AUDITORÍA GUBERNAMENTAL 1. Definición La Auditoría Gubernamental, es una de las formas en las que se efectúa el control gubernamental, y está definida como el examen objetivo, sistemático y profesional de las operaciones financieras y/o administrativas, efectuado con posterioridad a su ejecución en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, elaborando el correspondiente informe. El marco que regula la auditoría gubernamental, esta dado por la Constitución Política, Ley N° 27785, las NAGU, el MAGU y normas específicas emitidas por la Contraloría General, aplicando técnicas, métodos y procedimientos especializados. Corresponde ejercer la Auditoría Gubernamental a los auditores de la Contraloría Gubernamental a los auditores de la Contraloría General de la República, de los Órganos de Control Institucional – OCIs de las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control y de las Sociedades de Auditoras designadas para tal fin.
2. Objetivos
Opinar sobre si los estados financieros de las entidades públicas presentan razonablemente la situación financiera, los resultados de sus operaciones y flujos de efectivo, de conformidad con el marco contable aplicable.
Determinar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias referidas a la gestión y uso de los recursos públicos.
Determinar si los objetivos y metas o beneficios previstos por la entidad examinada se están logrando.
Precisar si el sector público, adquiere y protege sus recursos en forma económica y eficiente.
Establecer si la información financiera y gerencial elaborada por la entidad es correcta, confiable y oportuna.
Identificar las causas de ineficiencia en la gestión o prácticas anti-económicas.
Determinar si los controles gerenciales utilizados son efectivos y eficientes.
Establecer si la entidad ha establecido un sistema adecuado de evaluación para medir el rendimiento, elaborar informes y monitorear su ejecución.
Recomendar medidas para promover mejoras en la gestión pública.
Fortalecer el Sistema de Control Interno (SCI) de la entidad auditada.
3. Importancia La auditoría gubernamental permite evaluar a fondo el origen y el destino de los recursos públicos y en su caso brindarle a los usuarios de la información instrumentos que le permitan evaluar el desempeño institucional de los administradores y/o titulares de los entes fiscalizados, ya que si bien, en situaciones extremas y excepcionales el desvío de recursos surge de una motivación personal por el bienestar propio, la existencia de estas conductas se incrementa como consecuencia de la discrecionalidad, opacidad y ambigüedad de las normas que definen las responsabilidades y los derechos de las autoridades encargadas de administrar los recursos públicos; de ahí, la importancia de la supervisión de las entidades públicas cumpliendo con la normatividad vigente.
4. Responsabilidades sociales del Auditor Gubernamental La ética profesional ayuda a los auditores gubernamentales a definir con propiedad sus responsabilidades sociales, cuyo significado podría traducirse en:
Respeto al texto y al espíritu de los principios que sustentan al Código de ética profesional aplicable, así como a la normatividad pertinente.
Fomentar la “responsabilidad” en los auditados y entre los auditores.
Formular inquietudes cuando los auditores se vean confrontados con dilemas éticos en su trabajo.
Alentar el diálogo y la discusión franca y abierta.
Reconocer con sinceridad los errores cuando ocurran, y aprender de ellos, para no repetirlos en el futuro.
Sentirse orgullosos de sus logros y sobre todo por la forma en que fueron obtenidos; y,
Ser humildes y considerar los aspectos en que pueden ser mejores, y como lograrlo.
5. Sistema Nacional de Control (SNC) 5.1 Definición El SNC, es el conjunto de: Órganos de control; normas; métodos y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.
5.2 Ámbito de aplicación
Gobierno Central, sus entidades y órganos. Gobiernos Regionales y Locales. Unidades Administrativas del Poder Legislativo, Poder Judicial y Ministerio Público. Organismos Autónomos Organismos reguladores de servicios públicos Empresas del Estado Entidades privadas, no gubernamentales (por recursos y bienes del Estado que perciben o administren).
5.3 Órganos del Sistema Nacional de Control
Contraloría General de la República (CGR) -
Ente técnico rector
Órganos de Control Institucional (OCI) -
Ministerios, Gobiernos Regionales, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Municipalidades, Empresas, etc.)
