AUDI AUDITO TORI RIA A DE OB OBRA RAS S PUBL PUBLIC ICAS AS POR POR ADMIN ADMINIS ISTR TRACI ACIÓN ÓN DIREC DIRECTA TA
EDICION EDICIONES ES MIANO INGENIER INGENIEROS OS Y ARQU ARQUITECTO ITECTOS S
LIMA LI MA - 2010 2010
AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA El proc proces esoo de Ejec Ejecuc ució iónn de Obra Obrass Púb Pública licass por por la modal odalid idad ad de Administración Directa se sujeta a los siguientes criterios: 1.
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6.
La ejec ejecuc ució iónn de obra obrass por por Admin dminis istr traación ión Direc irecta ta a cargo rgo de las las Entidades Públicas mediante sus órganos correspondientes, se enmarca dentro de la R.C. N° 195-88/CG, 195-88/CG, las Normas Normas de Control Control Interno y demás demás dispositivos legales vigentes en sus aspectos fundamentales. Para que una Obra púb pública ica sea ejecutad tada por la modalida idad de Adminis Administr trac ación ión Direct irectaa debe deberá rá cont contar ar con con el sust susten ento to técn técnico ico de la Dirección o Gerencia de Obras respectiva en la que demuestre que el costo total de la obra es menor que si se efectuara por la modalidad de contrata y también demostrar que se dispone del equipo, maquinaria y del del pers person onaal técn técnic icoo y adm adminis inistr traativo tivo sufi suficcient iente, e, quien uienes es por por su intervención no afectaron el normal funcionamiento de la Entidad o parte de ellos. Una obra obra por por Administ Administrac ración ión Direct Directaa también también conta contará rá prev previam iament entee con con su Expediente Técnico o estudio definitivo correspondiente, así mismo conta contará rá con con los fond fondos os nece necessarios arios y con con la libre libre disp dispon onib ibili ilida dadd del del terreno. Queda Queda enten entendid didoo que que no se se debe debe contra contratar tar a tercero terceross para para la eje ejecuc cución ión de la obra o parte de ella, salvo sean obras o partidas de envergadura y complejidad, y que por la especialidad sea necesaria el contrato o sub contrato especifico. Toda Toda com compra pra de mater materiale ialess para para la obra obra,, será será realiza realizada da opo oportu rtunam nament entee de acuerdo al requerimiento y programación del Residente de Obra, y sigui siguien endo do la Ley Ley N° 268 26850 50 de Cont Contra ratac tacio ione ness y Adqu Adquis isic icio ione ness del del Estado. Toda Toda cont contrata ratació ciónn de de pers persona onall profes profesiona ional,l, técn técnico ico aplazo aplazo determ determinad inadoo necesario para la ejecución de la obra, se regirá por lo dispuesto en la norm normat ativ ivaa de serv servic icio ioss no pers person onal ales es y el perso ersonnal obre obrero ro com como trabajadores eventuales.
BASE LEGAL
Resolución Contraloría N° 195-88/CG Norma que regula la ejecución de obras por la modalidad de Administración Directa. Ley de Gestión Presupuestaria del Estado. Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público. Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Decreto Decreto Suprem Supremoo N° 086-20 086-2000-E 00-EF, F, Reglam Reglament entoo de la Ley del Sistem Sistemaa Nacional de Inversión Pública. R.C. N°320-2006-CG, Normas de Control Interno. Clasificadores para el año fiscal y maestro del clasificador de Ingresos y Financiamiento del año fiscal actual.
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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA APRUEBAN NORMAS QUE REGULAN LA EJECUCIÓN DE LAS OBRAS PUBLICAS POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA RESOLUCIÓN DE CONTRALORA N°195-88-CG Lima, 18 de Julio de 1988 Vistos, la Hoja de Recomendación N°004-88-CG/SM, formulada por la Comisión Ad-Hoc, encargada de revisar y actualizar las Normas referentes al Control de Obras Públicas. CONSIDERANDO: Que, Que, es func función ión de la Cont Contra ralor loría ía Gene Genera rall dict dictar ar las disp dispos osic icion iones es necesa necesarias rias que asegure asegurenn el proces procesoo integra integrall de contro control,l, siendo siendo necesa necesario rio normar sobre la ejecución de las obras por Administración Directa, ya que estas comprometen el uso de ingentes recursos financieros del Estado, cuya cautela es atribución del Organismo de Control. Que, mediante Memorándum Múltiple N°90-88-CG/SC de 20.Jun.88 el Despacho del Contralor General a.i. designó una Comisión Ad-Hoc encargada de revisar revisar y actua actualiza lizarr las Norma Normass relativ relativas as al Contro Controll de Obras Obras Pública Públicas, s, teni tenien endo do com como refe referrenc encia las las Norm Normas as Téc Técnicas icas de Contr ontrool y dem demás disposiciones vigentes sobre el particular. Que, como resultado de la misión encomendada, la citada Comisión ha formulado el proyecto de Normas que contiene el documento de vistos, que regulan regulan exclu exclusiv sivam ament entee la Ejecu Ejecución ción de Obras Obras Publi Publicas cas por por Administ Administrac ración ión Directa. Estando a lo acordado, en uso de las facultades contenidas en los incisos b) y k) del Articu Articulo lo 12° e inciso e) del del Articu Articulo lo 16° 16° de la Ley Ley Orgánic Orgánicaa del del Sistem Sistemaa Nacional de Control. SE RESUELVE: Articulo 1°.- APROBAR las siguientes normas que regulan la Ejecución de las Obras Públicas por administración Directa. 1.
Las Entidades que prog rogram ramen la ejecución ión de obras ras bajo esta modalid modalidad, ad, deben deben contar contar con: con: la asigna asignació ciónn presupu presupuest estal al corres correspon pon-diente, el personal técnico-administrativo y los equipos necesarios.
2.
Los Conven Convenios ios que celebr celebren en las Entida Entidades des,, para encarg encargar ar la eje ejecuc cución ión de Obras Obras por por Adm Administ inistra raci ción ón Direct irecta, a, debe debenn prec precisa isarr la capa capaccidad idad oper operat ativ ivaa que que dis dispone pone la Enti Entida dadd Ejec Ejecut utor oraa a fin fin de aseg asegur urar ar el cumplimiento de las metas previstas.
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3.
Es requisit requisitoo indis indispen pensab sable le para para la eje ejecuc cución ión de esta estass obra obras, s, contar contar con con el "Expediente Técnico", aprobado por el nivel competente, el mismo que comprenderá básicamente lo siguiente: memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos, metrados, presupuesto base con su análisis de costos y cronograma de adquisición de materiales y de ejecución de obra. En los casos que existan normas especificas referidas a la obra, se recabará el pronunciamiento del sector y/o entidad que corresponda.
4.
La entidad entidad debe debe demost demostrar rar que el costo costo total total de la obra obra a ejecu ejecutars tarsee por adm administ inistrac ració iónn direc directa, ta, resul resulte te igual igual o menor enor al presu presupu pues esto to base base deducida la utilidad, situación que deberá reflejarse en la liquidación de la obra.
5.
En la etap etapaa de cons constr truc ucci ción ón,, la Ent Entida idadd disp dispon ondrá drá de un un "Cua "Cuade dern rnoo de Obra", debidamente foliado y legalizado, en el que se anotará: la fecha de inicio y término de los trabajos, las modificaciones autorizadas, los avan avance cess mensu ensual ales es,, los los cont contro role less diar diario ioss de ingr ingres esoo y sali salida da de materiales y personal, las horas de trabajo de los equipos, así como los problemas que vienen afectando el cumplimiento de los cronogramas establecidos y las constancias de supervisión de la obra.
6.
La entida entidadd cont contará ará con una. una. Unid Unidad ad Orgán Orgánica ica respon responsab sable le de de caut cautela elarr la Supervisión de las obras programadas.
7.
La Entid ntidad ad des designa ignará rá:: al Inge Ingenniero iero Res Residen idente te resp respon onssable able de la ejecución de la obra, en aquellos casos cuyo costo total de la misma sea igualo mayor al monto previsto en la Ley Anual del Presupuesto para la contr contrat atac ació iónn median ediante te Conc Concurs ursoo públ público ico de Prec Precios ios:: o al Inge Ingeni niero ero Inspector, cuando se trate de obras cuyo costo total sea Inferior a lo señalado precedentemente. precedentemente.
