La a aaa
La seguridad ciudadana Secretaría de Seguridad Interior - Cuadernos de Seguridad Colección Manuales y protocolos - 1a ed. - Buenos Aires - 2010 - 82 p. - 16 x 24 cm. ISSN 1853-0850 1. Educación.
LA seguridAd ciudAdAnA Compilador
– Cristián Varela autores
–– Victoria Rangugni Daniel Russo CorreCCión
– Calamus diseño gráfiCo
– Vladimir Merchensky issn: 1853-0850 HeCHo el depósito que marCa la ley 11.723 Cuadernos de Seguridad - Colección Manuales y protocolos
Secretaría de Seguridad Interior Gelly y Obes 2289 - CP 1425 - Cdad. Aut. de Buenos Aires, Argentina Tel. (011) 4809-1572 - Email:
[email protected] www.cuadernos-seguridad.gov.ar Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco de un acuerdo entre la Secretaría de Seguridad Inter ior y la Universidad Nacional de Lanús. La inormación contenida en este libro no reeja necesariamente las opiniones y puntos de vista de las instituciones auspiciantes.
presidenta de la naCión
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
ViCepresidente
Ing. Julio César Cleto Cobos Jefe de gabinete de ministros
Cr. Dr. Aníbal Domingo Fernández ministro de JustiCia, seguridad y dereCHos Humanos
Dr. Julio César Alak seCretario de seguridad interior
Dr. Sergio Lorusso
universidAd nAcionAL de LAnús reCtora
Dra. Ana Jaramillo ViCerreCtor
Mg. Nerio Neirotti direCtora del departamento de planifiCaCión y polítiCas públiCas
Mg. Ana Farber consejo de seguridAd interior presidente
Dr. Julio César Alak seCretario eJeCutiVo
Dr. Julio Massolo dirección nAcionAL de FormAción ProFesionAL, cAPAcitAción e investigAción en seguridAd interior direCtora
Lic. Amalia Villalustre Coordinadora del área de CapaCit aCión
Lic. Evelyn Garrote Coordinador del área de eduCaCión
Tec. Javier Alonso Coordinadora del área de inVestigaCión
Mg. Cecilia Ales
cuAdernos de seguridAd coLección mAnuALes Y ProtocoLos direCtor de la ColeCCión
Héctor Masquelet editor
Ricardo López Dusil LA seguridAd ciudAdAnA Compilador
Cristián Varela autores
Victoria Rangugni Daniel Russo
Índice
PróLogo .................................................................................
15
Por Crist ián Varela
capÍtulo i. nueVo caMpo de la SeGuRidad en la ModeRnidad taRdÍa Por Victoria Rangugni
introducción ..........................................................................
19
trAnsFormAciones en LA modernidAd tArdÍA...................................
19
El neoliberalismo como impulsor de los cambios ........................................
20
Pasaje del Estado de bienestar al Estado mínimo: de las seguridades a las incertidumbres..................................................
21
De una economía ordista a una posordista............................................
23
Fragmentación social y despacifcación: las consecuencias sociales del neoliberalismo .............................................
24
»
»
»
»
nuevA conFigurAción deL cAmPo de LA seguridAd..............................
27
»
......................... Políticas de seguridad: de la reintegración a la “tolerancia cero” Nueva prevención: cambio de paradigma del campo de la seguridad....................
29 31
»
Nueva prevención: modelos de intervención.............................................
33
»
BiBLiogrAFÍA............................................................................
40
capÍtulo ii. el pRoBleMa de la SeGuRidad en la aRGentina Por Victoria Ranguni
introducción ..........................................................................
43
reconFigurAción sociAL en LA ArgentinA de Los ’90 Y crisis de 2001 .........
44
indicAdores de LA situAción sociAL en LA ArgentinA ..........................
45 13
conFormAción ActuAL deL cAmPo de LA seguridAd.............................
46
»
Herramientas penales en materia de seguridad
.........................................
47
»
Herramientas extrapenales de control del delito .........................................
51
sistemA FederAL de goBierno Y orgAniZAción PoLiciAL ........................ »
Policías provinciales. Modos de agrupamiento y de ormación policial ...................
55 56
»
Instituciones ederales de seguridad
58
»
Modos de agrupamiento y ormación
..................................................... ...................................................
59
LimitAciones de Los modeLos PoLiciALes trAdicionALes .......................
60
BiBLiogrAFÍA............................................................................
64
capÍtulo iii. el caMpo de la SeGuRidad. conceptoS Y deFinicioneS Por Victoria Ranguni y Daniel Russo
introducción ..........................................................................
67
deFiniciones en torno AL concePto de seguridAd ..............................
67 68
»
Seguridad humana
»
Seguridad pública .......................................................................
69
»
Seguridad ciudadana....................................................................
71
.....................................................................
deFiniciones en torno AL concePto de inseguridAd ...........................
73
»
Inseguridad objetiva: el delito en ciras..................................................
74
»
Inseguridad subjetiva. El miedo al delito...............................................
77
BiBLiogrAFÍA............................................................................
14
80
pRóloGo
Cristián Varela
La búsqueda de mayores seguridades es una pretensión que ha estado siempre presente en el ánimo de los seres humanos. Se trata de un elemento constitutivo de todas las culturas. En más de un sentido, la invención y el desarrollo de las instituciones tienen por objeto la creación de seguridad. Por un lado, a eso tienden las instituciones destinadas a prevenirnos de las inclemencias y peligros naturales y a proveernos de lo necesario para la subsistencia. Por otro lado, también nos garantizan seguridades aquellas instituciones cuyo objeto es regular la vida social, pues con ellas se busca evitar o disminuir los daños que los hombres se causan entre sí. En las sociedades modernas, la organización delsentido Estado,garantizar los sistemas políticos, el Derecho –entre otras instituciones– tienen por la paz de la vida en común, estableciendo mecanismos para la resolución no violenta de los conictos. Por su parte, los sistemas de seguridad social y de salud, la organización y regulación del trabajo y muchas otras instituciones sociales tienden a proteger a los hombres de males y carencias y a garantizar estándares aceptables de vida. Su desarrollo –sobre todo durante el último siglo– estuvo motivado, en más de un aspecto, por los conictos, convulsiones y violencias que suscitaban las necesidades insatisechas y las desigualdades sociales imperantes. La seguridad es un anhelo humano. Su logro requiere del despliegue de un vasto de protecciones cubray alaslassociedades personas deavanzan, los peligros amenazan.sistema Queremos creer que laque historia y queque eselasavance se traduce en un mejor estar en el mundo. Cuando los datos de la realidad parecen mostrarnos lo contrario, pensamos que algo se está haciendo mal, que no puede ser que se esté peor que antes, que no hay derecho a vivir en la precariedad, la carencia y el temor.Y se reclama a las autoridades, al Estado, a la Justicia, al sistema político, a la organización social, en suma, a las instituciones. En la sociedad argentina hay un reclamo que viene cobrando orma creciente desde inicios de la década de 1990, reerido a una orma específca de inseguridad. Se trata del reclamo por mayor seguridad ante los delitos contra las personas y los bienes; principalmente homicidios en ocasión robo, secuestros extorsivos, robos y hurtos. Estas ormas delictivas se han constituido en la representación de la inseguridad, y contra ellas se demandan urgentes soluciones. Pero no se trata de una demanda solo nacional; en los países de la región se presentan situaciones similares y aun peores. En los años de 1980, en las sociedades del hemiserio norte, las preocupaciones por la seguridad se centraban en 15
iguales ormas delictivas. ¿Qué ocurrió en el mundo para que estas ormas de inseguridad hayan ganado la escena? En el primer capítulo de este manual,Victoria Rangugni explica el proceso mediante el cual cobraron orma las nuevas inseguridades y la consecuente preocupación por la seguridad. Se trata de un proceso histórico, inscripto dentro de otro más amplio, ligado al enómeno de la globalización. Dentro de él, se produjeron proundas transormaciones en el rol del Estado y en el campo de las seguridades sociales y laborales. El papel regulador y pacifcador de las relaciones colectivas, que a lo largo de un siglo asumieron las instituciones públicas, en pocos años se resintió. El mundo del trabajo se precarizó y las seguridades sociales comenzaron a adquirir el sesgo de seguridades privadas e individuales. Todo ocurrió como si en el mundo se hubiera olvidado que la provisión de seguridades es una tarea que solo se logra de manera mancomunada y colectiva; que si tal cosa es uno de los objetivos principales de la cultura, es porque su logro requiere del esuerzo común y sus alcances deben llegar a todos. Enno, un nadie mundoestá abierto, están asegurados y otros seguro.como es el mundo moderno, si unos Los cambios ocurridos en la organización del Estado y en el mundo del trabajo se tradujeron en una nueva confguración del campo de la seguridad humana y del campo más restringido de la seguridad pública o ciudadana. En la segunda parte del capítulo I se abordan las nuevas ormas que adquirieron las políticas de seguridad; tanto las denominadas “de la ley y el orden”, como las de “la nueva prevención”. En el segundo capítulo, en colaboración con Daniel Russo, la autora se aboca al modo que adquirió el problema de la seguridad en la Argentina. Si en gran parte del mundo las transormaciones de la modernidad tardía signifcaron una reducción del papel del su Estado y suLa retracción provisión de seguridades, el caso argentino se vivió colapso. crisis del en añola2001, con sus serias secuelasensociales, mal podría no incidir en el plano de las violencias y los delitos entre personas y contra los bienes. Ahí están como elementos de análisis los datos estadísticos que exponen los autores. El hombre, además de colaborador, ha sido siempre –aunque en menor medida– competidor del hombre y, en no pocas ocasiones, también su predador y victimario. En épocas en que la competencia se enaltece como valor, al tiempo que se minimizan y resienten las unciones reguladoras y protectoras del Estado, la paz social entra en riesgo. Pero cuando esas unciones públicas entran en colapso y emergen los síntomas de la desocialización, no debería resultar extraño el incremento de los conictos penales y la violencia. Una Justicia y unas policías estructuradas en otro tiempo y para otros tiempos ¿pueden dar cuenta de las nuevas situaciones? La segunda parte de este capítulo está dedicada a exponer las herramientas penales y extrapenales del sistema jurídico, así como la conormación del sistema de seguridad interior en la Argentina. 16
Pero ya se adivina que en el espíritu de este Cuaderno se intenta plantear que la judicialización y el policiamiento de los problemas de seguridad no acarrearán las respuestas que la sociedad reclama. Basta con otorgar el mínimo crédito a las exposiciones de los autores –y a los datos que exponen– para darse cuenta de que con más penas y policías –y con policías y penas más duras– no se reconstituye una paz resentida por otras causas. En el tercer capítulo de este manual se incluyen conceptos y defniciones propios del campo de la seguridad. En la medida en que esta se presenta como una de las preocupaciones urgentes de las sociedades actuales, se impone la necesidad de consolidar y diundir un campo de conocimiento académico sobre el tema. Esto permitirá la proundización del problema en búsqueda de soluciones, el establecimiento de un lenguaje común para su tratamiento y la superación de la mera opinión inundada, a la hora del debate que el problema de la seguridad demanda.
17
capÍtulo i. nueVo caMpo de la SeGuRidad en la ModeRnidad taRdÍa
Victoria Rangugni
intRoducción
En los últimos treinta años se produjo una serie transormaciones económicas, políticas, sociales y culturales cuyo abordaje a través de este capítulo permite contextualizar los cambios que se han dado en el campo de la seguridad. Se mencionarán primero aquellos cambios que introdujo el período que se denomina modernidad tardía, con el propósito de reconocer cuáles son las modifcaciones más relevantes en cuanto a las relaciones entre Estado, sociedad y mercado, tres ejes de enorme importancia para comprender y analizar dichas transormaciones. Más adelante se expondrán los cambios que han tenido lugar en las ormas de defnir y abordar los problemas vinculados a la seguridad, especialmente la creciente relevancia que adquieren las políticas preventivas y la participación comunitaria en el diseño y ejecución de políticas de seguridad. Estos son dos elementos clave del campo de la seguridad en la actualidad y por tanto es importante caracterizar su emergencia y consolidación en los últimos años. tRanSFoRMacioneS en la ModeRnidad taRdÍa
Los cambios vertiginosos que se producen en la segunda mitad del siglo XX constituyen un tema extensamente abordado desde las ciencias sociales ya que han erosionado, en muy poco tiempo, las bases de los sistemas políticos, económicos, culturales y sociales sobre las que se organizaba el mundo precedente de la modernidad. Todo lo que parecía conocido, y en alguna medida predecible, se trastocó en el transcurso de unos pocos años.1 Es por ello que algunos autores conceptualizan este nuevo período defniéndolo como posmodernidad o modernidad tardía. El punto de partida de esos análisis es que los pilares sobre los que se asentaba la modernidad en la mayoría de los países occidentales, desde fnales del siglo XVIII, se han visto uertemente conmovidos cuando no derrumbados. Esos cambios modifcan el paisaje y la vida cotidiana, tanto en los países del llamado primer mundo como en los denominados países en desarrollo.Tales procesos 1
Para ampliar el concepto de modernidad, véase el manual Sociedad, Estado y seguridad de esta colección.
19
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
de transormación, que se inician en la segunda mitad del siglo XX, tienen impacto en casi todas las áreas de la vida social, política, económica y cultural. Así, es posible destacar modifcaciones en: – la organización del Estado, que pasó de ser un Estado de bienestar a defnirse como un Estado mínimo; – el proceso de acumulación y de producción de bienes; – las relaciones laborales, que ueron crecientemente desreguladas o exibilizadas; – las ormas en que se administraban y compartían los riesgos sociales, que tendieron a remitirse a la esera individual y no a resolverse a través de mecanismos colectivos; – las ormas de representación política, cuyo indicador más visible ue el debilitamiento del sistema de partidos políticos; – los modos de organización colectiva, que paulatinamente vieron debilitarse los previos, por ejemplo los ysindicatos; – canales el lugar institucionales que la tecnología, las comunicaciones los medios de transporte ocupan en los sistemas económicos y en la vida cotidiana de buena parte de la población mundial; – los modos de organización amiliar y doméstica y los roles de sus integrantes; – la conormación demográfca de las grandes ciudades. En las próximas páginas se describirán con mayor detalle las transormaciones que acompañaron el paso de la modernidad a la modernidad tardía. Se destacarán los cambios en los undamentos político-ideológicos, la redefnición del rol del Estado y el consecuente desmoronamiento de las protecciones que garantizaba el Estado de bienestar. También se expondrán los cambios en la composición social que implicaron el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres, y los impactos que esta tiene en grandes ranjas de la población. eL neoLiBerALismo como imPuLsor de Los cAmBios
El neoliberalismo constituye la base político-ideológica que a partir de la década de 1970 adquiere el consenso sufciente como para motorizar a nivel mundial las transormaciones sociales, políticas y económicas a las que aquí se hace reerencia. Particularmente, omentó las transormaciones del modelo estatal que se describieronel neoliberalismo con anterioridad. El Estado neoliberal es la orma contemporánea que asumió el Estado nacional a nivel mundial, producto de un largo proceso de desestructuración de las premisas intervencionistas y beneactoras del Estado social característico de la 20
capíl i. n ap la a la a aía
década de 1950. A partir de la crisis del petróleo se ueron implementando una serie de políticas tendientes a liberalizar el mercado de capitales e impedir la intervención del Estado, tanto en las áreas económicas como sociales. Se impuso una serie de medidas tendientes a desplazar la regulación estatal propia del Estado social,concentrados imponiendo yuna tendiente a avorecer la libre circulación de capitales la lógica especulación fnanciera a escala mundial. Para más detalles se sugiere la lectura del manual Sociedad, Estado y seguridad que conorma esta colección. El neoliberalismo no es tan homogéneo como muchas veces se lo presenta. Muestra matices con respecto a sus ideas y a las propuestas de políticas a implementar. Sin embargo, hay una serie de ejes rectores que se pueden mencionar, vinculados con los cambios reseñados en este capítulo: – el privilegio del mercado, en lugar del Estado, como actor clave en la organización de la economía; – la promoción de un máximo crecimiento económico a través de la liberación del mercado, es decir, sin imponerle restricciones; – la promoción del incremento de los márgenes de ganancia del capital privado y, por lo tanto: – la exibilización laboral, es decir, la disminución de los salarios, la protección social de los trabajadores, y – la promoción del achicamiento de la estructura del Estado con el objetivo de reducir el gasto público2 (es decir, menos planes y programas sociales, menos asistencia a los sectores más desprotegidos, etcétera). PAsAje deL estAdo de BienestAr AL estAdo mÍnimo: de LAs seguridAdes A LAs incertidumBres
El modelo conocido como Estado de bienestar tiene sus orígenes en Alemania a fnes del siglo XIX, por un lado, y en la implementación de las políticas keynesianas en Estados Unidos a partir del período de entreguerras. Ambas experiencias tienen en común el replanteo del rol del Estado en relación con sus deberes en materia económica y social, otorgándole un papel activo y relevante en su regulación. Se caracterizan por una apuesta uerte a la intervención estatal en esas materias, promoviendo el pleno empleo y la garantía de una serie de derechos, como la salud, la educación, la vivienda y la jubilación, entre otros. 2
Para un abordaje amplio del neoliberalismo véase: EZCURRA,Ana María (2008).
