Dossier
Calidad de la
Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta propues ta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
U
democracia.
*
Notas para su discusión
LEONARDO MORLINO**
¿QUÉ ES “CALIDAD”?
.
o s s a c i P , 3 1 9 1 ,
c» r a M x u e i V « e d a ll e t o B
n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. democrático s. Lo mismo vale para las democracias imperfectas imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas , encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros
*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinariet à? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Pol í tica, tica, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducci ón del ingl és de Azul Aguiar y C ésar Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder. poder.
ENERO-FEBRERO/2005
37
tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan, pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. Otros órganos del gobierno, incluso los creados para este propósito, se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo, por lo que, consecuentemente, el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell, 1994, pp. 60-62). Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación, y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas, no se sostiene en la realidad. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. Ciertos países en Europa del Este y América Latina, y algunos sugieren que incluso Italia, se aproximan a este modelo, pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. Como ya se mencionó, un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. La calidad es definida por los aspectos procedi-
mentales establecidos y asociados a cada producto; un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos; aquí el énfasis está en el procesamiento. 2. La calidad consiste en las características estruc-
turales de un producto, su diseño, los materiales, la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan; aquí el énfasis se encuentra en el contenido. 3. La calidad de un producto o servicio se deriva
indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente, por la demanda del mismo en más de una ocasión, independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales; este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. 38
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
En resumen, las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos, contenidos o resultados. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis la democracia sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. Partiendo de estas premisas, en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación, considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática.
¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente, el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. Primero, empezando por la definición mencionada arriba, y por las nociones más frecuentes de calidad, considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura
C
institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos.
Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado, que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil, pueden alcanzar los valores del régimen democrático. Pero si, por el contrario, las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad, cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. Segundo, una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos, asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). Tercero, en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes
Dossier
vigentes, la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno, la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). Con lo anterior en mente, se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse, por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. A pesar de la relevancia de los contenidos, estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability ).2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades; la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política, social y económica. Posteriormente, desarrollaré estas cinco dimensiones. Por ahora, sólo adelanto algunas consideraciones. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia, como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles, participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí, Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina, la participación electoral, la satisfacción con la democracia y la corrupción, los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales obje-
2
tos de análisis de la calidad de una democracia. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática, sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas, entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos, son de hecho capaces de hacerlo, en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. La segunda asunción es que los ciudadanos, ya sea solos o como parte de un grupo, son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades; ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. Es un error no mencionar estos supuestos. Por el contrario, deben establecerse y considerarse desde el principio. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. Por el contrario, es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. No obstante, esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical, por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. Libertad e igualdad, a pesar de como suelen ser entendidas, están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. Más aún, una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. Asimismo, un gobierno de la ley efectivo es indispensable
Kitschelt, et. al ., (1999) tambi én considera la “rendición de cuentas” como una dimensi ón procedimental.
ENERO-FEBRERO/2005
39
para una buena democracia. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. Como se vera en la siguiente sección, la libertad, la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos, las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores, tradiciones o fines comunes. En este sentido, la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático, sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. De esta manera, es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional aunque no sin complicaciones y dificultades. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. Como tal, el análisis necesita indicadores, ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países, sino también en varios modelos de buena democracia. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. Por otra parte, dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. Esto es, el contenido, el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. Y cada 3
concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. En otras palabras, si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica, entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente, y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado).
LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática, las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. Una amplia literatura, que no resumiré aquí, ya existe sobre estas dos dimensiones. Para simplificar, analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica, los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales, sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley, esto es, la legum servi sumus ciceroniana, y supone al menos la capacidad, aun si es limitada, para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público, universales, estables y precisas no retroactivas.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino, 1998), junto con otras cualidades básicas, tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento, podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos, incluyendo a las autoridades, o sea, todos los individuos son iguales ante
L
Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. La definición mí nima de gobierno de la ley, sugerida por Maravall (2002), se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos; (ii) que no son retroactivas …, sino generales, estables, claras y jerárquicamente ordenadas…; (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia pol í tica y accesibles a todos, las decisiones de las cuales siguen los r equerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. 4
40
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
Dossier
la ley y ninguno está por encima de ella, incluso en tes. Sin embargo, está claro que estos pocos indicael nivel supranacional; ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. vel local, o sea, la supremacía del Estado legal; la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política, implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial; la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local, civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente, efectiva y universal aplique las leyes y calidad. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error; la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva, que respete los tamente las dimensiones democráticas, como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora, pero las élites políticas y por la ley; el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar, y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen, evitar, engañar o, en una palabra, subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. instituciones públicas; una rápida resolución de inDe esta manera, en primer lugar y sobre todo, vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o, en ciertos administrativas; independencia de los tribunales de casos, la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política; habilidad mente eficiente, puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones; supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución, interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell, 1999, Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. pp. 312-313). Por lo tanto, existe problemas concretos de Todo lo anterior tiene que ver el posible uso de la ley como una implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall, y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). Aquí se observa una tentael sistema legal. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si, por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo, la oposición es condenaintento y la práctica de caso, usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. Las principales catiempo, sin oportunidad de una la calidad. subvertir racterísticas, y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado, cano. De igual manera, los políti5 pueden reconstruirse para cada caso en cada país. cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse, aunque sólo de paso, que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. En otros casos, cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos, los propios jueces, con el car a un número considerable de casos. El nivel de apoyo de los medios, son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos, y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. tables. En un nivel diferente, existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. Aquellas que deben permanecer en tereses. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo, incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos, son: el poránea. Finalmente, y no del todo diferente, es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno; el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes; y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales, usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. Esta actitud, común en varios países
5
Por ejemplo, el an álisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001).
ENERO-FEBRERO/2005
41
alrededor del mundo, de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este, se extiende de las clases populares a las empresariales. El dicho italiano “fatta la legge, trovato l’inganno”, que sugiere que el fraude va de la mano con la ley, parece particularmente oportuno en este contexto. En resumen, el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente, con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. ¿Cuáles son, entonces, las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y, especialmente, la élite, junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación, son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . Empero, estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. Asimismo, es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto, con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país, y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. La rendición de cuentas, la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí, es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. Schedler (1999, p. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información, la justificación y el castigo/recompensa. El primer elemento, la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno,
6
el parlamento, etcétera), es indispensable para atribuir responsabilidad. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. El tercero, castigo/recompensa, es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información, las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo, la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos, la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional, local y, si existen, supranacional. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato, absteniéndose de votar o nulificando la boleta. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado, y son por lo tanto políticamente desiguales. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local, nacional y, para los ciudadanos europeos, supranacional. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. En contraste con la rendición de cuentas vertical, los actores son en gran medida políticamente iguales. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. En la práctica, se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento, por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte, si
Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aqu í analizadas. Consecuentemente, aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar m ás la “rendición de cuentas para ” nos llevará a una concepción de la calidad democr ática enraizada en la noci ón simple de rendición de cuentas. Esto entorpecer á la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí .
42
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
Dossier r
e i g u a F o i c o R
se encuentra activa, y por las cortes constitucionales, las agencias auditoras, los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control, como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias, tales como los sindicatos, las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell, 1999; Schmitter, 1999). Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. Para la rendición de cuentas vertical, la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”, que debemos mencionar aquí. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos, o entre líneas de partido o coaliciones, disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. Si ésta existe, es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales.
En cambio, la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que, como se mencionó anteriormente, permite a otras entidades públicas, que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo, el ejercicio de pesos y contrapesos. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas, por ejemplo, los partidos; una oposición política responsable y vigilante; medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil; y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información, la justificación y la evaluación, los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. En esta línea, la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. Al mismo tiempo, no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral, cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante, se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. La misma acción, con frecuencia ideológica e instrumental, de los partidos u otros componentes de la oposición política, o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos, en ocasiones en terrenos inconsistentes, reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos significa que los partidos, sean ENERO-FEBRERO/2005
43
de oposición o de mayoría, están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. En el nivel parlamentario, la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y, en la práctica, la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. Además, debe existir también una clara distinción entre el líder responsable, ya sea del gobierno o de la oposición, y los abogados intermediarios de los actores partidistas, que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair, 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio en lugar de en competencia con otros partidos. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos, apoyados por financiamiento público, forman de hecho “cárteles”. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. Aquí, la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo, incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos, tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública, señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado, o por los votos en el Parlamento Europeo. Como ya lo argumentó Maravall (1997), las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. Al mismo tiempo, si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil, la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. Sin embargo, las oportunidades para poner en práctica la rendición 44
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
de cuentas vertical son sólo periódicas, y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell, 1994) una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno, y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. Sin embargo, unas cuantas deben mencionarse explícitamente. En primer lugar, además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos, para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra, para reforzarse mutuamente. Segundo, son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo, capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. Tercero, es también esencial que los ciudadanos interesados, educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. Finalmente, la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones, tales como partidos y asociaciones, están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil.
EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno, es decir, la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. Además, los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. Por tanto, la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas.7
A
Dossier
Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público; los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno; la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades; y la extensión de bienes simbólicos que crean, refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. Sin embargo, el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. De hecho, la idea de que incluso los ciudadanos educados, informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es, en el mejor de los casos, un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos. Es decir, todavía hacen falta soluciones satisfactorias. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años, especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental, pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados, y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase, por ejemplo, Lijphart, 1999, pp. 286-288).9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno; es decir, la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad, más que la realidad. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino, 1998), pero en una perspectiva ligeramente diferente. De hecho, ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países, tales como la aceptación acrítica de las institucio-
nes establecidas, su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado, ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. Aquí, el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad, está difundido en cada nivel social, desde la élite más estrecha hasta las masas en general. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e, indirectamente, que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. En contextos caracterizado por alta legitimidad, se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. Sin embargo, análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995, p. 150), por ejemplo, hablaran de la “crisis de la democracia”, con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos, la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. En su análisis, Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”, y ellos, junto con Dalton (2000, p. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”, lo que sugiere un declive de la reciprocidad. En conjunto, estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión, haciendo referencia específica al parlamento, el sistema legal, las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. En su análisis sobre la corrupción, Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno, la escasa aplicación de la ley y, más relacionado con la perspectiva de la autora, la inadecuada reciprocidad. Más aún, aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley o mejor, la ausencia de sus garantías, la debilidad de la ren-
7
No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teor í a de la democracia representativa. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su pa í s?” Véase Morlino, 1998, cap. 7, para más datos sobre el sur de Europa. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema, incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973); Eulau y Karps (1977); Verba y Nie (1978) y, más recientemente, King (1990); Huber y Powell (1994). 10 Para investigación en corrupción, véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999).
ENERO-FEBRERO/2005
45
dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos para responder a las demandas de sus ciudadanos, para quienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre otras necesidades o preferencias. Existen cuando menos dos órdenes de límites objetivos sobre la reciprocidad. En primer lugar, los líderes electos no siempre buscan entender y responder a las percepciones y las posiciones de los ciudadanos. Como se discutió arriba, en ocasiones prefieren trabajar en maximizar su propia autonomía e influir en el entendimiento y las percepciones de los ciudadanos con respecto a cuáles son los asuntos más importantes. Los políticos toman ventaja de la complejidad de los problemas y, evidentemente, de los cambios en la prioridad política que ocurren en el transcurso de una legislatura (un período que usualmente dura de cuatro a cinco años). Los recursos disponibles que tiene un gobierno para responder a las necesidades de su sociedad civil bordean con el segundo orden de límites. Recursos escasos y restricciones económicas en el gasto público afectan la reciprocidad incluso en los países más ricos. Por ejemplo, si una población determinada que disfruta de una tendencia a la alta en su vida cotidiana demanda pensiones más altas y otro tipo de mejoras en salud, un gobierno agobiado con limitaciones de presupuesto posiblemente no podrá actuar en consecuencia. Asimismo, los problemas persistentes generados por el desempleo y la inmigración son ilustrativos de la imposibilidad para encontrar soluciones satisfactorias, legítimas y con reciprocidad en las democracias contemporáneas. Además, la situación se caracteriza cada vez más por el descontento, la insatisfacción, el miedo a la pobreza y un malestar democrático general. Tales condiciones contribuyen a la deslegitimación de los sistemas democráticos y fortalecen el tipo de populismos mencionados al inicio de este artículo. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida, independiente, informada y comprometida con la presencia de estructuras intermediarias fuertes y activas. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad, esto es, la percepción de las necesidades. Las decisiones del gobierno, o la respuesta del gobierno a sus electores, es la otra faceta de la reciprocidad. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente con todas las 46