8.
El Inge Ingeni nier eroo Res Residen idente te y/o y/o Insp Inspec ecto torr pres presen enta tará rá mensu ensual alm mente ente un Infor Inform me detal detallad ladoo al nive nivell corre corresp spon ondi dien ente te,, sobre sobre el avan avance ce físico físico valo alorizad izadoo de la obra, bra, prec recisan isanddo los los aspec specto toss lim limitan itante tess y las las recom recomend endacio aciones nes para para supera superarlos rlos,, debie debiend ndoo la Entidad Entidad dispo disponer ner las medidas respectivas.
9.
Duran Durante te la eje ejecu cució ciónn de las las obr obras as se se realiz realizar arán án prue prueba bass de: de: cont contro roll de calidad de los trabajos, materiales, así como el funcionamiento de las instalaciones, conforme a las especificaciones técnicas correspondientes. correspondientes.
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Los egres egresos os que que se efect efectúe úenn en estas estas obra obras, s, deben deben ser ser concor concorda dante ntess con el Presupuesto Analítico aprobado por la Entidad de acuerdo a la Normatividad Normatividad vigente; anotándose anotándose los gastos gastos de jornales, jornales, materiales materiales,, equipos y otros, en Registros Auxiliares por cada obra que comprenda el Proyecto.
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11.
Conclu Concluida ida la la Obra, Obra, la Ent Entidad idad des designa ignará rá una una Comisió Comisiónn para para que form formule ule el Acta de recepción de los trabajos, y se encargue de la liquidación técnica y financiera, en un plazo de 30 días de suscrita la referida Acta. La misma Comisión revisará la Memoria Descriptiva elaborada por el Ing. Residente y/o Inspector de la Obra, que servirá de base para la tramitación de la Declaratoria de Fábrica por parte de la Entidad, de ser el caso.
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Posteriorm Posteriormente ente a la liquidación, liquidación, se proced procederá erá a la entrega entrega de la obra obra a la Enti Entida dadd resp respec ectitiva va o Unid Unidad ad Orgá Orgánnica ica espe especi ciaalizad lizada, a, la cua cual se encargará de su operación y mantenimiento, asegurando el adecuado funcionamiento de las instalaciones.
Artículo 2°.2°.- Dej Dejar sin efec efecto to las las Norm Normas as Técn Técnic icas as Nos. Nos. 130-0 30-044 "Ejecución de Obras"; 130-05 "Especificaciones Técnicas"; 130-06 "Libro de Proyecto"; 130-07 "Pruebas Técnicas de Control de calidad y Funcionamiento": 130-08 "Programación de Proyectos"; 130-09 "Archivo de la Documentación de Proyectos"; 130-10 "Declaración de Fábrica o Memoria Descriptiva"; 130-11 "Requisitos previos para obras por Administración Directa"; 130-12 "Asignación de Person Personal al en Obras Obras por Administ Administrac ración ión Directa Directa"; "; 130-13 130-13 "Afect "Afectac ación ión de Equip Equipoo en obras obras por por Adm Administ inistrac ració iónn Dire Direct cta" a";; 130130-14 14 "Obl "Oblig igat ator orie ieda dadd del del Inge Ingennier iero Res Residen idente te"; "; 130 130-15 -15 "Pe "Period riodoo de Ejecuc ecució iónn de Obra Obrass por por Adm Adminis inistr trac ació iónn Direct irectaa"; 130130-116 "Inf "Infor orm me sobr sobree avan avance ce de obra obrass por por Administ Administrac ración ión Direct Directa"; a"; 130-17 130-17 "Acta "Acta de Terminac Terminación ión de los trabaj trabajos os por Administ Administrac ración ión Direct Directa" a";; 130-18 130-18 "Liqu "Liquida idació ciónn de Obras Obras por Administ Administrac ración ión Directa"; 131-01 "Mantenimiento de Obras Públicas"; 131-02 "Presupuesto para el Mante anteni nim mient ientoo de Obra Obrass Públ Públic icas as"; "; 131-0 31-033 "In "Inaugu augura racción ión de Obra Obrass Públicas". Regístrese y comuníquese.
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MODALIDAD DE EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS MODALIDAD DE EJECUCIÓN
SISTEMAS DE CONTRATACIÓN
SISTEMAS DE LICITACIONES
MODALIDADES
Licitación Pública
Adjudicación Directa POR CONTRATA
DOCUMENTO QUE SE SUSCRIBE
Con financiamiento de la Entidad Por Financiamiento
Precio Unitarios
Con financiamiento del Contratista Contratista
o
Con financiamiento de Terceros
Suma Alzada
Llave en Mano
Adjudicación de Menor Cuantía
Por Alcance del Contrato
Contrato con contratista
Administración Controlada Concurso Oferta
ADMINISTRACIÓN DIRECTRA
Resolución designando al Jefe de Proyecto
ENCARGO
Convenio entre entidades del Estado o con organismos señalados en decreto ley.
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AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS Las características del volumen de las inversiones del estado peruano en proyectos de diversa índole a nivel nacional, conduce e impulsa a los profesionales en general y a quienes estamos inmersos en el Sistema Nacional de Control en particular, a mejorar la calidad de los niveles de control tanto interno como externo (previo y posterior), para determinar la razonabilidad con que se han ejecutado dichas inversiones y de que manera se han cubierto las necesidades que la población demanda. En esa preocupación y en términos generales, presentamos algunas definiciones importantes a efectos de centrar la atención de los interesados en el Contro Controll de Obras Obras Pública Públicass (por contra contrata ta o administ administrac ración ión direc directa) ta) como como técnica flexible y perfectible que permita colaborar de la mejor manera con el desarrollo del País, cautelando en forma positiva y oportuna el adecuado uso de los recursos humanos, materiales y financieros en la ejecución proyectos de inversión, a la luz del grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía; asimismo, velando por el cumplimiento por las entidades de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción. Acción de Control La acción de control es la herramienta esencial del Sistema, por la cual el personal técnico de sus órganos confortantes, mediante la aplicación de las normas, normas, proced procedimi imiento entoss y princip principios ios que regula regulann el contro controll guber guberna name menta ntal,l, efect efectúa úa la verif verifica icaci ción ón y eval evalua uaci ción ón,, obje objetiv tivaa y sist sistem emát ática ica,, de los acto actoss y resultados producidos por la entidad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales. Las acciones de control se realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a su programación de actividades y requerimientos de la Contraloría General. Dichos planes deberán contar con la correspondiente asignación de recursos presu presupu pués ésta tales les para para su ejec ejecuc ució ión, n, apro aproba bada da por por el Titu Titular lar de la enti entida dad, d, encontrándose protegidos por el principio de reserva. Como consecuencia de las acciones de control se emitirán los informes correspondientes, los mismos que se formularán para el mejoramiento de la gestión de la entidad, incluyendo el señalamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus resultados se exponen al Titular de la entidad, salvo que se encuentre comprendido como presunto responsable civil y/o penal. Control Gubernamental Gubernamental El cont contro roll gube guberna rnam mental ental cons consist istee en la supe superv rvis isión ión,, vigila igilanc ncia ia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado
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de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente. Control Interno Interno
El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verif verifica icaci ción ón post poster erio iorr que que realiz realizaa la entid entidad ad suje sujeta ta a contr control ol,, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El cont contro roll inter interno no prev previo y simult imultán áneo eo com compete pete exclu exclusiv sivam amen ente te a las autorid autoridad ades, es, funcio funcionar narios ios y servid servidore oress público públicoss de las entid entidade adess como como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los proced procedimie imiento ntoss estab establec lecido idoss en sus plane planes, s, reglam reglament entos, os, manua manuales les y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección. El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del serv servid idor or o func funcio iona nari rioo ejec ejecut utor or,, en func funció iónn del del cum cumplim plimie ient ntoo de las las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional segú segúnn sus sus plan planes es y prog program ramas as anua anuales les,, eval evalua uand ndoo y verif verifica icand ndoo los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la agestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos. Es respo respons nsab abililida idadd del del Titu Titular lar de la entid entidad ad fom fomenta entarr y supe superv rvis isar ar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular Titular de la entidad entidad está obligado obligado a definir definir las políticas políticas instituciona institucionales les en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se refiere esta Ley.