21
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
En este modelo de Estado, el trabajo, que es entendido como propiedad social, permite garantizar los derechos de los que trabajan,pero también de los que no pueden hacerlo, a través de un sistema de previsión y protección mutua (Castel, 2004). El Estado de bienestar, o Estado providencia como se lo conoce en el contexto rancés, se extendió a la mayoría de países occidentales con dierentes niveles de desarrollo y con características disímiles. Sin embargo, durante varias décadas existió un marcado consenso sobre la necesidad de un Estado interventor y un modelo de protección social basada en el trabajo regulado. En los últimos treinta años se ha presenciado un marcado proceso de desmantelamiento del Estado de bienestar o Welare State,como se lo designa en los países angloparlantes. Su debilitamiento se produce junto con la desestructuración de la sociedad salarial, es decir de un sistema que unciona principalmente sobre la base del trabajo asalariado de la mayoría de los miembros de la sociedad, ya que como se mencionó, Estado de bienestar y sociedad salarial son dos elementos inseparables. Castelredistributiv (2004) señala el de modelo Estado un de carácter bienestarasegurador cumplía conRobert una unción a aque partir la cualdeladquirió o protector en tanto otorgaba a los miembros de la sociedad el respaldo del trabajo regulado. Robert Castel es sociólogo, director de estudios de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de Francia; además es autor de varios libros, tales como El psicoanalismo, El orden psiquiátrico y La gestión de los riesgos. embargo, a partir de sela advierte década de –cuando a debilitarse los Sin sistemas de protección– un 1970 incremento de comienzan la incertidumbre rente a los avatares de la vida, ya que el respaldo con que antes contaban los miembros de la sociedad son cada vez más precarios o han dejado de existir. Esta inseguridad responde a que el retraimiento del Estado lleva aparejado un rápido deterioro de la atención pública de la salud, una escasa o nula política de vivienda, una disminución en el sostenimiento de la educación pública y una anulación o reducción drástica de los derechos laborales (Pegoraro, 1997). Con dierente intensidad la desinversión social recorre numerosos países de Occidente, que vieron en pocos años cómo estas transormaciones se instalaban en sus contextos nacionales. Este proceso, acompañado por el avance del neoliberalismo en tanto doctrina política que promovió dichas transormaciones, tuvo como impacto más destacado el empobrecimiento de amplios sectores de la población y su creciente vulnerabilidad en términos socioeconómicos. La precariedad laboral, cuando no el desempleo que se volvió estructural, generó condiciones de gran desprotección en crecientes ranjas de población. 22
capíl i. n ap la a la a aía
de unA economÍA FordistA A unA PosFordistA
Los notorios avances tecnológicos del período son un elemento undamental de las transormaciones en los patrones de acumulación y producción de los sistemas capitalistas contemporáneos. Muchos autores plantean que se ha abandonado un modelo de producción ordista, inaugurado a principios del siglo XX, y se ha entrado en un modelo de producción posordista. El ordismo estaba caracterizado por una gran producción en serie, estandarizada, con importantes ranjas de la población masculina empleada, un mercado laboral amplio con puestos de trabajo seguros y perspectivas constantes de mejoras a uturo, mercados de consumo interno masivos, políticas públicas destinadas a mantener una economía estable y el pleno empleo, etcétera (De Giorgi, 2005). En resumen, un modelo productivo que se hallaba en sintonía con uertes economías nacionales siempre en expansión, con modelos de Estado intervencionistas y con una lógica de inclusión económica pero también social y cultural de la población. El posordismo, en cambio, introduce una redefnición de la economía que supone la reducción del mercado de trabajo, en virtud de la innovación tecnológica y de su impacto en los modos de producción. Esto implica la merma de la producción de manuacturas y el consecuente descenso de demanda de trabajo especializado, exibilizándose el mercado laboral, que por otra parte se achica vertiginosamente. En este contexto se produce un enómeno determinante del nuevo escenario: el desempleo estructural, que aecta a una población que no encuentra trabajo estable en las nuevas condiciones y que no tiene perspectivas de hallarlo en el uturo. A sulavez, se incrementa la producción de servicios: los sistemas bancarios, de seguros, producción y la diusión de inormación uncionan utilizando herramientas inormáticas que permiten recortar la cantidad de personas que trabajan en los dierentes sectores. Se trata, además, de un trabajo con modalidades contractuales altamente exibilizadas. Así, la introducción de tecnologías sofsticadas, el objetivo de maximizar las ganancias, el derrumbe de las regulaciones del trabajo, entre otros procesos, hicieron posible que se produjeran cada vez más bienes, empleando una porción menor de uerza de trabajo (De Giorgi, 2005). En las economías posordistas una parte importante del trabajo se terciariza, es decir que se encarga a personas externas a la empresa, con las cuales no existe una relación laboral de dependencia. Son trabajadores autónomos que cumplen tareas de manera intermitente, sin mantener un vínculo laboral estable y regulado con quienes los contratan. El empleo seguro, con un salario estable y con las protecciones que comportaba (vacaciones pagas, jubilaciones, cobertura médica, licencia por maternidad, enermedad, etcétera), deja de ser la característica primordial de las economías de buena parte de los países occidentales. 23
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
Esta transormación determina, entonces, un mercado de trabajo caracterizado por una exclusión de la participación de los ciudadanos en su condición de trabajadores, que es reemplazada por una inclusión precaria, que es la del colaborador temporario. Desde luego, el impacto de estos cambios es desigual en los países con economías avanzadas y en los denominados países en desarrollo. Pues los sistemas de respaldo en estos últimos son mucho más precarios, y menores sus capacidades de atenuar las consecuencias. FrAgmentAción sociAL Y desPAciFicAción: LAs consecuenciAs sociALes deL neoLiBerALismo
Como se mencionó, la crisis del modelo ordista de producción y organización del trabajo dio lugar a la exibilidad del mercado laboral y a la precarización de las condiciones de alempleo. Esosincremento elementos,del y ladesempleo, incorporación nuevas tecnologías, contribuyeron sostenido que de ya no se puede considerar coyuntural, sino que se ha vuelto una problemática estructural. De este modo, en la mayoría de los países occidentales el desempleo empezó a crecer a partir de la década de 1980, período a partir del cual el mercado ya no muestra interés en absorber los puestos de trabajo. Los mecanismos estatales de mediación entre capital y trabajo se han debilitado, con lo cual carecen de efcacia para presionar, revertir o, incluso, atenuar ese incremento del desempleo. Esto, evidentemente, trae consecuencias sociales inmediatas, tal como la creciente exclusió n de g randes ranjas de población de la posibilidad de acceder asimbólica. un empleo y, por tanto, ueron de garantizar su reproducción, tanto países material Estos procesos conormando en numerosos unacomo población excluida, sin posibilidades de integrarse socialmente, ni de ejercer sus derechos de ciudadanía ni de contar con recursos económicos que garantizasen su supervivencia digna. En países con economías avanzadas del denominado primer mundo, el achicamiento del mercado de trabajo, el creciente desempleo y la restricción de las protecciones del Estado de bienestar hicieron crecer la desigualdad de ingresos en un mercado altamente desregulado. Esto empujó a grandes sectores de la población a la pobreza. En América Latina, estas mismas transormaciones mostraron paisajes más desgarradores. En ellos, se acrecentó la separación entre los niveles más altos y los más bajos de la estructura socioeconómica y aumentaron los contrastes en las condiciones laborales de unos y otros. Así, se cristalizó la exclusión de importantes ranjas de población y se debilitaron los lazos de solidaridad, tanto entre dierentes grupos sociales como en el interior de estos. 24
capíl i. n ap la a la a aía
Estas dinámicas de exclusión, a su vez, modifcaron la organización de las grandes ciudades. Las zonas urbanas y suburbanas se vieron paulatinamente divididas entre zonas protegidas, en las que habitan los sectores más ricos, y zonas de extrema pobreza. De modo que la creciente ragmentación social se tradujo rápidamente en procesos de guetifcación que modifcaron la morología urbana. Este proceso no se revirtió, a pesar de momentos de crecimiento económico, pues ya no se discutía la primacía de las reglas del mercado por sobre las protecciones estatales de los más vulnerables en la relación entre capital y trabajo. Por tanto, sus condiciones de empleabilidad o de trabajo continuaron siendo muy precarias. En países latinoamericanos, la brecha entre ricos y pobres se extendió de tal manera que en la Argentina, en 1994, la tasa de desocupación era de 37,5 para el quintil más pobre de la población (es decir el 20% más pobre de toda la población argentina). En tanto, la desocupación en el quintil más rico, era de tan solo En17,4%; Chile, en también la tasa del quintil 3 pobre1,3%. era de tanto en para1994, el más rico de eradesocupación de 1,9% (Ezcurra, 2008).más La aparición y consolidación de una población excluida del mercado laboral, pero también de los recursos educativos, sanitarios y culturales, es una de las caras más visibles de las transormaciones que la modernidad tardía trajo consigo. Loïc Wacquant (2001) analiza los procesos de guetifcación que surió la población negra en Estados Unidos. Su trabajo resulta interesante para ver cómo esas consecuencias pueden rastrearse en otros contextos geográfcos. A partir de los aportes del autor es posible pensar de qué modo la rápida marginación de amplias capas de la sociedad, en distintas ciudades, generó en poco tiempo procesos de despacifcación social. Loïc Wacquant es proesor de Sociología en la Universidad de Caliornia, Berkeley, e investigador en el Centro de Sociología Europea en París; es coundador de la revista interdisciplinaria Ethnography. Ha publicado varios trabajos sobre desigualdad urbana, dominación racial, Estados policíacos en las principales metrópolis capitalistas y teoría sociológica, todos ellos traducidos a doce idiomas. Entre ellos fguran Las cárceles de la miseria, Parias urbanos y Repensar los Estados Unidos. Esa despacifcación social puede caracterizarse a partir de tres elementos que se interrelacionan: Un quintil es la quinta parte de una población estadística ordenada de menor a mayor en alguna característica de esta (corresponde a dos deciles, o a veinte percentiles). 3
25
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
El primero es la violencia del desempleo estructural. La alta de trabajo y la imposibilidad de garantizar la reproducción material de las amilias que habitan los espacios de exclusión generan una creciente inormalización de la economía. Esto avorece el incremento de actividades ilegales para la supervivencia, que luego son perseguidas por el sistema penal de manera selectiva, criminalizando a los eslabones más débiles de dichas actividades (por ejemplo, en el comercio de drogas ilegales). El segundo es la violencia intermitente del Estado, que modifcó su lógica de intervención rente a las poblaciones más vulnerables. El Estado desinvierte en políticas sociales y reuerza la presencia de las uerzas de seguridad para contener esos espacios de exclusión, lejos de los espacios integrados. Ya no se interviene para brindar protecciones que garanticen el ejercicio de derechos, sino que se lo hace a través de la presencia policial y el control penal en general. La creación y prolieración de muros limítroes entre los barrios marginales y los barrios acomodados es el ejemplo más palmario de esta transormación, que se ha registrado en numerosas ciudades de elemento distintos países. El tercer es el incremento de la violencia interpersonal. Como consecuencia del desempleo estructural, las pésimas condiciones de vida y el debilitamiento de los lazos de solidaridad entre los miembros de la comunidad se reproducen constantemente ormas violentas de interacción y de resolución de conictos. Esto se hace cada vez más presente en la vida cotidiana de esos espacios de exclusión. Sin embargo, los eectos desestructurantes de estos cambios socioeconómicos no solo impactaron en los sectores de menores recursos, que se vieron privados, además, de las protecciones de tipo institucional que con anterioridad brindaba el Estado4. Las clases medias de los dierentes países surieron también el impacto de estas ya que vieron derrumbarse el mundo de certidumbres que teníantransormaciones, delante. Ese resquebrajamiento de las certezas que brindaba o sostenía el modelo del Estado de bienestar, y de una sociedad caracterizada por la expansión económica y la movilidad social ascendente, generó la rápida aparición de todo un conjunto de nuevas incertidumbres, que se maniestaron no solo a nivel laboral, sino también en los ámbitos amiliares, de la salud y de la educación. Las nuevas incertidumbres pasaron a requerir de la gestión permanente de los actores individuales, quienes deben programar y prever los riesgos de no poder acceder a los niveles de vida deseados. De este modo, se generaliza a todos los sectores sociales un escenario plagado de inseguridades, en tanto se generalizan los riesgos y la imposibilidad de prever el devenir social (Castel, 2004). Estas nuevas situaciones provocan importantes modifcaciones de las conductas individuales y colectivas de todos los sectores socioeconómicos. 4
Se sugiere releer las características del Estado de bienestar presentadas al inicio del capítulo.
26
capíl i. n ap la a la a aía
Sin embargo, los crecientes y diversos tipos de incertidumbre que generó el paso de la modernidad a la modernidad tardía suelen no ser percibidos como tales. En los últimos años, esos procesos de desprotección e incertidumbre ueron asociados a un temor mucho más concreto, como lo es el temor a algunos delitos que amenazan la propiedad o la integridad ísica. De este modo, la inseguridad, en los más diversos contextos internacionales, se asocia al delito callejero y no a la imposibilidad de programar el uturo y de arontar las altas de certezas que el presente plantea en los ámbitos laboral, jurídico, sanitario, educativo y vincular. Despacificación social Se caracteriza por:
Violencia del desempleo estructural
Violencia intermitente del Estado
Incremento de la violencia interpersonal
En los próximos apartados se abordarán las transormaciones del campo de la seguridad, teniendo en cuenta su estrecha vinculación con el pasaje de una ase a otra de la modernidad, tal como se ha descripto hasta aquí. nueVa conFiGuRación del caMpo de la SeGuRidad
Las transormaciones del campo de la seguridad a nivel mundial están vinculadas con los cambios más generales que caracterizaron el paso de la modernidad a la modernidad tardía. Las ormas en que se piensa el delito y se lo aborda no son ajenas a los modos en que el neoliberalismo defne y construye un tipo de Estado, y a las relaciones económicas, políticas y culturales que instala. Todos esos elementos son indisociab les y or man parte del mismo proceso de cambio (Rangugni, 2004). La modernidad estableció una defnición restringida de seguridad. Si bien estableció una distinción entre seguridad externa e interna concibió la segunda bajo el modelo de la primera: las uerzas policiales tomaron el modelo de las uerzas militares. A su vez, la administración de justicia penal se orientó como orma de castigo casi exclusiva hacia el encarcelamiento de los condenados. Varios autores describen la centralidad de las agencias del sistema penal para reducir el delito en los Estados-Nación, esto es: castigar los delitos ocurridos y, de este modo, buscar la prevención de uturos delitos. 27
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
El derecho penal entiende que delito es todo acto que, estando previamente defnido por la ley, es susceptible de ser punido. De este modo, el delito debe ser detectado, perseguido y castigado por las agencias del sistema penal. El campo de la seguridad durante la modernidad se ha caracterizado por un modelo de gestión del delito que giraba de modo invariable en torno a la centralidad de las instituciones penales como instrumentos orientados a reprimir y reducir los delitos. A su vez, ese modelo planteaba como fnalidad inequívoca la utura integración de las personas que eran castigadas. Para ello se desarrolló durante más de cien años un conjunto de instituciones cuyo undamento era la intervención sobre los condenados y sus amilias, para avorecer su reintegración social. Esta modalidad de organización del campo de la seguridad o del control del delito ue defnida por David Garland (2005) como Penal Welare Complex, expresión que ue traducida como welarismo penal en evidente relación con el modelo de Estado de bienestar al que se hacía reerencia en las páginas anteriores. David Garland es un destacado investigador en sociología criminal. Es doctor por la Universidad de Edimburgo, ue proesor en la Universidad de Princeton y actualmente dicta clases en la Universidad de Nueva York. Es autor, entre otras obras, de La cultura del control y Crimen y castigo en la modernidad tardía. Este modelo de intervención penal planteaba como objetivo brindar protecciones que se presumía no tenían aquellos que pasaban por el sistema penal, por causa de cuestiones socioeconómicas. Esta presunción arrastra hasta la actualidad una conusión que es necesario aclarar. Si bien la población encarcelada suele provenir de los sectores más son pobres, esto no sobre quierelos decir sean loslaque mayores cometen, sino que los sectores queque se orienta acción de lasdelitos agencias del sistema penal. Esto supone que tales agencias son uertemente selectivas: centran su atención sobre un conjunto de delitos y de inractores –los más pobres– desatendiendo casi por completo toda una gama de delitos de cuello blanco cometidos generalmente por sectores acomodados en términos socioeconómicos. A esto se lo defne como procesos de criminalización selectiva. En este contexto, el modelo que David Garland llama welarismo penal implicó una alta tecnifcación del entramado penal. El sistema se pobló de personal especializado que buscaba ayudar a quienes se defnía como desaventajados en la estructura social. Se debía rehabilitarlos y reintegrarlos a una sociedad en la que había lugar para todos. Médicos, asistentes sociales, religiosos, maestros, etcétera, eran convocados a intervenir en el campo de la seguridad para procurar la mejora de aquello que el sistema social no había podido atender oportunamente. Uno de los cambios más importantes en el campo de la seguridad es que, en pocos años, se abandonó de manera explícita ese modelo rehabilitador como 28
capíl i. n ap la a la a aía
motor de las políticas penales y como instrumento válido para disminuir los delitos. Menos de veinte años ueron sufcientes para erosionar y redefnir los undamentos de un modelo de gestión de la seguridad que tenía casi doscientos años y que había sido hegemónico, lo cual no signifca que haya sido efciente. Pues desde sus inicios se ha mostrado incapaz de cumplir con sus objetivos: las cárceles y sus poblaciones crecieron cada vez más. De todos modos, el undamento correccionalista persiste, aunque muy debilitado. Lo que prevalece, más bien, es un consenso en torno al racaso de la cárcel a la hora de reintegrar socialmente a los condenados. A su vez, nuevas ormas de pensar el delito, la seguridad y la prevención han dominado el escenario en los últimos años en casi todos los países occidentales. La llamada nueva prevención aparece como elemento novedoso en el campo de la seguridad, al poner el énasis en evitar que ciertos delitos ocurran, más que en perseguirlos y castigarlos una vez que han tenido lugar. La idea de nueva prevención responde a que el modelo tradicionaldededelitos gestióna uturo. del delito la pena comode un elemento de prevención Es pensaba decir que el castigo ex-post un delito ya cometido serviría a su vez para prevenir delitos uturos. La nueva prevención, en cambio, parte de la idea de una intervención ex-ante, es decir que se motoriza sin que el delito tenga lugar, para evitar –desde cero– que ocurra. Para ello, se proponen una serie de medidas que se caracterizan por ser ajenas al sistema penal y por invocar la participación de la comunidad en su desarrollo 5 (Feeley y Simon, 1995; Craword, 1998; O’Malley, 2005). Se vislumbran, entonces, dos grandes nuevas tendencias en el campo de la seguridad. Por un lado, el abandono del ideal integrador de las políticas penales y la redefnición en términos de retribución, incapacitación incluso, venganza. Por del otro,castigo la aparición de políticas preventivas, orientadas ae,evitar que los delitos ocurran a través de medidas extrapenales, es decir en las que no tiene participación protagónica el sistema penal. Tal como plantea David Garland (2005), es posible defnir estas dos tendencias como criminologías del otro y criminologías de la vida cotidiana, respectivamente, cuyas características principales se abordarán en las páginas siguientes. PoLÍticAs de seguridAd: de LA reintegrAción A LA “toLerAnciA cero”
Desde mediados de la década del ‘70, la crisis del sistema correccionalista se hizo evidente en los países desarrollados. Se replicó rápidamente en aquellos en vías de desarrollo, donde comenzaron a reclamarse otras medidas bajo el supuesto de que serían más contundentes, efcaces y rápidas para controlar el delito. Los ejes 5
Para una mejor comprensión del concepto de prevención y sus distintos tipos, se recomienda leer el manual Comu-
nidad y seguridad que conorma esta colección.
