DREPT COMUNITAR (CURS)
1. Ideea comunitară. Tratatul CECO (1951). Tratatele de la Roma (1957). 2. Actul Unic European (1986). Instituirea Uniunii Europene. (Tratatul de la Maastricht – 1992; Tratatul de la Amsterdam – 1997; Tratatul de la Nisa – 200l). 3. Acquis-ul comunitar. Pilonii comunitari. 4. Izvoarele dreptului comunitar. 5. Regulile dreptului comunitar. 6. Obiectivele Comunităţii Europene. 7,8. Instituţiile comunitare ( Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul Uniunii Europene, Comisia Europeană, Curtea Europeană de Justiţie, Curtea de Conturi). 9. Instrumentele juridice comunitare. 10. Cele patru libertăţi fundamentale statuate de dreptul comunitar. 11. Justiţia comunitară. 12. Politica economică şi monetară a Comunităţii Europene. 13. Relaţiile externe comunitare.
1
CURSUL
1
1. Ideea comunitară 2. Tratatul CECO- Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (1951). 3. Tratatele de la Roma (1957) Ideea comunitară Jean Monnet, economist francez, a fost artizanul acestei construcţii de tip nou, cel care a făcut primele demersuri pentru realizarea noii entităţi europene. Şef al Organizaţiei naţionale a planificării din Franţa, J. Monnet a propus ca producţia de cărbune şi oţel din Franţa şi Germania să fie administrată de un organism supranaţional, jucând un rol capital în reconcilierea franco-germană, CECO. Robert Schuman, omul politic francez, inspirat de J. Monnet a declanşat apariţia primelor comunităţi europene. El este socotit fondatorul construcţiei europene alături de J. Monnet, Konrad Adenauer şi Alcide de Gasperi. Robert Schuman este socotit autor al CECA şi iniţiator al reconcilierii francogermane. Planul cel mai profitabil pentru unitatea Europei a rămas în istorie sub numele Planul Schuman, contribuind la reconcilierea Franţei şi Germaniei prin aplicarea ideii propuse de J. Monnet de a pune sub control comun producţiile lor de oţel şi de cărbune. Ziua de 9 mai 1950 – declarată Ziua Europei - când Robert Schuman a prezentat declaraţia inspirată de J. Monnet, este momentul declanşării procesului de unificare europeană, chiar dacă primul tratat a fost semnat un an mai târziu. Declaraţia lui Robert Schuman prezentată la 9 mai 1950 a fost inspirată de următoarele consideraţii: 1). Pacea mondială nu va fi salvată fără eforturi creatoare pe măsura pericolelor care o ameninţă. 2). Contribuţia pe care Europa organizată şi animată poate să o aducă civilizaţiei este indispensabilă în menţinerea relaţiilor paşnice. 3). Europa nu se poate realiza dintr-o dată ca o construcţie de ansamblu – ea se va realiza prin acţiuni concrete – mai întâi printr-o solidaritate de fapt. 2
4). Guvernul francez propune lansarea producţiei franco-germane de cărbune şi oţel sub o Autoritate comună, într-o organizaţie deschisă participării şi altor ţări europene. 5). Punerea în comun a producţiilor de cărbune şi oţel va asigura stabilirea bazelor comune de dezvoltare economică, prima etapă a federaţiei europene şi va schimba destinul regiunilor consacrate timp îndelungat producţiei de armament pentru războaiele ale căror victime au fost în mod constant. 6). Solidaritatea acestor producţii va face orice război între Franţa şi Germania să devină imposibil. 7). Această producţie va fi oferită întregii lumi fără discriminare şi fără nici o excludere, pentru a contribui la ridicarea nivelului de viaţă şi la progresul păcii, precum şi, ca o obligaţie esenţială a sa, la dezvoltarea continentului african. 8). Se va realiza o fuzionare a intereselor, indispensabilă pentru crearea unei comunităţi economice şi a unei comuniuni mai largi şi mai profunde între ţări mult timp divizate. 9). Prin punerea în comun a producţiei de bază şi instituirea unei Înalte Autorităţi noi, în care vor fi luate deciziile comune ale Franţei, Germaniei şi ale ţărilor care vor adera, se vor concretiza primele realizări ale unei federaţii europene indispensabile menţinerii păcii. Înalta Autoritate comună însărcinată cu funcţionarea acestui sistem urma să fie alcătuită din personalităţi independente, desemnate pe o bază paritară de către guverne; de asemenea, urma să fie ales de comun acord un preşedinte şi însărcinat un reprezentant al Naţiunilor Unite pe lângă Înalta Autoritate, care să întocmească, de două ori pe an, un raport cu privire la funcţionarea noului organism, mai ales cu privire la realizarea scopurilor de menţinere a păcii. Uniunea Europeană se caracterizează prin: a)
eficienţă şi transparenţă – urmare a: - aplicării deciziilor adoptate cu unanimitate într-un număr mai mic de domenii; - mecanismului de luare a deciziilor prin dubla majoritate calificată în cadrul Consiliului; - delimitării mai precise a competenţelor Uniunii şi simplificării instrumentelor instituţiilor acesteia; - participării publicului la activitatea legislativă; 3