Control externo
Se entiende por control externo el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, supervisar, vigilar y verificar verificar la gestión, gestión, la captación captación y el uso de los l os recursos
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y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior.
En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la presente Ley o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve inj injeren erenccia en los los proc rocesos esos de direc ireccción ión y gere gerenc ncia ia a carg cargoo de la administ administrac ración ión de la entida entidad, d, o interfer interferenc encia ia en el contro controll poste posterior rior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control, pudien pudiendo do realiza realizarse rse en forma forma individ individua uall o combina combinada. da. Asimis Asimismo mo,, podrá podrá llevars llevarsee a cabo cabo inspecc inspeccion iones es y verif verificac icacion iones, es, así como como las dilige diligenc ncias ias,, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.
Proyecto
Es la búsqueda de una solución inteligente al planteamiento de un problema tendente a resolver, entre muchas, una necesidad humana. En esta esta forma forma pueden pueden haber haber difere diferentes ntes ideas, ideas, invers inversion iones es de divers diversos os montos, tecnología y metodologías con diversos enfoques, pero todas ellas dest destin inad adas as a resol resolve verr las nec necesida esidade dess del del ser ser Human Humanoo en todas todas sus sus face faceta tas, s, com como pued pueden en ser: ser: educ educac ación ión,, alim alimen enta tació ción, n, salu salud, d, ambie ambient nte, e, cultura, etc. El "proyecto de inversión" se puede describir como un plan que si se le asigna asigna determ determinad inadoo monto monto de capita capitall y se le propor proporcio ciona nann insum insumos os de varios tipos, podrá producir un bien o un servicio, útil al ser humano o a la sociedad en general 1. DEFINICIÓN DE ACCIÓN DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS
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Acción de Control de Obras Públicas, de acuerdo a lo antes señalado y considerando las corrientes modernas de gerencia y administración, estaría definido como el conjunto de acciones que establece el Sistema Nacional de Cont Contro roll a travé ravéss de la Aud Audito itoría ría Gube Gubern rnam amen enta tal,l, ejec ejecut utad adas as por por profesionales cuya especialidad esté de acuerdo al tipo de obra o proyecto, con la colaboración de otros profesionales en campos específicos, para determinar la adecuada utilización de los recursos humanos, materiales y financieros, en cuanto se refiere a los procesos de ejecución de proyectos en cada una de sus fases (prefactibilidad, factibilidad, estudios de ingeniería de detalle, ejecución del proyecto - construcción de la obra y, puesta en servicio o puesta en marcha del proyecto). Evaluación de Proyectos - Gabriel Vaca Urbina, Tercera Tercera Edición, 1999.
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Adicionalmente, la Auditoría de Obras Pública constituye un instrumento técnico que se sirve de métodos y procedimientos para evaluar el grado de cum cumplimien plimiento to de los prog progra ram mas, as, oblig obligac acio ione ness contr contrac actua tuales les y dem demás docu docum mento entoss que que sust susten entan tan un proye proyect cto, o, así así com como la verif verifica icaci ción ón de la eficiencia, efectividad, economía y transparencia con que han sido utilizados los recursos por parte de las entidades responsables de la ejecución de proyectos de obras públicas. Las "obras" como término genérico tienen componentes técnicos, legales y financieros, orientándose el trabajo del auditor contador fundamentalmente a la evaluación y control de los estados financieros en la obra y, el trabajo del especialista está dirigido a la evaluación técnica de los procesos de ejecución de la obra en sus etapas de formulación de expedientes técnicos, proce proceso soss licita licitario rios, s, cont contrat ratac ación ión,, ejec ejecuc ución ión y supe superv rvis isión ión de las obra obrass proyecto, contando con el asesoramiento legal en los aspectos pertinentes; significa significa ello que al realizar realizar la auditoría auditoría a proyectos proyectos de inversión también también se contempla las evaluaciones de cada una de las fases de su ejecución.
CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS En el marco de los Principios de Control Gubernamental establecidos en el Capítulo II de la Ley N°27785 Ley del Sistema Nacional de Control (Articulo 9°), reviste importancia que las actividades a desarrollar como parte de una acción de control cumplan con características especiales para su adecuado y ágil funcionamiento, tal como se señala a continuación: a)
La univ univers ersal alida idad, d, ente entend ndida ida como como la potest potestad ad de los órgan órganos os de cont control rol para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarquía.
b)
El cará carácte cterr integra integral,l, en virtud virtud del del cual cual el el ejerci ejercicio cio del del contr control ol consta consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vincula vinculació ciónn con polít políticas icas gubern gubernam ament entales ales,, variab variables les exóge exógenas nas no previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia.
c)
La auto autono nom mía func funcion ional al,, expre expresa sada da en en la pot potes estad tad de de los órg órgan anos os de de contro controll para organ organizar izarse se y ejerce ejercerr sus func funcione ioness con indepe independe ndenc ncia ia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control.
d)
El carác carácter ter permane permanente, nte, que define define la natu natura raleza leza continu continuaa y perdura perdurabl blee del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad.
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e)
El carác carácter ter técn técnico ico y espec especial ializad izadoo del del con contro trol,l, como como sustent sustentoo esenc esencial ial de su opera perattivid ividaad, baj bajo exig exigen enci ciaas de cali caliddad, ad, cons consis isttenc encia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la que se incide.
f)
La legal legalid idad ad,, que que sup supon onee la plen plenaa suj sujec eción ión del del proc proces esoo de de con contr trol ol a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación.
g)
El debid ebidoo proc proceso eso de cont contro rol,l, por por el que que se gara garant ntiz izaa el res respeto eto y observancia de los derechos de las entidades y personas, así como de las reglas y requisitos establecidos.
h)
La efic eficien iencia cia,, eficac eficacia ia y econom economía, ía, a travé travéss de de los cuale cualess el el proces procesoo de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos.
i)
La opo oport rtun unida idad, d, con conssisten istente te en que que las acc accione ioness de cont contro roll se lleve llevenn a cabo en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido.
j)
La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hechos y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas.
k)
La mat materi erial alida idad, d, que que implic implicaa la pote potest stad ad del del con contro troll para para conc concen entr trar ar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada.
l)
El carácte carácterr sele select ctivo ivo del del cont control, rol, según según la cual, cual, salvo salvo prueba prueba en contra contrario, rio, se refuta que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han han actu actuad adoo con con arreg rreglo lo a las las norm normas as lega legale less y adm adminis inistr trat ativ ivas as pertinentes.
m)
La pres presun uncción ión de licitu licitud, d, seg según ún la cual cual,, salvo salvo prue prueba ba en cont contrar rario io,, se refuta que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han han actu actuad adoo con con arreg rreglo lo a las las norm normas as lega legale less y adm adminis inistr trat ativ ivas as pertinentes.
n)
El acce acceso so a la infor inform mació ación, n, refe referi rido do a la pote potest stad ad de los los órgan órganos os de de contr ontrool de requ requer erir ir,, conoc onoceer y exam examin inaar toda toda la info inform rmac ació iónn y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su función.
o)
La rese reserva, rva, por por cuyo cuyo mér mérititoo se encu encuen entr traa proh prohibid ibidoo que dura durant ntee la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último.
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p)
La cont contin inui uida dadd de las las acti activvidad idades es o func funcio iona nam mient ientoo de la entid ntidad ad al efectuar una acción de control.
q)
La publ public icida idad, d, cons consist isten ente te en en la difu difusi sión ón opo oportu rtuna na de de los res resul ulta tado doss de las acciones de control u otras realizadas por los órganos de control, media ediant ntee los los mecan ecanis ism mos que que la Cont Contra ralo lorí ríaa Gene Genera rall cons consid ideere pertinentes.
r)
La particip participac ación ión ciudad ciudadan ana, a, que perm permita ita la contr contribuc ibución ión de la ciudad ciudadaní aníaa en el ejercicio del control gubernamental.
s)
La flex flexib ibililida idad, d, segú segúnn la cual cual,, al real realiz izars arsee el contr control ol,, ha de otor otorga garse rse prio priori rida dadd al logr logroo de las las metas etas prop propue uest stas as,, res respect pectoo de aque aquellllos os formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final.
