecte de soluţionat în evaluare: cea a comerţului internaţional de bunuri (X şi M); cea a bunurilor necomercializate (NL) şi cea a ratei salariului umbră (RSU). Odată rezolvate aceste probleme, din punct de vedere economic, proiectul se evaluează cu preţurile contabile eficiente.

48

4. ANALIZA CHELUTIELILOR PUBLICE ŞI A EFICIENŢEI ACESTORA ÎN AUSTRIA 4.1.

NIVELUL, STRUCTURA ŞI EVOLUŢIA CHELTUILEILOR PUBLICE

În cele ce urmează vom analiza cheltuielile publice ale Austriei, pe o perioadă de trei ani financiari, şi anume 2002, 2003 şi 2004. Tabel 3.1 Evoluţia cheltuielilor publice ale Austriei, în structură 2002 2003 buget 2004 buget mil. mil. mil. Post cheltuieli Euro % Euro % Euro % Educaţie 5.657 9,15% 5.703 9,30% 5.720 9,13% Cercetare şi dezvoltare 2.566 4,15% 2.421 3,95% 3.514 5,61% Artă şi cultură 689 1,11% 631 1,03% 489 0,78% Sănătate 792 1,28% 853 1,39% 841 1,34% Asigurări sociale 18.206 29,45% 18.386 29,97% 18.598 29,68% Construcţii de case 1.807 2,92% 1.810 2,95% 1.810 2,89% Infrastructură 571 0,92% 565 0,92% 586 0,94% Transporturi 6.155 9,96% 6.067 9,89% 6.532 10,42% Cheltuieli pentru acţiuni economice Apărare naţională Securitate naţională Alte cheltuieli ale administraţiei publice TOTAL

3.200 1.624 2.253

5,18% 2,63% 3,64%

3.632 1.702 2.327

5,92% 2,77% 3,79%

3.654 1.702 2.310

5,83% 2,72% 3,69%

18.298 29,60%

17.258 28,13% 16.911

26,99%

61.818 100,00%

61.355 100,00%

62.667 100,00%

Alte cheltuieli ale administraţiei publice Securitate naţională

100%

Apărare naţională

90% 80% 70% 60%

Cheltuieli pentru acţiuni economice T ransporturi Infrastructură

50% 40% 30% 20%

Construcţii de case Asigurări sociale Sănătate

10% 0%

Artă şi cultură

2002

2003 buget

2004 buget

Cercetare şi dezvoltare Educaţie

Figura 3.1 Structura cheltuielilor publice ale Austriei 49

Populaţie Produs Intern Brut

Tabel 3.2 2003 2004 8118 8171 226,1 235,1

2002 8084 221

mii locuitori mld Euro

Deoarece mărimea absolută a cheltuielilor publice nu prezintă virtuţi operaţionale, în practică pentru caracterizarea nivelului acestora, se folosesc mărimi relative. Indicatorii de caracterizare utilizaţi sunt: a) ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut: CP

b) cheltuielile publice medii pe locuitor: populatie c) structura

cheltuielilor

publice,

care

este

C pi

componentelor în ansamblul acestora:

i =1

; greutatea

specifică

a

×100

n

∑C

CP ×100 ; PIB

pi

În cazul Austriei, pentru perioada analizată, ultimul indicator este prezentat în tabelul 3.1, iar primii doi indicatori iau următoarele valori:

Cheltuieli publice în PIB Cheltuieli publice pe locuitor

2002 % 27,97% mii Euro/loc 7,65

Tabel 3.3 2003 2004 27,14% 26,66% 7,56 7,67

Grafic, evoluţia ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut se prezintă astfel: Cheltuieli publice în PIB 28,00% 2002

27,00%

2003

26,00% 25,00%

2004 2002

2003

2004

Figura 3.2 Evoluţia cheltuielilor publice pe locuitor este prezentată în următoarea figură:

50

Cheltuieli publice pe locuitor 7,70 Cheltuieli publice pe locuitor

7,60 7,50

2002

2003

2004

Figura 3.3 După cum se observă, în bugetul consolidat al Austriei ocupă un loc foarte important, pe întreaga perioadă de observaţie, cheltuielile cu asigurări sociale, urmate de educaţie, şi transporturi – acestea din urmă constau în plăţi către companiile de poştă şi către Căile Ferate Austriace. În ce priveşte o altă parte extrem de bine reprezentată în cheltuielile bugetare austriace, cheltuielile cu servicii administrative constau, în principal, din rambursări aferente datoriei publice. Din cele expuse, reiese clar poziţia de stat dezvoltat a Austriei, deoarece alocă o parte importantă acţiunilor social-culturale – 14 – 15% din total buget consolidat – şi se menţine la cote relativ reduse – aproximativ 5% – cheltuielile pentru acţiuni economice. Proporţia majoră a cheltuielilor cu asigurări sociale este specifică statelor europene, şi se situează peste media ţărilor membre OCDE. În ce priveşte ponderea cheltuielilor publice în PIB, concepţia clasică asocia statelor dezvoltate un procent de peste 35% din PIB alocat cheltuielilor publice. Evoluţiile recente, care au impus eficientizarea cheltuielilor publice, au condus, în mod clar, la reducerea acestei limite. În toate economiile dezvoltate se tinde spre înlocuirea furnizării de utilităţi publice cu cea privată. De interes în analiza structurii şi eficienţei cheltuielilor publice este şi dezvoltarea structurii cheltuielilor bugetului consolidat cu cea mai mare pondere în total, şi anume a celor cu asigurări sociale. Conform declaraţiilor ministrului austriac de finanţe, sistemul asigurărilor sociale constituie o prioritate pentru guvernul federal austriac. Prin comparare cu alte state, Austria are un sistem de asigurări sociale foarte dezvoltat, care se bazează pe contribuţia majoră a statului la retribuirea schemelor de pensii şi la asigurarea fondurilor necesare pentru susţinerea pieţei muncii şi a măsurilor pentru alocaţiile familiale. 51

Structura cheltuielilor sociale se prezintă astfel: Tabel 3.4 Evoluţia cheltuielilor publice cu asigurări sociale ale Austriei în perioada 2002-2004 2002 2003 buget 2004 buget Post cheltuieli mil. Euro % mil. Euro % mil. Euro % Asigurări sociale de pensii 5.944 32,65% 6.978 37,95% 6.685 35,94% Măsuri de protecţie socială 4.961 27,25% 4.535 24,67% 4.639 24,94% Alocaţii şi subvenţii familiale 4.519 24,82% 4.821 26,22% 4.937 26,55% Plăţi aferente altor reglementări legale 1.294 7,11% 1.333 7,25% 1.350 7,26% Pensii pentru veteranii de război 381 2,09% 374 2,03% 369 1,98% Alte cheltuieli 1.107 6,08% 345 1,88% 618 3,32% TOTAL 18.206 100,00% 18.386 100,00% 18.598 100,00%

Alte cheltuieli

100% 80%

Pensii pentru veteranii de război

60%

Pensii pentru veteranii de război

40%

Alocaţii şi subvenţii familiale

20%

Măsuri de protecţie socială

0%

2002

2003 buget

Asigurări socale de pensii

2004 buget Figura 3.4

După cum se observă, cea mai mare pondere în cheltuielile cu asigurări sociale ale Austriei o deţin pensiile, urmate de măsurile pentru protecţie socială şi alocaţiile şi subvenţiile familiale.