29
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
centrales de esta tendencia en el campo de la seguridad eran los de incrementar y endurecer los controles policiales haciendo lo propio con la aplicación de las penas. El modelo de una prisión-escuela que ayudase a los condenados a reintegrarse a una sociedad que los esperaba, ue prácticamente abandonada. En su lugar el reclamo de una pena dura como ejemplo y como venganza ue ganando terreno en el campo de las políticas de seguridad en numerosos países. Actualmente, cada vez con más recuencia, el encierro penal es undamentado en términos de una retribución entre el daño ocasionado por el delito y el daño que debe comportar el encierro. Se afrma que el castigo no tiene que ser reintegrador, sino duro para los que están condenados por un delito, pero también para los que están tan solo sospechados y cumplen encierro preventivo. Esta política recibe el nombre de incapacitación selectiva, en tanto se orienta a neutralizar a aquel que es defnido como peligroso y no a todos los autores de delitos (De Giorgi, 2005). La fgura un individuo uertemente estigmatizado, es objeto de rechazo y se de reclama que se lopeligroso, separe de la sociedad. Ese estereotipo de individuo peligroso que debería ser encerrado en una cárcel se construye sobre un perfl específco de habitante de las grandes ciudades: hombre, joven, pobre, que potencialmente puede atentar contra la propiedad, independientemente de si ha cometido o no un delito. Se excluye de esa construcción, y de ese estigma, a personas que no se corresponden con el perfl descripto, aunque se haya probado que cometieron algún delito (incluso si es grave). A esta construcción de un personaje peligroso y dierente del resto de los habitantes de una ciudad, se refere David Garland cuando defne estas políticas como criminologías del otro. Ese otro es un personaje que debe ser expulsado del entorno porque se lo percibe como amenazante, ocalizando en él las amenazas que provie-
nen de los dierentes ámbitos de la vida social. El rechazo del objetivo reintegrador de la política penal y el endurecimiento de los castigos, así como también del accionar policial, han sido enmarcados en un abanico más amplio de ideas e intervenciones. Ese conjunto se conoce como tolerancia cero, y también, particularmente en el ámbito local, como mano dura rente al delito. La expresión zero tolerance aparece, en realidad, recién a inicios de la década de 1990 en Estados Unidos, particularmente para hacer reerencia a las políticas deendidas y promovidas por el entonces alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani. A partir de entonces, la expresión se convirtió en una especie de comodín en los debates sobre el tema, sin precisarse su contenido, sus resultados y sus alencias (Wacquant, 2004). Latolerancia cero se convirtió, en la década de 1990, en muchas partes del mundo, en una mercancía política recuentemente utilizada en las contiendas electorales. Sin embargo, ue también criticada con el argumento de que promovía la violencia y no resolvía el problema de la seguridad. 30
capíl i. n ap la a la a aía
Las políticas de tolerancia cero o mano dura se apoyan en una retórica punitiva, pero carecen de un respaldo sólido para justifcar las propuestas que plantean. Parten de una defnición sesgada, e incluso equívoca, del problema de la seguridad, al que conciben solamente como un tema de incivilidades y delitos callejeros. Esto quiere decir que lo defnen a partir de un recorte que sobredimensiona ciertas conductas consideradas indeseables –aun cuando no sean delito– y pretenden erradicarlas del paisaje urbano a cualquier precio. Al mismo tiempo, queda excluida de la defnición del problema y, por tanto de las acciones a emprender, la comisión de otros delitos que también atentan contra la integridad ísica de las personas. Ejemplo de estos últimos son, entre otros, los vinculados con la seguridad vial y la violencia doméstica. Ese recorte, que asocia inseguridad con delito callejero, comporta una uerte criminalización de la pobreza y una escasa o nula problematización de la in/seguridad en los términos que realmente impacta en el ejercicio de derechos de todos los ciudadanos. Además, propone violencia que se supone quieresolucionar revertir. el problema incrementando los niveles de nuevA Prevención: cAmBio de PArAdigmA deL cAmPo de LA seguridAd
A partir de la década del ’80, en dierentes países comienza a surgir con uerza todo un campo de ideas e intervenciones que defenden la utilización de herramientas no penales para reducir el delito. Al describir este proceso, Máximo Sozzo (2000) plantea que se trata de un “gran cambio de paradigma” respecto de la modernidad penal. Inglaterra, Francia, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y más Italia comenzaron a desarrollar undamentar términos teóricos una serietarde de políticas de prevención del delitoy en las que no en participaban las agencias del sistema penal. Recién en la década del ‘90, lanueva prevención comenzará a expandirse en los países latinoamericanos. Máximo Sozzo es docente e investigador de sociología y criminología de la Universidad Nacional del Litoral. Ha publicado diversos artículos en la Argentina y en el extranjero en el marco de una sociología de la cuestión criminal. Recientemente ha publicado como compilador Seguridad urbana. Nuevos problemas, nuevos enoquesy Reconstruyendo las criminologías críticas. La nueva prevención introduce no solo una serie de estrategias de intervenciones novedosas en el campo de la seguridad; también introduce una nueva modalidad en las ormas de diseñar y ejecutar políticas públicas, particularmente las destinadas a producir seguridad. Por eso, antes de describir los modelos de in31
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
tervención específcos de prevención del delito que introduce esta tendencia, se enunciarán cuáles son las características que permiten vincular la emergencia de la nueva prevención con un conjunto más amplio de transormaciones de orden político, económico, social y cultural que la acompañan. Entre los rasgos undamentales y destacables de esta nueva tendencia se encuentra, en primer lugar, una creciente delegación de unciones en materia de seguridad que antes estaban centralizadas en las agencias estatales nacionales. Distintas agencias gubernamentales ajenas al sistema penal, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil comienzan a participar activamente en la toma de decisiones y en el desarrollo de medidas concretas destinadas a prevenir delitos. En segundo lugar, se caracteriza por una marcada y novedosa convocatoria a la participación ciudadana. Se espera que la gente común ocupe roles relevantes en la defnición de prioridades y estrategias a utilizar, en la propuesta de políticas a seguir y en la puesta en marcha de medidas que garanticen su propia seguridad. La comunidad comopenales uno detradicionales los actores centrales de la nueva prevención, mientras que enaparece las políticas la participación ciudadana estaba prácticamente vedada. En tercer lugar, la nueva prevención prevé laincorporación de empresas privadas en las estrategias de prevención del delito,y la posibilidad de articulación entre estas y organismos públicos en las medidas a implementar. Por último, algo que se desprende de lo anterior y consiste en una redefnición de las ronteras entre lo público y lo privado. Espacios públicos vigilados por empresas privadas de seguridad; organismos no gubernamentales proponiendo y desplegando medidas de prevención; agencias gubernamentales y actores privados desarrollando (Craword, 1998). conjuntamente programas específcos de prevención; etcétera
Nueva prevención Rasgos fundamentales:
Creciente delegación de funciones en materia de seguridad, antes centralizadas en instituciones públicas
32
Novedosa convocatoria a la participación ciudadana
Incorporación de empresas privadas en las estrategias de prevención del delito
capíl i. n ap la a la a aía
nuevA Prevención: modeLos de intervención
Diversos autores (Craword, 1998; Garland, 2005; Sozzo, 2000; 2008a) distinguen tres tácticas alternativas de prevención del delito, tal como ueron desarrollándose en los distintos países. Vale reerirse a la prevención situacional-ambiental, la prevención social y la prevención comunitaria. Una vez más, la distinción es analítica, pues estas estrategias de intervención se mezclan en el terreno y se combinan de diversas maneras. Para abordarlas aquí, se exponen sus características distintivas. Se mencionan, además, ejemplos concretos de intervención, señalándose los supuestos de los que parten y los puntos débiles que presentan. preVenCión situaCional ambiental
estrategia se centra enalgún modifcar determinadas y/oEsta ambientes ende losintervención que se pretende reducir tipo de delito. Buscasituaciones diseñar o modifcar un espacio para evitar que determinados hechos ocurran. Esto puede suceder porque se han registrado ciertos delitos y se decide intervenir para modifcar aquellas pautas ambientales que se considera avorecen la presencia de esos delitos. O bien, porque desde el propio diseño de un espacio se pretende evitar o reducir de antemano la posibilidad de que tengan lugar determinadas conductas. La táctica situacional busca que en un espacio se reduzcan al máximo las posibilidades de que determinados delitos se produzcan. Se pretende que el potencial inractor se ve disuadido de cometerlos, en virtud de los obstáculos que le presenta la o porque considerasituacional que son altas las posibilidades de ser lugares aprehendido.situación, En defnitiva, la prevención ambiental pretende diseñar más seguros para las potenciales víctimas y más hostiles para los potenciales inractores (Craword, 1998; Sozzo, 2000). Esta modalidad de intervención surge en Estados Unidos y Gran Bretaña en la década de 1980. Su undamento principal ue que atendía al incremento del delito urbano y a la necesidad de brindar respuestas rápidas, pragmáticas y efcaces en las que los interesados, y también el mercado, podían participar. Entre los ejemplos más recurrentes de estrategias de prevención situacional se encuentra el alumbrado urbano, el uso de cámaras de televisión, la utilización de vigilancia privada o comunitaria, el vallado de ciertos espacios, la instalación de alarmas, la organización de vecindarios para el uso común del espacio público, de acompañamientos en recorridos específcos como las salidas a sacar la basura o a entrar los autos en los garages, etcétera. Estas estrategias han sido y pueden ser desplegadas por organismos públicos, privados y/o no gubernamentales con dierentes niveles de articulación y participación. 33
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
La prevención situacional asume que ciertos delitos orman parte de la vida cotidiana de las grandes ciudades y, más que erradicarlos, se busca disminuirlos en ciertos lugares y/o momentos. Desde esta perspectiva, un riesgo puede ser previsto según patrones estadísticos (propios de las aseguradoras) y su impacto se puede evitar o reducir. El objetivo principal no es atrapar al inractor y, si se lo atrapase, lo importante es evitar/reducir el daño que el delito hubiese ocasionado, recuperando lo sustraído, por ejemplo; pero sin que la rehabilitación del inractor sea un tema a atender. Además, la prevención situacional se apoya en la idea de un potencial inractor que es racional, que sabe lo que hace. Por lo tanto decide actuar o se abstiene de la comisión de un delito en virtud de las oportunidades que se le presentan. Frente a una situación, ese actor racional evalúa los costos y los benefcios que puede acarrear su decisión y actúa en consecuencia. Si el medioambiente en el que pretende cometer un delito le presenta difcultades de acceso o altas posibilidades de ser descubierto, se abstendrá cometer el presunción delito y, pordetanto, la prevención ambiente/situación habrá sidodeexitosa. Esta un actor racional seen ligaese a la idea (neo) liberal del Homo economicus, un sujeto que actúa según sus intereses. Sin embargo, como señala Adam Craword (1998), más allá de los delitos contra la propiedad, hay otros que no parecen estar motivados por el interés económico. La violencia de género o los delitos de tránsito, para volver a mencionar casos que suelen estar excluidos de las defniciones e intervenciones de la in/seguridad, no suelen tener motivaciones económicas. Adam Craword es proesor e investigador en materia criminológica, doctorado en la Universidad de Leeds, en el Reino Unido, donde actualmente dicta clases. Ha escrito varios trabajos sobre criminología y realizado investigaciones sobre prevención, seguridad comunitaria y victimología. Si bien las estrategias situacionales son muy bien ponderadas en las propuestas actuales del campo de la seguridad, y pueden brindar resultados positivos a la hora de reducir determinados delitos y ambientes o situaciones, distintos analistas coinciden en destacar los puntos débiles que la modalidad de prevención presentaría. puntos débiles
En primer lugar, la diusión de la prevención situacional estuvo estrechamente ligada a la prevención de delitos contra la propiedad y control de conductas indeseables en los espacios públicos, pero desatendiendo la defnición del problema, los delitos que tienen lugar en el ámbito privado, los delitos económicos y/u or34
capíl i. n ap la a la a aía
ganizados, los delitos de tránsito, etcétera. Este recorte y ocalización no solo deja de lado hechos altamente lesivos, sino que contribuye a una defnición sesgada del problema de la seguridad y reuerza la criminalización de la pobreza al considerar como relevantes solo los delitos de los más débiles. Por otra parte, la prevención situacional y su perfl pragmático se orienta a los eectos de determinados delitos y no a las causas, priorizando criterios empresariales como los de reducción de riesgos y costos del delito contra la propiedad, la efcacia de las acciones, el resultado a corto plazo, etcétera. Esta centralidad en el corto plazo y la respuesta ocalizada –el aquí y ahora–, si bien puede redundar en los resultados buscados, no suele tener en cuenta los eectos de desplazamiento del delito que se pretende controlar. Es decir que las estrategias situacionales pueden reducir el delito “aquí y ahora”, pero trasladándolo “un poco más allá” en donde las estrategias no han sido desplegadas, sin solucionar el problema de ondo: la calle siguiente, el barrio de al lado, otros bancos o negocios, y así sucesivamente. Muchas veces las estrategias situacionales vigi-a lancia excesiva y omnipresente y una deensason casiintrusivas militar dey excluyentes: los ambientesuna rente la presencia de extraños que son repelidos. Esto genera la prolieración de espacios amurallados a los cuales no pueden ingresar los extraños, habitados por personas que viven cada vez más encerradas y aisladas del mundo (Craword, 1998; Sozzo, 2000;Young, 2003; De Giorgi, 2005). preVenCión soCial del delito
La prevención social del delito parte de un enoque dierente al de la estrategia situacional y, porno tanto, también entre propone modalidades de intervención. A numepesar de ello, ambas se excluyen sí y,otras de hecho, aparecen combinadas en rosas propuestas del campo de la seguridad contemporánea en muchos países. La prevención social surge de una idea central: ciertos delitos son el eecto de determinadas condiciones socioeconómicas, culturales, e incluso vinculares. Partiendo de esta noción la prevención social plantea como eje de intervención la modifcación de esas condiciones que son consideradas las causas de ciertos delitos. De este modo, esta estrategia se orienta hacia aquellos que a priori defne como potenciales inractores, en virtud de determinadas condiciones en las que se encuentran. Centrado también en los delitos contra la propiedad, en la concepción del problema de la seguridad, este enoque defne como potenciales inractores a las poblaciones más empobrecidas. No apunta a sectores usualmente implicados en otros tipos de delitos ni a las condiciones que los generarían. Las estrategias sociales de prevención del delito comenzaron a desplegarse en Estados Unidos en los años de 1980, tuvieron un gran impacto en Francia y Canadá y, en menor medida, en Gran Bretaña (Craword, 1998). En todos los casos, 35
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
incluso en su desembarco en la Argentina, se ocalizaron en las poblaciones de jóvenes urbanos pobres defnidos como grupo de riesgo (con marcada presencia de extranjeros en los países con uerte inmigración). La prevención social apuntó entonces a los procesos de exclusión social. Sus intervenciones se orientaban a reducir el impacto de esos procesos a través de estrategias de integración social para los grupos defnidos como potenciales oensores o con mayor vulnerabilidad de entrar en conicto con la ley. En los distintos contextos estas poblaciones eran los jóvenes pobres, los desocupados, los inmigrantes, los habitantes de barrios marginados de las grandes ciudades, entre otros. La prevención social propone, de este modo, una intervención sobre condiciones sociales, defniendo un campo de acción que hasta entonces era propio de la política social. Genera así un espacio de intersección problemático entre estas dos áreas de la política pública: la política social y la política criminal o de seguridad. Este es, probablemente, el punto más débil y más cuestionado de la estrategia social de prevención del social delito.se centra así en la identifcación de dos actores (Sozzo, 2000) La prevención que entiende como centrales: – de riesgo: aquellos que empujarían a ciertas poblaciones a cometer delitos, aunque particularmente a las poblaciones de jóvenes, urbanos, pobres, inmigrantes, y – protectivos: aquellos que pudieran revertir los actores de riesgo, generando el alejamiento de esas poblaciones de la comisión de delitos, identifcando también cuáles son los actores que posibilitan a los jóvenes desistir en el inicio de una “carrera cr iminal”. de riesgo que identifcan los programas de En términos generales, entrepaíses, los actores prevención social de distintos están la pobreza, la exclusión, las condiciones de vida, la alta de inserción en el sistema educativo, la edad en contextos de marginación, las difcultades vinculares, la escasa integración cultural, entre otras variables. Entre los actores protectivos identifcados por estas estrategias, se incluyen recurrentemente: la capacitación laboral, la integración cultural, la reinserción en el sistema educativo, la recreación, el apoyo psicológico-vincular, etcétera. Por ello, las intervenciones de tipo social en materia de prevención del delito suelen centrarse en desplegar estos actores protectivos. El contexto norteamericano, el rancés y también el argentino brindan ejemplos claros de este tipo de intervenciones
(Craword, 1998; Sozzo,2000; Rangugni 2004). Al igual que la estrategia situacional, la prevención social enatiza la necesidad de una intervención multiagencial con predominio local. Esto quiere decir que, tanto en el diseño como en la implementación de dicha estrategia, pueden y deben participar actores gubernamentales de diversas áreas. Por ejemplo, de política criminal, política social, trabajo, seguridad social, educación, etcétera, tanto de nivel nacional, 36
capíl i. n ap la a la a aía
provincial y, especialmente, municipal. Asimismo, deben integrarse organismos de la sociedad civil con presencia en los territorios concretos de intervención tales como centros barriales, instituciones religiosas, recreativas, etcétera. puntos débiles
Respecto de los puntos débiles de la prevención social es posible afrmar que una de sus alencias más preocupantes es la asociación entre delito y pobreza de la que parte. Además, esa criminalización de la pobreza se reuerza sobre los jóvenes y, en contextos particulares, sobre los inmigrantes y las minorías étnicas. Sobre este recorte se extienden intervenciones generalizadas (a todos los jóvenes pobres de un barrio, por ejemplo) dando por sentado que se trata de potenciales inractores. Estas intervenciones son estigmatizantes en tanto defnen a priori a la población como proclive al delito. Esto es muy cuestionable desde el punto social y político. Por otra parte, la ocalización la táctica social realiza sobre las poblaciones mencionadas, las confgura comoque población amenazante sobre la que hay que intervenir, por una necesidad de deensa social rente al riesgo que representarían esos potenciales inractores. Pero no parte del supuesto que esa población se encuentra vulnerada en el ejercicio de ciertos derechos, y que es preciso paliar esa situación (considerando que son ciudadanos como el resto de los habitantes). Esto quiere decir que en esta lógica, la estrategia social tiene como objetivo proteger a ciertos sectores sociales de la potencial peligrosidad de los grupos a los que defne como amenazantes. No se enoca sobre estos últimos para garantizar su bienestar, sino para neutralizarlos rente al resto de la población. En esta línea, se ha social del hecho de criminalizar la política social. Al hacerlo, acusado a la prevención invade terrenos que son propios de las intervenciones sociales que buscan paliar situaciones de vulnerabilidad, ampliando los márgenes de ciudadanía sin criminalizar a las poblaciones sobre las que intervienen. Finalmente, hasta hoy no ha habido estimaciones serias sobre los eectos que estos tipos de intervención tienen sobre los índices de delito que se pretende atenuar. preVenCión Comunitaria
La táctica comunitaria en materia de prevención del delito está uertemente vinculada con las dos estrategias descriptas anteriormente –la situacional y la ambiental. Lo hace en tanto apela, por un lado, a la participación de las comunidades en el desarrollo de la prevención y, por otro, al reconocimiento de la comunidad como espacio en el que se interviene. Sin embargo, se puede hablar de una perspectiva comunitaria en el campo de la seguridad que supera ampliamente el diseño e implementación de las estrategias mencionadas. 37
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
En este escenario, la idea de comunidad se vuelve central en diversos ámbitos de la política pública y no solo en el campo de la seguridad. La (re) aparición de la comunidad como un actor clave responde también al conjunto de transormaciones que se describieron al inicio de este capítulo, especialmente a una redefnición del rol del Estado y de las relaciones entre este y la sociedad. La nueva modalidad de intervención estatal defne como interlocutor y actor relevante a las propias poblaciones que ahora deben involucrarse en la resolución de los problemas que las aectan. A su vez, las políticas públicas ya no son de corte universalistas –es decir que abarcan a todo el conjunto de la población– sino que están ocalizadas en un segmento específco, que puede ser defnido en términos de comunidad que habita un municipio, una provincia o un país. Como se mencionó antes, el Estado aparece ahora como un actor más de las políticas, en este caso las del campo de la seguridad, junto a actores privados o de organizaciones no gubernamentales y/o simplemente miembros de la comunidad. En los contextos actuales, la idea de comunidad reemplaza muchas veces otras ormas de concepción de conjuntos de población, como ueron la nación, el pueblo, la sociedad. Al hablar de comunidad se hace reerencia a un conjunto no solo más pequeño de individuos, sino también a un tipo de vinculación específca entre ellos (De Marinis, 2004). Esa vinculación se presume más estrecha y ligada a una pertenencia común, con una cierta afnidad entre los miembros que componen esa comunidad. En algunos casos, esa pertenencia común puede ser geográfca, pero también religiosa, institucional, política, de intereses o valores compartidos, etcétera. Respecto la ocalización de las políticas, el claridad paso del en universalismo al particularismo en el de campo de la seguridad asoma con tanto las intervenciones se defnen cada vez más ocalizadamente, apuntando a necesidades/demandas locales y puntuales. Tanto la prevención situacional como la prevención social del delito, de las que se ha hablado en las páginas anteriores, reejan este cambio. Concretamente, en materia de prevención del delito, la táctica comunitaria surge con uerza en Gran Bretaña en la década de 1970 y se expande instalándose como una orma undamental de pensar las intervenciones del campo de la seguridad. Las modalidades de intervención defnidas como comunitarias lo hacen en un doble sentido: – Toman a la comunidad como objeto de la intervención; es decir que están dirigidas a producir seguridad rente al delito en una comunidad, un barrio, un vecindario, en vez de orientarse a intervenir sobre los oensores o las víctimas de delito. – Consideran a la comunidad como un actor de las intervencionesdestinadas a reducir determinados delitos. Apelan a los integrantes de esa comunidad, barrio, vecindario, para que se involucren en el diseño y/o implementación de las intervenciones. 38
capíl i. n ap la a la a aía
Con recuencia, cuando se presenta una política de seguridad como comunitaria, no se precisan los términos en los que se utiliza dicha expresión y se da por sentado que la comunidad es garantía del éxito de la intervención. Sin embargo, no puede asumirse a priori que la seguridad comunitaria sea algo bueno en sí mismo. Muchas veces, bajo esa denominación se han motorizado intervenciones uertemente segregativas: una comunidad que se cierra sobre sí misma expulsando todo elemento que considere extraño a ella. Las experiencias de tolerancia cero, a las que se hizo reerencia, en muchas ocasiones se apoyan en una uerte retórica comunitaria que convoca a los individuos a deenderse de los extraños. Esos extraños pueden ser jóvenes, extranjeros o habitantes de otros barrios, sin que por ello representen una amenaza al orden o a la convivencia. Sin embargo, la comunidad los rechaza por esa condición. La seguridad o prevención comunitaria también puede apuntar a ortalecer los lazos de solidaridad y ampliar las condiciones de seguridad de un conjunto de personas, sin establecerelconcepciones intervenciones restrictivas. Lo en hace, por ejemplo, promoviendo uso común deleespacio público, acompañándose situaciones que se perciben como amenazantes o promoviendo redes de prevención y protección rente a los delitos del ámbito privado que suelen permanecer invisibilizados. Del mismo modo, la participación comunitaria puede servir para avorecer las relaciones con las instituciones públicas y no gubernamentales y apuntar así a disminuir la sensación de inseguridad de las personas, incentivando su integración en lugar de su aislamiento. puntos débiles
Las críticas que se le hacen a la perspectiva comunitaria del campo de la seguridad es que, al menos hasta ahora, la comunidad suele ser entendida como la suma de individuos y no como un cuerpo colectivo. La convocatoria a la participación comunitaria reitera una interpelación a individuos particulares que deben involucrarse para resolver sus problemas, también particulares, y no en pos de una preocupación o aectación común. En este sentido, la perspectiva comunitaria en el campo de la seguridad, tal como se ha venido desplegando hasta ahora en numerosos contextos, se ve inuenciada por el discurso neoliberal en el que los individuos deben convertirse en empresarios de sí mismos e involucrarse en la resolución de sus problemas sin esperar que el Estado –que debe ser mínimo desde esa mirada– los resuelva. No obstante, esto no signifca que no se puedan motorizar intervenciones que aboguen por la recuperación de lazos de pertenencia, allí donde se encuentren debilitados, y la movilización de colectivos en pos de mejorar las condiciones de seguridad en las que se encuentran. Esto requerirá tener presentes las advertencias 39
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
sobre la tendencia que hasta ahora ha prevalecido. Particularmente se deberá tener en cuenta que si bien en determinada comunidad puede existir un sentido de pertenencia común en algún sentido, esto no implica idealizar a la comunidad como el espacio en el que reina la homogeneidad, la armonía, la tolerancia y la comprensión. Esas mismas comunidades pueden ser intolerantes respecto del “auera”, pero también en su interior. La desconfanza puede primar entre sus miembros, aunque estos coincidan ocasionalmente en un objetivo común. La complejidad de las relaciones en el seno de una comunidad deberá ser considerada antes de defnir cualquier intervención. Estas deberán apuntar a resolver los malestares que existan, sin potenciarlos (sin incrementar la intolerancia, el resentimiento, la punitividad y el temor y la hostilidad hacia los otros). BiBlioGRaFÍa •
•
•
•
•
•
•
•
•
CASTEL, Robert (2004).La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido? Buenos Aires: Editorial Manantial. CRAWFORD, Adam (1998).Crime Prevention and Community Saety.London & New York: Editorial Longman. DE GIORGI, Alessandro (2005).Tolerancia cero. Estrategias y prácticas de la sociedad del control. Barcelona: Editorial Virus. DE MARINIS, Pablo (2004). In/seguridad/es sin sociedad/es: cinco dimensiones de la condición postsocial. En Muñagorri / Pegoraro (comp.):La relación seguridad-inseguridad en centros urbanos de Europa y América Latina. Estrategias,Políticas, Actores, Perspectivas, Resultados. Oñati Proccedings, Editorial Dickinson, Madrid, España. EZCURRA, Ana María. (2008) ¿Qué es el neoliberalismo? Evolución y límites de un modelo excluyente. Buenos Aires: Lugar Editorial. FEELEY, Malcom y SIMON, Jonhatan (1995).La nueva penología. En Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales . Nº 6/7. Buenos Aires. GARLAND, David (2005). La cultura del control. Barcelona: Gedisa Editorial. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2007). Síntesis de resultados de encuestas de victimización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. GUEMUREMAN, Silvia (2002).Argentina: la ‘medición de la inseguridad urbana’. Una lectura de la encuesta victimológica a través de los indicadores sociales. Ponencia presentada en el Congreso “América Latina: entre representantes y realidades”, Asociación Canadiense.