Los citados principios principios son de observancia observancia obligatoria por los l os órganos de control y pueden ser ampliados o modificados por la Contraloría General, a quien compete su interpretación. OBJETIVOS DEL CONTROL DE OBRAS PÚBLICAS La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de derecho público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica El Decr ecreto eto Ley L. N° 277 27785 Ley de Siste istem ma Nac Naciona ionall de Cont ontrol rol del del 23.JUL.2002, en el Artículo 2°indica. Esta Ley regula el Sistema Nacional de Control, con el objeto de supervisar la correcta, útil, eficiente, económica y transparente utilización de los bienes y recursos públicos y el ejercicio de las funciones de los servidores y funcionarios públ públic icos os,, en relac relación ión a los los resul resulta tado doss obte obtenid nidos os y al cum cumplim plimien iento to de la normatividad. OBJETIVO PRINCIPAL El objetivo principal de una Acción de Control de Obras Públicas es el logro de resul resulta tado doss que que favo favore rezc zcan an la gest gestió iónn de las enti entida dade dess en bene benefic ficio io del del desarrollo integral del País, requiriéndose determinar para ello: a)
La mane manera ra en que las entidad entidades es púb pública licass y sus sus serv servido idores res cumplen cumplen con sus sus resp respon onsa sabbilid ilidaades des adm adminis inisttrati rativa vas, s, fina financ ncie iera rass y técn técnic icas as,, comprometidas en una obra.
b)
Si las resp respon onsa sabi bilid lidad ades es de los los funci funcion onar ario ioss incluy incluyen en la utiliz utilizac ació iónn de recursos humanos, materiales y financieros de manera efectiva, eficiente y económica. Eficienc Eficiencia ia : Rendim Rendimiento iento efectiv efectivoo sin despe desperdic rdicio io innece innecesa sario rio..
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Efectiv Efectividad idad Econ Econom omía ía c)
: Logro Logro de los objetiv objetivos os o metas metas program programada adas. s. : Opera Operaci ción ón al cost costoo mínim ínimoo posib posible. le.
Si la inform informació aciónn produ producid cidaa está está acorde acorde con las funcio funciones nes de la ent entida idadd y es confiable para la toma de decisiones.
OBJETIVOS GENERALES a)
Conseg Conseguir uir mejora mejorass en en los sistem sistemas as de control control interno interno de las entida entidades des,, en las áreas que tienen relación funcional con el control de obras.
b)
Verif erific icaar si está estánn llev llevaando ndo a cabo abo exc exclusi lusivvamen amente te los los progr rogram amas as previstos y legalmente autorizados.
c)
Comprob Comprobar ar la efic eficienc iencia, ia, efect efectivid ividad ad y econ econom omía ía en en el el desar desarrol rollo lo de de las las actividades y de los programas.
d)
Evalu Evaluar ar el cum cumplim plimien iento to de norm normas as y espe especif cifica icaci cion ones es técn técnica icass en la ejecución de los proyectos.
e)
Evalua Evaluarr los los siste sistem mas de de contro controll intern internoo para para determ determinar inar la conf confiab iabilid ilidad ad de la adm administ inistrac ración ión de la enti entida dadd en el cont contro roll sobr sobree los recu recurs rsos os humanos, materiales y financieros.
f)
Determ Determinar inar si el sistem sistemaa de de supe supervis rvisión ión de los proyec proyectos tos es conf confiab iable, le, en orden al cumplimiento de los objetivos de la entidad.
g)
Evalua Evaluarr el el rend rendimie imiento nto y prod product uctivid ividad ad de las entidade entidadess y sus servid servidore oress en la fase de ejecución de proyectos.
h)
Verificar Verificar si los procedim procedimientos ientos implantados implantados en la entidad entidad cumplen cumplen con los criterios de eficiencia y efectividad, además de contar con un costo justificable.
i)
Comun omunic icar ar opo oportun rtunaa y expl explíc ícititam amen ente te a la máx máxima ima auto autorridad idad de la inst institituc ució iónn y a los los nivel iveles es que que tenga engann que que ver ver con con el asun asunto to,, todo todo prob proble lem ma que que se descu escubr bra. a. Ello llo ayu ayudará dará a obt obtener ener la evid evideencia ncia suficiente para fundamentar las conclusiones.
j)
Propender a encontrar mejoras que redunden en el mayor beneficio futur futuroo de la entid entidad ad,, ante antess que que cons constititu tuya yann soluc solucio ione ness parc parcia iales les o momentáneas.
Estos objetivos generales generales podrían podrían subdividi subdividirse, rse, aunque posiblemente posiblemente esto esto impl implic icar aría ía ent entrar rar en det detalles lles que que señ señalen alen ya no obj objetiv etivos os sino ino procedimientos o técnicas que son propios para cada examen. Más que nada es la expe experie rienc ncia ia de quien quien enca encam mina la que que dete determ rmina inará rá los mismos ismos.. En consecuencia, estimamos que los objetivos señalados anteriormente serán los
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indispensables para poder cumplir a cabalidad con un examen de control de obras. OBJETIVOS ESPECÍFICOS Cada examen que se trate de realizar, respecto del control de obras, es total totalm mente ente distin distinto to de cual cualqu quie ierr otro otro,, de tal tal maner aneraa que que los los progra program mas o actividades ya particularizados para un proyecto o para una entidad son de naturaleza distinta. Es indispensable que, de acuerdo con el alcance que se trate de dar al examen, se definan objetivos específicos tomando en cuenta el tiempo y los recursos humanos para realizar el mismo. Los objetivos específicos de cada fase de control de obras, deben ser predetermina predeterminados dos antes de la elaborac elaboración ión del programa de control; control; pues dichos objetivos señalarán en forma general el marco al cual hay que sujetar los procedimientos que se incluirán en cada programa. Sin embargo, ya en el desarrollo de las diferentes fases, existe la posibilidad que si se encuentran áreas que necesiten ser estudiadas, los objetivos pueden ser ampliados en igual forma que los programas, en todos sus detalles.
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FASES DE LA ACCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS Las fases para llevar a cabo una auditoría son: Planeamiento. Fase de ejecución, Elaboración de informe - según Glosario de términos, (parte IV del MAGU) PLANEAMIENTO (sección 720, parte IV del MAGU), La decisión de realizar una Auditoría de Obras Públicas, para evaluar los procesos de contratación y ejecución de obras, obedece a una programación Plan Anual de Auditoría Gubernamental (NAGU 2.10 Planificación General) ó, a la atención de denuncias de los beneficiarios de las obras, congresistas y medios medios de comunic comunicació aciónn relac relacion ionada adass con presunt presuntas as irregu irregular larida idades des de la entidad estatal cometidas en el proceso de contratación y ejecución de obras. Dadas las características de las actividades a examinar, la comisión de auditoría determinará las áreas críticas, a las que le corresponde incidir la ejecución de los procesos Licitarios, contratación, ejecución y supervisión de obras. Consi onsidderan erando do esto estoss aspe aspect ctos os se pla plantea ntea el Memor emorán ándu dum m, de Planificación y Programa de Procedimientos, los cuales se formulan para los aspectos que son competencia general de la comisión de auditoría y los que corresponden a aspectos específicos del rubro de Obras. Es importante señalar que que los prog progra ram mas de proce procedim dimien ientos tos son son flexi flexibl bles es,, adec adecuá uánd ndos osee a las condiciones reales que presenta la estructura de la entidad y la documentación que se recepcione en las áreas a examinar. El equipo de auditoría es un grupo multiprofesional, integrado por el Supervis Supervisor, or, Audito Auditorr Encarga Encargado, do, auditor auditores, es, y también también puede puede conta contarr con la participación de especialistas de acuerdo a los aspectos de obras a tratar. La inform informació aciónn consig consignad nadaa en el Memorá Memorándu ndum m de Planific Planificac ación ión está está relacionada relacionada con todos los aspectos aspectos importantes importantes de la entidad entidad y está referida a: documentos legales, normativos y técnicos que son los que rigen para la ejecución de un proyecto. De modo general esta información comprende el análisis y estudio de los siguientes documentos: LEGALES
Legislación de la entidad Documentos pre-contractuales Contratos, convenios, etc. Actas, Resoluciones, Comunicaciones y Ordenes de Trabajo Planilla Planillass de trabaj trabajo, o, Ordenes Ordenes de pago, pago, Ordene Ordeness de Almacé Almacén, n, ComproComprobantes, Garantías, etc.