4.2.

EFICIENŢA CHELTUIELILOR PUBLICE ÎN AUSTRIA

Eficacitatea reprezintă o modalitate de dimensionare a calităţii activităţilor întreprinse. Din punct de vedere cantitativ, se poate determina ca raport între ceea ce s-a realizat şi ceea ce s-a propus (prognozat, previzionat) a se realiza.

Efc =

Obiective

realizate

Obiective

propuse

52

În cazul cheltuielilor publice, eficacitatea poate fi privită prin prisma comparaţiei dintre nivelul realizat al cheltuielilor publice la sfârşitul anului şi ceea ce s-a stabilit prin legea bugetară. Chiar dacă acest raport, în cele mai multe cazuri, este supraunitar, trebuie judecat în funcţie de ceilalţi factori determinanţi ai dinamicii cheltuielilor publice (de exemplu dinamica PIB). Din considerente legate de lipsa de informaţii cu privire la alte exerciţii bugetare, eficienţa cheltuielilor publice determinată pe baza rapoartelor de mai sus se poate calcula doar pentru anul financiar 2003, pentru care avem informaţii atât cu privire la prevederile legii bugetare, cât la preliminatul execuţiei bugetare. Tabel 3.5 Eficienţa cheltuielilor publice ale Austriei pentru exerciţiul 2003

Post cheltuieli Educaţie Cercetare şi dezvoltare Artă şi cultură Sănătate Asigurări sociale Construcţii de case Infrastructură Transporturi Cheltuieli pentru acţiuni economice Apărare naţională Securitate naţională Alte cheltuieli ale administraţiei publice TOTAL

2003 rezultat 2003 buget preliminar Eficienţa mil. Euro mil. Euro % 5.703 5.745 100,74% 2.421 2.581 106,61% 631 660 104,60% 853 871 102,11% 18.386 18.882 102,70% 1.810 1.805 99,72% 565 574 101,59% 6.067 6.005 98,98% 3.632 3.186 87,72% 1.702 1.721 101,12% 2.327 2.344 100,73% 17.258 17.016 98,60% 61.355 61.390 100,06%

Luate ca atare, cifrele rezultate din calcul relevă o eficientă administrare a cheltuielilor publice în Austria anului 2003, deoarece prevederile bugetare cu privire la cheltuieli au fost depăşite foarte puţin (doar cu 0,06%). Pentru o apreciere mai corectă, vom corela aceste cifre cu evoluţia produsului intern brut. În anul 2003, faţă de 2002, PIB a crescut cu 2,3% ((

226 ,1 -1)× 100), într-un ritm superior depăşirii prevederilor 221

bugetare, ceea ce confirmă eficienţa managementului bugetar austriac. În ce priveşte eficienţa cheltuielilor sociale, vom compara în continuare, pe de o parte, raportul între prevederile anuale şi execuţia preliminară, iar pe de altă parte,

53

eforturile depuse de statul austriac în exerciţiul 2003 cu efectul în evoluţia ratei şomajului. Tabel 3.6 Eficienţa cheltuielilor publice cu asigurări sociale ale Austriei 2003 2003 rezultat 2003 buget preliminar Eficienţa CP mil. Euro mil. Euro % 6.978 6.978 100,00% 4.535 4.619 101,85% 4.821 4.869 101,00%

Post cheltuieli Asigurări sociale de pensii Măsuri de protecţie socială Alocaţii şi subvenţii familiale Plăţi aferente altor reglementări legale Pensii pentru veteranii de război Alte cheltuieli TOTAL

1.333 374 345 18.386

1.333 362 721 18.882

100,00% 96,79% 208,99% 102,70%

După cum se observă, una dintre cele mai mari probleme ale administraţiei austriece este cea legată de asigurările sociale. Deşi acestea depăşesc cu doar foarte puţin creşterea PIB, vor conduce în anul 2004 la majorare ponderii acestuia alocată cheltuielilor publice, care va trebui compensată prin limitarea altor cheltuieli, pentru menţinerea eficienţei sistemului. Seria ratei şomajului pentru anii începând cu 2003, aferentă Austriei, este 4,5%; 4,6% şi 4,1% (pentru anii 2003, 2004 şi 2005) conform statisticilor U.E, şi se menţine la cel mai scăzut nivel din Europa şi Grupul celor 7. Prin urmare, putem aprecia că efortul statului în protecţie şi reconversie socială are un impact real asupra ocupării şi şomajului, însă conduce la obţinerea unei îmbunătăţiri vizibile cu întârziere, începând cu anul 2005. * Eficienţa cheltuielilor publice poate fi exprimată ca valoarea optimă a raportului între eforturile financiare (consumul de resurse financiare publice) şi efectele comensurabile sau estimative, obtenabile pe seama obiectivelor finanţate de către stat. Ef =

Cost Re zultate

În cele ce urmează vom încerca să analizăm eficienţa cheltuielilor publice ale Austriei sub acest aspect, pentru o perioadă cuprinsă între anii 2000 şi 2002., în cazul cheltuielilor cu sănătatea. În analiza eficienţei cheltuielilor publice cu sănătatea, ca raport între efort şi efect, vom lua în considerare următoarele date: 54

Tabel 3.7 Indicatori utilizaţi în comprarea eficienţei cheltuielilor cu sănătatea Indicator u.m. 2000 2001 2002 cheltuieli cu sănătatea în PIB % 8,1 7,7 7,9 din care publice % 51,6 69,9 68,5 cheltuieli cu sănătatea pe locuitor USD/loc 2061 2220 2191 paturi spitalizare la mia de locuitori pat/1000loc 8,8 6,1 6,2 durata medie de spitalizare zile 8,9 8,1 8,6 medici practicieni la mia de medici/1000 locuitori loc 3 3,3 3,2 cazuri/1000 mortalitatea infantilă naşteri vii 4,8 4,1 4,8 speranţa medie de viaţă ani 78,1 78,8 78,6

Sursa: OECD in figures anii 2002, 2003, 2004 În baza acestor date, vom determina eficienţa cheltuielilor cu sănătatea ca raport între cheltuieli cu sănătatea pe locuitor şi numărul de paturi de spitalizare la 1000 locuitori, precum şi ca raport între cheltuieli cu sănătatea pe locuitor şi numărul de medici practicieni la mia de locuitori. Restul datelor sunt prezentate din raţiuni ce ţin de comparaţia eficienţei cheltuielilor între state. Calulele pentru prima formă a raportului: Ef ch .