•
•
•
KESSLER, Gabriel (2007). Miedo al delito y victimización en Argentina. En:Kaminsky, Kosovsky, Kessler, El delito en la Argentina post-crisis. Buenos Aires: UNLA, ILANUD, INECIP. Latinobarómetro – Banco de datos (2006): Inorme latinobarómetro. Corporación Latinobarómetro. Banco de datos en línea. www.latinobarometro.org O´MALLEY, Pat (2005).Riesgo, poder y prevención del delito. En Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales, Año 13, Nº 20, Santa Fe: Ediciones UNL.
40
capíl i. n ap la a la a aía
•
•
•
•
•
PEGORARO, Juan (1997).Las relaciones sociedad-Estado y el paradigma de la inseguridad. En Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales , número 9-10, Buenos Aires: Ofcina de Publicaciones del CBC. PEGORARO, Juan (2001).Derecha criminológica, Neoliberalismo y política penal. En: Delito y Sociedad. Buenos Aires: Revista de Ciencias Sociales, Año 10, Nº 15/16, pp.140-160. RANGUGNI, Victoria (2004). Transormaciones del Estado y Políticas de Control del Delito en la Argentina de los ’90. En Muñagorri/Pegoraro (comp.):La relación seguridad-inseguridad en centros urbanos de Europa y América Latina. Estrategias,Políticas, Actores, Perspectivas, Resultados. Oñati Proccedings. Madrid, España: Editorial Dickinson. SOZZO, Máximo (2000).Seguridad urbana y tácticas de prevención del delito . Cuadernos de Jurisprudencia y Doctrina Penal. Buenos Aires: Ad-Hoc, , Nº 10. SOZZO, Máximo (2008 a). Inseguridad, prevención y policía. Serie libros Ciudadanía Segura, Volumen 4. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Ecuador. SOZZO, Máximo (2008 b). ¿Metamorosis de la prisión? Proyecto normalizador, populismo punitivo y ‘prisión-depósito’ en Argentina. Ponencia presentada en el Workshop: Orden nor-
•
•
•
•
mativo y control social en Europa y Latinoamérica en la era de la globalización. Coordinadores: Ignacio Muñagorri (Universidad del País Vasco) y Juan S. Pegoraro (Universidad de Buenos Aires), 26-27 junio, organizado por el Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati (en prensa). VARELA, Cecilia (2005):¿Qué signifca estar seguro? De delitos, miedos e inseguridades entre los adultos mayores. En: Cuadernos de Antropología Social Nº 22. Buenos Aires:Facultad de Filosoía y Letras,Universidad de Buenos Aires. WACQUANT, Loïc (2001). Parias urbanos. Buenos Aires: Editorial Manantial. WACQUANT, Loïc (2004). Las cárceles de la miseria. Buenos Aires: Editorial Manantial. YOUNG, Jock (2003). La Sociedad Excluyente. Exclusión social, delito y dierencia en la modernidad tardía. Madrid: Editorial Marcial Pons.
41
capÍtulo ii. el pRoBleMa de la SeGuRidad en la aRGentina
Victoria Rangugni y Daniel Russo
intRoducción
La seguridad pública es un enómeno complejo, por lo que su análisis requiere del estudio de la multiplicidad de elementos que lo confguran y no solo los de su maniestación última: el delito. Es justamente la complejidad de este campo la que obliga a evitar ecuaciones simplistas que pretenden explicar su naturaleza a partir de Por órmulas ello, elsencillas. presente capítulo presenta cuatro ejes cuyo abordaje permitirá explicar las múltiples dimensiones que intervienen en el campo. – Reconfguración social en la Argentina de los años 1990 y crisis de 2001 – Indicadores de la situación social en la Argentina. – Conormación actual del campo de la seguridad. – Sistema ederal de gobierno y organización policial. – Limitaciones de los modelos policiales tradicionales. Hay que comenzar por decir que en la actualidad la seguridad encabeza la lista de las preocupaciones de los ciudadanos la Argentina. Este posicionamiento obedece a un proceso histórico, en el cualdeeste tema ue desplazando otras cuestiones, tales como la desocupación, los procesos hiperinacionarios, la cuestión militar, la salud pública y la educación, entre otros. El primer tema a abordar en este capítulo será la implementación local de políticas neoliberales en la década de 1990 y sus consecuencias, analizando su impacto en el campo de la seguridad. Sobre fnes de esa década el país presentaba un cuadro de situación sin precedentes: vastos sectores de la sociedad por debajo de la línea de pobreza, altos índices de desocupación, precarización de las condiciones de trabajo y crisis de confanza en el sistema institucional. En ese contexto, el aumento de los hechos delictivos, como así también de la violencia con que se cometen, comenzaron a instalar la inseguridad como un problema de política pública. Para poder comprender este enómeno es preciso despejar los supuestos del sentido común que difcultan el análisis. En segundo lugar, se presentará aquí un esquema de la organización del sistema de seguridad en el país, señalando sus principales características, así como las ins43
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
tancias de articulación entre los estados provinciales y el Estado nacional. El carácter ederal de la organización política determina que el gobierno de la seguridad pública sea competencia de cada estado provincial. Esto signifca que las políticas de seguridad y organización de las agencias policiales varían de una provincia a otra. El sistema de seguridad interior se completa con las uerzas ederales que dependen del Poder Ejecutivo Nacional. Por último, se caracter izará el “modelo polici al tradi cional”. Al respecto cabe señalar que la mayoría de las agencias policiales en nuestro país poseen un esquema de organización cuyo srcen se remonta a las policías de Europa del siglo XIX. Este modelo no se adecua a un contexto social y cultural que se ha modifcado en los últimos veinte años. La actual complejidad de la sociedad, las nuevas demandas rente al problema, las cambiantes ormas de criminalidad y la creciente interjuri sdiccionalidad de muchos delitos hacen que el modelo policial tradicional no alcance como respuesta ante la nueva confguración del campo de la seguridad. ReconFiGuRación Social en la aRGentina de loS ’90 Y cRiSiS de 2001
Para comprender la transormación social de la Argentina en los últimos años resulta necesario remontarse hasta mediados de la década de 1970. Tal como se expuso en el capítulo anterior, en ese momento se inicia en varios países occidentales un proceso de reormas políticas que deja atrás el modelo de Estado de bienestar, dando lugar a un paulatino retroceso de la injerencia estatal en los asuntos públicos. También en la Argentina, la implementación de políticas económicas de corte neoliberal el mercado como (Retamozo, eje que regula la vida del país, desplazandocoloca al Estado de esa unción 2006). Este económica modelo se continuó durante la década de 1980 y alcanzó su máximo desarrollo en los dos gobiernos del presidente Carlos Saúl Menem (1989-1995 y 1995-1999). Este proceso de transormación promovió la reducción y el ajuste de la administración pública, la exibilización laboral y la apertura del sistema fnanciero nacional a la libre circulación de capitales internacionales. Uno de los rasgos sustantivos del modelo neoliberal ue la subordinación de la moneda nacional al dólar, a partir de la ley de Convertibilidad por la cual se establecía una paridad cambiaria (un dólar valía un peso). Sin un Estado capaz de regular las relaciones entre los diversos actores sociales, se produjo un proceso de acumulación de riquezas que tuvo como contracara la desprotección social de vastos sectores de la población (Thwaites Rey, 1999). Las organizaciones de trabajadores –gremios y sindicatos– disminuyeron su capacidad de representación dando lugar a otras nuevas, tales como los movimientos piqueteros (Retamozo, op.cit.). 44
capíl ii. el pbla la a la Aa
El segundo mandato del presidente Menem (1995-1999) fnalizó con la ruptura de la aparente estabilidad económica que se vivía. En ese contexto, las principales uerzas políticas de la oposición ormaron una alianza y triunaron en las elecciones de 1999. Sin embargo, las expectativas de cambio que se habían generado en la población se vieron truncadas ante la incapacidad del nuevo gobierno para reorientar el rumbo de las políticas económicas y sociales. A fnales de 2001, la situación desembocó en una crisis política y económica que puso en riesgo la estabilidad del país. La Alianza estaba conormada por la Unión Cívica Radical y el Frepaso (Frente País Solidario). La órmula llevaba como candidato a la presidencia a Fernando de la Rúa y a la vicepresidencia a Carlos “Chacho” Álvarez.
inminencia de undispuso colapsoundel“corralito”, sistema fnanciero, el gobierno de Fernando Ante de la laRúa (1999-2001) para impedir que uera retirado el dinero depositado en los bancos. Con esta medida se buscaba renar la uga de capitales. La reacción de los sectores medios se hizo notar mediante una orma de protesta denominada “cacerolazo”. En orma paralela, y en medio de un clima de tensión social, se produjeron saqueos a supermercados y comercios en las zonas más carenciadas. Ante la situación, el Poder Ejecutivo estableció el Estado de sitio. Desafando las prohibiciones decretadas, las protestas se incrementaron, impulsando con ello la caída del gobierno. El saldo de esas jornadas ue de cinco muertos y decenas de heridos. Luego, en el lapso de diez días se sucedieron cinco presidentes. Finalmente, en octubreNéstor de 2002 se celebraron las elecciones generales que dieron el triuno al presidente Kirchner. indicadoReS de la Situación Social en la aRGentina
El nivel de pobreza a fnes de la década de 1990 había llegado a una cira récord, que alcanzaba al 30% de la población. Como resultado de la crisis de fnes de 2001, ese nivel trepó al 50% (mayo de 2002). Si bien este cuadro era general para todo el país, existieron marcadas disparidades regionales en la distribución del ingreso. En la jurisdicción más rica del país el ingreso per cápita era 4,1 veces superior al de la más pobre. En lo que respecta al empleo, los meses previos a la crisis de 2001 presentaban altas tasas de desocupación (18,4% en octubre) y de inormalidad laboral (del total de trabajadores solo el 40% se encontraba en relación de dependencia). La precarización laboral y el creciente desempleo hicieron que el trabajo dejase de ser el eje estructurante de la vida social, tal como lo había sido desde mediados del siglo XX. 45
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
La exclusión del mercado ormal de vastos sectores de la población económicamente activa implicó una ruptura en los mecanismos tradicionales de integración social (Acuña, et. al., 2002). La Argentina se había caracterizado históricamente por ser uno de los países de América Latina con menores niveles de pobreza y de disparidad en la distribución del ingreso. Sin embargo, desde fnes de la década de 1980 el progresivo deterioro económico se convirtió en un rasgo propio de la estructura social. Los sectores menos avorecidos vieron alejarse cada vez más sus posibilidades de ascenso social mediante el estudio y el trabajo. Los asentamientos y villas miseria se multiplicaron conormando guetos en los que quedaron confnados los excluidos del sistema. Al mismo tiempo, las clases acomodadas comenzaron a recluirse en barrios privados o countries, aumentando la ragmentación social. Marcelo Saín señala que esa guetifcación asimiló al Gran Buenos Aires con otras ciudades latinoamericanas, dando por terminada aquella sociedad integradora de losde años 1950 yy educación 1960 que se por una uerte clase media y un alto nivel empleo decaracterizaba todos los sectores sociales. “Esta compleja situación no solamente podría explicarse a partir del proceso de transormación social iniciado desde mediados de los ’70 –proundizado en los ’80 y ampliado en los ’90– y que estuvo marcado por el empobrecimiento de vastos sectores populares medios y la extrema pauperización de los sectores populares. También ue consecuencia del racaso de un conjunto de políticas de corte asistencial y uertemente clientelísticas que, sin perspectiva productiva de ninguna índole, atenuaron el proceso pero no lograron revertirlo” (Saín, op.cit.: 16). Marcelo Saín es licenciado en Ciencia Política y doctor en Ciencias Sociales
por la Universidad de Campinas. Es investigador en temas reeridos a deensa nacional y seguridad interior, proesor titular del área de sociología en la Universidad Nacional de Quilmes y autor de numerosas publicaciones. Fue viceministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires e interventor de la Policía de Seguridad Aeroportuaria.