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NORMATIVOS
Normas Técnicas para el Control de Obras Públicas Políticas y Normas Institucionales Especificaciones Generales Reglamentaciones Específicas
TÉCNICOS
Especificaciones Técnicas de Construcción Códigos o Reglamentos que rigen para la construcción de obras Tabl Tablas as,, ábac ábacos os,, diag diagram ramas as y otros otros docu docum mentos entos de orde ordenn cient científ ífico ico,, utilizados en las disciplina de ingeniería.
En términos generales, esta primera fase comprende la revisión de la información con el propósito de lograr un entendimiento general de los niveles de autorida autoridad, d, de respon responsab sabilid ilidad ad,, los objeti objetivos vos que pers persigue iguenn la entida entidadd u organismo ejecutor de la obra pública, la forma y cuentas de (mandamiento de sus programas etc. Los fines que se persiguen a través de esta fase, específicamente son: 1.
Clasific Clasificar ar la infor informa mación ción a fin fin de de hace hacerla rla utiliza utilizable ble y de fácil fácil asim asimilac ilación ión,, de tal forma que sirva como instrumento de trabajo para el planeamiento de la segunda fase, inherente al trabajo de campo.
2.
Analiza izar las las activid ividaades o fun funcion iones de la entida idad en las las áreas específicas.
3.
Dete Determ rmin inar ar los propó ropóssitos itos, alcan lcance cess y obje objetitivo voss de las acti activvidad idades es llevadas a cabo.
4.
Verific Verificar ar el alcanc alcancee de de la entida entidadd y la resp respon onsab sabilid ilidad ad confer conferida ida a través través de Leyes, Reglamentos u otras disposiciones legales.
5.
Determ Determinar inar si los objetiv objetivos os.. polít políticas icas y norm normas as gene general rales es implant implantado adoss por por la enti entida dad, d, está estánn en conc concor orda danc ncia ia o de confo conform rmida idadd con con las leyes leyes pertinentes.
Durante esta fase de trabajo, cualquier indicio de diferencia que se aprecie, deberá ser debidamente documentada, para ser estudiada y tratada con mayor detenimiento en la siguiente fase de ejecución de la auditoria. La información que debe ser receptada durante esta primera fase en términos generales es la siguiente:
Legislación de la entidad y las aplicaciones a las entidades examinadas. Normatividades y reglamentos internos relacionados con la obra pública.
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Organ Organigr igram amaa func funcion ional al de la enti entida dadd u orga organis nism mo ejec ejecut utor or de la obra obra pública. Fuentes y formas de financiamiento: internos y externos. Se estudiarán detalladamente todos los aspectos financieros que el proyecto implique, tanto internas como externas. Se verificará documentadamente el flujo de fondos. Infor Inform mes técnic técnicos os,, corre corresp spon ondi dien ente tess a exám exámen enes es de cont contro roll de obras obras realizadas anteriormente por el Sistema Nacional de Control. Estudios comparativos para determinar la modalidad de ejecución de las obras, existencia de estudios, memorias técnicas, planos arquitectónicos, estructurales, de instalaciones, de detalle, etc. Especificaciones técnicas que rigen para la ejecución de las obras. Presupuesto de obra y análisis de precios unitarios. Contrato de ejecución de la obra examinada (Principal, complementario, ampliatorio, modificatorio, etc.) Garantías (Anticipo, fiel cumplimiento, de calidad técnica) Cronograma valorizado de trabajos que rigen para la ejecución de las obras examinadas. Planillas y comprobantes de pago, incluyendo sus anexos (avance de obra y reajuste de precios) Informes de fiscalización o supervisión referentes al avance de las obras, referidos al control y vigilancia del fiel cumplimiento de las cláusulas del contrato de construcción, a fin que el proyecto se ejecute de conformidad con con los dise diseño ñoss defin definititiv ivos os,, espe especi cific ficac acio ione ness técn técnica icas, s, prog progra ram mas de trabajos y normas técnicas aplicables. Cuadernos de obra, que constituye una memoria de la construcción, cuyo contenido se refiere a una reseña cronológica y descriptiva de la marcha progresiva de los trabajos y sus pormenores; sirve como instrumento de ayuda para la supervisión de la misma. A través de este instrumento el supervisor o fiscalizador de la obra emitirá instrucciones instrucciones al contratista contratista sobre la ejecución ejecución de los trabajos. trabajos. Este a su vez podría utilizar el mismo cuaderno de obra para formular las observaciones y consultas que estime necesarias. Cabe señalar que las anotaciones o indicaciones formuladas a través del cuaderno de obra se consideran conocidas por ambas partes. Por tanto, las inst instru rucc ccio ione ness del del fisc fiscal aliz izaador dor serán erán cons consid ideerada radass de cum cumplim plimie ient ntoo obligatorio por parte del constructor de la obra. Informe de laboratorio sobre los suelos de fundación y la cantidad de los materiales incorporados al proyecto. Actas de recepción si la obra se encuentra concluida (parcial, provisional y definitiva). 17
Detalle de movimiento económico efectuado por el organismo ejecutor de la obra con cargo al proyecto examinado, conociendo que las instituciones están obligadas a llevar Registros Contables para todas las etapas, que permitan determina" el costo de cada una de ellas y de la obra en general.
TRABAJO DE CAMPO Para Para esta esta fase fase,, adem además ás de las acci accion ones es de carác carácte terr estr estrict ictam amen ente te técnico, se procede a la revisión del sistema de control interno establecido en las divers diversas as áreas áreas de operac operación ión,, realiza realizada dass con la ejecuc ejecución ión del del proyec proyecto to examinado. El programa o programas de trabajo que se vayan elaborando para el estudio de esta esta fase fase debe deberán rán conte contem mplar plar los los proc proced edim imien iento toss emple emplead ados os en cada cada actividad, su extensión y la oportunidad de su aplicación. Los formularios de trabajo o guiones, diseñados especialmente para cada proyecto servirán para ir deja dejand ndoo cons consta tanc ncia ia de los los resu resultltad ados os obten btenid idos os resp respec ectto al proy proyec ecto to exam examina inado do,, para para lo cual cual el profe profesi sion onal al resp respon onsa sabl blee del del cont contro roll de obras obras públicas observará, en términos generales, el siguiente ordenamiento: EVALUACIÓN DEL CONTROL INTERNO Tratándose de obras públicas, el control interno está constituido por la Unidad de Supervisión. En esta etapa, que constituye la primera de la fase inhe inhere rent ntee al "tra "traba bajjo de campo ampo"", se deter eterm mina ina los los proce rocedi dim mient ientoos o metodología adoptados por la entidad para llevar a cabo el control de las obras públicas. En esta etapa conviene que, selectivamente, se determinen las áreas específicas que requieran ser examinadas con mayor profundidad, para lo cual es necesario clasificar la información que posibilite la obtención de resultados satisfactorios. Esta información puede abarcar los siguientes puntos: a)
Detalle Detalless sobre sobre la planif planificac icación ión de los proyec proyecto tos. s.
b)
Sist Sistem emaa de cont contra rata tacción. ión.
c)
Sistem Sistemaa de fiscal fiscalizac ización ión y superv supervisió isión. n.
d)
Moda Modalid lidad ad de cons constru trucc cció ión, n, verif verifica icarr si la const construc rucci ción ón se real realiza iza por por administración directa o por contrato, para cuyo efecto se examinará el ámbi ámbito to de las las acti activvidad idades es de la entid ntidad ad,, su capa capaccidad idad técn técnic icaa y administrativa en la disponibilidad de recursos humanos y materiales, así como el estudio comparativo del factor costo-beneficio de estas dos alternativas. En el estudio comparativo se señalará la capacidad de la entidad para ejec ejecut utar ar las las obra obrass, la exper perienc iencia ia de la inst institituc ució ión, n, el plaz lazo de
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construcción, el costo, el personal y maquinarias disponibles que no afecten al cumplimiento de otras responsabilidades, etc. e)
Pres Presup upue uest stoo y cant cantida idade dess de obras obras..
f)
Resu Resulta ltado doss de ensa ensayo yoss de labor laborato atorio rio..
g)
Cron Cr onog ogra ram mas de trab trabaj ajos os..
h)
Cuad Cuadro ross de avan avance ce de obra obras. s.
i)
Norm Normas as o espe especif cifica icacciones iones téc técni nica cass que que rige rigenn para para la la cons constru trucc cció iónn de las obras.