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
dificultades mencionadas arriba en democracias y sociedades más ricas y desarrolladas. En conclusión, el factor económico, tan central para la explicación de la consolidación democrática, también juega un rol importante en la capacidad del gobierno para responder a las necesidades de sus ciudadanos y la población en general. En este punto se pueden esbozar cuando menos tres conclusiones parciales de las discusiones precedentes sobre el gobierno de la ley, la rendición de cuentas y la reciprocidad. Desde las definiciones empíricas de cada dimensión se puede deducir la recíproca relación que existe entre ellas. Mientras que los distintos aspectos del gobierno de la ley proveen las bases para las demandas de rendición de cuentas de los ciudadanos y otras entidades, la presencia de la genuina rendición de cuentas promueve mejoramientos en el sistema legal y en el respeto a la ley. El gobierno de la ley es también una premisa esencial para la reciprocidad, la cual, a su vez, es una precondición importante para evaluar la rendición de cuentas. Además, la implementación de la rendición de cuentas ayuda en gran medida a tener una reciprocidad más fuerte, la cual puede generar una mejor implementación del gobierno de la ley. Las acciones de estas tres dimensiones componen una especie de triángulo en el que cada lado conlleva diferentes pesos y significados. La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensiones de la calidad democrática. Este análisis nos lleva a señalar abiertamente otras cuestiones. Es decir, ¿son las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficientemente fuertes que las dos nociones de calidad, en términos de procedimiento y resultado, no son alternativas, sino que en el mejor de los casos cada una complementa a la otra? Figura 1. Calidad democr ática: conexión entre dimensiones procedimentales y de resultado
Rendición de cuentas
Gobierno de la Ley
Reciprocidad
Dossier
Si no fuese por todos los asuntos planteados arrino), o también de facto (cuando el líder del partiba, se podría construir un escenario bastante optido o la coalición ganadora en un contexto bipolar mista para la futura implementación de estas tres es elegido como primer ministro). E incluso una dimensiones. Han emergido soluciones versión mucho más rica de este derepara algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización, pero otros elementos, pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales, esto es, el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se el debilitamiento de estructuras de parpartidistas. Un problema a resolver tido, continúan poniendo más obstásobre este tema es la ampliación de la han alcanzado en culos para desarrollar plenamente el ciudadanía política a los antiguos rela realidad gobierno de la ley, la rendición de sidentes de un territorio determinado mediante la cuentas y la reciprocidad. para que los inmigrantes puedan parimplementaci n ó Finalmente, una reflexión sobre las ticipar en esta parte del proceso políde derechos principales dinámicas alrededor de esas tico. dimensiones indica que la gran responLos derechos civiles esenciales insociales. sabilidad para alcanzarlas recae ahora cluyen la libertad personal, el derecho en una sociedad civil democrática y a una defensa legal, el derecho a la participativa, asumiendo que esta úlprivacidad, la libertad de elegir el lutima es beneficiaria de ricos recursos culturales y gar de residencia, la libertad de movimiento, el económicos. Sin embargo, esta misma sociedad ciderecho de emigrar, la libertad y el secreto de covil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de rrespondencia, la libertad de pensamiento y exprenuevos fenómenos, como la inmigración y la consión, el derecho a la información y una prensa libre, secuente presencia de culturas profundamente diy la libertad de asamblea, asociación y organizaferentes. Esto, por su parte, podría conducir a ción, incluyendo organizaciones políticas sin vínmayores presiones para medidas de autoprotección culo alguno con los sindicatos. Asimismo, desde la que limiten los derechos de los no-ciudadanos, pomás amplia categoría de derechos civiles, los coniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de múnmente denominados derechos civiles-econóla calidad democrática. micos deben recibir su propia explicación. En la elaboración de Giddens (1984), éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa, restringidos por su condición en el interior les democráticos, y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley, sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. Dahl (véase, por ejemplo, 1971), Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo, el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso, así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. Para la mayoría, estos derechos ción de derechos civiles, existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos, derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. cia. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto, el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos, sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia, el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence, es decir, el derecho al voto, puede minada. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. derecho a elegir el gobierno, ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente, por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo, el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido, de un juicio expedito y