conFoRMación actual del caMpo de la SeGuRidad
En la década de 1990 se inician los cambios más notorios en materia de seguridad. Por un lado, a partir de entonces el tema de la in/seguridad se instala en el escenario político y social y ocupa un lugar protagónico hasta la actualidad. Solo basta recordar el lugar predominante que el tema de la inseguridad comienza a te46
capíl ii. el pbla la a la Aa
ner en los medios de comunicación. Del mismo modo, en el ámbito político surge la temática de la seguridad como nunca antes, desplazando aspectos importantes como la salud o la educación, que eran ineludibles en los discursos políticos desde la recuperación democrática en 1983. “En 1995, el delito es poco elegido entre las múltiples opciones que tienen los entrevistados para señalar cuál es el principal problema del país. Las mayores preocupaciones están ligadas al desempleo, luego la pobreza e inestabilidad económica y solo el 2,1% considera la delincuencia en primer lugar. Esto cambia en poco tiempo: en 1997 es elegido como principal problema por el 8,7% de los entrevistados. La preocupación por el delito sigue su tendencia ascendente hasta el 2002, cuando con la caída de la convertibilidad, las preocupaciones vuelven a concentrarse en la situación socioeconómica. Pasado el pico de la crisis, el delito como problema vuelve a ser importante en el 2003 y el 2004” (Kessler, 2007: 82). Muchas veces se afrma que la centralidad del tema de la seguridad se dio a partir de los años 1990 y que responde únicamente al aumento del delito. Sin embargo, es importante analizar estas transormaciones y vincularlas con los cambios en el modelo de Estado que comienza a instalarse en la Argentina por aquellos años y las modifcaciones en la estructura económico-social que se producen a partir de 1990. HerrAmientAs PenALes en mAteriA de seguridAd
La seguridad rente al delito no puede ser abordada sin tener en cuenta su complejidad. Las defniciones acerca de qué es seguridad y de cómo lograrla son variadas, y en muchas ocasiones contrapuestas. Sin embargo, hay consenso al afrmar que el objetivo de toda política de seguridad es prevenir, controlar y reducir la criminalidad, así como tratar de disminuir el impacto que esta tiene en las víctimas y en la población en general. Para alcanzar esos objetivos, durante más de cien años se han utilizado sobre todo herramientas penales , es decir, acciones que lleva adelante el sistema penal. Esas herramientas pueden denominarse reactivas, en tanto son medidas que reaccionan rente al delito. Tanto la persecución policial como el proceso penal y, desde luego, la pena de pr isión solo pueden tener lugar una vez que un delito se ha producido. En ese sentido, son reactivas porque se ponen en marcha una vez ocurr ido el daño. Detectar los delitos, perseguir y castigar a los autores resultó el eje de la política de seguridad. Esta ue, evidentemente, una política penal ya que buscaba controlar 47
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
y reducir el delito a través de las agencias del sistema penal: policía, justicia y prisión. Esas instituciones eran las encargadas de defnir las líneas a seguir y casi las únicas autorizadas a hablar y actuar en materia de control del delito. Durante ese período, que se extiende desde fnales del siglo XIX a fnales del siglo XX, la centralidad del sistema penal en el control del delito ue deendida también como una orma de prevenir los uturos hechos, y no solo de reprimir los ya ocurridos. El dispositivo carcelario adquirió enorme importancia en este modelo ya que era el encargado, al mismo tiempo, de castigar los delitos ocurridos y de prevenirlos en el uturo. En la Argentina el sistema carcelario comienza a desplegarse a fnales del siglo XIX: la Penitenciaría Nacional, inaugurada en 1877, ue un baluarte de esos comienzos, sucedida por el célebre penal de Ushuaia. Ambas cárceles mostraron rápidamente no cumplir con las misiones encomendadas. No obstante, por mucho tiempo no hubo discusión al respecto: la pena de prisión considerada unapena herramienta delitos inractores en varios sentidos. Por un lado,era se buscaba que la disuadierapara a losevitar potenciales de cometer delito por temor a ser castigados y, por otro, se argumentaba que serviría al condenado para rehabilitarse y, por tanto, no cometer otros delitos en el uturo. Estos objetivos siguen siendo uente de justifcación de la pena, aunque cada vez son más débiles, entre otros motivos porque la prisión se mostró inefcaz para cumplirlos. Es evidente que no logra disuadir a potenciales inractores, ya que los índices de delitos crecen y las tasas de encarcelamiento también: cada vez se registran más delitos y cada vez hay más personas presas por cometerlos. Además, también está probado que la cárcel nunca ha servido para evitar que las personas que pasaron por ella no vuelvan cometer hechos ilícitos: las tasas de reincidencia son muy altas en todos los paísesa occidentales. A pesar del racaso de las herramientas penales en la búsqueda de seguridad rente al delito, estas no han dejado de utilizarse, antes bien, ha ocurrido lo contrario. En la Argentina, por ejemplo, entre 1990 y 2006 la cantidad de personas presas se duplicó. Mientras que en 1990 había 4.473 presos en cárceles ederales, en 2006 llegaron a ser 9.495: es decir que la población pasó a ser más del doble en un período de 16 años. Además, el porcentaje de presos sin condena llegó a ser del 58% en 2002. Esta situación no ha variado signifcativamente, ya que en 2006 la población de presos sin condenas en cárceles ederales se mantenía en un 56%, según datos de la Procuración Penitenciaria de la Nación. Este cuadro es preocupante, ya que reeja que en la Argentina se utiliza de manera generalizada el encierro sin que haya una condena. Esto contraría el principio constitucional de inocencia, el cual indica que nadie podrá ser castigado si no se demuestra que es culpable a través de los procedimientos jurídicos establecidos. 48
capíl ii. el pbla la a la Aa
Personas presas en cárceles federales 9495
10000 9000 8000 7000 6000 5000
4473
4000 3000 2000 1000 0
1990
2006
Crecimiento de la población carcelaria en cárceles federales (1990-2006)
En la provincia de Buenos Aires, la utilización de las herramientas penales se ha extendido aún más a partir de década de 1990. Esto se reeja en el aumento signifcativo de la población que se entre 1990 y 2005. En de el período 1994-2005 se registraencarcelada un incremento delregistró 151% de la población privada libertad: el período se inicia con 12.223 presos y llega a 30.721 en 2005, año en el que comienza a descender muy lentamente, llegando a 26.990 personas presas en 2007. El salto más importante se produce entre 1999 y 2000 con un incremento del 22%, pasando de 16.598 presos a 20.305 en un solo año. Personas presas en cárceles provinciales 35000
30721 30000
26990 25000
20305 20000
15000
16598 12223
10000
5000
0
1994
1999
2000
2005
2007
Variación de la población carcelaria en la provincia de Buenos Aires
Bajo esta política de seguridad, la provincia de Buenos Aires alcanzó en 2003 una tasa de encarcelamiento que rozaba los 220 presos cada 100.000 habitantes, una de las más altas de América Latina, luego de Chile que para el mismo año tenía una tasa de 252 presos cada 100.000 habitantes (CELS, 2008). Este dato 49
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
poco alentador se complementa con la generalización en la provincia del uso de la prisión preventiva, es decir, el encierro sin condena. La utilización generalizada de la prisión preventiva ue el elemento más importante para orjar esta preocupante situación, que además habilitó la utilización permanente de las comisarías como lugares de detención por largos períodos. En 1998, cuando empezó a cuestionarse esta práctica, se inormó de la detención de 2.866 personas en comisarías; en 2002 la cantidad de personas cumpliendo prisión preventiva en dependencias policiales llegó a 7.507. Estos datos muestran que la política de seguridad, a partir de los años 1990, en casi todos los distritos del país, adquirió un perfl uertemente represivo. En él se priorizó una política de mano dura en detrimento del respeto de los derechos y garantías de los ciudadanos. Los resultados no se tradujeron en mayores niveles de seguridad, sino que en poco tiempo se logró un enorme deterioro de las condiciones de detención, siempre deplorables, produciéndose situaciones complejas de superpoblación y hacinamiento. Las experiencias existentes a nivel internacional indican que estas medidas no sirven para mejorar el cuadro de situación. El análisis del problema de la seguridad requiere del abordaje de aspectos que van más allá de la cuestión de los delitos y sus castigos. Es necesario pensar en las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales en que dichos delitos tienen lugar. Como se expuso, hasta mediados de la década de 1990 las agendas de gobierno presentaban como temas centrales la desocupación, los procesos inacionarios, los alzamientos militares, el deterioro de los sistemas de salud y educación, relegando la seguridad a un plano secundario. Sin embargo, a partir de entonces la seguridad se convirtióalen un problema de orden político, obligandono a lahicieron dirigencia tomar posiciones respecto. En líneas generales, los dirigentes sinoa actuar como portavoces de los reclamos de la gente, muchas veces con posturas más cercanas a la teatralidad que al análisis y proundización del problema. Es cierto que muchos temas de la agenda pública se instalan a partir de las preocupaciones de la población. Pero en tanto cuestión de gobierno, requieren de un tratamiento objetivo, hecho con consistencia jurídica y política. Lo que ocurre en el caso de la seguridad es que el temor a ser víctima de un delito violento genera sentimientos de vulnerabilidad que distorsionan la percepción real del problema. Cuando se trata de hechos repetitivos, entre otras cuestiones, sucede que se pierde el sentimiento de protección que brinda la pertenencia a una comunidad y a un vecindario. Los espacios comunes comienzan a percibirse como peligrosos, lo cual proundiza el aislamiento. En el límite, la amenaza se multiplica en cada desconocido que transita por la calle, llevando a la desconfanza entre quienes habitan los mismos barrios. Ni siquiera el propio hogar es vivido como un área de resguardo. 50
capíl ii. el pbla la a la Aa
Las transormaciones sociales iniciadas a mediados de la década de 1970 produjeron una ruptura en los tradicionales vínculos de cooperación social. Estos lazos se vieron sustituidos por relaciones de competencia por los puestos de trabajo, cada vez más escasos y precarios. La pérdida de reerencia del mundo laboral como herramienta para la construcción de los proyectos de vida personal, amiliar y comunitarios produjo desamparo. Al respecto, Marcelo Saín señala: “Lo que marca situaciones de delincuencia violenta no es la pobreza sino la desigualdad extrema existente en determinados ámbitos urbanos, aceleradamente desagregados y deteriorados, donde se produjo una rápida marginación de esas poblaciones” (Saín, op.cit: 18 y 19).
HerrAmientAs extrAPenALes de controL deL deLito
La creciente preocupación por los problemas de seguridad y la crisis de las
herramientas penales ueron acompañadas por la aparición de nuevas herramientas
para abordar el delito, especialmente aquellos asociados a la vida urbana y a la protección de la propiedad privada (Sozzo, 2003). Estas herramientas o políticas se caracterizan por querer prevenir delitos antes de que estos ocurran, a través de medidas que no son penales (es decir que no implican la aplicación de castigos). Estas medidas, que reciben el nombre de nueva prevención o prevención comunitaria ya han sido descriptas en el capítulo I6. En la Argentina la aparición de estas medidas extrapenales de prevención del delito tuvo lugar recién en la segunda mitad de la década del ’90. Emergieron en el contexto de un proceso más amplio de redefnición del rol de Estado, producto de un notable cambio en las relaciones entre este, el sistema político, el mercado y la sociedad. Estas redefniciones también se reejan en las nuevas políticas de prevención del delito. La llegada de la prevención comunitaria a la Argentina no logró mayor impacto en el campo de la seguridad, regido por las medidas tradicionales de control del delito, es decir, de las medidas que buscan su reducción a través de las agencias del sistema penal (policía, justicia, cárceles). Sin embargo, el arribo de las nuevas medidas signifcó una suerte de biurcación de las políticas de seguridad, quedando de un lado las pertenecientes al polo punitivo, y del otro las de un polo preventivo. Por polo punitivo se entiende el conjunto de intervenciones motorizadas por las agencias del sistema penal, orientadas a detectar y punir ciertas inracciones ya ocurridas. Por polo preventivo se entiende el conjunto de intervenciones en las que participan múltiples agencias y no solo las del sistema penal, orientadas a evitar que ciertos delitos se produzcan en lugares específcos. En este polo preventivo se hace 6
Se sugiere la relectura del apartado Nueva confguración del campo de la seguridad del capítulo 1.
51
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
presente una serie de medidas inusuales en materia de seguridad, comprendidas bajo el nombre de nueva prevención. Sus elementos pueden resumirse a través de cinco dimensiones: descentralización de las políticas de seguridad, mercantilización de servicios de seguridad, participación ciudadana, participación de las Organizaciones No Gubernamentales –ONG– en la prevención del delito y la redefnición de las ronteras entre lo público y lo privado. A continuación, se comparte una sintética caracterización de cada uno de estos puntos. – Descentralización de las políticas de seguridad: implica una tendencia hacia el gobierno local de la seguridad, particularmente en materia de prevención. Estas unciones antes estaban ancladas en la órbita del Estado central y ahora son delegadas a instancias provinciales y municipales. Esto se conoce como proceso de descentralización estatal que se produce en diversas eseras de las políticas públicas, entre ellas la de seguridad. – Mercantilización de servicios de seguridad: servicios destinados a prevenir delitos, que antes eran solamente brindados por el Estado, pueden ser demandados en el mercado. El ejemplo más claro de esto es la prolieración y desarrollo de las empresas de vigilancia privada, cuya regulación es aún precaria, pero su presencia es notable en la vida cotidiana. – Participación ciudadana en materia de seguridad: se convoca a los individuos a ocupar roles relevantes en la prevención del delito permitiendo que los interesados defnan prioridades en materia de estrategias a utilizar, propuesta de políticas a seguir y la puesta en marcha de medidas que garanticen su propia El ejemplode más claro de esto es la creación de oros vecinales o seguridad. consejos ciudadanos seguridad. – Participación de las Organizaciones No Gubernamentales en la prevención del delito: paulatinamente diversas organizaciones de la sociedad civil ganan protagonismo en la defnición, ejecución y/o evaluación de políticas de prevención del delito. Esto implica que organismos no gubernamentales ueron ampliando sus márgenes de injerencia en la toma de decisiones y en la intervención en la prevención del delito. Asociaciones de vecinos, organismos de derechos humanos, undaciones creadas expresamente para estos fnes, grupos de víctimas de delitos, son ejemplos de nuevos actores sociales en el campo de laenprevención del delito. este modo, una pluralidad de actores se implica la reconfguración delDe campo de la seguridad. – Redefnición de las ronteras entre lo público y lo privado: los cuatro elementos descriptos con anterioridad se traducen en una nueva relación entre el ámbito público, el ámbito privado y el denominado tercer sector (Craword, 1998).
52
capíl ii. el pbla la a la Aa
Como también se expuso en el capítulo I, para comprender las características que adquiere la nueva prevención,hay que vincularla con los cambios sociopolíticos más amplios que se desarrollan al mismo tiempo. Los procesos de reorma del Estado que se dan en la Argentina en la década de 1990 asumen características similares a los de la nueva prevención, en tanto introducen elementos tales como la descentralización en la toma de decisiones, la privatización de unciones, una mayor presencia de organismos no gubernamentales en las políticas públicas, mayores niveles de participación ciudadana (Rangugni, 2004). En la Argentina, la nueva prevención se plasma en diversas iniciativas que surgen con más claridad en la segunda mitad de la década del 1990 con impactos diversos, pero instalando la prevención del delito como política pública claramente defnida. Entre las primeras propuestas estatales más resonadas se pueden reconocer: – los consejos de Seguridad y Prevención de la Violencia que se pusieron en marcha a través de los Centros de Gestión y Participación del gobierno de la Buenos municipales Aires en 1997 y – Ciudad los orosdevecinales, y departamentales de seguridad lanzados por el gobierno de la provincia de Buenos Aires en 1998. También en 1997 surgió una iniciativa que no provino de una agencia estatal y que tuvo mucha repercusión, convirtiéndose en un modelo de prevención comunitaria que se replicó en distintos lugares: el Plan Alerta de vecinos de Saavedra. Esta propuesta surgió por la iniciativa de un grupo de vecinos, que reclamaron entre diversas instituciones estatales medidas de seguridad a partir de una serie de delitos contra la propiedad que habían tenido lugar en poco tiempo. Ese grupo comenzó implementar medidas solidarias de protección mutua. En resumidas cuentas, sea trataba de generar actividades de vigilancia y reportes inormales entre los vecinos para prevenir la presencia de cierto tipo de delitos y disminuir los miedos que tenían ante la posibilidad de ser víctima de esos delitos. El plan se llevó a otros barrios de la Ciudad de Buenos Aires y del conurbano, por ejemplo a Villa Urquiza, Núñez, Palermo, Villa del Parque, Martínez, Beccar, y obtuvo de a poco apoyo estatal (Ciaardini, 2006). Sin embargo, la cristalización de una política preventiva de alcance nacional que instaló la necesidad de pensar el delito y la seguridad de otro modo, se produce con la creación del Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD). Se trata de un plan que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del Interior de la Nación ponen en marcha conjuntamente en el año 2000, quedando a cargo de su ejecución la Dirección Nacional de Política Criminal, dependiente del primero de los ministerios mencionados. Derogado en 2008, el PNPD reunía los principios básicos de la nueva prevención defniendo como objetivos principales: 53
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
– “reducir los delitos callejeros, especialmente contra la propiedad y las personas que implican el uso de la violencia ísica, en centros urbanos grandes y medianos de la Argentina”, y – “disminuir la sensación de inseguridad rente a los delitos callejeros en centros urbanos grandes y medianos de la Argentina” (PNPD, 2000:2). El PNPD se convirtió en una especie de paraguas de las iniciativas nacionales, provinciales y locales que se orientaron a la prevención del delito, con una clara promoción de la intervención local. Hizo una uerte apelación a la participación ciudadana, planteando que la acción estatal en la materia –si bien sería ineludible– es limitada y la participación de la comunidad permitiría “incrementar la eectividad y efcacia” (PNPD, 2000:12). El objetivo del PNPD ue fjar las características que debía asumir la prevención del delito en la Argentina y convertirse en el ámbito de promoción, capacitación, implementación inicial y evaluación de las políticas desplegadas en los ámbitos provinciales y locales. El mismo año en que se crea del PNPD (2000) se realiza un acuerdo ormal con el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que determina la creación del Programa de Prevención del Delito local en la Secretaría de Seguridad y Justicia del Gobierno de la Ciudad. Este organismo diseña e implementa desde entonces las políticas de prevención del delito de Capital Federal. Otros gobiernos –provinciales y municipales– hicieron acuerdos e implementaron políticas de prevención del delito en el marco del Plan Nacional. El PNPD tuvo características similares a iniciativas desarrolladas en otros países, defniendo un modelo de prevención –que llamó “integrada”– con dos áreas de intervención dierenciadas: – la prevención situacional-ambiental y – la prevención social del delito. Tal como lo planteó el PNPD, acompañando la estrategia deprevención situacional se desarrolló una serie de iniciativas centradas en la participación comunitaria. Se priorizó la conormación de oros o asambleas vecinales de seguridad en los que se omentó la participación de los vecinos, ya sea de orma individual o a través de organizaciones de la sociedad civil. Se promovieron reuniones periódicas en las que participaban los vecinos para defnir los problemas barriales de seguridad, armar mapas de delitos callejeros, coordinar estrategias comunes de protección, inormar a las autoridades y demandar respuestas. Entre las acciones más recurrentes de esta estrategia se encontraron las demandas de iluminación callejera, poda de árboles, mayor presencia policial en determinadas calles, la organización de los vecinos para acompañarse en situaciones consideradas inseguras (la entrada y salida de autos de garages particu54
capíl ii. el pbla la a la Aa
lares, el horario para sacar la basura, los recorridos de y hacia establecimientos escolares, etcétera). En el área de prevención social el PNPD puso en marcha un programa de intervención denominado Comunidades Vulnerables. Este programa, que uncionó hasta el año 2008, tenía por objetivo intervenir en poblaciones percibidas como potenciales inractores, sobre todo jóvenes urbanos pobres (Hener, 2005). En el marco del programa mencionado se promovieron acciones orientadas a la inserción de esos jóvenes. Por ello, el PNPD preveía que “para incentivar la integración social de este tipo de población se buscará generar intervenciones destinadas a la construcción de espacios que permitan reexionar y desarrollar prácticas undamentalmente vinculadas a estrategias integrales de vida que tomen como eje aglutinador el mundo del trabajo y el modelo de la empresa social” . SiSteMa FedeRal de GoBieRno Y oRGaniZación policial
En 1988 se sancionó la ley 23.554 donde quedó defnida de manera clara la dierencia entre deensa nacional y seguridad interior. La sanción de la ley es uno de los hitos que marcan el momento en que en nuestra sociedad la seguridad ciudadana comienza a constituirse como una política pública nacional, la cual demanda la planifcación por parte del Estado en un régimen democrático. Este nuevo escenario dejó al descubierto una situación que no había sido materia de estudio. La legislación que hasta entonces regulaba la relación entre el gobierno nacional y los Estados provinciales en materia de seguridad era limitada en sus alcances. explicación de esta situación se encuentra en la organización política delParte país. de La laArgentina es una república ederal, lo que signifca que la administración de las provincias es competencia de los Estados provinciales, conorme lo establecen sus respectivas constituciones. Así, cada provincia organiza su propia policía y desarrolla las políticas en materia de seguridad que considera necesarias. La construcción de esas políticas a escala nacional no es, por lo tanto, una cuestión sencilla. Por un lado, el país presenta regiones con composiciones muy distintas entre sí. A las dierentes realidades geográfcas y socioeconómicas se agregan también las particularidades propias de las poblaciones. Esto hace que cada región posea políticas en seguridad acorde con sus necesidades específcas. Por otro lado, la autonomía de los Estados provinciales se traduce en dierencias respecto de los modos de organización institucional de sus policías. Cuando el campo de la seguridad se constituyó como un problema político de nivel nacional, comenzaron a plantearse horizontes comunes a todas las regiones. Asimismo, el avance de modalidades delictivas interjurisdiccionales requirió de la coordinación de políticas entre las agencias provinciales y el gobierno central. 55
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