El obje objetitivvo del del contr ontrol ol inte intern rnoo de las las obras bras es gara garant ntiz izaar que que los los proyectos se realicen físicamente de acuerdo con los planos, especificaciones, presupuestos y programa aprobados, y de conformidad con lo estipulado en los contratos de construcción. La atención que se dé a esta etapa del control se reflejará incuestionablemente en la calidad y en el costo, en la correcta interpretación de los documentos contractuales y en la satisfactoria resolución de los problemas que pued puedan an surg surgir ir duran urante te la ejec ejecuc ució iónn de la obra obra,, que es resp respon onsa sabi bililiddad compartida con el organismo ejecutor y la empresa contratista. Por lo general, en la práctica de la construcción no se da al control interno la debida consideración, por la falta de medios apropiados para la realización consciente y técnica. La responsabilidad de su formalización se transmite, en gran parte paradógicamente, a la empresa contratista, confiando en la experiencia y ética profesionales de sus miembros. El resultado, en la mayoría de los los casos reflej leja el retardo rdo en los prog rogram ramas de obra, ra, construcciones defectuosas y dificultades entre las partes contratantes, ya sea como como producto producto de un inadecuado inadecuado proceso de contratación contratación o por insuficiencia insuficiencia o errores del diseño. Aquí Aquí surge surge la impe imperio riosa sa nece necessidad idad de cont contro roll de parte parte del del Sistem istemaa Nacional de Control, a fin que estén atentos a las posibles soluciones que demanden los procesos de supervisión o fiscalización de las obras. A los países les interesa, esencialmente, que las obras se cumplan en los plazos previstos; caso contrario, los resultados son desastrosos, pues se refleja en una una multi ultipl plic icac ació iónn geom geomét étric ricaa de los los cost costos os y en la dif dificu iculta ltad que que las las inversiones efectuadas no produzcan los réditos esperados, sumando a esto los problemas de orden social. TRABAJO DE CAMPO PROPIAMENTE DICHO Se inicia con la revisión del diseño, con el que determinado proyecto se ejecuta y en términos generales incluye las labores de observación, inspección,
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análisis, revisión, confirmación, indagación, cálculo, verificación, comprobación, etc. De los trabajos efectuados en la ejecución de obras. Este Este trab trabaj ajoo efec efectu tuad adoo por por el equ equipo ipo técn técnic icoo de cont contro rol,l, perm permititee determinar el grado de cumplimiento de las etapas o sub etapas del proyecto o grupo de proyectos. TRABAJO DE GABINETE Consiste en la recopilación, ordenamiento, cálculo y evaluación de los datos y resultados obtenidos, para alcanzar la información que cumpla con los propósitos previstos y sirva de base para la elaboración del informe. Cabe señalar, que el buen criterio profesional permitirá la selección de áreas que sean críticas y que necesiten ser mejoradas; puede considerarse para ello los siguientes aspectos que coadyuvan la labor de los profesionales.
Evidencia de trabajo defectuoso Precios unitarios y montos del área sujeta a revisión Resultados de laboratorio insuficientes, defectuosos Trabajos incompletos o inconclusos Falta de justificativos de comprobantes de pago, etc.
Para Para el exam examen en prof profun undo do de área áreass crit critic icaas de la part partee técn técnic ica, a, el profesional puede valerse de procedimientos que demanda la técnica en la verificación, comprobación o análisis; así por ejemplo, ensayos selectivos de laborato laboratorio rio para para que, que, de confo conform rmidad idad con las especi especific ficac acione ioness adopt adoptad adas, as, permitan la demostración tanto de la calidad del trabajo ejecutado como de los materiales empleados. El profesional o equipo de control, al mismo tiempo que va realizando sus actividades técnicas, con el uso de guiones puede ir recabando información que le permita posteriormente evaluar los sistemas; así se puede tomar en cuenta los siguientes factores:
Personal ejecutivo, profesional y de apoyo en la supervisión Equipo que se emplea, características, ubicación, estado y utilización del mismo. Condiciones climáticas Aplic Aplicab abililida idadd de las polít política icass eman emanad adas as de la máxim áximaa auto autorid ridad ad de la entidad Procedimiento de control de recursos Utilización de recursos humanos (esfuerzos de duplicación) Falta de aceptación de responsabilidades Falta de control apropiado de recursos o actividades
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Procedimientos engorrosos o inapropiados Falta de idoneidad de personal Caren Carenci ciaa de norm normas as o metas etas o mala aplic aplicac ación ión de las las exist existen ente tes, s, que que impid impiden en la eval evalua uacción de logros logros,, prod produc ucci ción ón,, efic eficie ienc ncia ia,, utili utiliza zaci ción ón de recursos que impliquen evaluaciones administrativas continuas Falta de procedimientos por escrito.
Al concluir el programa o programas de la segunda fase, es necesario cons consid idera erarr en form formaa objet objetiva iva la impo importa rtanc ncia ia relat relativa iva de las desv desviac iacion iones es observadas observadas y su imp i mpacto. acto. Esta fase merece merece reflexión y discusión discusión con todos los miembr iembros os del del equi equipo po de trab trabaj ajo, o, así así como como debe debe hace hacers rsee la inve invest stiga igaci ción ón extensiva de las cuales y resultados de acciones o decisiones administrativas espe especí cífficas icas,, aseg aseguurand randoo toda todass las las evid eviden enci cias as que que le perm permititan an llev llevar ar a conclusiones definitivas en los aspectos analizados. COMUNICACIÓN DE HALLAZGOS Los resultados de las exámenes técnicos efectuados, no son productivos si no se comunican con la debida oportunidad, de tal forma que permitan, en el menor tiempo posible, la adopción de la acción correctiva. La comunicación de los hallazgos debe ser por escrito, guardando las formalidades necesarias para otorgar el derecho de ejercer su legítima defensa a los funcionarios y empleados comprendidos en las observaciones, incluyendo aún aquellos que ya no laboran en la entidad. En caso de no ser posible su ubicac ubicación ión,, deber deberáá emplea emplearse rse el Diario Diario Oficial Oficial El Perua Peruano no u otro otro de mayor mayor circulación en la ciudad donde esté ubicada la entidad (numeral 25 sección 730 - MAGU). La ejecución del examen técnico exige la comunicación constante entre los auditores auditores técnicos, técnicos, los funcionarios funcionarios de la entidad entidad u organismo organismo y el personal personal vinculado vinculado con el área examinada, examinada, a fin de conseguir conseguir la opinión opinión y punto punto de vista de la persona responsable. La comunicación oportuna de los resultados de cada parte del examen, asegura la ejecución de la acción correctiva y el cumplimiento de las recomendaciones. OBJETIVOS DE LA COMUNICACIÓN 1.
Ofrecer Ofrecer oportun oportunida idadd para para que que las las pers persona onass que que tengan tengan relació relaciónn con con las observaciones formuladas en el informe, presenten sus opiniones.
2.
Que el audito auditorr técn técnico ico dispon disponga ga de toda la inform informació aciónn y eviden evidencia cia..
3.
Fac Facilit ilitar ar el inic inicio io inm inmedia ediato to de las acc accion iones corr correc ecttivas ivas neces ecesar aria iass, inc incluy luyendo la imp implem lementación ión de mejoras ras, en fun función ión de las las recomendaciones formuladas.
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4.
Asegurar Asegurar que las conclus conclusiones iones del del informe informe sean precisas precisas y definitivas. definitivas.
5.
Posibi Posibilitar litar la restituc restitución ión o recupe recuperac ración ión de cualqu cualquier ier faltan faltante te de de recu recurso rsoss financieros o materiales.
6.
Logra Lograrr una mej mejor or compre comprens nsión ión de de las rec recom omen enda dacio cione ness y deter determ minar inar mejores alternativas de implementación.