Ef ch .

Ef ch .

=

san 2000

=

san 2001

san 2002

=

cheltuieli

cu sanatatea

numar paturi cheltuieli

cheltuieli

=

2061 ×1000 = 234 .204 ,5 USD / pat 8.8

2001

=

2220 ×1000 = 363 .934 ,4 USD / pat 6,1

=

2191 ×1000 = 353 .387 ,1 USD / pat 6,2

2000

cu sanatatea

numar paturi

2000

2001

cu sanatatea

numar paturi

2002

2002

Calculele pentru cea de-a doua formă a raportului: Ef ch .

Ef ch .

Ef ch .

san 2000

san 2001

san 2002

=

=

=

cheltuieli

cu sanatatea

numar medici

cheltuieli

cheltuieli

2002

2061 ×1000 = 687 .000 USD / medic 3

2001

=

2220 ×1000 = 672 .727 ,3 USD / medic 3,3

2002

=

2191 ×1000 = 684 .687 ,5 USD / medic 3,2

2001

cu sanatatea

numar medici

=

2000

cu sanatatea

numar medici

2000

Centralizat, rezultatele se prezintă astfel: Tabel 3.8 55

eficienţa cheltuielilor cu sănătatea u.m. raport 1 USD/pat raport 2 USD/medic

2000 2001 234.204,55 363.934,43 687.000,00 672.727,27

2002 353.387,10 684.687,50

Grafic, evoluţia indicatorilor se prezintă astfel: Eficienţa cheltuielilor cu sănătatea 800.000,00 600.000,00 400.000,00 200.000,00 0,00

raport 1 raport 2 2000

2001

2002

Figura 3.5 După cum se observă, nivelul cheltuielilor cu sănătatea pe pat de spital şi pe medic este destul de mare în Austria, sitauaţia fiind specifică statelor dezvoltate. În timp, evoluţia acestora reflectă oscilaţii foarte mici, ceea ce denotă importanţa dată sănătăţii.

56

5. ANALIZA CHELTUIELILOR PUBLICE ŞI A EFICIENŢEI ACESTORA ÎN MAREA BRITANIE

5.1.

NIVELUL, STRUCTURA ŞI EVOLUŢIA CHELTUILEILOR PUBLICE

În cele ce urmează vom analiza cheltuielile publice ale Marii Britanii, pe aceeaşi perioadă de referinţă ca şi în cazul Austriei, 2002 – 2004. Principalele articole de cheltuieli bugetare aferente perioadei se prezintă astfel: Tabel 4.1 Evoluţia cheltuielilor publice ale Marii Britanii în perioada 2002-2004 2002 buget 2003 buget 2004 buget Post cheltuieli mld. GBP % mld. GBP % mld. GBP % Educaţie şi formare profesională 53,60 21,97% 59,40 22,39% 64,50 22,94% Sănătate 59,50 24,39% 65,80 24,80% 72,20 25,68% Cultură, media şi sport 1,40 0,57% 1,60 0,60% 1,70 0,60% Transport 9,00 3,69% 11,30 4,26% 11,60 4,13% Asigurări sociale 17,50 7,17% 8,60 3,24% 8,70 3,09% Dezvoltare internaţională 3,60 1,48% 3,90 1,47% 3,90 1,39% Agricultură şi mediu 3,10 1,27% 8,60 3,24% 3,50 1,24% Comerţ şi industrie 5,00 2,05% 5,30 2,00% 5,50 1,96% Apărare 47,70 19,55% 38,70 14,59% 39,20 13,94% Administrare locală 37,60 15,41% 41,20 15,53% 43,70 15,54% Alte cheltuieli ale administraţiei publice 6,00 2,46% 20,90 7,88% 26,70 9,50% TOTAL 244 100,00% 265,3 100,00% 281,2 100,00%

Alte cheltuieli ale administraţiei publice Administrare locală

100%

Apărare

80%

Comerţ şi industrie

60%

Agricultură şi mediu Dezvoltare internaţională

40%

Asigurări sociale

20% 0%

T ransport Cultură, media şi sport

2002 buget 2003 buget 2004 buget

Sănătate Educaţie şi formare profesională

Figura 4.1 Structura cheltuielilor publice în Marea Britanie 57

Populaţie Produs Intern Brut

2002 59051 994,3

mii locuitori mld GBP

Tabel 4.2 2003 2004 59232 59553 1011,9 1034,6

Pentru perioada analizată, structura cheltuielilor publice este prezentată în tabelul 4.1, iar ceilalţi indicatori pe baza cărora se evaluează acestea iau următoarele valori:

Cheltuieli publice în PIB Cheltuieli publice pe locuitor

% mii Euro/loc

2002 24,54% 4,13

2003 26,22% 4,48

Tabel 4.3 2004 27,18% 4,72

Grafic, ponderea cheltuielilor publice ale Marii Britanii în PIB se prezintă astfel: Cheltuieli publice în PIB 28,00% 26,00%

Cheltuieli publice în PIB

24,00% 22,00% 2002

2003

2004

Figura 4.2 Cheltuielile publice pe locuitor au o evoluţie crescătoare în Regatul Unit: Cheltuieli publice pe locuitor 5,00 4,50

Cheltuieli publice pe locuitor

4,00 3,50 2002

2003

2004

Figura 4.3 După cum se observă, în bugetul consolidat al Marii Britanii ocupă un loc foarte important, pe întreaga perioadă de observaţie, cheltuielile cu sănătatea, urmate de educaţie şi formarea profesională, şi apărare. În ce priveşte asigurările sociale, se observă o diferenţă între politica anglo-saxonă de participare a statului la scheme de pensii şi protecţie socială, faţă de sistemul austriac (în principiu faţă de sistemul continental). 58