L
ENERO-FEBRERO/2005
47
de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico, es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. En una democracia, ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental, el derecho a la asistencia y la seguridad social, el derecho al trabajo, el derecho a la dignidad humana, el derecho a huelga, el derecho al estudio y la educación, así como el derecho a entornos saludables, concretamente, a la protección del ambiente, y el derecho a vivienda. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro, pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. Por consiguiente, han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales, para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. Sin embargo, es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y, por lo tanto, alcanzar el otro ideal democrático. A pesar de esto, muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales, que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. Por tanto, los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen, y, al mismo tiempo, sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer, Huber y Stephens, 1992). La implementación de la igualdad, si es posible, está más cerca de los objetivos utópicos, y no siempre es defendida por todos los que respaldan la
11
democracia. En este sentido, se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo, la raza, la lengua, la religión, las opiniones y las condiciones sociales y personales.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica, y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social de un país”.12 En especial, pero no únicamente, en una cultura con un componente católico dominante, esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos, cuando menos, los mínimos derechos sociales. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. De igual manera, La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000),13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad, libertad, igualdad, solidaridad, ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. Por lo tanto, el problema no es entender o definir esos valores; ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá, y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. El problema, por el contrario, está en el nivel de su implementación. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y, de igual manera, reconocieran plenamente el gobierno de la ley, sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. Sin embargo, el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. En primer lugar, ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa, difusa y efectiva de los medios concretos para imple-
Esta igualdad es tambi én sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (v éase Caretti, 2002, cap. 5). Esto es una parte “simple” del párrafo 2, artí culo 3 de la Constituci ón italiana (véase Caretti, 2002, pp. 150-151) 13 El sitio web de la Uni ón Europea y tambi én el de la C ámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. El Tratado sobre la Constituci ón Europea, aprobado por la Convenci ón Europea (Junio 2003), ha absorbido el contenido de la Carta. 12
48
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
Dossier
mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados, por ejemplo, en la Carta de Niza. En segundo lugar, los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. En este sentido, es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. En términos de consolidación democrática, la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino, 1998). En términos de reciprocidad, la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática, la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. En efecto, esto sucede muy extrañamente en los países europeos, debido a que el aspecto de la eficiencia o, incluso, de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia; pero, en el mejor de los casos, se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes.14 En este sentido, la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición, por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. Por lo tanto, la explicación para la difusión de estas concepciones políticas, que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad, pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país, así como por elecciones individuales. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento, resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas, instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados, que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas
14
creencias. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). Empero, para la calidad de la democracia, las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. Como se demostrará en la siguiente sección, las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan, en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país.
¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales, la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal, en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores, las estructuras intermediarias, las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. Por lo tanto, las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones, en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión, con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. Por ejemplo, puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados, pero con un fuerte gobierno de la ley. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos, pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi-
L
Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas, v éase Morlino (1998).