Es así que la posterior ley 24.059,de Seguridad Interior, sancionada a fnes de 1991, se convirtió en el instrumento legal parala coordinación interjurisdiccional en seguridad pública. Como el gobierno central no puede obligar a los Estados provinciales a implementar políticas específcas, la ley de Seguridad Interior se elaboró con carácter de convenio. Las provincias ueron invitadas a adherir y coordinar las acciones que en ella se establecen. Ejemplo de la complejidad que todo esto supone es que recién en el año 2004 se alcanzó la adhesión de la totalidad de los Estados provinciales. La diversidad de modelos de organización de las policías provinciales y de las uerzas ederales se expresa de distintas ormas. Por ejemplo, en aspectos tales como los modos de agrupamiento del personal y el sistema de ingreso, ormación y titulación que brinda cada institución. PoLicÍAs ProvinciALes. modos de AgruPAmiento Y de FormAción PoLiciAL
En cuanto a la organización jerárquica, en la mayoría de las provincias se mantiene el esquema tradicional de doble agrupamiento –personal superior y subalterno–. De los veintitrés Estados provinciales solo cuatro poseen un sistema de escalaón único: San Luis, Mendoza, Santa Cruz y Buenos Aires7. La característica principal del modelo tradicional está dada por la distancia que existe en la ormación de ofciales y subofciales de una misma policía. La división entre personal superior y subalterno resulta una herencia de los modelos de organización militar. Esta división implica dos recorridos ormativos dierenciados. Quien ingresa en la carrera como personal subalterno, salvo en contadas instituciones, accederdela personal los cargossuperior. superiores, a menos que recomience su ormaciónno enpodrá la academia Las explicaciones que se suelen dar en deensa de este sistema parecerían estar más ligadas a razones de tradición y cultura institucional, que a necesidades uncionales y operativas de organización. Asociado al modo en que cada policía provincial organiza sus agrupamientos está la cuestión del ingreso. En la mayoría de los casos los aspirantes acceden a institutos de ormación dierenciados para el personal superior y subalterno. Aunque en el caso de Mendoza, por ejemplo, se ingresa a un mismo instituto para luego seguir dos tramos educativos distintos. Uno, que desemboca en el grado de ofcial auxiliar, y el otro como ofcial ayudante. Si bien la duración de los cursos para el personal superior varía entre los dos y tres años, las mayores dierencias aparecen en la instrucción básica del personal Estas políticas de organización institucional están sujetas a cambios institucionales constantes. La provincia de Buenos Aires, por ejemplo, durante 2009 aprobó una nueva ley de personal que modifca el escalaón único defnido durante la gestión del ex ministro León Carlos Arslanián. 7
56
capíl ii. el pbla la a la Aa
subalterno. En algunas provincias el curso para ser agente de policía tiene una duración anual, en tanto que en otras oscila entre los dos y los tres meses. Por su parte, en la ormación de los ofciales no existe un criterio único para la adopción del régimen de internado. Algunas provincias prescinden de él, otras lo mantienen y algunas planean retomar su uso. En algunas jurisdicciones la educación policial brinda títulos reconocidos por los ministerios de educación provincial y/o nacional, por lo que los alumnos, además de obtener el estado policial, alcanzan una titulación de nivel terciario. Esto ha posibilitado que los egresados de los institutos puedan continuar su recorrido académico en estudios universitarios de grado 8. En un estudio realizado durante los años 2006 y 2007, sobre 21 provincias relevadas, solo una expedía el título de técnico universitario y 15 el de técnico superior no universitario. En las cinco provincias restantes no se expiden títulos reconocidos por el sistema educativo ormal. Tomando en cuenta los datos de ese estudio se puede establecer la composición de la ormación básica policial en el país que se describe a continuación. En la provincia de Mendoza la ormación policial se desarrolla en el Instituto Universitario de Seguridad Pública, dependiente del Ministerio de Seguridad provincial y de la Universidad Nacional de Cuyo. Esta carrera está reconocida a nivel nacional porel Ministerio de Educación, Ciencia yTecnología de la Nación. En las provincias de Buenos Aires, Jujuy, San Luis y Santa Fe la ormación policial tiene particularidades que las dierencian entre sí. La responsabilidad de la educación policial está a cargo de los ministerios de seguridad provinciales y, a suPor vez,suesparte, reconocida los respectivos ministerios educación. en las por provincias de Córdoba, Santa de Cruz y Tierra del Fuego la ormación depende directamente de la policía provincial. Al igual que en el grupo de provincias anterior, la ormación policial es reconocida por los respectivos ministerios provinciales de educación. En todos los casos mencionados la titulación ofcial alcanza a todo el personal policial, sea superior o subalterno. En el caso de las provincias del Chaco, Chubut, Entre Ríos, La Rioja, Misiones, Río Negro, Salta y San Juan ese reconocimiento es solo para el personal superior de la institución. La ormación del personal subalterno no posee título ofcial. último, yla Santiago ormacióndeldeEstero los ofciales Catamarca, por Formosa, Corrientes,Por Tucumán no sondereconocidos los ministerios provinciales de educación. En los últimos años la oerta de estudios superiores para policías se ha ampliado notoriamente. Algunas provincias han establecido convenios con universidades nacionales y privadas para que sus egresados continúen su ormación. 8
57
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
Cabe destacar que la intención de todas las policías provinciales apunta a alcanzar cada vez mayores niveles de ormalización en sus procesos de ormación inicial. Por eso es posible que entre el estudio tomado como reerencia y el presente escrito, la situación educativa de cada provincia se haya modifcado. instituciones FederALes de seguridAd
Además de las policías provinciales, existen cuatro uerzas ederales de seguridad: Policía Federal Argentina (PFA), Preectura Naval Argentina (PNA), Gendarmería Nacional Argentina (GNA) y Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Estas instituciones de seguridad dependen del Poder Ejecutivo Nacional y tienen jurisdicción en todo el territorio argentino. Según sus estatutos, les corresponde cooperar con las policías provinciales e intervenir en asuntos de competencia ederal. Los especialistas coinciden en que en el país existe un número cercano a los 200.000 uncionarios estado policial. De esaprovincial totalidad, con la mitad correspondería a las uerzas ederales con de seguridad. La policía mayor cantidad de eectivos es la de Buenos Aires, que en el año 2008 superaba los 52.000 eectivos. Por su parte la PFA cuenta con aproximadamente 40.000 policías, de los cuales cerca de 18.000 brindan servicio de seguridad metropolitana, vale decir, la concerniente al terr itorio de la Capital Federal 9. Respecto de las restantes uerzas ederales, se estima de la GNA que está compuesta por 25.000 eectivos, la PNA por 17.000 y la PSA algo más de 2.300. Funcionarios de las instituciones federales de seguridad 17.000 Prefectura Naval Argentina 20%
2.300 Policía de Seguridad Aeroportuaria 3%
25.000 Gendarmería Nacional 30%
40.000 Policía Federal Argentina 47%
Fuente: VARELA, Cristián (2008).La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEA y de las uerzas de seguridad y cuerpos policiales ederales . Secretaría de Seguridad Interior - PNUD,
Buenos Aires, ISBN 978-987-24181-2-0. En el año 2008, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sede administrativa del gobierno central, planteó la necesidad de instituir su propia policía. A fnes de 2009, al momento de la redacción de este manual los primeros cuadros de la Policía Metropolitana completaron su ormación académica. Su despliegue operativo se espera para principios del 2010. 9
58
capíl ii. el pbla la a la Aa
modos de AgruPAmiento Y FormAción
La Policía Federal mantiene el sistema tradicional de organización, agrupando a sus uncionarios en personal superior y subalterno. Los primeros tienen una ormación de tres años de duración con régimen de internado. Egresan con el grado de ofciales ayudantes y con el título de Técnicos Superiores en Seguridad Pública y Ciudadana. Este título es reconocido por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. Los ofciales pueden continuar sus estudios de grado en el Instituto Universitario de la PFA, donde se les reconocen asignaturas de sus estudios terciarios. El curso de agentes tiene una duración aproximada de nueve meses. Los alumnos destinados a ser uncionarios del área metropolitana no permanecen internados en el instituto. Pero aquellos convocados para las delegaciones y subdelegaciones del interior del país sí lo hacen, en razón de provenir de las provincias a las que posteriormente se incorporarán. Por suElparte, Gendarmería Nacional también está dos agrupamientos. personal superior tiene una ormación de organizada tres años deenduración bajo régimen de internado. Allí se egresa con el grado de subalérez y el título de Técnico Superior en Seguridad Pública, con especialización en Criminalística o en Administración Pública. El personal subalterno debe realizar un curso de cuatro meses de duración para egresar como gendarme. Una vez cumplidos dos años de servicio puede continuar su ormación en la Escuela de Subofciales (con sede en la localidad de Villa María, provincia de Córdoba) y alcanzar el grado de cabo. Este curso dura dos años y brinda una titulación de nivel terciario reconocida por el Ministerio de Educación de la provincia de Córdoba. La Preectura un esquema con características similares a las de Nacional GNA. Supresenta organización se basadeenormación el doble agrupamiento. Los ofciales egresan con el grado de ofcial ayudante. Existen tres cuerpos de ormación: el General, el escalaón Intendencia y el escalaón Técnico General. Los dos primeros tienen una duración de tres años y se acreditan en el segundo año con una titulación intermedia de Analista Universitario en Seguridad Marítima o en Administración y Contabilidad del Sector Público con Orientación en la Administración Marítima. Al fnalizar el curso el egresado alcanza el título de licenciado en las áreas de su especialización. La ormación del escalaón técnico general dura dos años y no tiene título intermedio. Sus egresados son ofciales ayudantes y alcanzan el título de Analista Universitario en Seguridad del Trabajo en Buques y Ámbito Portuario. El personal subalterno tiene dos vías de ingreso. En primer término como marinero, para lo cual debe completar un curso de seis meses de duración. Una vez cumplidos dos años de servicio puede continuar sus estudios en la Escuela de Subofciales. Allí recibe un curso de dos años, bajo régimen de internado. El grado 59
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
con el que se egresa es el de cabo segundo y el título que se otorga es de Técnico Universitario. Esta tecnicatura tiene siete orientaciones posibles10. La segunda modalidad de ingreso es en orma directa a la Escuela de Subofciales, para lo cual el aspirante debe cumplimentar los mismos requisitos que para el ingreso a la Escuela de Ofciales. La Policía de Seguridad Aeroportuaria es la uerza ederal más nueva. Se ormó en reemplazo de la ex Policía Aeronáutica Nacional (PAN), dependiente de la Fuerza Aérea, cuando la seguridad aeroportuaria quedó en manos civiles. El proceso de reormulación institucional es aún incipiente, por lo que no están establecidos los sistemas defnitivos de ormación. En este sentido, el criterio sostenido por la conducción de la uerza es que primero se deben delimitar los aspectos operativos para luego orientar los procesos de ormación cor respondientes. La estructura institucional contempla un escalaón único, denominado Escalaón General que a su vez contiene dos agrupamientos: Seguridad Preventiva y Seguridad Compleja. liMitacioneS de loS ModeloS policialeS tRadicionaleS
El aumento de los delitos y su mayor complejidad han producido una crisis en el modelo tradicional de seguridad pública. La creación de organismos destinados a diseñar y coordinar políticas de seguridad entre el gobierno nacional y los provinciales ue el indicio de que el problema de la seguridad comenzó a cobrar relevancia. Hasta la sanción de la ley 24.059 que crea al Consejo de Seguridad Interior –y también la Secretaría de Seguridad Interior– no existían estructuras de gobierno queLaatendiesen los asuntos dedela políticas seguridadenpública ámbito nacional. alta de planifcación materiaendeel seguridad determinó que quedara en manos de cada policía la responsabilidad en la elaboración del diagnóstico, diseño y ejecución de las acciones para garantizar el orden. Esto trajo como consecuencia que la seguridad pública se constituyera como un campo controlado y gestionado por la policía, sobre la base de criterios propios de actuación, tal como plantea Marcelo Saín (2002). El autor caracteriza al modelo tradicional de gestión de la seguridad en términos de una “policialización de la seguridad pública”. Esto signifca que la cuestión pierde el carácter de una política pública, reduciéndose a su sola dimensión policial. Dentro de este modelo debe agregarse que la propia policía adquirió autonomía respecto de sus modos de actuación. Esta “autonomización” de la institución desvirtuó su misión, pues no es la policía la encargada de defnir las políticas en materia de seguridad, sino que es la responsable de llevarlas a cabo. Los títulos técnicos universitarios son Seguridad, Navegación, Navegación orientación Electricidad, Motores o Ambiental, Comunicación y Gestión Administrativa. 10
60
capíl ii. el pbla la a la Aa
Debe además tenerse en cuenta que las policías argentinas se estructuraron siguiendo un modelo heredado de las policías europeas del siglo XIX. Una de sus características principales es el centralismo operativo . Algunos autores caracterizan el modelo centralista como una estructura que entre otros eectos produce el alejamiento de las policías respecto de las demandas y necesidades de cada comunidad (Rico y Salas, 1988). Las decisiones, al concentrarse en un solo lugar, no pueden responder a la diversidad existente, pues cada comunidad posee particularidades que deben ser consideradas en sí mismas a la hora de diseñar políticas. Otra característica de la institución es un acendrado verticalismo en la toma de decisiones, que también aumenta la distancia entre la institución y la comunidad. Si bien se acepta que la policía debe ser una institución verticalista, donde el orden jerárquico es necesario, la expresión acentuada de este limita la capacidad de actuación de los uncionarios de calle, pues en el desarrollo cotidiano de sus unciones, estos últimos deben sí mismo numerosas situaciones. Al igual en toda institución, en laresolver policía por existe un sistema de acciones dierenciadas porque rango y responsabilidad. Sin embargo, la complejidad del campo de la seguridad pública demanda la adecuación de la estructura operativa a criterios modernos de organización institucional, con la posibilidad de toma de decisiones responsables en la línea operativa. Marcelo Saín observa otro inconveniente en la organización institucional que adoptaron las policías en la Argentina, consistente en reunir en un mismo cuerpo las unciones propias de las policías de seguridad y las judiciales. Pues la unción de auxiliar de la justicia mantiene a un porcentaje signifcativo de uncionarios abocadosEn a tareas quea la le necesaria restan efcacia respecto dedelaslaactividades cuanto modernización instituciónpreventivas. policial, el autor señala que los procesos de ormación y capacitación se deben centrar en criterios proesionales objetivos. Otro aspecto del mismo problema lo constituye el sistema de asignación de unciones y la regulación de pases y ascensos. A dierencia de los sistemas de promoción existentes en otras instituciones, la policía no posee instrumentos claros y objetivos para defnir estos asuntos. La rotación entre dierentes campos de acción difculta el desarrollo de las carreras personales de los uncionarios. Asimismo, la institución se ve privada del conocimiento acumulado por cada miembro en los distintos destinos que le ueron asignados. La rotación difculta la consolidación de un saber específco que se alcanza con el tiempo en el ejercicio de determinada unción. Por su parte, la alta de criterios sistemáticos para defnir los ascensos y promociones deja una zona gr is que puede ser generadora de malestar y suspicacias. Al no existir un sistema objetivo y transparente de evaluación y califcación, se priorizan las proximidades personales por sobre la capacidad de trabajo y la or61
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
mación continua. Con esto se corre el riesgo de que los uncionarios dediquen parte de sus capacidades a la consolidación de vínculos personales, restándola a su desempeño proesional. Si bien el modelo tradicional de agencia policial pareció capaz de regular el orden público durante décadas, resulta insufciente para arontar los nuevos escenarios producidos por las transormaciones sociales acontecidas desde la década de 1990 en el plano nacional. El cuadro de creciente desintegración social vio surgir nuevas conictividades sociales y modalidades delictivas. A este aumento de la criminalidad debe sumársele la crisis institucional que devino en el estallido social de 2001, con la consecuente deslegitimación de los organismos del Estado, tal como se planteó al inicio de este capítulo. El deterioro de las condiciones de vida de los sectores medios y bajos y la desintegración de los vínculos de solidaridad comunitaria produjeron una ruptura de los lazos sociales. Los niveles de vulnerabilidad y marginación social dieron lugar a la exclusión de vastos mismo proyecto social.sectores de la población de la posibilidad de ser parte de un Esta crisis ue generadora de hondas transormaciones culturales. Dentro de ellas el aumento del delito y la violencia constituyen un elemento de la constelación de enómenos que marcan un cambio en el modo de vida de la sociedad actual. La distancia de la policía respecto de la comunidad la priva de la participación activa del principal agente de la seguridad pública: el ciudadano. Numerosas experiencias han demostrado que la seguridad pública es más eectiva cuando es mayor la proximidad entre la policía y la comunidad 11. Por el contrario, la distancia como característica del vínculo entre la institución policial y la comunidad obliga a aumentar indefnidamente la es presencia policial imposible. en terreno: la policía está obligada a cubrir cada rincón, lo cual materialmente En el modelo de policía tradicional la participación de la comunidad es percibida como un elemento de importancia secundaria en la seguridad pública. El saber sobre la seguridad pertenece al uncionario policial. Esta distorsión plantea un escenario imposible: cargar sobre una única institución una unción que requiere de la totalidad de las instituciones sociales. En este capítulo se ha expuesto una ajustada síntesis de los hechos que marcaron la vida social, económica, política y cultural de nuestro país en los últimos treinta y cinco años. El proceso de constricción del Estado nacional y la regulación de las relaciones económicas por parte del mercado han modifcado la naturaleza de las relaciones sociales. La pérdida de las protecciones que garantizaba el modelo del Estado beneactor ha dado paso a la indeensión de un importante sector de la población. 11
Para mayor precisión en este tema se sugiere la lectura del manual Comunidad y seguridad de esta misma colección.
62
capíl ii. el pbla la a la Aa
La acumulación de riquezas en pocas manos dejó como contraparte una prounda división social. La brecha entre los ciudadanos más ricos y los más pobres creció de modo tal que determinó la interrupción de una movilidad social que ue clásica durante décadas anteriores. La tecnifcación de la producción redujo los puestos de trabajo. La educación universal lograda en la segunda mitad del siglo XX no alcanza hoy para incluir a los jóvenes en el mundo del trabajo. La pobreza y la marginación produjeron una ruptura en los lazos comunitarios de solidaridad. La alta de proyectos de inclusión y la progresiva “naturalización” de la violencia, han generado ormas de criminalidad a las que la sociedad no estaba acostumbrada. En la última década, la seguridad pública se constituyó como uno de los principales temas de preocupación de los ciudadanos. El poder político, que hasta entonces no había situado este campo como sustantivo, comenzó a tomar nota de su trascendencia. La sensación de inseguridad de la ciudadanía se traduce en malestar con poderdeldepoder confgurar losdeescenarios electorales. Surgió la necesidad por parte político explicar rápidamente lo que entonces sucede y de encontrar órmulas capaces de poner fn a esta amenaza. No se puede desconocer que la pobreza produce un deterioro social que constituye el terreno propicio para el aumento de ciertas or mas de criminali dad. La mayoría de los delitos contra la propiedad que tienen lugar en las ciudades son cometidos por ci udadanos provenientes de los sectores sociales menos avorecidos. 12 En este contexto, la policía es llamada por el poder político a asumir una tarea para la que no está preparada y rente a la que no puede responder efcazmente. Las perspectivas queque centran la soluciónde en lala población aplicación carcelaria de políticasderepresivas perder de vista el crecimiento la últimaparecen década no ha solucionado las demandas de seguridad de la población. Se reclama la implementación de medidas tales como al aumento de las penas y la baja en la edad de imputabilidad. Se sostiene la idea de retirar de la circulación pública a quien atenta contra la sociedad. No obstante, una vez cumplidas las penas la sociedad no está preparada para recibir e integrar a quien estuvo detenido. Resulta evidente que un tema cuya complejidad se inscribe en una nueva confguración social no admite soluciones que reduzcan la cuestión al marco policial-penal. En síntesis, en tanto la situación social se modifcó, el modelo institucional de las agencias de policía de la Argentina mantiene la estructura heredada de las policías europeas del siglo XIX. Los especialistas en materia de seguridad coinciden en señalar la necesidad de modernización de la organización de la institución policial. No debe olvidarse lo ya expuesto: los delitos producidos por las clases acomodadas, conocidos como delitos de cuello blanco, producen consecuencias económicas de mayor magnitud que los delitos menores. Basta traer como ejemplos la corrupción, las estaas, la evasión impositiva, los delitos ambientales, entre otros. 12
63
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
Asimismo, la delicada situación social actual demanda la construcción de un perfl de proesional capacitado para resolver situaciones de alta complejidad. En un sistema democrático las políticas públicas de seguridad deben ser defnidas, justamente, por el poder político. Las agencias de policía son llamadas a cumplir con lo que este defne a nivel estratégico, para lo cual deben adecuar su estructura, misión y unciones a los modelos de organización que la compleja realidad existente les demanda. BiBlioGRaFÍa •
ACUÑA, Carlos; KESSLER, Gabriel y REPETTO, Fabián (2002). Evolución de la política social argentina en la década de los noventa: cambios en su lógica, intencionalidad y en el proceso de hacer la política social. Disponible en:
•
•
•
•
•
•
•
www.utexas.edu/cola/insts/llilas/content/claspo/PDF/overviews/argsocpol90s.pd instituciones y tendencias de la ormación policial en la ALONSO, Javier . (2008). BuenosGobierno, Aires: Cuadernos de Seguridad. Colección Investigación y República Argentina
Análisis 1, pp.25-68. BARATTA, Alessandro (1982). Criminología crítica y crítica del derecho penal. Introducción a la sociología jurídico-penal. Buenos Aires: Siglo XXI. CELS -Centro de Estudios Legales y Sociales- (2008). Derechos Humanos en Argentina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores. CIAFARDINI, Mariano (2006). Delito urbano en Argentina. Buenos Aires: Editorial Ariel. CRAWFORD, Adam (1998).Crime Prevention and Community Saety. London & New York: Editorial Longman. D’ADAMO, Orlando; GARCÍA BEAUDOUX,Virginia y SLAVINSKY, Gabriel (2003).