Din cele expuse, reiese clar poziţia de stat dezvoltat a Marii Britanii, deoarece alocă o parte importantă acţiunilor destinate educaţiei şi celor social-culturale – 22% din total cheltuieli bugetare – şi se menţine la cote relativ reduse – sub 5% – cheltuielile pentru acţiuni economice. În ce priveşte ponderea cheltuielilor publice în PIB, evoluţia acestora vine să întărească rezultatele din cazul Austriei. Eficientizarea cheltuielilor publice, a condus, în mod clar, la reducerea acestei ponderi în toate statele dezvoltate. Nivelul şi structura cheltuielilor publice sunt variabile în timp. Pe termen lung, evoluţia cheltuielilor publice arată o tendinţă crescătoare, având caracter legic. Calculul creşterii se face cu ajutorul relaţiilor: - pentru creşterea în mărime absolută: ∆ Cpa=Cp1-Cp0 - pentru creşterea în mărime relativă:

∆Ic p r =

Cp 1 ×100 −100 Cp 0

În analiza evoluţiei cheltuielilor publice, de mare însemnătate este abordarea comparată a evoluţiei cheltuielilor publice şi a P.I.B., reflectată în indicatori caracteristici. Elasticitatea cheltuielilor publice arată dimensiunile antrenării resurselor financiare la acoperirea nevoilor de utilităţi publice. Calitativ, semnifică reacţia cheltuielilor publice la creşterea P.I.B., iar cantitativ, cu câte procente se modifică cheltuielile publice când P.I.B. se modifică cu un procent. Forma relaţiei cantitative este: ecp =

∆Cp ∆P. I. B : Cp P. I. B.

unde: ecp = elasticitatea cheltuielilor publice; Cp = cheltuielile publice; ∆ Cp = modificarea acestora faţă de perioada de referinţă; PIB şi ∆ PIB = produsul intern brut şi creşterea acestuia faţă de perioada de bază. Reacţia cheltuielilor publice poate fi elastică, când ecp > 1, sugerând tendinţa de utilizare într-o măsură mai mare a P.I.B. pentru finanţarea cheltuielilor publice; inelastică, dacă ecp < 1,

sugerând o situaţie de restrângere a cheltuielilor publice în P.I.B.; neutră, când ecp = 1, tendinţa nu se schimbă În analiza evoluţiei cheltuielilor publice din Marea Britanie, vom determina variaţia acestora şi elasticitatea lor faţă de PIB. Variaţia în mărimi absolute şi în mărimi relative a cheltuielilor publice ale Marii Britanii se prezintă astfel: Tabel 4.4 59

Indicatori Total cheltuieli publice

2002 244

Variaţia cheltuielilor publice în mărimi absolute Indicele de creştere a cheltuielilor publice

* *

2003 265,3

2004 281,2

21,3 108,73%

15,9 105,99%

Graficul evoluţiei cheltuielilor totale ia următoarea formă: Total cheltuieli publice 300 280

Total cheltuieli publice

260 240 220 2002

2003

2004

Figura 4.4 Cheltuielile bugetate ale Marii Britanii prezintă pentru întreaga perioadă un trend crescător, încetinindu-se doar ritmul lor de creştere în 2004/2003 faţă de 2003/2002. Elasticitatea cheltuielilor publice britanice faţă de PIB se prezintă astfel: Indicatori Total cheltuieli publice Variaţia cheltuielilor publice PIB Variaţia PIB Elasticitatea cheltuielilor publice

2002 244 * 994,3 * *

2003 265,3 21,3 1011,9 17,6 4,93

Tabel 4.5 2004 281,2 15,9 1034,4 22,5 2,70

Grafic, elasticitatea cheltuielilor publice faţă de PIB în Marea Britanie, precum şi evoluţia lor, se prezintă astfel: 25

Variaţia cheltuielilor publice

20 15

Variaţia PIB

10 5 0 2003

2004

Elasticitatea cheltuielilor publice

Figura 4.5 După cum se observă, elasticitatea cheltuielilor publice faţă de PIB este supraunitară pentru întreaga perioadă analizată, însă scade în 2004 faţă de 2003. Tot mai 60

mult din produsul intern brut al Marii Britanii este alocat cheltuielilor publice, însă ritmul de creştere al acestei alocări scade de la un an la altul. În 2004 cheltuielile publice devin, dacă se poate spune, puţin mai « inelastice » la creşterea PIB faţă de 2003. Procesul ca atare este specific economiilor dezvoltate, demonstrând poziţia tot mai puternică a statului în raporturile de piaţă.

5.2.

EFICIENŢA CHELTUILEILOR PUBLICE ÎN MAREA BRITANIE

În analiza eficienţei cheltuielilor publice ale Marii Britanii vom utiliza aceiaşi indicatori pe care i-am utilizat în cazul Austriei. Datele ne permit să extindem analiza eficienţei cheltuielilor publice pe două exerciţii. Tabel 4.6 Eficienţa cheltuielilor publice în Marii Britanii în 2002 2002 execuţie 2002 buget bugetară Eficienţa CP Post cheltuieli mld. GBP % mld. GBP % % Educaţie şi formare profesională 53,60 21,97% 53,90 20,26% 100,56% Sănătate 59,50 24,39% 57,90 21,77% 97,31% Cultură, media şi sport 1,40 0,57% 1,20 0,45% 85,71% Transport 9,00 3,69% 9,30 3,50% 103,33% Asigurări sociale 17,50 7,17% 7,60 2,86% 43,43% Dezvoltare internaţională 3,60 1,48% 3,60 1,35% 100,00% Agricultură şi mediu 3,10 1,27% 7,60 2,86% 245,16% Comerţ şi industrie 5,00 2,05% 4,30 1,62% 86,00% Apărare 47,70 19,55% 42,50 15,98% 89,10% Administrare locală 37,60 15,41% 37,60 14,14% 100,00% Alte cheltuieli ale administraţiei publice TOTAL

6,00 2,46% 244 100,00%

15,10 5,68% 240,60 90,45%

251,67% 98,61%

După cum se observă, în execuţia bugetului de stat guvernul britanic a avut grijă în exerciţiul 2002 (în fapt exerciţiul 2002-2003) să nu depăşească sub nici o formă previziunile legii bugetare. Coroborând rezultatul global favorabil cu indicele de creştere al PIB, putem trage concluzia că utilizarea resurselor bugetare britanice, deşi în creştere pe majoritatea capitolelelor bugetare, a fost eficientă deoarece, per global, nu au fost depăşite previziunile . Pentru exerciţiul bugetar 2003 (în fapt 2003-2004), indicatorii de eficienţă se prezintă astfel: 61