ENERO-FEBRERO/2005
49
cas procedimentales, pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada, en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. Además, la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión, y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. De hecho, a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones, quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera, el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad;
implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos, la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. De hecho, dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. Aquí, puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. Ellas se presentan en el Cuadro 1, y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad, es decir, un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente, incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino, 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. Dentro de esta perspectiva, una democracia sin calidad puede ser particularmente
Cuadro 1. Mecanismos recurrentes de la subversi ón de la calidad
• Gobierno de la ley -La ley como un arma pol í tica -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses econ ómicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los l í mites en la implementaci ón de la ley • Rendición de cuentas -Dise ño institucional fuertemente mayoritario -Partidos d ébiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de informaci ón -Nivel supranacional e intercambios
en la segunda, los ciudadanos son capaces de evaluar, con base en los resultados, cómo los regímenes funcionan. En la democracia efectiva, los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes; en la democracia con reciprocidad, la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. La segunda es una visión desde abajo. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio, así como mejor analizado empíricamente. Por las razones 50
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
• Reciprocidad -Rol de manipulaci ón de élites y de la informaci ón -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementaci ón de derechos -Distribuci ón de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales)
inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. Por lo tanto, una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos, donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado, la independencia de la corte de justicia es limitada, la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia, con corrupción extendida, la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. En algunos análisis (véase, por ejemplo, Mair,
Dossier
Rocio Faugier
2002), las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. Por consiguiente, estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos.15 De igual manera, una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales, poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país, estructuras débiles o muy intermediarias. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. Una democracia de este tipo, experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones, por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas, huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. El resultado es que los gobiernos, en reacción a estos retos, se defienden fre-
cuentemente quebrando otras libertades. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania, y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos, son muy buenos ejemplos de esta dinámica. La nueva legislación, aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, va en el mismo sentido. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence, el voto, está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. En una hipótesis así, un único medio puede monopolizar la información, con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. Una democracia sin calidad, donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas, puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes
15
El fenómeno populista, con el establecimiento de su gente al centro de la democracia, ha sido recientemente analizado como una reacci ón a las tensiones, el descontento, la insatisfacci ón y la protesta en una palabra, al malestar democr ático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel, 2002).
ENERO-FEBRERO/2005
51
concepciones sobre el mercado y la competitividad, pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. De igual manera, los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo, pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. En estas democracias, las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente, en lugar de disminuir. Finalmente, se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley, la rendición de cuentas, la reciprocidad, la libertad e igualdad, en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones.
PROBLEMAS IRRESUELTOS, PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. Sin embargo, los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. A manera de conclusiones tentativas, aquí menciono algunas de las que considero como las principales:
E
1. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad de-
mocrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O, ¿sería un análisis de la rendición de cuentas, vertical u horizontal, “para” y “por”, una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. En el segundo apartado se declaró un meta
pluralista. Es decir, debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. Sin embargo, al final, debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. Si existen nociones alternativas de calidad, deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. 3. Alternativamente, puede elegirse un acerca-
miento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase, por ejemplo, March y Olsen, 52
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
1995). ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente, 4. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la
aproximación correcta el clásico “vean al emperador desnudo” para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así, el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. En una perspectiva empírica, 5. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada
dimensión discutida arriba? 6. Dada la complejidad de dichas dimensiones, ¿es
la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además, 7. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presen-
te análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas, la capacidad del Estado, etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último, pero no por eso de menor importancia, se abre un nuevo grupo de preguntas. 8. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo
mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática, como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años?
REFERENCIAS Altman, G.A. y A. Perez-Linan (2001), “Assessing the Quality of Democracy: Freedom, Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “, Kellogg Institute, Notre Dame University, Notre Dame paper. Caretti, P. (2002), I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali, Turín, Giappichelli. Dahl, R.A. (1971), Poliarchy. Participation and Opposition , New Haven, Yale University Press. Dalton, R.J. (2000), en Pharr y Putnam, Disaffected Democracies, cit.
Dossier
Della Porta, D. (2000), “Social Capital, Beliefs in Government and Political Corruption”, en Pharr y Putnam, Disaffected Democracies, cit., pp. 202-229. Della Porta, D. e Y. Meny (eds.), (1997), Democracy and Corruption in Europe , Londres, Washington, Pinter. Della Porta, D. y L. Morlino (2001), Rights and the Quality of Democracy in Italy. A Research Report , Stokkolm, IDEA. Della Porta, D. y A. Vannucci (1999), Corrupt Exchanges.