Argentina: de la crisis de 2001 a un nuevo presidente. Iconos. Revista de Ciencias Sociales. •
•
•
•
•
17, 146-150. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2007): Síntesis de resultados de encuesta de victimización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. GUEMUREMAN, Silvia (2002). Argentina: La ‘medición de la inseguridad urbana’. Una lectura de la encuesta victimológica a través de los indicadores sociales . Ponencia presentada en el
Congreso “América Latina: entre representaciones y realidades”, Asociación Canadiense. HENER, Alejandro (2005).El enoque extra-penal en las políticas de seguridad de Argentina y Brasil. Trabajo presentado en el XXV Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología (ALAS), Porto Alegre, agosto.Mimeo. KAMINSKY, Gregorio (2005). Tiempos inclementes. Culturas policiales y seguridad ciudadana . Buenos Aires: Ediciones de la UNLa, pp. 16-62. KESSLER, Gabriel (2007). Miedo al delito y victimización en Argentina. En AA.VV., El delito en la Argentina post-crisis. Aportes para la comprensión de las estadísticas públicas y el desarrollo institucional. Buenos Aires: Friedrich Ebert Stitung, pp. 75-100.
64
capíl ii. el pbla la a la Aa
•
•
•
•
•
•
•
•
•
KESSLER, Gabriel (2007): Miedo al delito y victimización en Argentina. En Kamisnky, Kosovsky, Kessler,El delito en la Argentina post-crisis. Buenos Aires: UNLA, ILANUD, INECIP. KOSOVSKY, Darío (2007).Delito y análisis de la inormación en Argentina. En AA.VV.,El delito en la Argentina post-crisis. Aportes para la comprensión de las estadísticas públicas y el desarrollo institucional. Buenos Aires: Friedrich Ebert Stitung, pp. 45-74. LTBD (2006): Inorme latinobarómetro. Corporación Latinobarómetro. Banco de datos en línea .
www.latinobarometro.org MASQUELET, Héctor (2006). El Consejo de Seguridad Interior y el esuerzo nacional de policía. Cuadernos de Seguridad.1, pp. 15-18. RANGUGNI, Victoria (2004). Reorma del Estado y políticas de ‘control del delito’ en la Argentina de los años 1990. En Muñagorri, Ignacio y Pegoraro, Juan,La relación seguridadinseguridad en centros urbanos de Europa y América Latina. Estrategias, políticas, actores,perspectivas y resultados. Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati, España, Dykinson, pp. 111-123. El movimiento de trabajadores desocupados en Argentina: camRETAMOZO, Martín (2006). . Estudios críticos de bios estructurales, subjetividad y acción colectiva en el orden social neoliberal
la sociedad, 50, pp. 145-168. RICO, José María y SALAS, Luis (1988). Inseguridad ciudadana y policía. Madrid: Editorial Tecnos. SAÍN, Marcelo (2002).Seguridad, democracia y reorma del sistema policial en Argentina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. SAÍN, Marcelo (2004). Política, policía y delito. La red bonaerense. Buenos Aires: Capital Intelectual. SOZZO, Máximo (2003): Metamorosis de los discursos y las prácticas sobre seguridadurbana en la Argentina. Ponencia presentada en Center or Hemispheric Deense Studies - REDES
•
•
•
2003 Research and Education in Deense and Security Studies, Panel: Public and Citizen Security 28-30 de octubre, Santiago, Chile. THWAITES REY, Mabel (1999). “Estado y sociedad. Ajuste estructural y reorma del Estado en la Argentina de los 90”. En Realidad Económica, Nº 160/161. VARELA, Cecilia (2005):¿Qué signifca estar seguro? De delitos, miedos e inseguridades entre los adultos mayores. En Cuadernos de Antropología Social, Nº 22, Facultad de Filosoía y Letras, Universidad Buenos Aires, Buenos Aires. VARELA, Cristián (2008).La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEA y de las uerzas de seguridad y cuerpos policiales ederales. Buenos Aires: Cuadernos de Seguridad. Colección Investigación y Análisis 2, pp. 25-82.
65
capÍtulo iii. el caMpo de la SeGuRidad. conceptoS Y deFinicioneS
Victoria Rangugni
intRoducción
En este capítulo se desarrollarán dierentes defniciones sobre el concepto de seguridad que pretenden mostrar la complejidad que el tema presenta en la actualidad. Asimismo, se trabajará la distinción entre seguridad objetiva y subjetiva, entendiendo que son dos dimensiones undamentales del campo de la seguridad. las or mas de relev amiento y producción de inormación sobre Se esasdescribirán dos dimensiones, mencionando los ámbitos de incumbencia de las estadísticas cr iminales y de las encuestas de victimización, las que constituyen uentes undamentales de conocimiento para la toma de decisiones en materia de seguridad. deFinicioneS en toRno al concepto de SeGuRidad
Si bien existe un acuerdo claro respecto de la relevancia que el problema de la seguridad ha adquirido en los últimos años, este se vuelve rágil a la hora de defnir qué se entiendemás porutilizadas seguridad. En las líneas siguientes se enunciarán algunas de las concepciones y consensuadas. En términos generales, la noción de seguridad se vincula a un valor, a un objetivo deseable –aunque ciertamente inasible– que apuntaría a la reducción o elusión de la incertidumbre, la desprotección, la inseguridad, las amenazas. Esta reducción o elusión de la incertidumbre es inasible en tanto aquello que atenta contra las certezas es cambiante y está históricamente determinado. Recientemente Robert Castel (2004) ha maniestado que, a pesar de que en algunos países europeos se han logrado niveles aceptables de bienestar y protecciones para todos los ciudadanos, los índices de inseguridad son inusualmente altos. De esto se desprenden dos cuestiones centrales: – mayores niveles de bienestar no garantizan que los individuos se sientan más seguros y – las demandas de seguridad no son estáticas, sino cambiantes: lo que ayer garantizaba la seguridad de una determinada población puede ser insufciente muy poco tiempo después. 67
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
Por lo anterior, el aán contemporáneo de seguridad –en los más diversos contextos– es tema de análisis para las ciencias sociales. El problema que esta preocupación trae aparejado es que tiende a avasallar otros valores deseables como pueden ser la igualdad entre los ciudadanos, la libertad, la cooperación, la protección mutua entre miembros de una comunidad.La prioridad que hoy adquiere la pretensión de seguridad opaca la importancia de otros valores indispensables para la vida democrática. Justamente, la idea de una seguridad democrática fja un límite respecto a aquello que podrá hacerse y lo que no podrá llevarse adelante para obtener seguridad. Esto quiere decir que para obtener seguridad no se puede “pagar cualquier precio”. Hay derechos que no deberían nunca ser vulnerados en nombre de la seguridad, aunque sea usual reconocer reclamos de seguridad en los que se pide resignar derechos undamentales, como por ejemplo el derecho a la vida. Un elemento importante para poder defnir qué puede y no hacerse en nombre de la seguridad es precisar qué signifca este concepto poniendo el énasis en elementos específcos. Es asíseguridad que hoy ciudadana, es posible oír hablar,pública, a veces seguridad indistintamente, sobre la seguridad humana, seguridad urbana, seguridad comunitaria, por mencionar solo las nociones más recurrentes. En las siguientes líneas se presentan defniciones sobre seguridad humana, seguridad pública y seguridad ciudadana, entendiendo que estas nociones engloban las recién mencionadas. De todos modos, es preciso alertar sobre la escasa precisión con que estos términos son utilizados y la recuente superposición entre unos y otros. seguridAd HumAnA seguridad humana remite a una idea cuyo oco principal es la seguriidea dedel dadLaintegral ser humano. De este modo, la noción deseguridad humana abarca el desarrollo pleno de las personas, entendiendo que el acceso a ella es un derecho de todos los habitantes, individuos y comunidades. Esta dimensión de la seguridad incluye el logro de un desarrollo sostenible que mejore la calidad de vida de los individuos y comunidades, así como las posibilidades de integración y participación social de las personas. En 1994, el Inorme de Desarrollo Humano, del Programa para el Desarrollo de la Organización de Naciones Unidas (PNUD), incorpora explícitamente el concepto de seguridad humana planteando que se deben llevar adelante acciones de promoción, protección, prevención y mitigación de los dis-
tintos riesgos presentes en la vida social (PNUD, 1994; Fernández Pereira, 2006). De este modo se sostiene que no alcanza con ampliar los niveles de ingreso, educación y salud, si esa ampliación no se produce en un entorno que permita el acceso equitativo en condiciones de paz social, equidad y solidaridad. La noción de seguridad humana apunta a construir un valor tendiente a reducir la incertidumbre a nivel individual y colectivo en el contexto de la sociedad actual, 68
capíl iii. el ap la a. cp y f
signada por los cambios acelerados, la desarticulación de las protecciones civiles y sociales generalizadas y la presencia estructural del riesgo. De este modo, al tiempo que las condiciones sociales, políticas y económicas actuales generan altos niveles de incertidumbre, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales alertan sobre sus consecuencias apelando a la idea de seguridad humana como paliativo de estas nuevas condiciones de vida. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) entiende que la seguridad humana contiene dos aspectos undamentales: – seguridad rente a las amenazas crónicas como las enermedades, el hambre, la represión y – protección rente a alteraciones súbitas de la vida cotidiana en la vida doméstica, el trabajo o la comunidad. Para la ONU, entonces,seguridad humana signifca que la gente pueda disrutar de unatener creciente gamaendeque opciones de desarrollo segura y libremañana y que pueda confanza las oportunidades de de hoyorma no desaparecerán (PNUD, 1994). Una aspiración ciertamente optimista en contextos de alta volatilidad e incertidumbre como lo es el de la modernidad tardía.13 La seguridad humana resulta asimilable a lo que otros autores han denominado “seguridad de los habitantes”. Pues este último término ha sido empleado para hacer también reerencia a un concepto amplio de las protecciones, tendientes no solo a reducir las posibilidades de ser víctima de un delito, sino a la “tranquilidad de vivir en un Estado constitucional de derecho y participar en los benefcios del desarrollo en materia de salud, educación, vivienda, recreación o todos los ámbitos delprincipio” bienestar social. Esto es desarrollo la equidad como (Carranza, 1997: 15). Sehumano trata porsostenible lo tanto que de latiene ampliación de derechos y del acceso a ellos en contextos de estabilidad política y social. En los últimos años la noción de seguridad humana ha ganado protagonismo rente a la de seguridad de los habitantes, si bien son asimilables. seguridAd PúBLicA
En su libro Seguridad, democracia y reorma del sistema policial en la Argentina, Marcelo Saín brinda una defnición de seguridad pública. Allí plantea que en un contexto democrático la seguridad pública es “la situación política y social en la que las personas tienen legal y eectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos –considerados estos no solamente como principios o garantías ormales, sino también prácticas sociales– a deender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su Se sugiere la relectura de este concepto en el capítulo I y la comparación de la noción de seguridad humana con los alcances del Estado beneactor o de providencia. 13
69
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportunidades y su eectiva participación en la organización política, económica y social, así como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas del Estado de derecho” (Saín, 2002). La defnición precedente es amplia, pero el propio autor vuelve más específca esa noción al reerirse a los “sistemas de seguridad pública”. Considera que los sistemas de seguridad pública están conormados por las uerzas de seguridad, las administraciones de justicia penal y los sistemas penitenciarios (Saín, 2008). De modo que entonces la seguridad pública es la abocada a la prevención y persecución de determinados delitos, la reducción de ciertas ormas de violencia, así como la protección de los bienes y la integridad ísica de los ciudadanos. En esta misma línea, Amadeu Recasens (2007) entiende que la seguridad pública comprende el conjunto de acciones orientadas a la protección de las personas y de los bienes, como a laeste preservación ciudadano. La defnición de sugiere autor partedel deorden los planteos del Tribunal Constituseguridad públicaasíque cional español que, desde fnes de los ’80, establece una distinción entre la noción de seguridad pública y la de orden público que ue heredada del período ranquista. Este desplazamiento de una noción de orden público a una noción de seguridad pública se produce en los países latinoamericanos a partir de la década de 1980. Más específcamente esto ocurre en la década de 1990, cuando se deja de hablar de orden público y de seguridad nacional para incorporar las nociones de seguridad pública y seguridad ciudadana. Amadeu Recasens es criminólogo, doctor en Derecho Penal y proesor de la Universidad de Barcelona. Fue durante varios años director de la Escuela de Policía de Cataluña. Ha escrito numerosos trabajos en temas de seguridad. La seguridad pública, entonces, desbordaría la tradicional concepción policial de la seguridad, la cual limita el concepto al accionar de la policía en materia de prevención y, especialmente, persecución de ciertos delitos. (Recasens, 2007). De modo que la nueva noción resulta más abarcadora que la tradicional, a la cual incluye. Al mismo tiempo, la noción de seguridad pública aparece como algo más específco que la seguridad entendida como garantía legal y eectiva del pleno goce de derechos. De la misma manera que resulta más específca que la de seguridad humana. Partiendo de las anteriores defniciones puede pensarse la seguridad pública como el conjunto de competencias de las instancias públicas, orientadas a garantizar determinadas condiciones de convivencia, de acuerdo con un marco regulador que unciona como organizador y límite de esas competencias. En la convivencia se 70
capíl iii. el ap la a. cp y f
prioriza la prevención y persecución de determinados delitos, la reducción de distintas ormas de violencia y la protección de la integridad ísica de los ciudadanos, así como de los bienes. seguridAd ciudAdAnA
Si bien seguridad pública y seguridad ciudadana son utilizadas indistintamente, pueden dierenciarse en cuanto al eje en que cada una se ubica. La seguridad pública se vincula con las acciones públicas –normativas, intervenciones, desarrollos institucionales– orientadas a producir niveles aceptables de convivencia, a la persecución de los delitos, la reducción de distintas ormas de violencia y la protección de los bienes y la integridad ísica de los ciudadanos. La noción de seguridad ciudadana se orienta a lo mismo, pero poniendo énasis en la cuestión de la ciudadanía como actor clave de la seguridad, antes que en el papel públicas. laEste acento orientada en la ciudadanía tendría underechos carácter doble,de porlasuninstancias lado, al entender seguridad al ejercicio de los ciudadanos; por otro, al entender que tanto los derechos como las obligaciones en materia de seguridad involucran a los ciudadanos como protagonistas. De esta manera se implica activamente a actores no estatales en la producción de seguridad, sobre todo en sus ámbitos locales. De esta manera, la seguridad ciudadana es un concepto que supera la idea de seguridad ligada al mantenimiento del orden público por parte de los poderes estatales. La supera y reemplaza por una idea de seguridad entendida como derecho inherente a la ciudadanía misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una unción cumplir por los poderes públicos y uncumplimiento bien a brindarlapor las instituciones estatales,asino un derecho ciudadano sin cuyo ciudadanía no está cumplida. Pero, al mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se constituye en una obligación ciudadana, no solo en lo atinente al cumplimiento de las leyes, sino también respecto de su participación protagónica en la cuestión. Esta noción de seguridad ciudadana implica una reubicación en el ciudadano en tanto ser comunitario que no solo demanda seguridad, sino también provee sus capacidades, disposiciones y propuestas para lograrla. Se habla de una “ciudadanización” de la seguridad, planteando que este proceso demanda nuevas instancias participativas y de expresión de la sociedad civil como instancias complementarias de la labor estatal (Beliz y Alda, 2007; Rosales, 2008). Desde esta perspectiva, la noción de seguridad ciudadana desplaza el centro de atención de las instancias públicas como promotoras exclusivas de las políticas de seguridad. Este corrimiento se ve reejado en la importancia de nociones como seguridad comunitaria o prevención comunitaria que emergieron junto al concepto de seguridad ciudadana. 71
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
La noción de seguridad ciudadana remite a un campo más amplio para la producción de seguridad, en la que los ciudadanos orman parte tanto de la defnición como de la intervención respecto de los marcos de convivencia, la reducción de ciertos delitos y niveles de violencia percibidos como amenazantes de la vida de los individuos y de las comunidades. Una vez más, cabe recordar que esas defniciones no son nunca estables ni, necesariamente, compartidas por todos los habitantes de un espacio; obedecen a negociaciones desiguales en las que se imponen puntos de vista sobre lo aceptable y lo rechazable en contextos determinados. En este caso, esas miradas no son exclusivamente estatales, sino que incorporan la de ciudadanos, organizaciones no gubernamentales, entramados comunitarios, etcétera. Se observa que seguridad pública y seguridad ciudadana se encuentran uertemente vinculadas y son nociones centrales en el campo actual de la seguridad. Su uso muchas veces es indeterminado. Sin embargo, tener en cuenta sus especifcidades puede contribuir a mejorar las evaluaciones y las acciones rente a aquello que aparece como un problema prioritario en las sociedades contemporáneas: la inseguridad en su dimensión objetiva y subjetiva. seguridad Ciudadana y seguridad públiCa
Si bien entre seguridad ciudadana y seguridad pública existen aspectos convergentes, sus especifcidades son dierentes. Losaspectos comunes se sintetizan en que ambas suponen la seguridad de las personas y los bienes; están claramente defnidas dentro de los márgenes de la soberanía de un Estado y en el marco de laslibres leyes;depretenden crear proveen las condiciones para que los individuos se encuentren riesgo y daño; el respeto y resguardo de los derechos y garantías individuales, así como el pleno uncionamiento de los poderes y órganos del Estado democrático. Las especifcidades y dierencias que podemos encontrar son relativas al contexto en que son utilizadas: La palabra pública se utiliza preerentemente para el ámbito de las políti cas sectoriales, haciendo énasis en el carácter de la responsabilidad del Estado en la relación gobernantes/gobernados y en una clara delimitación respecto de “lo privado”. La palabra ciudadana hace énasis en el carácter de corresponsabilidad de la seguridad entre ciudadanos y Estado, específcamente aspecto de la participación, en el marco de la concepción de ciudadanía en en elque los miembros de una comunidad se constituyen en sujetos de la acción política y se rigen por los valores y principios de la democracia. Una dierencia más de ondo se refere a la defnición de la seguridad pública solo desde el ordenamiento jurídico, que responde a la necesidad de idealizar 72
capíl iii. el ap la a. cp y f
una condición social de tranquilidad y paz como un fn inmutable, sin importar necesariamente que se dé en un régimen democrático o autoritario. La seguridad ciudadana responde siempre a la existencia del libre ejercicio del juego democrático, y responde a la idea de canalizar el conicto. Las ideas convencionales del conicto. de seguridad pública responden a la búsqueda de eliminación Fuente: GONZÁLEZ, Patricia (2003). Cuaderno nº 2, Seguridad ciudadana. Guatemala: Flacso, 2003.