Tabel 4.7 Eficienţa cheltuielilor publice în Marii Britanii în 2003 2003 rezultat 2003 buget preliminar Eficienţa CP Post cheltuieli mld. GBP % mld. GBP % % Educaţie şi formare profesională 59,40 22,39% 59,30 22,29% 99,83% Sănătate 65,80 24,80% 65,20 24,51% 99,09% Cultură, media şi sport 1,60 0,60% 1,40 0,53% 87,50% Transport 11,30 4,26% 10,80 4,06% 95,58% Asigurări sociale 8,60 3,24% 8,50 3,20% 98,84% Dezvoltare internaţională 3,90 1,47% 3,80 1,43% 97,44% Agricultură şi mediu 8,60 3,24% 2,90 1,09% 33,72% Comerţ şi industrie 5,30 2,00% 5,00 1,88% 94,34% Apărare 38,70 14,59% 37,40 14,06% 96,64% Administrare locală 41,20 15,53% 51,10 19,21% 124,03% Alte cheltuieli ale administraţiei publice 20,90 7,88% 20,60 7,74% 98,56% TOTAL 265,3 100,00% 266,0 100,00% 100,26%

De la prima privire, se poate constata un lucru: în exerciţiul bugetar britanic 20032004 eficienţa cheltuielilor publice scade faţă de anul precedent. Dar depăşirea execuţiei bugetare faţă de previzionat se menţine la cote reduse. Pentru o evaluare corectă, va trebui să comparăm acest indicator cu indicele de creştere al PIB pentru perioada de analiză. I PIB 2004 / 2003 =

PIB 2003 1011,9 = = 1,0177 ⇔ 101,77 % PIB 2002 994 ,3

Prin comparaţie, constatăm că administrarea cheltuielilor publice în 2003 se situează foarte aproape, uşor peste limita de eficienţă (în timp ce cheltuielile publice au crescut cu 0,26%, P.I.B. a crescut cu 1,77%). Păstrarea aceluiaşi mod de administrare pentru anul următor va menţine prestigiul şi eficacitatea unui sistem public care, în evoluţia sa recentă, s-a demonstrat stabil şi eficient. Singura dereglare în eficienţa managementului cheltuielilor publice britanice o găsim în administraţia locală. Creşterea acestora cu peste 20% faţă de prevederea bugetară a condus la scăderea eficienţei faţă de anul anterior, deoarece aceste alocări deţin o pondere importantă în totalul cheltuielilor. * În cele ce urmează vom încerca să analizăm eficienţa cheltuielilor publice ale Marii Britanii sub aspectul raportului între cost şi efect, pentru o perioadă cuprinsă între anii 2000 şi 2002., în cazul cheltuielilor cu sănătatea. 62

În analiza eficienţei cheltuielilor publice cu sănătatea, ca raport între efort şi efect, vom lua în considerare următoarele date: Tabel 4.8 Indicatori utilizaţi în comprarea eficienţei cheltuielilor cu sănătatea Indicator u.m. 2000 2001 cheltuieli cu sănătatea în PIB % 7,1 7,7 din care publice % 83,1 83,4 cheltuieli cu sănătatea pe locuitor USD/loc 1666 2160 paturi spitalizare la mia de locuitori pat/1000loc 4,1 3,9 durata medie de spitalizare zile 6,2 8,1 medici/1000 medici practicieni la mia de locuitori loc 1,8 2,1 cazuri/1000 mortalitatea infantilă naşteri vii 5,5 5,3 speranţa medie de viaţă ani 77,9 78

2002 7,6 82,2 1992 3,9 6,9 2 5,5 78,4

Sursa: OECD in figures 2002,2003,2004 În baza acestor date, vom determina eficienţa cheltuielilor cu sănătatea ca raport între cheltuieli cu sănătatea pe locuitor şi numărul de paturi de spitalizare la 1000 locuitori, precum şi ca raport între cheltuieli cu sănătatea pe locuitor şi numărul de medici practicieni la mia de locuitori. Restul datelor sunt prezentate din raţiuni ce ţin de comparaţia eficienţei cheltuielilor între state. Calulele pentru prima formă a raportului: Ef ch .

san 2000

Ef ch .

san 2001

Ef ch .

san 2002

cheltuieli

=

cu sanatatea

numar paturi cheltuieli

=

=

cheltuieli

1666 ×1000 = 406 .341 ,46 USD / pat 4,1

2001

=

2160 ×1000 = 553 .846 ,15 USD / pat 3,9

2002

=

1992 ×1000 = 510 .769 ,23 USD / pat 3,9

2001

cu sanatatea

numar paturi

=

2000

cu sanatatea

numar paturi

2000

2002

Calculele pentru cea de-a doua formă a raportului: Ef ch .

Ef ch .

san 2000

san 2001

Ef ch .

=

san 2002

=

cheltuieli

cu sanatatea

numar medici

cheltuieli

=

2000

cu sanatatea

numar medici cheltuieli

2000

2001

=

2001

cu sanatatea

numar medici

2002

2002

=

1666 ×1000 = 925 .555 ,5 USD / medic 1,8

2160 ×1000 =1.028 .571 ,43 USD / medic 2,1 =

1992 ×1000 = 996 .000 USD / medic 2

Centralizat, rezultatele se prezintă astfel: Tabel 4.9 63

eficienţa cheltuielilor cu sănătatea raport 1 raport 2

u.m. 2000 2001 2002 USD/pat 406.341,46 553.846,15 510.769,23 USD/medic 925.555,561.028.571,43 996.000,00

Grafic, evoluţia indicatorilor este prezentată mai jos: Eficienţa cheltuielilor cu sănătatea 1.500.000,00 1.000.000,00

raport 1

500.000,00

raport 2

0,00 2000

2001

2002

Figura 4.6 După cum se observă, pe întreaga perioadă analizată, cheltuielile cu sănătatea aferente unui pat de spitalizare, precum şi cele pe medic practician sunt foarte mari. Comparativ cu datele obţinute în cazul Austriei, constatăm că, deşi cheltuielile cu sănătatea pe locuitor sunt mai mici în Marea Britanie, efortul depus în menţinerea unui pat de spital sau în retribuirea şi utilarea unui medic practician sunt mult mai mari. Tot din analiza comparativă a datelor, putem observa că, la eforturi comparabile, sistemul austriac de sănătate este mai eficient, deoarece rata mortalităţii infantile este mai scăzută decât în Marea Britanie, iar speranţa de viaţă este usor superioară.