Democracy and the Rule of Law , Cambridge University
Press. March J.C. y J.P. Olsen (1995), Democratic Governance, Nueva York, The Free Press. Marshall, T.H. (1963), Sociology at the Crossroad , Londres, Heinemann. Meny, Y. e Y. Surel (eds.), (2002), Democracies and the Populist Callenge, Londres, Palgrave. Merkel, W. y A. Croissant (2000), “Formal Institutions Actors, Resources and Mechanisms of Political and Informal Rules of Defective Democracies”, CenCorruption, Nueva York, Aldine de Gruyter. tral European Political Science Review , vol. 1, núm. 2, Diamond, L. (2002), “Thinking about Hybrid Regimes”, pp. 31-47. Journal of Democracy , vol. 13, núm. 2, pp. 21-35. Morlino, L. (1998), Democracy Between Consolidation and Eulau, H. y P. Karps (1977), “The Puzzle of RepresenCrisis. Parties, Groups and Citizens in Southern Europe , tation: Specifying Components of Responsiveness”, Oxford, Oxford University Press. Legislative Studies Quarterly , vol. 3, pp. 233-254. Morlino, L. (2003), Democrazie e Democratizzazioni , Eulau, H., P. Karps y K. Previtt (1973), Labyrinths of Boloña, Il Mulino. Democracy, Nueva York, Bobbs-Merril. Newton, K. y P. Norris (2000), “Confidence in Public Foweraker, J. y R. Krznaric (2000), “Measuring Liberal Institutions: Fate, Culture, or Performance?”, en Pharr Democratic Performance: an Empirical and Concepand Putnam, Disaffected democracies, cit. tual Critique”, Political Studies, vol. 48, pp. 759-787. O’Donnell, G. (1994), “Delegative Democracy”, Journal Giddens, A. (1984), The Constitution of Society: Outline of Democracy, vol. 5, núm. 1, pp. 55-69. of the Theory of Structuration , Cambridge, Polity Press. O’Donnell, G. (1999), “Horizontal Accountability in Huber, J.D. y G.B. Powell (1994), “Congruence Between New Democracies”, in Schedler, Diamond y Plattner, Citizens and Policy Makers in Two Visions of Liberal The Self Restraining State, cit. Democracy”, World Politics , vol. 46, núm. 3, pp. 291Pharr, S.J. y R.D. Putnam (eds.), (2000), Disaffected 326. Democracies: What’s Troubling the Trilateral Countries? , Kaase, M. y K. Newton (eds.), (1995), Beliefs in GoverPrinceton, N.J., Princeton University Press. nment, Oxford , Oxford University Press. Putnam, R.D. (1993),’Making Democracy Work: Civic Katz, R. S. y P. Mair (1995), “Changing Modes of Party Traditions in Modern Italy , Princeton, N.J., Princeton Organization and Party Democracy: The Emergence of University Press. the Cartel Party”, Party Politics, vol. 1, núm. 1, pp. 5-28. Rueschemeyer, D., S.E. Huber Stephens y J.D. Stephens King, G. (1990), “Electoral Responsiveness and Partisan (1992), Capitalist Development and Democracy , Bias in Multiparty Democracies”, Legislative Studies Cambridge, Polity Press. Quarterly, vol. 15, núm. 2. Schedler, A., L.J. Diamond y M. Plattner (eds.), (1999), Kitchelt, H., et. al. (1999), Post-communist Party Systems. The Self-Restraining State: Power and Accountability in Competition, Representation and Inter-Party CooNew Democracies, Boulder, Lynne Rienner. peration, Cambridge, Cambridge University Press. Schmitter, P.C. (1999), “The Limits of Horizontal Lijphart, A.P. (1999), Patterns of Democracy. Government Accountability”, in Schedler, Diamond y Plattner, Forms and Performance in Thirty-six Countries , New The Self-Restraining State, cit. Haven, Yale University Press. Schmitter, P.H. y T. Karl (1993), “What Democracy is… Mair, P. (2002), “Populist Democracy vs. Party Democraand is not”, en L. Diamond y M. Plattner (eds.), The cy”, in Mény and Surel,”Democracies and the Populist Global Resurgence of Democracy , Baltimore, Johns Challenge, cit., pp. 81-98. Hopkins University Press, pp. 39-52. Maravall, J. A. (1997), “Surviving Accountability”, Jean Verba, S.y N. Nie (1978), Participation and Political EquaMonnet Chair Papers, Florencia, European University lity: A Seven-nation Comparison, Londres, Cambridge Institute. University Press. Maravall, J.A. (2002), “The Rule of Law as a Political Weir, S. y D. Beetham (1999), Political Power and Democratic Weapon”, en J.A. Maravall y A. Przeworski (eds.), Control in Britain, Londres y Nueva York, Routledge.
ENERO-FEBRERO/2005
53
54
METAPOLÍTICA /NÚM. 39