Sociedades de Auditoría (SOA) -
Designadas por la CGR, para efectuar Auditorías Financieras Anuales.
5.4 Normas de Control Interno Normas Generales de Control Interno
Norma General para el ambiente de control.
Norma General para la Evaluación del riesgo.
Norma General para Actividades de Control Gerencial.
Norma General para la Información y Comunicación.
Norma General para la supervisión.
Normativa Específica Constituida por el marco normativo del control gubernamental, expedido mediante R.C., que aprueba Directivas que regula la normativa general básica y los encargos legales conferidos a la CGR, entre otros:
Normas de Auditoría Gubernamental (NAGU) Código de ética del Auditor Gubernamental Normas de Transparencia en la Conducta y Desempeño de los funcionarios y Servidores de la CGR y de los OCI. Ejercicio del Control Preventivo por la CGR y los OCIs.
Normativa General Constituida por documentos de naturaleza orientadora y metodológica, definiciones, comprende las Guías Técnicas y los Documentos de Trabajo:
MAGU, este Manual contiene: - Guía del Auditado - Guía de Planeamiento de Auditoría Gubernamental - Guía Elaboración del Informa de Auditoría Gub. - Guía Papeles de Trabajo Guía del Examen Especial para el PVL
Guía de Auditoría de los Proyectos de Financiamiento del USAID y su
Guía del Auditado.
5.5 Control Gubernamental en el Perú
El Control Gubernamental, consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de : Los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado. del cumplimiento de las normas legales y de los lineamiento de política y planes de acción El control gubernamental evalúa los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejora a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental tiene un doble rol: control interno y control externo.
El control interno, es inherente a todos los niveles de dirección, gerencia y funcionales de las entidades gubernamentales; es una forma de medir, el esfuerzo con relación a las metas y/o actividades a ser cumplidas por una entidad y comprobar si estas se están logrando o no.
El control externo, es ejercido por un órgano independiente que evalúa el desempeño de las entidades gubernamentales en relación con la responsabilidad institucional.
5.6 Acción de Control
Es la herramienta esencial del SNC. Comprende la aplicación de normas, procedimientos y principios que regulan el control gubernamental. Efectúa la verificación y evaluación objetiva y sistemática de los actos y resultados producidos por la entidad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales. Se realizan de acuerdo a un Plan. Como consecuencia se emiten Informes de auditoría, incluyendo el señalamiento de las responsabilidades que se hubiera identificado.
Tipos de Acciones de Control
Auditoría Financiera
Objeto Determinar si los Estados Financieros de la entidad gubernamental auditada presentan razonablemente su situación financiera, los resultados de sus operaciones y sus flujos de efectivo, de conformidad con principios de contabilidad generalmente aceptadosPCGA.
Auditoría de Gestión
Objeto
Evaluar el grado de economía, eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos públicos. Evaluar el desempeño de los servidores y funcionarios del Estado, respecto del cumplimiento de las metas programadas. Evaluar el grado en que se están logrando los resultados o beneficios previstos por la legislación o por la entidad que haya aprobado el programa o la inversión correspondiente.
Examen Especial
Objeto Verificar el adecuado manejo de los recursos públicos, así como el cumplimiento de la normativa legal y otras normas reglamentarias aplicables; y, examinar las denuncias de diversa índole que comprometa a los servidores y funcionarios involucrados en la gestión de las entidades gubernamentales.
Auditoría Ambiental
Objeto Evaluar los resultados alcanzados por las entidades gubernamentales mediante la gestión ambiental de los recursos naturales. Comprende la evaluación sistemática de las acciones y actividades relativas a la preservación del deterioro o de la depredación ambiental y la reparación de la misma.
Auditoría del Patrimonio Cultural
Objeto Evaluar los procesos de custodia y los resultados alcanzados por las entidades gubernamentales en la gestión de los bienes del Patrimonio Cultural de la Nación. Comprende la evaluación del registro del patrimonio cultural mediante las actividades de inventario y catalogación.
6. Etapas o Fases de la Auditoría Gubernamental
Planificación
Esta primera etapa de la auditoría gubernamental se encuentra regulada en las normas del grupo dos de las NAGU.