64

6. ANALIZA CHELUTIELILOR PUBLICE ŞI A EFICIENŢEI ACESTORA ÎN ROMÂNIA 6.1.

NIVELUL, STRUCTURA ŞI EVOLUŢIA CHELTUILEILOR PUBLICE

În cele ce urmează vom analiza cheltuielile publice ale României, pe baza datelor avute la dispoziţie. Principalele articole de cheltuieli bugetare aferente perioadei se prezintă astfel: Tabel 5.1 Evoluţia cheltuielilor publice ale României în perioada 2002-2004 2002 buget 2003 buget 2004 buget Post cheltuieli mld lei % mld lei % mld lei % Autorităţi publice 14.965,00 6,33% 19.927,40 6,98% 23.335,30 6,64% Apărare naţională 23.968,50 10,14% 29.266,00 10,25% 36.996,10 10,53% Ordine publică şi siguranţa naţională 25.379,40 10,74% 33.260,40 11,64% 38.852,40 11,06% Învăţământ 12.680,70 5,36% 15.652,10 5,48% 17.313,30 4,93% Sănătate 10.136,30 4,29% 11.330,60 3,97% 12.316,00 3,51% Cultură, religie, sport şi tineret 4.025,70 1,70% 6.005,40 2,10% 7.054,70 2,01% Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii sociale 27.656,90 11,70% 35.828,90 12,54% 46.104,40 13,12% Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe 4.699,70 1,99% 6.380,00 2,23% 7.895,90 2,25% Mediu şi ape 2.185,80 0,92% 2.248,10 0,79% 2.469,20 0,70% Industrie 8.279,40 3,50% 17.802,60 6,23% 17.537,90 4,99% Agricultură şi silvicultură 11.907,00 5,04% 17.753,80 6,22% 24.017,20 6,84% Transporturi şi comunicaţii 18.439,00 7,80% 28.441,20 9,96% 36.558,70 10,41% Alte acţiuni economice 7.306,30 3,09% 6.048,10 2,12% 14.332,60 4,08% Cercetare ştiinţifică 2.998,90 1,27% 3.647,70 1,28% 4.596,80 1,31% Alte acţiuni 2.173,10 0,92% 3.151,20 1,10% 4.133,50 1,18% Cheltuieli din fonduri la dispoziţia guvernului 317,90 0,13% 233,40 0,08% 235,00 0,07% Transferuri de la Bugetul de Stat 1.900,00 0,80% 7.845,30 2,75% 15.660,90 4,46% Împrumuturi 218,00 0,09% 112,40 0,04% 207,70 0,06% Dobânzi aferente datoriei publice 56.910,00 24,07% 40.633,70 14,23% 40.814,80 11,62% Fondul de rezervă 238,70 0,10% 55,10 0,02% 888,20 0,25% TOTAL 236.386,30 100,00% 285.623,4 100,00% 351.320,6 100,00%

Graficul structurii cheltuielilor publice ale României, aferent celor trei exerciţii bugetare, oferă o perspectivă mai clară asupra componenţei şi importanţei pe care capitolele de cheltuieli o au în buget: 65

Fondul de rezervă Dobânzi aferente datoriei poublice Împrumuturi

100%

T ransferuri de la Bugetul de Stat

90%

Cheltuieli din fonduri la dispoziţia guvernului

80%

Alte acţiuni Cercetare ştiinţifică

70%

Alte acţiuni economice

60%

T ransporturi şi comunicaţii

50%

Agricultură şi silvicultură Industrie

40%

Mediu şi ape

30%

Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe

20%

Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii sociale Cultură, religie, sport şi tineret

10%

Sănătate

0%

Învăţământ

2002 buget 2003 buget 2004 buget

Ordine publică şi siguranţa naţională Apărare naţională Autorităţi publice

Figura 5.1 Structura cheltuielilor publice ale României în perioada 2002-2004

Populaţie Produs Intern Brut

mii locuitori mld lei

2002

Tabel 5.2 2003 2004

21795 1512616,8

21734 21673 1591275 1723350,8

Pentru perioada analizată, structura cheltuielilor publice este prezentată în tabelul 5.1, iar ceilalţi indicatori pe baza cărora se evaluează acestea iau următoarele valori:

Cheltuieli publice în PIB Cheltuieli publice pe locuitor

% mii lei/loc

2002 15,63% 10845,90

2003 17,95% 13141,78

Tabel 5.3 2004 20,39% 16210,06

Grafic, ponderea cheltuielilor publice ale României în PIB demonstrează un trend crescător, pentru întreaga perioadă analizată: 66

Cheltuieli publice în PIB 30,00% 20,00%

Cheltuieli publice în PIB

10,00% 0,00% 2002

2003

2004

Figura 5.2 Cheltuielile publice pe locuitor au şi ele o evoluţie crescătoare în România: Cheltuieli publice pe locuitor 20000,00 10000,00

Cheltuieli publice pe locuitor

0,00 2002

2003

2004

Figura 5.3 După cum se observă, în bugetul consolidat al României ocupă un loc foarte important, pe întreaga perioadă de observaţie, cheltuielile cu apărarea naţională, cu ordinea publică şi siguranţa, asigurări şi protecţie socială şi dobânzi la datoria publică. Este evidentă diferenţa între poziţia României şi cea a statelor dezvoltate, în special în ce priveşte cheltuielile cu dobânzi. De asemenea, apartenenţa la ţările în curs de dezvoltare este relevată şi de ponderea redusă a cheltuielilor cu învăţământul şi sănătatea în totalul cheltuielilor publice ale ţării noastre. Din datele expuse, cu privire la ponderea cheltuielilor publice în PIB, evoluţia acestora vine să întărească statutul de ţară în curs de dezvoltare: dacă în cazul ţărilor anterior analizate această pondere depăşea 24%, în România ele se situează, permanent, sub 20%. În continuare, în analiza cheltuielilor publice din România, vom determina variaţia acestora şi elasticitatea lor faţă de PIB. Variaţia în mărimi absolute şi în mărimi relative a cheltuielilor publice ale României se prezintă astfel: Tabel 5.4 67

Indicatori

2002 2003 236386,3 226823,6 * -9562,7 * 95,95%

Total cheltuieli publice Variaţia cheltuielilor publice în mărimi absolute Indicele de creştere a cheltuielilor publice

2004 281450,7 54627,1 124,08%

Graficul evoluţiei cheltuielilor totale ia următoarea formă: Total cheltuieli publice 300000 200000

Total cheltuieli publice

100000 0 2002

2003

2004

Figura 5.4 Cheltuielile publice ale României prezintă o evoluţie oscilantă, cu un punct de minim în exerciţiul financiar 2003, şi o creştere mai accentuată în 2004. Elasticitatea cheltuielilor publice româneşti faţă de PIB se prezintă astfel: Indicatori Total cheltuieli publice PIB Variaţia cheltuielilor publice Variaţia PIB

2002 2003 236386,3 226823,6 1512616,8 1591275 * -9562,7 * 78658,2

Elasticitatea cheltuielilor publice

*

Tabel 5.5 2004 281450,7 1723350,8 54627,1 132075,8

-0,78

2,90

Grafic, evoluţia elasticităţii cheltuielilor publice faţă de PIB în cazul României se prezintă astfel: Elasticitatea cheltuielilor publice 4,00 2,00

Elasticitatea cheltuielilor publice

0,00 -2,00

2003

2004

Figura 5.5 68

După cum se observă, în anul 2003 cheltuielile publice prezintă o puternică inelasticitate faţă de PIB, evoluând în sens opus cu acesta – la o creştere a PIB cu 78.658,2 mld. lei se constată o scădere a cheltuielilor publice cu 9.562,7 mld. lei. În anul următor, însă, cheltuielile publice devin elastice la creşterea PIB, variind în acelaşi sens cu ele.