deFinicioneS en toRno al concepto de inSeGuRidad
Desde hace algunos años trabajar sobre aquello que conorma el problema de la in/seguridad implica hacer una distinción indispensable entre inseguridad objetiva e inseguridad subjetiva . Estos dos elementos uno su propia y complejidad, lo cual obliga a tomarlos presentan en cuenta cada por separado, si bienespecifcidad conorman
un problema común. La noción de inseguridad objetiva remite a los delitos eectivamente ocurridos. Aunque no solo eso, sino que además deben ser denunciados de modo que se tenga registro de su existencia. En este sentido, no basta con que se produzca un delito, este además debe visibilizarse y conormar el universo de delitos registrados (ormar parte de las estadísticas criminales). Por eso mismo, cuando se habla de inseguridad objetiva no se hace reerencia a la inseguridad real (criminalidad real o delito eectivamente ocurrido), como muchas veces se supone, ya queson la gran mayoríacomo de lostales delitos son denunciados en algunos casos, ni siquiera percibidos (por no ejemplo la violencia y, doméstica). Por tanto, al hablar de la inseguridad en términos objetivos se debe siempre tener en cuenta que se habla de determinados delitos, los que a su vez han sido denunciados (Sozzo, 2003). Con estos elementos se conorma la denominada “cira blanca de la criminalidad”. La noción de inseguridad subjetiva, en cambio, remite a la sensación de inseguridad. Refere al temor experimentado por los sujetos rente al delito; temor que, a su vez, no es monolítico, pues tiene dierentes características. Así, los niveles de inseguridad subjetiva que puedan registrarse en determinada comunidad no están necesariamente ligados ni a la cantidad de delitos eectivamente ocurridos, ni a los riesgos eectivos de victimización. A continuación se analiza cómo se abordan de modo dierente los problemas de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva pues, al constituir problemas con entidad propia, requieren de mediciones e intervenciones específcas, atendiendo a la complejidad que cada uno presenta. 73
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
inseguridAd oBjetivA: eL deLito en ciFrAs
En la mayoría de los casos, tanto los debates como la toma de decisiones en torno al problema de la seguridad se han apoyado en las estadísticas para encontrar un undamento. Sin embargo, resulta llamativo que los mismos datos sean utilizados para deender ideas e intervenciones que se oponen. Si bien se registró una creciente tecnifcación del discurso de la seguridad a partir de 1990, no puede afrmarse que los números “hablen por sí solos”. Las ciras, que se presentan como incuestionables y neutrales, no parecen haber clarifcado el problema que se pretendía solucionar. El uso de estadísticas para medir el delito no es nuevo, pero su diusión y utilización en los medios de comunicación y en el campo político sí resulta novedosa. El argumento de que los “números hablan por sí solos” se esgrimió con recuencia a la hora de hablar de in/seguridad. No obstante, la estadística no es una herramienta inalible. Lapues utilización quenúmeros se hace de números neutral u objetiva, los meros no esos son un reejono de eslonecesariamente real. Máximo Sozzo (2008a) afrma que la inormación cuantifcada sobre el delito puede ser precisa al mostrar parte de un enómeno, pero al mismo tiempo puede ocultar otra. Si bien los números pueden mostrar una otograía de la situación, muestran solo una entre las diversas otograías posibles, por cuanto recortan algo para mostrarlo pero al mismo tiempo omiten –deliberadamente o no– lo que queda uera del recorte. Los datos cuantitativos sobre el delito son casi exclusivamente estadísticas ofciales, ya que son producidas por agencias estatales a partir de las denuncias realizadasLas poruentes las víctimas por las actuaciones de ofcio de la justicia. más oimportantes que generan inormación sobre delitos son las estadísticas policiales y las judiciales, tanto para el ámbito nacional como para los provinciales. Ambos organismos tienen distintas modalidades de recolección, sistematización y análisis de los datos, lo cual hace que muchas veces sea diícil relacionar entre sí estadísticas provenientes de diversas uentes. Tanto las estadísticas policiales como las judiciales parten de los hechos que llegan a su conocimiento. Esto quiere decir que las ciras ofciales se basan en los delitos denunciados y/o judicializados y, por tanto, no incluyen aquellos casos que no son denunciados. La literatura especializada defne los delitos ocurridos pero no denunciados como “cira oscura” o “cira negra” de la criminalidad. Estas nociones ya orman parte del vocabulario corriente en la materia y pueden encontrarse tanto en los medios masivos de comunicación como en los debates locales. Dado que la inormación cuantitativa sobre delitos se elabora a partir de instancias encargadas de su persecución, es lógico que solo se registren los casos que llegan a conocimiento de las agencias del sistema penal, como son la policía, el 74
capíl iii. el ap la a. cp y f
ministerio público y los tribunales. Por lo tanto, solo se muestran los delitos que llegan a denunciarse y que además pasan el fltro de la agencia policial y/o judicial que los procesa y de las representaciones sociales rente al crimen. De lo anterior se desprende que la estadística ofcial tampoco representa una proporción del total de delitos ocurridos. Es decir, los delitos denunciados no son necesariamente una muestra reducida de los delitos eectivamente ocurridos, pues la estadística ofcial no tiene la misma distribución de casos que la criminalidad real. Los niveles de denuncia de los delitos varían por múltiples motivos. En ocasiones las variaciones tienen que ver con su tipología, con el perfl de las víctimas, con las expectativas sobre resultado de una denuncia, etcétera. Hay delitos que se denuncian más, sin que esto quiera decir que ocurren con mayor recuencia que otros. Además hay que tener en cuenta que la inormación recabada –como se dijo antes– muestra algo, pero deja elementos importantes en las sombras. En delitos con altos puede nivelesresultar de denuncia, porPor tanto con bajo que se brinda limitada. ejemplo, suelesubregistro, decirse quelaelinormación homicidio tiene altos niveles de registro, tanto por la gravedad atribuida al hecho como por la difcultad para encubrirlo. Pero no hay datos ofciales sobre la cantidad de homicidios producidos por la violencia de género. La estadística ofcial no discrimina, entre los homicidios, cuáles son ruto de la violencia contra las mujeres, de modo que no es posible conocer la dimensión de este enómeno. Esto sirve para ver que, incluso cuando hay un registro alto de ciertos hechos, no hay un cuadro preciso a partir del número relevado, con lo cual, a veces, puede ser escasa la inormación disponible para la toma de decisiones en la materia. ejemplo lo constituyen loscompañías robos de autos. Este delito muestra también altos Otro niveles de denuncia, ya que las aseguradoras lo requieren para el cobro de las sumas aseguradas. Pero no ocurre lo mismo con el robo de motocicletas de baja cilindrada y de bicicletas, que son escasamente denunciados. Tal vez se los asuma como un hecho cotidiano, sin considerar que la denuncia pueda contribuir a la aparición del bien robado. Esto no permite, sin embargo, afrmar que hay más robos de autos que de ciclomotores y bicicletas. Del mismo modo, son escasamente denunciados los delitos sexuales producidos en el ámbito doméstico o laboral, cuando el victimario es amiliar o conocido de la víctima, hecho recuente en este tipo de delitos. Estos casos no suelen ser tenidos en cuenta a la hora de “hacer hablar a los números” de la inseguridad. Sin embargo, queda uera de duda la lesividad de estos delitos y el modo en que aectan la seguridad de las mujeres y de los menores. Por lo anterior, es indispensable tener en cuenta que si se pretende dimensionar la inseguridad, se encontrarán ciertos recortes que no pueden ser ignorados. En la Argentina, las ormas en que los datos son relevados carecen, aún hoy, de patrones 75
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
homogéneos para las distintas jurisdicciones policiales y judiciales. De modo que, además de los problemas inherentes a cada una de las uentes, se hace muchas veces imposible conciliarlas a nivel nacional. A su vez, las estadísticas policiales han sido utilizadas con diversos fnes, por ejemplo, como mecanismo de evaluación de la efcacia policial, así como para intentar recuperar la confanza de la ciudadanía. Esto ha hecho de esos números un campo de manipulación importante que atenta, más aún, contra la confabilidad de los datos (Sozzo, 2008b). Las ormas en que se mide el delito y el conjunto de delitos que son medidos nunca son elementos neutrales, sino que determinan la manera en que será defnido el problema de la seguridad en un contexto determinado. En muchas ocasiones se observa que los delitos contra la propiedad y los homicidios son las preocupaciones centrales de las estadísticas ofciales. Sin embargo, como se dijo antes,y que una tienen serie deuna delitos que perjudican seriamente la seguridad de las personas ocurrencia importante no son siquiera medidos. Teniendo en cuenta todos estos elementos, es posible ver que en el período 1990-2001, las estadísticas policiales registraron un incremento del 83% del total de delitos denunciados. Los delitos contra la propiedad marcan la tendencia, en tanto representan alrededor del 80% de los delitos denunciados. La inormación reerida a homicidios dolosos resulta también interesante. Como se mencionó, este dato suele citarse como indicador de in/seguridad, ya que los homicidios tienen una alta tasa de registro, en tanto es diícil que no salgan a la luz (ya sea porque son denunciados o porque el cuerpo de la víctima aparece). Las estadísticas de la Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC) muestran que no hay variaciones signifcativas en el periodo 19902001; la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes para todo el país ue de 8% en 1990; registra una suba importante en 1997 con 9,02%, y cierra el período con 8,41%. Resulta llamativo que mientras la Argentina tiene una de las tasas de homicidios dolosos más bajas de Latinoamérica, la sensación de inseguridad es una de las más altas de la región (LTBD, 2006; Kessler, 2007). Esto confrma que la inseguridad objetiva –aquella que remite a los índices de delito– y la inseguridad subjetiva –la sensación de inseguridad que padecen los habitantes de un lugar– no van de la mano. Fuente: Datos brindados por
la Dirección Nacional de Política Criminal. Véase también Ciaffardini (2006).
En el próximo apartado se intentará analizar aquello que se defne como sensación de inseguridad o inseguridad subjetiva, cómo es posible conocerla, me76
capíl iii. el ap la a. cp y f
dirla e intervenir sobre ella. Este punto interesa por cuanto, a la hora de hablar de seguridad, se ha convertido en un elemento tanto o más importante que la dimensión objetiva. inseguridAd suBjetivA. eL miedo AL deLito
La expresión “miedo al delito” (ear o crime) aparece de la mano de la criminología británica y ha ganado terreno en las últimas décadas como un área de indagación importante a la hora de pensar políticas de seguridad. Desde distintos ámbitos, incluso se sostiene que la cuestión de la sensación de inseguridad puede llegar a ser un problema mayor que la presencia real de ciertos delitos. Por lo tanto, se convierte en un campo de reexión e intervención independiente (Kessler, 2007). Las investigaciones sobre el miedo al delito muestran con claridad, en todos los contextos culturales, que las dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad no se mueven a la par. ejemplo, delitos que los índices de ocurrencia no Por generan temorhay ni cambios de independientemente conducta, tales comode la incorporación de hábitos de autoprotección. Tal es el caso de los delitos de tránsito que, pese a su importante incidencia, no provocan por ejemplo el uso generalizado del casco por parte de los motociclistas. En cambio, hay delitos que registran niveles muy bajos de ocurrencia y que no solo generan temor sino cambios de conductas independientemente de los riesgos de victimización (el secuestro es un ejemplo claro de esta disociación). El miedo al delito –inseguridad subjetiva– comenzó a ser en sí mismo un objeto de las políticas de seguridad desde 1970, momento en que se comienzan a utilizar las encuestas victimización comose una orma idónea medir el delito. Rápidamente estasdeormas de medición convirtieron en elde instrumento privilegiado para intentar dimensionar el miedo ante los hechos delictivos. Inicialmente, las encuestas de victimización –que recaban inormación de la población y no de las agencias del sistema penal– buscaban relevar datos sobre delitos ocurridos, aunque estos no hubiesen sido denunciados, y así conocer parte de la cira oscura o cira negra de la criminalidad. Este tipo de encuestas encontró un uerte undamento al proponer recuperar a la víctima como actor clave, tanto del proceso penal como de la discusión sobre política criminal. Este tipo de encuestas permitía conocer datos que escapaban a la estadística ofcial y estimar riesgos dierenciales de victimización (según edad, género, nivel de ingresos, lugar de residencia, etcétera). Así, rápidamente se le dio un lugar relevante a lasensación de inseguridad y se comenzó a indagar sobre las representaciones sociales respecto del crimen, el miedo ante los actos delictivos, la modifcación de comportamientos orientada a evitarlos y las opiniones sobre las políticas públicas rente al problema de la seguridad (Varela, 2004; 2005). De todos modos, recién en los años de 1990 se 77
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
extendió su utilización: España las aplica desde 1995; Nueva Zelanda, desde 1996, e Italia, a partir de 1998 (Sozzo, 2008a). En la Argentina la sensación de inseguridad se convirtió en tema de discusión en el campo de la seguridad recién a fnales de la década de 1990. A partir de entonces pasó a ser uno de los ejes centrales del problema opacando, incluso, los datos sobre delitos eectivamente ocurridos. De este modo, aquello que se entendía como una política orientada a reducir los delitos comienza a pensarse también como una intervención sobre aquello que genera inseguridad, tanto objetiva como subjetiva. Ante esta realidad, las encuestas de victimización ganaron terreno. Además de procurar conocer lo que las estadísticas ofciales no lograban, se orientaron a medir la dimensión subjetiva de la inseguridad. En la Argentina, la primera encuesta de victimización la realizó el Ministerio de Justicia de la Nación en 1996, aunque no tuvo alcances a todo el territorio nacional. Desde entonces, las ha repetido en diversos centros urbanos. Por su parte, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires realiza su propia encuesta por primera en 2006 (GCBA, 2007). Al igual que las estadísticas policialesvez y judiciales, las encuestas de victimización mantienen ciertos recortes sobre el problema que buscan dimensionar. Especialmente lo hacen por su énasis en ciertos delitos contra la propiedad que, como se dijo antes, se ubican en el centro del problema de la in/seguridad tal como este viene construido. Como plantea Gabriel Kessler, las encuestas de victimización se orientan casi exclusivamente a los pequeños delitos callejeros, no indagan sobre delitos de cuello blanco, contaminación, homicidios o lesiones culposas por delitos de tránsito o raude fscal (Kessler, 2007). Además abundan en preguntas sobre delitos contra la propiedad (vivienda, auto, robo con arma, etcétera) y desatienden 14
completamente otros tipos de victimización . Gabriel Kessler es doctor en sociología por la Escuela de Altos Estudios en
Ciencias Sociales de París (EHESS); es investigador del Conicet, proesor de la Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Maestría de Políticas Públicas en la Universidad de San Andrés. Ha obtenido la Cátedra Simón Bolívar para el año 2003 en la Universidad de la Sorbona Nueva-París III. Es coautor de La nueva pobreza en la Argentina (1995), autor de Sociología del delito amateur (2004) y coeditor de Violencias, delitos y justicias en la Argentina(2002). Las encuestas de victimización muestran con claridad que no hay correlación entre la experiencia de haber sido víctima de un delito, el riesgo de victimización –según la edad, el lugar de residencia, el género– y el miedo al delito. Esto quiere decir que el miedo al delito parece depender de otros elementos que no tienen que 14
Para un análisis detallado de las distintas mediciones realizadas por la DNPC, véase Guemureman, 2002; Sozzo, 2008ª.
78
capíl iii. el ap la a. cp y f
ver con posibilidades objetivas de padecerlo o con haberlo vivido eectivamente con anterioridad. Esta alta de correlato entre victimización, riesgo y temor no es exclusiva de la Argentina y ha sido tratada por varios autores en otros contextos culturales. En el ámbito nacional este tipo de encuestas han mostrado también que grupos con menor riesgo de victimización de ciertos delitos callejeros, como las mujeres, sienten más miedo y se perciben más expuestos a padecerlos (Varela, 2005). Los datos relevados por las encuestas de victimización en el país no tienen alcance nacional, ya que se realizaron solo en alguno de los grandes centros urbanos. A modo de ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, entre 1997-2001, las encuestas de victimización realizadas mostraron que entre el 37% y el 42% de los encuestados (o del grupo amiliar con el que convive el encuestado) ueron víctimas de delito. Es importante remarcar que estas encuestas indagan sobre experiencias de victimización de la persona y del grupoquién amiliar con el que convive. La inormación luego seencuestada brinda sin dierenciar de ellos ue víctima de delito. Esta aclaración es importante porque suele decirse, por ejemplo, que “en 1997 el 42% de los encuestados ue víctima de delito”, cuando en realidad no es así: ese dato indica que el 42% de los encuestados declaró que ellos o alguno de sus amiliares ue víctima de algún delito (Guemureman, 2002). Al indagar sobre delitos específcos, las encuestas de victimización muestran que en la ciudad de Buenos Aires el 5,8% de los encuestados surió un robo con armas en 1997; el 6,2%, en 1998; el 6,9%, en 1999; el 5,9%, en 2000 y 2001. Los porcentajes son siempre superiores en el conurbano bonaerense que muestra, para el mismo delito y el mismo período, un porcentaje de victimización del 7,8% en 1997; 9,4% en 1998; 10,9% en 1999; 9,2% en 2000 y 8,8% en 2001. Para mostrar la alta de correlación entre experiencia de victimización y temor al delito, es necesario considerar –además de los datos reeridos- que los niveles de miedo al delito son extremadamente elevados tanto para la ciudad de Buenos Aires como para el conurbano bonaerense. Para el período 19972001, entre el 83% y el 88% de los encuestados afrma que es alta la probabilidad de ser víctima de un delito en los 30 días posteriores a la toma de la encuesta (GCBA; 2007). Las variaciones de año a año no son muy marcadas y tampoco lo son entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano. Los datos muestran que el miedo al delito no está atado a los niveles de victimización reales. El miedo al delito está mucho más generalizado que la experiencia eectiva de haber sido víctima de un delito.
79
mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La a aaa
BiBlioGRaFÍa •
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
BARATTA, Alessandro(2001). El concepte actual de seguretat a Europa. Revista Catalana de Seguretat Pública, núm. 8, Barcelona, junio 2001, pp. 17-30. BELIZ, Gustavo y ALDA, Erick (2007). ¿Cuál es la salida? La agenda inconclusa de la seguridad ciudadana, Banco Interamericano de Desarrollo,Washington, DC. CARRANZA, Elías (1997).Delito y seguridad de los habitantes. México: Comunidad Europea y Siglo XXI. CASTEL, Robert (2004).La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido? Buenos Aires: Editorial Manantial. CIAFARDINI, Mariano (2006). Delito urbano en Argentina. Buenos Aires: Editorial Ariel. FERNÁNDEZ-PEREIRA, Juan Pablo (2006).La seguridad humana. Barcelona: Ariel. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2007): Síntesis de resultados de encuesta de victimización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La ‘medición de la inseguridad urbana’. Una GUEMUREMAN, Silvia (2002). Argentina: lectura de la encuesta victimológica a través de los indicadores sociales , Ponencia presentada en el
Congreso “América Latina: entre representaciones y realidades”, Asociación Canadiense. KESSLER, Gabriel (2007). Miedo al delito y victimización en Argentina. En: Kaminsky, Kosovsky, Kessler,El delito en la Argentina post-crisis. Buenos Aires: UNLA, ILANUD, INECIP. LTBD (2006). Inorme latinobarómetro. Corporación Latinobarómetro. Banco de datos en línea . www.latinobarometro.org PNUD (2004).Inorme de Desarrollo Humano (IDH).México: Fondo de Cultura Económica. RECASENS, Amadeus (2007).La seguridad y sus políticas. Barcelona: Atelier. ROSALES, Elsie (2008). Hacia un concepto de seguridad garantista. Conerencia dictada en el “XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reorma del Estado y de la Administración Pública”, 4-7 noviembre, Buenos Aires,Argentina. SAÍN, Marcelo (2002). Seguridad, democracia y reorma del sistema policial en la Argentina . Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. SAÍN, Marcelo (2008). Situación de la seguridad pública en Argentina.Análisis de coyuntura. En Estado, democracia y seguridad ciudadana; PNUD, Argentina. SOZZO, Máximo (2003). Metamorosis de los discursos y las prácticas sobre seguridad urbana en la Argentina. Ponencia presentada en Center or Hemispheric Deense Studies - REDES 2003 Research and Education in Deense and Security Studies, Panel: Public and Citizen Security 28-30 de octubre, Santiago, Chile. SOZZO, Máximo (2008 b). ¿Metamorosis de la prisión? Proyecto normalizador, populismo punitivo y ‘prisión-depósito’ en Argentina. Ponencia presentada en el Workshop: Orden normativo y control social en Europa y Latinoamérica en la era de la globalización. Coordinadores: Ignacio Muñagorri (Universidad del País Vasco) y Juan S. Pegoraro (Universidad de Buenos Aires), 26-27 junio, organizado por el Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati (en prensa).
80
capíl iii. el ap la a. cp y f
•
•
•
SOZZO, Máximo (2008a). Inseguridad, prevención y policía. Serie libros Ciudadanía Segura, Volumen 4. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) Sede Ecuador). VARELA, Cecilia (2004). El concepto de ‘sensación de inseguridad’ y su utilización en las encuestas victimológicas. Ponencia presentada en la II Jornadas Nacionales de Sociología, Mesa: Control Social y Sistema Penal. Universidad de Buenos Aires. VARELA, Cecilia (2005).¿Qué signifca estar seguro? De delitos, miedos e inseguridades entre los adultos mayores. En Cuadernos de Antropología Social Nº 22, Facultad de Filosoía y Letras, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires.
81