La Planificación General La NAGU 2.10 Planificación General, semana que la Contraloría General y los Órganos conformantes del Sistema Nacional de Control, planificarán sus actividades de auditoría a través de sus Planes Anuales. Dicha norma indica que el Plan Anual de Auditoría Gubernamental es el documento que contiene el conjunto de actividades de auditoria y el universo de entidades y/o áreas a examinar durante el periodo de un año, dicho Plan tiene naturaleza reservada.
El Planeamiento de la Auditoría Asimismo, las normas prevén una planificación específica, que se encuentra regulada en la NAGU 2.20 Planeamiento de la Auditoría, según la cual, el trabajo del auditor debe ser adecuadamente planeado, a fin que permita asegurar una auditoría de calidad. Para ello es necesario que exista un conocimiento previo de las actividades que ejecuta la entidad a examinar, el entorno, las disposiciones legales vigentes y aplicables; así como, el tipo de auditoría que se realizará. Todo ello permitirá al auditor evaluar el nivel de riesgo de auditoría, así como identificar las áreas críticas que merecen atención. A tal fin, se considera de importancia la revisión de la información relacionada con la gestión de la entidad a examinar, tales como objetivos, metas y programas previstos.
Los Programas de Auditoría Como parte de la labor de planeamiento se elaboran los denominados Programas de Auditoría, que se encuentran regulados en la NAGU 2.30, éstos comprenden una relación lógica, secuencial y ordenada de los procedimientos a ejecutarse, su alcance, al personal y al momento en que deberán ser aplicados. Procedimiento de auditoría es la instrucción detallada para la recopilación de evidencia
a obtenerse durante la auditoría.
Los Programas de Auditoría, guían al accionar de los auditores y les permiten obtener
evidencia en relación a los objetivos de la auditoría; así como, supervisar y controlar la adecuada ejecución del trabajo. Deben ser preparados para cada auditoría así como lo suficientemente flexibles a fin de permitir se efectúen las modificaciones que sean necesarias.
El Archivo Permanente De conformidad con la NAGU 2.40 , se debe organizar y mantener actualizado el Archivo Permanente por cada entidad sujeta a control, en el que se incluya la información básica de la entidad o área a auditar. El archivo permanente está constituido por la información básica de la entidad tal como: estructura organizacional, marco legal aplicable, áreas críticas, entre otros. La norma señala que las Sociedades de Auditoría no están obligadas a llevar un Archivo Permanente, en la medida que su actuación se supedita a la designación de la Contraloría General, debiendo mantener el archivo de las auditorías que hayan realizado.
Ejecución de la auditoría
La ejecución o desarrollo de la auditoría tiene que sujetarse estrictamente a las Normas de Auditoría Gubernamental –NAGU como requisito sine qua non (indispensable) de validez. Cabe señalar que el ente competente para interpretar las citadas normas es única y exclusivamente la Contraloría General de la República, que las emite en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Control. Estas normas constituyen el grupo tres de las NAGU, como su nombre revela regulan la ejecución de la auditoría gubernamental y están conformadas por siete normas.
Evaluación de la Estructura del Control Interno La NAGU 3.10 establece que se debe efectuar una apropiada evaluación de la estructura del control interno de la entidad a examinar, a efectos de formarse una opinión sobre la efectividad de los controles internos implementados y determinar el riesgo de control, así como identificar las áreas críticas, además de informar al titular de la entidad de las debilidades detectadas, recomendando las medidas que correspondan. Según esta NAGU la Estructura de Control Interno está conformada por cinco componentes interrelacionados:
a) b) c) d) e)
Ambiente de Control, Evaluación del Riesgo, Actividades de Control Gerencial, Sistema de Información y Comunicación y Actividades de Monitoreo.
Al término de la evaluación la Comisión Auditora emitirá el documento denominado Memorándum de Control Interno, en el cual se consignarán las debilidades detectadas, así como las recomendaciones para superarlas. Asimismo, conforme lo prevé la NAGU 4.40 – Contenido del Informe, copia del citado Memorándum y del reporte de las acciones correctivas adoptadas por la entidad, se adjuntarán como anexo del informe de control. Adicionalmente en dicho informe se incluirá como conclusión y recomendación los aspectos de control interno que lo ameriten para el seguimiento correspondiente.