6.2.

EFICIENŢA CHELTUIELILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA

În analiza eficienţei cheltuielilor publice ale României vom utiliza aceiaşi indicatori utilizaţi anterior. Datele avute la dispoziţie ne permit să extindem analiza eficienţei cheltuielilor publice pe cele două exerciţii: 2002 şi 2003. Tabel 5.6 Eficienţa cheltuielilor publice ale României pentru exerciţiul financiar 2002 2002 buget 2002 execuţie bugetară Eficienţa CP Post cheltuieli mld lei % mld lei % % Autorităţi publice 14.965,00 6,33% 13.579,60 5,99% 90,74% Apărare naţională 23.968,50 10,14% 23.759,00 10,47% 99,13% Ordine publică şi siguranţa naţională 25.379,40 10,74% 25.331,10 11,17% 99,81% Învăţământ 12.680,70 5,36% 12.632,70 5,57% 99,62% Sănătate 10.136,30 4,29% 9.429,20 4,16% 93,02% Cultură, religie, sport şi tineret 4.025,70 1,70% 4.211,00 1,86% 104,60% Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii sociale 27.656,90 11,70% 27.012,70 11,91% 97,67% Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe 4.699,70 1,99% 4.272,60 1,88% 90,91% Mediu şi ape 2.185,80 0,92% 2.226,40 0,98% 101,86% Industrie 8.279,40 3,50% 8.684,60 3,83% 104,89% Agricultură şi silvicultură 11.907,00 5,04% 11.729,10 5,17% 98,51% Transporturi şi comunicaţii 18.439,00 7,80% 18.485,60 8,15% 100,25% Alte acţiuni economice 7.306,30 3,09% 3.739,30 1,65% 51,18% Cercetare ştiinţifică 2.998,90 1,27% 2.982,10 1,31% 99,44% Alte acţiuni 2.173,10 0,92% 2.008,90 0,89% 92,44% Cheltuieli din fonduri la dispoziţia guvernului 317,90 0,13% 302,10 0,13% 95,03% Transferuri de la Bugetul de Stat 1.900,00 0,80% 3.264,70 1,44% 171,83% Împrumuturi 218,00 0,09% 152,90 0,07% 70,14% Dobânzi aferente datoriei publice Fondul de rezervă TOTAL

56.910,00 24,07% 53.020,00 238,70 0,10% 0,00 236.386,30 100,00% 226.823,60

69

23,37% 0,00% 100,00%

93,16% 0,00% 95,95%

Luate ca atare, cifrele demonstrează o eficientă administrare a cheltuielilor bugetare ale României în anul 2002, statul preocupându-se în mod special de menţinerea cheltuielilor publice în limitele aprobate prin legea bugetului, şi în mod cert de menţinerea sau diminuarea deficitului bugetar. Pentru exerciţiul următor, situaţia se prezintă astfel: Tabel 5.6 Eficienţa cheltuielilor publice ale României pentru exerciţiul financiar 2003 2003 buget 2003 execuţie Eficienţa CP Post cheltuieli mld lei % mld lei % % Autorităţi publice 19.927,40 6,98% 19.620,90 6,97% 98,46% Apărare naţională 29.266,00 10,25% 29.166,40 10,36% 99,66% Ordine publică şi siguranţa naţională Învăţământ Sănătate Cultură, religie, sport şi tineret Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii sociale Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe Mediu şi ape Industrie Agricultură şi silvicultură Transporturi şi comunicaţii Alte acţiuni economice Cercetare ştiinţifică Alte acţiuni Cheltuieli din fonduri la dispoziţia guvernului Transferuri de la Bugetul de Stat Împrumuturi Dobânzi aferente datoriei publice Fondul de rezervă TOTAL

33.260,40 15.652,10 11.330,60 6.005,40

11,64% 33.132,60 5,48% 15.560,60 3,97% 11.091,00 2,10% 5.913,20

11,77% 5,53% 3,94% 2,10%

99,62% 99,42% 97,89% 98,46%

35.828,90

12,54% 35.602,30

12,65%

99,37%

6.380,00 2.248,10 17.802,60 17.753,80 28.441,20 6.048,10 3.647,70 3.151,20

2,23% 6.358,20 0,79% 2.241,30 6,23% 16.524,80 6,22% 17.724,50 9,96% 28.276,90 2,12% 5.756,20 1,28% 3.634,40 1,10% 3.017,00

2,26% 0,80% 5,87% 6,30% 10,05% 2,05% 1,29% 1,07%

99,66% 99,70% 92,82% 99,83% 99,42% 95,17% 99,64% 95,74%

233,40 0,08% 232,10 7.845,30 2,75% 7.751,50 112,40 0,04% 112,30 40.633,70 14,23% 39.734,50 55,10 0,02% 285.623,4 100,00% 281.450,7

0,08% 2,75% 0,04% 14,12% 0,00% 100,00%

99,44% 98,80% 99,91% 97,79% 0,00% 98,54%

Chiar în lipsa unei comparări între evoluţia cheltuielilor publice şi cea a produsului intern brut, se poate observa că exigenţa guvernanţilor români în ceea ce priveşte menţinerea deficitului bugetar şi a cheltuielilor în limitele aprobate rămâne în prim plan. Şi în această perioadă, măsurată prin raportul dintre realizat şi propus demonstrează eficienţa administrării cheltuielilor bugetare în exerciţiul financiar 2003. *

70

În cele ce urmează vom încerca să analizăm eficienţa cheltuielilor publice ale României sub aspectul raportului între cost şi efect, pentru o perioadă cuprinsă între anii 2000 şi 2002, în cazul cheltuielilor cu sănătatea. În analiza eficienţei cheltuielilor publice cu sănătatea, ca raport între efort şi efect, vom lua în considerare următoarele date: Tabel 5.7 Indicatori utilizati în comprarea eficientei cheltuielilor cu sanatatea Indicator u.m. 2000 2001 2002 cheltuieli cu sănătatea în PIB % 5,8 6,1 6,3 din care publice % 67,9 67,8 65,9 cheltuieli cu sănătatea pe locuitor USD/loc 96 109 108 paturi spitalizare la mia de locuitori pat/1000loc 7,4 7,5 7,5 număr externări mii pers. 4303 4640 4867 medici practicieni la mia de locuitori medici/1000loc 18,9 18,9 19,1 cazuri/1000 mortalitatea infantilă naşteri vii 5,9 5,8 6,2 speranţa medie de viaţă ani 70,5 71,2 71,2