ELABORACIÓN DEL INFORME (sección 740, parte IV - MAGU) Habiéndose culminado el proceso de formulación de los papeles de trabaj trabajo, o, la comunic comunicac ación ión de hallaz hallazgos gos y la corresp correspond ondien iente te evaluac evaluación ión de descargos, los auditores integrantes de la comisión de auditoría y asimismo los especialistas entregan sus respectivos papeles de trabajo y prosiguen con la elaboración del Informe, que constituye el resultado obtenido siguiendo las características y estructura establecidas y presentando en resumen: Síntesis Gerencial, Introducción, Conclusiones, Observaciones y Recomendaciones y Anexos, para promover la mejora en la ejecución de las operaciones de la entidad auditada, adoptando las medidas correctivas para evitar la ocurrencia de las deficiencias en el futuro (NAGU 4.40 y sección 650, parte IV-MAGU). El inform informee deberá deberá incluir incluir también también las conclu conclusio sione ness del profes profesiona ionall o auditor técnico y las recomendaciones; éstas últimas constituyen los resultados más impo importa rtante ntess que que posi posibi bilit litan an mejora ejorarr las las oper operac acio ione ness de la entid entidad ad u organismo en los aspectos administrativos, financieros y de control interno.
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PLAN DE AUDITORÍA EXAMEN ESPECIAL 1.
ORI ORIGEN GEN DE DEL L EXA XAME MEN N (Establecer el porqué se realiza el examen) Cumplimiento del Plan Anual de Auditoría. Soli Soliccitude itudess efec efectu tuad adas as por los los pode podere ress del del Esta Estado do o enti entida dade dess gubern gubernam amenta entales. les. Denunc Denuncias ias presen presentad tadaa por por los benefic beneficiar iarios ios de las obras, congresistas y medios de comunicación.
2.
ANTECEDE ANTECE DENTES NTES DE LA ENTIDA ENTIDAD D Y DE LOS AS ASUNTO UNTOS S QUE SERÁN EXAMINADOS (Características de la entidad especificando entre otros el sector al cual corresponde y su ubicación en el País). Precisa Precisarr las funcio funciones nes princi principa pales les relacio relaciona nadas das con la const construcc rucción ión,, reconstrucción, rehabilitación y/o mejoramiento de infraestructura física y su alcance a nivel local, regional o nacional. Señalar su Ley de Creación y Reglamento correspondiente y además otros otros dispos dispositiv itivos os legale legaless que se hubiera hubierann emitido emitido para posib posibilit ilitar ar el cumplimiento adecuado de sus funciones. Anexar la Estructura Orgánica de la Entidad auditada).
3.
OBJE OBJETI TIVO VOS S DE DEL L EX EXA AMEN MEN Objetivo General Evaluar el grado de cumplimiento de objetivos y metas de inversión en infraestructura, y si los recursos asignados fueron administrados con racionalidad, eficiencia, economía y transparencia, en el cumplimiento de la normatividad legal. Objetivos Específicos 1. Deter Determ minar inar si los Expe Expedie diente ntess Técnic Técnicos os se encu encuen entra trann adec adecua ua-damente elaborados desde el punto de vista técnico y sustentado apropiadamente desde el punto de vista del costo, que justifique la ejecución por la modalidad de administración directa. 2. Deter Determ minar inar si el contro controll al proces procesoo de ejec ejecuc ución ión de las obras obras por administración directa, así como la adquisición, protección y empleo de los recursos relacionados, fueron administrados con racionalidad, efic eficien ienci cia, a, econ econom omía ía y trans transpa paren renccia, en el cum cumplim plimiento iento de la normatividad legal.
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4.
ALC LCA ANCE DE DEL L EXA XAM MEN El presente examen especial se efectuará de acuerdo con las Normas de Audito Auditoria ria Genera Generalm lmente ente Acept Aceptada adass (NA (NAGA) GA),, Normas Normas de Auditorí Auditoríaa Gubernamental (NAGU) y Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU).
5.
RECURSOS RECUR SOS DE PE PERSON RSONAL AL Y ES ESPECI PECIAL ALISTA ISTAS S EN CAS CASO O NECESARIO
REFER. PARA LA EJECUCION EJECUCION DE PROCEDEMIENTOS
CÓDIGO
INTEGRANTES
CATE TEG GORIA
FUNCIÓN Supervisor Auditor Encargada Integrante Integrante Integrante Integrante
Supervisor de auditoría: Auditor Encargado: Integrantes: Especialistas: Adicionalmente, y según las circunstancias se requerirá el apoyo de un Abogado. 6.
RELACI RELA CIÓN ÓN DE LOS LOS FUN FUNCI CIONA ONARI RIOS OS DE DE LA LA ENTI ENTIDA DAD D A AUDI AUDITA TAR RMODELO NOMBRE Y APELLIDOS
7.
CARGO
PERIODO DE GESTION DESDE HASTA
CONDICION LABORAL
PRESUP PRES UPUE UEST STO O DE TIEM TIEMPO PO Modelo del examen especial en días desagregado en las actividades siguientes: Etapas de la auditoria Planificación Trabajo de Campo Evaluación de Descargos Elaboración de Informe Sustentación del Informe Elevación del Informe TOTAL DE DIAS
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N°de °de días
8.
NORM NORMA ATIVI TIVIDA DAD D APL PLIICA CABL BLE E Para Para la ejec ejecuc ución ión del del exam examen en espe especia cial,l, se utiliz utilizar aráá com como crite criterio rio el marc arco juríd urídic icoo conc concoordad rdadoo con las las norm normas as naci nacion onaales les técn técnic icoo presupuestales y complementado con los planes operativos y directivas propias de la entidad como sigue: Ley de Descentralización. Directivas internas de la entidad a auditar. Resolución Contraloría N°195-88-CG. Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado - Ley N°26850. Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Normas de Control Interno - Contraloría General de la República.
9.
INFO INFORM RMES ES A EMITIR EMITIR Y FE FECH CHA A DE EN ENTRE TREGA GA (Indicar los tipos de informes a emitir) Especificar el plazo de ejecución del Examen Especial (en días útiles) y que al término se emitirá el Informe de Auditoría. Señal eñalaar que que de evid eviden encciars iarsee ind indicio icioss razon azonab able less de deli delito to y/o responsabilidad civil, se solicitará el apoyo necesario para la emisión del Inform Informee Especia Especiall Lega Legal.l. Asimis Asimismo mo,, de ser el caso, caso, los profes profesion ionale aless participantes elaborarán un Informe Técnico.
10. 10.
PROG PR OGRA RAMA MA DE AU AUDI DITOR TORÍA ÍA El Prog Progra ram ma de Audi Audito torí ríaa que que cont contie ienne los los proce rocedi dim mient ientos os a ser ser aplicados durante el examen especial (ver modelo).
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PROGRAMA DE AUDITORÍA PROCEDIMIENTOS PROCEDIMIENTOS DE AUDITORIA EJECUCIÓN DE OBRAS POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA OBJETIVO Determinar si los recursos públicos asignados a la ejecución de las obras se ha administrado de manera efici eficien ente te,, así como como ésta éstass se haya hayann ejec ejecut utad adoo en términos de calidad, costos y oportunidad requeridos. Previo a la ejecución de la obra : 1. Analizar Analizar y evaluar evaluar si la Entidad Entidad responsa responsable ble de la ejecución de las obras cuenta con la asignación presupuestal correspondiente, el personal técnico admi admini nistr strati ativo vo y los equip equipos os nece necesa sari rios os que que garanticen el normal desarrollo de las actividades previstas, y en forma particular la ejecución de las obras según su naturaleza. 2. De habe habers rsee cele celebr braado Conv Conveenios nios con otra otrass Entidades, para encargar la ejecución de Obras por Administración Directa, constatar que se haya precisado la capacidad operativa que dispone la Enti ntidad Ejecuto utora y que esta asegura el cumplimiento de las metas previstas. 3. Ver Verifiq fique que se haya ayan cump umplido con las formal formalid idade adess de la aproba aprobació ciónn del Exped Expedien iente te Técnico de la Obra, principalmente en cuanto a que esté debidamente aprobada por el titular de la enti entida dad, d, cuen cuente tenn con con la doc documen umenta taci cióón correspon correspondiente diente y adecuadam adecuadamente ente formulados formulados,, así como esté debidamente visada y sellada por los funcionarios responsables de su formulación y revisión en señal de conformidad 4. Evaluar Evaluar la razonabilida razonabilidadd del presupues presupuesto to de obra y del presupuesto analítico, incidiendo en cuanto a los los rend rendim imie ient ntos os,, cant cantid idad ad y prec precios ios de los los insumes básicos; así como de la asignación de los gas gastos a las partid tidas presu esupuéstale ales correspondientes.