Evaluación del cumplimiento de disposiciones legales y reglamentarias El auditor gubernamental está obligado a realizar la evaluación del cumplimiento de las leyes y reglamentos vigentes y aplicables cuando sea necesario para los objetivos de la auditoría, de acuerdo a lo establecido en la NAGU 3.20. En esta etapa, el auditor debe aplicar los procedimientos correspondientes a fin de identificar los incumplimientos a la normativa, así como detectar indicios de actos ilícitos.
Supervisión del Trabajo de Auditoría La NAGU 3.30, consagra la necesidad de una supervisión durante todo el proceso de auditoría, la misma que debe ser desarrollada en forma técnica y consiste en dirigir y controlar las actividades de los miembros del equipo de auditoría, desde el momento en que se dispone su ejecución hasta la aprobación del Informe de Control. Será ejercida por el auditor encargado, el supervisor y los niveles inmediatos superiores vinculados con el proceso; debiéndose dejar evidencia de la labor de supervisión realizada, en los papeles de trabajo.
Evidencia suficiente, competente y relevante Los juicios y conclusiones que formulen los auditores respecto al objeto de auditoría, deben estar sustentados en evidencia, la misma que según la NAGU 3.40 debe tener las características de suficiente, competente y relevante, las mismas que están definidas de la siguiente forma:
a. Suficiencia: es la medida de la cantidad de evidencia obtenida y se refiere al alcance de los procedimientos de auditoría desarrollados.
b. Competencia: es la medida de la calidad de las evidencias obtenidas, su aplicabilidad respecto a una aseveración en particular, y su confiabilidad.
c. Relevancia (p e r t i n e n c i a ) : se refiere a la relación que existe entre la evidencia y su uso. La información que se utilice para demostrar o refutar un hecho será relevante si guarda una relación lógica y patente con ese hecho. Asimismo, en la NAGU 3.40 se clasifica a la evidencia en: física, documental, testimonial y analítica.
Papeles de trabajo Constituyen un registro completo y detallado de la labor efectuada y las conclusiones alcanzadas, según lo señala la NAGU 3.50 ; asimismo, son el soporte documental que sustenta los hallazgos, opiniones y conclusiones que se presentan en el informe. Pueden incluir medios de almacenamiento magnético, electrónicos, informáticos y otros. Los papeles de trabajo son propiedad de los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control, correspondiéndoles por tanto su custodia.
Comunicación de Hallazgos La NAGU 3.60 define como Hallazgo de Auditoría, a las presuntas deficiencias o irregularidades identificadas como resultado de la aplicación de los procedimientos de control gubernamental; en consecuencia, no implica un prejuzgamiento ni imputación de responsabilidad alguna. Los hallazgos serán formulados revelando necesariamente la situación o hecho detectado (condición); la norma, disposición o parámetro de medición transgredido (criterio); el resultado adverso o riesgo potencial identificado (efecto); y la razón que motivó el hecho o incumplimiento establecido (causa), cuando ésta haya sido determinada a la fecha de comunicación. La comunicación de los hallazgos se efectúa por escrito, y su entrega al destinatario es de forma directa y reservada; previendo la norma determinadas formalidades para la misma, así como los casos de excepción a la indicada comunicación. Asimismo, dicha comunicación deberá incluir el plazo para la recepción de las aclaraciones o comentarios que deberán formular individualmente las personas comprendidas, pudiéndose ampliar el plazo de ser requerido por el auditado.
Carta de Representación Al finalizar la auditoría, la NAGU 3.70 señala que el auditor debe cursar al Titular y/o nivel gerencial competente de la entidad auditada, la denominada “ Carta de Representación”, en la cual dichos funcionarios reconocen haber puesto a disposición
del auditor la información requerida, así como cualquier hecho significativo ocurrido durante el periodo bajo examen y hasta la fecha de culminación del trabajo de campo.