Sursa: - Anuarul statistic al României 2003 - Cursuri medii anuale www.bnr.ro - Date despre România www3.who.int În baza acestor date, vom determina eficienţa cheltuielilor cu sănătatea ca raport între cheltuieli cu sănătatea pe locuitor şi numărul de paturi de spitalizare la 1000 locuitori, precum şi ca raport între cheltuieli cu sănătatea pe locuitor şi numărul de medici practicieni la mia de locuitori. Restul datelor sunt prezentate din raţiuni ce ţin de comparaţia eficienţei cheltuielilor între state. Calulele pentru prima formă a raportului: Ef ch .

Ef ch .

=

san 2000

san 2001

Ef ch .

=

cheltuieli

numar paturi

cheltuieli

2000

cheltuieli

=

2000

cu sanatatea

numar paturi =

san 2002

cu sanatatea

2001

=

2001

cu sanatatea

numar paturi

2002

96 ×1000 =12 .972 ,97 USD / pat 7,41

109 ×1000 =14 .533 ,33 USD / pat 7,5

=

2002

128 ×1000 =14 .400 USD / pat 7,5

Calculele pentru cea de-a doua formă a raportului: Ef ch .

Ef ch .

san 2000

san 2001

=

=

cheltuieli

cu sanatatea

numar medici

cheltuieli

=

2000

cu sanatatea

numar medici

2000

2001

2001

=

96 ×1000 = 5.079 ,37 USD / medic 18 ,9

109 ×1000 = 5.767 ,20 USD / medic 18 ,91

71

Ef ch .

san 2002

=

cheltuieli

cu sanatatea

numar medici

2002

=

2002

128 ×1000 = 5.654 ,45 USD / medic 19 ,1

Centralizat, rezultatele se prezintă astfel: Tabel 5.8 eficienţa cheltuielilor cu sănătatea u.m. raport 1 USD/pat raport 2 USD/medic

2000 2001 2002 12.972,97 14.533,33 14.400,00 5.079,37 5.767,20 5.654,45

Grafic, evoluţia indicatorilor este prezentată mai jos: Eficienţa cheltuie lilor cu sănătatea 20.000,00 15.000,00 10.000,00 5.000,00 0,00

raport 1 raport 2 2000

2001

2002

Figura 5.6

După cum se observă, pe întreaga perioadă analizată, cheltuielile cu sănătatea aferente unui pat de spitalizare, precum şi cele pe medic practician sunt foarte mici, dacă le comparăm cu cele ale statelor analizate anterior. Tot din analiza comparativă a datelor, putem observa că, la eforturi mult mai mici, sistemul românesc de sănătate este mai eficient, deoarece rata mortalităţii infantile este mai mare decât în celelalte două cazuri, dar nu cu mult, iar speranţa de viaţă este cu doar nouă ani mai mică – cu aproximativ 1,4% mai mică – faţă de raportul între eforturile depuse – dacă analizăm comparativ cheltuielile cu sănătatea pe cap de locuitor. Din cele expuse rezultă că eficienţa cheltuielilor statului într-un domeniu nu depinde direct de mărimea şi puterea economică a acestuia, ci de un complex de factori, dintre care unii conjuncturali, alţii socio-economici.

72

7. CONCLUZII Pentru perioada aflată în analiză, evoluţia cheltuielilor publice pentru cele trei state este comparativă, deoarece menţine un trend general crescător, cu o uşoară descreştere în 2003, pentru România. Din analiza comparativă a eficienţei cheltuielilor publice prin raportul realizat/obiective, se observă situarea pe primul loc a României, chiar dacă este o ţară cu o putere economică mică şi în curs de dezvoltare, deoarece menţine pe perioada de analiză execuţia bugetară (realizatul) în limitele prevederilor legii bugetare. Pentru Austria, din lipsă de date, comparaţia se poate realiza doar pe parcursul unui exerciţiu bugetar, şi anume 2003, când, deşi se păstrează în limitele de eficienţă, cheltuielile publice totale depăşesc, uşor, preliminatul. În cazul Marii Britanii, cheltuielile publice se dovedesc eficiente, sub nivelul impus în preliminat în 2002, cu o depăşire uşoară a prevederilor în 2003, însă pe întreaga perioadă sub nivelul de eficienţă al României. Analizând din perspectiva structurii cheltuielilor bugetare, se poate constata însă o discrepanţă între modelul românesc şi modelele vest-europene. În timp ce România acordă sub 6% din cheltuielile publice pentru învăţământ, Austria acordă 9% pentru învăţământ, iar Regatul Unit, renumit, de altfel, pentru privatizarea sistemului de învăţământ, peste 20%. Diferenţa este dată, în mod cert, de puterea economică a statului şi de gradul de dezvoltare. În cazul cheltuielilor pentru sănătate, situaţia României este şi mai dramatică, deoarece acordă sub 5% din cheltuielile publice pentru sănătate, comparativ cu un 24% în Marea Britanie. Aici, însă, devansăm Austria, care are sistemul de sănătate privatizat. Concluzia generală este că structura cheltuielilor publice este influenţată în primul rând de puterea economică a statului, de experienţa democratică – experienţa în bugetarea „capitalistă” a cheltuielilor – şi de gradul de dezvoltare şi civilizaţie. Eficienţa cheltuielilor publice, însă, este mai curând legată de urmărirea realizării unor propuneri, şi depinde de capacitatea guvernelor de a menţine consumurile în limite minime şi de a face sacrificii, la nivel economic, acolo unde este cazul.

73

BIBLIOGRAFIE

Petre Brezeanu

Fiscalitate-concepte,

metode,

Florian Cătinianu

Economică, Bucureşti, 1999 Finanţe publice –studii de caz, Ed. Mirton,

Tatiana Moşteanu

Timişoara, 1999 Finanţe publice – note de curs şi seminar, Editura

Iulian Văcărel şi colectiv

Tribuna Economică, Bucureşti, 2002 Finanţe Publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2002

*** *** *** *** *** ***

www.mfinante.ro www.insse.ro www.hm-treasury.gov.uk www.statistics.gov.uk www.english.bmv.gv.at www.statistik.at

74

practici,

Editura