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Auditor
Horas hombre
Fecha
Ref. P/T
PROCEDIMIENTOS PROCEDIMIENTOS DE AUDITORIA Ejecución de la obra : 5. Verific Verificar ar si para el inicio inicio de la obra obra se elaboró elaboró el Acta de entrega de terreno correspondiente, o por lo menos se anotó en el cuaderno de obra el inicio de la misma. En esta información identifique si existió existió probl problema emass impor importan tantes tes que pudier pudieran an habe haberr afect fectad adoo la norm normal al ejec ejecuc ució iónn de los los trabajos. 6. Respecto Respecto de las valoriza valorizacion ciones es de obra, obra, compruecompruebe la veracidad y la razonabilidad de los cálculos de cada valorización, teniendo en cuenta: a. Que estén estén sustentadas sustentadas con planillas de metrados. metrados. b. Que el metr metrad adoo ejec ejecut utad adoo acum acumul ulad adoo corr corres es-ponda a las metas del proyecto. 7. Elabore Elabore una cédul cédulaa de trabajo trabajo y verifi verifiqu quee si los ingenieros residentes y/o inspectores presentaron mens mensua ualm lmen ente te un infor informe me detal detalla lado do al nivel nivel corr corres esppondi ondien ente te,, sobr sobree los los ava avances nces físi físico coss valorizados de la obra, verificando también si se han han prec precis isaado los los aspe aspect ctos os limi limita tant ntes es y las las recomendaciones para superarlos, y si la entidad dispuso las medidas respectivas. 8. Sobre Sobre la base de la informac información ión en el cuade cuadern rnoo de obra e informes del Residente e Inspector de Obra, así como de los comprobantes de pago y reportes del control de almacenes, determine la cantidad de materiales utilizados en la ejecución de la obra; y, luego esta información compárelo con las cantidades requeridas en obra según los metr etrados ados realm ealmen entte ejec ejecut utad ados os y con los los rendi ndimientos del presupuesto base que previ eviamente nte fue fue val valida idados por el aud audito itor (procedimiento 4 y 6). 9. Sobre Sobre la base de la informac información ión en el cuade cuadern rnoo de obra e informes del Residente e Inspector de Obra, Obra, así así como como de otro otross repor reporte tess (tar (tareo eos) s) de control y planillas, determine la cantidad de mano de obra utilizada en la ejecución de la obra; y, lueg luegoo est esta info inform rmac ació iónn com compárel áreloo con las las cant cantiidade dadess reque equeri riddas en obr obra segú segúnn los los metr etrados ados realm ealmen entte ejec ejecut utad ados os y con los los rendi ndimientos del presupuesto base que previ previam ament entee debe debe se valid validad ados os por por el audit auditor or (procedimiento 4 y 6).
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Auditor
Horas hombre
Fecha
Ref. P/T
PROCEDIMIENTOS PROCEDIMIENTOS DE AUDITORIA 10. Sobre la base de la información en el cuaderno de obra e informes del Residente e Inspector de Obra, así como de otros reportes de control y orden ordenes es de servi servicio cio,, determ determin inee la cantid cantidad ad de tiempo de los equipos principales utilizados en la ejecución de la obra; y, luego esta información compárelo con las cantidades requeridas en obra según los metrados realmente ejecutados y con los los ren rendimi dimien ento toss del pres presuupues puesto to base ase que que previ previam ament entee debe debe se valid validad ados os por por el audit auditor or (procedimiento 4 y 6). 11. Identifique si durante la ejecución de la obra se cumplió con los cronogramas de ejecución y de no ser así, así, cuan cuantitifiq fique ue los los efec efecttos que que esta esta situación generó. 12. De no encon encontrar trar inform informac ación ión de detalle detalle que le permita hacer el seguimiento de las cantidades de materiales, mano de obra y equipos utilizados en obra, obra, apliq aplique ue proced procedimi imient entos os alter alternat nativ ivos os para para establecer el costo de obra, entre otros, como la valuación o de presupuestación; cuyo resultado deben comparase con los des desembolsos registrados para la obra en el área administrativas Aspectos administrativos administrativos 13. Cons Consta tata tarr que que las adqu adquis isic icio ione ness de biene bieness y servic servicios ios se efectu efectuaro aronn siguien siguiendo do los los proce procedidimientos y requisitos establecidos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. 14. Verificar, que las compras de bienes y servicios así como los pagos de planillas están relacionados con las necesidades de la obra. Visita de inspección física a las obras : 15. Median Mediante te una visita visita de inspec inspecció ciónn física física a las las obras seleccionadas para evaluación y bajo los crit criter erio ioss de mater ateria ialiliddad y fact factiibifi bifiddad de observación, selectivamente identifique en campo dific dificul ulta tade dess cons constr truc uctitiva vass ocur ocurri rida dass a fin de determinar las causas probables: a. Efectua Efectuarr un recor recorrid ridoo a lo largo largo de la obra con el fin de obte obtene nerr una una idea idea global global del del proy proyec ecto to y anote las progresivas u otros donde se advierten fallas constructivas u observaciones.
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PROCEDIMIENTOS PROCEDIMIENTOS DE AUDITORIA b. Selec Selecci cion onar ar las las fall fallas as más sig signifi nifica catitiva vass y proceder a su inspección mas detallada e indague sobre las probables causas de ocurrencia. c. De ser necesari necesarioo tome tome muestra muestrass o testigo testigoss para para su posterior análisis y/o ensayo de laboratorio. d. Verific ficar si, la obra se ha ejecutado en concorda concordancia ncia con las especifica especificacione cioness técnicas técnicas,, incidiendo en la calidad final de los trabajos, las dime dimens nsiiones ones rec recomen omenda dada dass y los los proc proces esoos constructivos. e. Elab Elabor oree in-s in-situ itu el Acta Acta de insp inspec ecci ción ón de obra obra,, anotando los hechos más relevantes observados en la obra. f. Toma Tomarr evid eviden enci ciaa gráf gráfic icas as (foto fotoss y/o y/o vide videos os)). Evaluación de controles de calidad : 16. Evalúe la aplicación de controles de calidad en concorda concordancia ncia con las especificaci especificaciones ones técnicas técnicas contractuales y normas técnicas aplicables, según los siguientes criterios: a. Verifi Verifica carr si se ha regis registr trad adoo en el cuad cuader erno no de obra obra la real realiz izac ació iónn de prue pruebas bas y ensa ensayo yoss de control de calidad. b. Selectivame Selectivamente, nte, elabore elabore una cédula cédula de trabajo a fin de contrastar los certificados de resultados de ens ensayos ayos de camp ampo con con lo señal eñalad adoo en las las especificaciones técnicas. c. Constatar Constatar la existencia existencia de de certificados certificados de calida calidadd de los materiales. Liquidación de la obra : 17. Elabore una cédula de trabajo y constate si los egre egreso soss efec efectu tuad ados os en las las obra obras, s, resu resulta ltarron conc concor orda dant ntes es con el Pres Presup upuuesto esto Anal Analít ític icoo aprobado por la Enti ntidad de acuerd erdo a la normatividad vigente; verificando si se anotaron los los gastos gastos de jorn jornal ales es,, mater materia iale les, s, equi equipos pos y otros, en Registros Auxiliares por cada obra que comprenda el Proyecto. 18. Selecti Selectivam vament entee evalúe evalúe que el costo costo total total de las las obras ejecutadas por la modalidad de admi admini nistr strac ació iónn direc directa ta haya haya result esultad adoo igua iguall o menor al presupuesto base deducida la utilidad; situación que deberá reflejarse en la liquidación de la obra. De ser mayores los montos ejecutados a los del presupuesto base, indagar las razones por las cuales el costo resultó mayor.
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BIBLIOGRAFÍA
Curso: Auditoría de Obras Públicas M.A. Ing. Frank Mauricio Morales Contraloría General de la República Curso: Auditoría de Obras Públicas por Administración Directa Ing. Wilfredo Ulloa Velásquez Contraloría General de la República Curso: Auditoría de Obras Públicas por Contrata Ing. Edgard Cotrina Chávez Contraloría General de la República
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