El Informe de Auditoría
Como resultado de una auditoría gubernamental o acción de control, como también la denomina la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley N° 27785, en su artículo 10°, se emite el o los informes correspondientes, los cuales se formular para el mejoramiento de la gestión de la entidad e incluyen, en su caso, la identificación de las responsabilidades correspondientes.
Naturaleza jurídica Según señala el artículo 24°de la Ley N° 27785, los informes de control constituyen actos de la administración interna de los órganos que conforman el Sistema Nacional de Control. Como consecuencia de tener esta naturaleza, dichos informes no se encuentran sujetos a impugnaciones; sin embargo, la propia norma también consigna que pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General, la cual podrá disponer su reformulación, cuando se aprecie que su elaboración no se ha sujetado a la normativa de control.
Normas de Auditoría Gubernamental relativas al Informe En el grupo cuarto de las NAGU, se encuentran las normas referidas al contenido, elaboración y presentación del Informe de Auditoría Gubernamental. En los casos de Auditorías Financieras, adicionalmente se aplican las Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas - NAGA, así como las Normas Internacionales de Auditoría – NIAS.
Elaboración del Informe De conformidad con la NAGU 4.10 Elaboración del Informe, éste es un documento que debe ser elaborado por escrito a fin de exponer los resultados del trabajo realizado y que tiene la finalidad de exponer las deficiencias o desviaciones más significativas, que permitan promover mejoras en la conducción de las operaciones en las áreas que fueron materia de examen, siendo que las deficiencias referidas a aspectos de control interno, se revelarán en el documento denominado Memorándum de Control Interno.
Oportunidad del Informe Este documento para que sea de utilidad debe ser oportuno, así la NAGU 4.20 Oportunidad del Informe, señala la importancia del cumplimiento de las fechas programadas para cada una de las fases de la acción de control, a fin que permita a los usuarios de los mismo, adoptar las acciones correspondientes a sus tareas legislativas, fiscalizadoras o de procesos de gestión.
Características del Informe En relación a las características que debe tener un Informe, la NAGU 4.30 Características del Informe, señala básicamente las siguientes: A s p e c t o s d e Fo r m a :
Redactado de manera narrativa, ordenada, sistemática y lógica, utilizando lenguaje sencillo y entendible.
De ser pertinente se incluirán gráficos, fotos y/o cuadros. Aspectos de Fondo:
Concisión, que implica la inclusión de asuntos importantes, evitando exceso de detalles que puedan minimizar el objetivo principal del informe.
Exactitud, que la información se encuentre respaldad en los papeles de trabajo.
Objetividad, presentar los hechos en forma ponderada, basados en información suficiente.
Contenido del Informe En relación al contenido y estructura del Informe, estos aspectos se encuentran desarrollados en las NAGU 4.40 – Contenido del Informe y la NAGU 4.50 - Informe Especial. La NAGU 4.40- Contenido del Informe, regula el contenido del Informe de la acción de control, a fin de asegurar que su denominación, estructura y el desarrollo de sus resultados guarden la debida uniformidad, ordenamiento, consistencia y calidad. En este documento básicamente se revelan los hechos observables que se hayan identificado como producto de la labor de auditoría, incluye adicionalmente las recomendaciones para promover la superación de las causas y las deficiencias evidenciadas; asimismo, también se incluye la identificación de responsabilidades de tipo administrativo y las que involucren perjuicio económico que sea recuperable en la vía administrativa. Cuando en la ejecución de una acción de control se evidencien indicios razonables de la comisión de delito, o de perjuicio económico que no sea susceptible de recupero en la vía administrativa, la comisión de auditoría emitirá un Informe Especial, cuyo contenido y estructura se encuentran definidos en la NAGU 4.50- Informe Especial. En los Informes Especiales, la recomendación que se incluye está encaminada al inicio de las acciones legales de tipo civil o penal que correspondan.
Seguimiento de Recomendaciones de Auditorías Anteriores La última norma de auditoría gubernamental es la NAGU 4.60 .
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Seguimiento de Recomendaciones de Auditorías Anteriores
De acuerdo a dicha norma, los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control, deben efectuar el seguimiento a la implementación de las recomendaciones planteadas en los informes de auditoría anteriores, a fin de verificar si se efectuaron las acciones correctivas recomendadas.