- gradului mai mare de flexibilitate în adaptarea legislaţiei europene. b) viaţa democratică mai intensă, datorită: - creşterii rolului Parlamentului European; - adoptării Cartei drepturilor fundamentale ca parte a Constituţiei Europei; - acceptării iniţiativei legislative a cetăţenilor. c) rol mai important în arena internaţională, prin: - personalitate juridică unică a Uniunii; - înfiinţarea unei preşedinţii stabile a Consiliului european; - crearea funcţiei de ministru european al afacerilor externe; - cooperarea mai intensă în domeniul politicii externe şi de securitate comune. d) Libertăţile fundamentale şi nediscriminarea – proiectul de Tratat constituţional statuează garantarea de către Uniunea Europeană a libertăţii de circulaţie a persoanelor, a mărfurilor, a serviciilor şi a capitalurilor, precum şi a libertăţii de stabilire, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale. e) Competenţele Uniunii Europene – proiectul Constituţiei învesteşte Uniunea Europeană cu o serie de competenţe care se bazează pe următoarele principii fundamentale: - principiul atribuirii – potrivit căruia Uniunea acţionează în limitele competenţelor ce i-au fost atribuite prin Constituţie de către statele membre în vederea atingerii obiectivelor stabilite de către aceasta. - principiul subsidiarităţii – potrivit căruia în domeniile ce nu ţin de competenţa sa exclusivă, Uniunea intervine numai în măsura în care obiectivele acţiunii preconizate nu pot fi atinse în mod satisfăcător de către statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional şi local, dar pot fi mai bine atinse la nivelul Uniunii; - principiul proporţionalităţii - conform căruia conţinutul şi forma de acţiune a Uniunii nu depăşesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei. f) Domenii (categorii) de competenţe ale Uniunii – proiectul de Tratat stabileşte următoarele domenii: - domenii de competenţă exclusivă: stabilirea regulilor de concurenţă necesare funcţionării pieţei interne; politica monetară pentru statele membre care au adoptat moneda euro; politica comercială comună; uniunea vamală; conservarea
4
resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune de pescuit; încheierea de acorduri internaţionale când este prevăzută într-un act legislativ al Uniunii. - domenii de competenţă comună: piaţa internă; spaţiul de libertate, securitate şi justiţie; politică socială; mediu; protecţia consumatorilor; obiective comune de securitate în materie de sănătate publică; cercetare, dezvoltare tehnologică şi a spaţiului; cooperarea pentru dezvoltare şi a ajutorului umanitar. - coordonarea politicilor economice şi de ocuparea a forţelor de muncă; - politica externă şi de securitate comună; - domeniile acţiunii de sprijinire, coordonare sau complementare; g) Viaţa democratică a Uniunii Europene - are la bază principii democratice, care, alături de metoda supranaţională, prezintă chintesenţa acestei construcţii. Ea se bazează pe următoarele principii: - principiul egalităţii democratice; - principiul democraţiei reprezentative; - principiul democraţiei participative. Pentru asigurarea vieţii democratice şi în spiritul principiilor, Uniunea Europeană recunoaşte şi promovează rolul partenerilor sociali la nivelul Uniunii, luând în considerare diversitatea sistemelor naţionale. În acest scop s-a creat instituţia Mediatorului european – numit de Parlamentul European –
independentă, care primeşte plângeri cu privire la
cazurile de administrare defectuoasă în cadrul instituţiilor, organismelor sau agenţiilor Uniunii. Mediatorul anchetează şi prezintă un raport cu privire la aceste aspecte. Pentru asigurarea transparenţei lucrărilor instituţiilor Uniunii, Parlamentul European, precum şi Consiliul de Miniştri se întrunesc şedinţe publice când examinează şi adoptă o propunere legislativă. Pentru asigurarea vieţii democratice a Uniunii sunt protejate datele cu caracter personal, Legea europeană stabilind normele privind protecţia persoanelor fizice referitoare la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituţiile, organismele şi agenţiile Uniunii, precum şi de către statele membre, privind domeniul de aplicare a dreptului Uniunii şi normele privind libera circulaţie a acestor date.
5
Simbolurile Uniunii Europene a) În anul 1985, prin hotărârea şefilor de state şi de guverne Drapelul Uniunii Europene a fost adoptat ca emblemă oficială, care este acelaşi cu cel al Consiliului Europei – un cerc cu 12 stele aurii pe un fond albastru. b) Din anul 1986 drapelul este simbolul tuturor instituţiilor europene şi unica emblemă a Comisiei Europene. Celelalte instituţii şi organe ale Uniunii Europene, pe lângă drapel, au stabilit şi embleme proprii. c) Oda bucuriei – melodie aparţinând Simfoniei a 9-a compusă de Ludwig van Beethoven în anul 1823- a devenit din anul 1985 Imnul Uniunii Europene. Imnul Uniunii Europene nu înlocuieşte imnurile naţionale ale statelor membre. d) Deviza Uniunii Europene este Unitate în diversitate; e) Moneda Uniunii Europene este euro; f) Ziua Uniunii Europene este 9 mai, ziua în care, în anul 1950 Robert Schuman a prezentat declaraţia pentru crearea primei comunităţi europene. Proiectul de Tratat pentru Constituţia Europei cu privire la definiţia, obiectivele, competenţele şi viaţa democratică a Uniunii Europene Proiectul pentru Constituţia pentru Europa a fost prezentat pentru prima dată către Convenţia Europeană, la data de 20 iunie 2003, la Salonic. Acest proiect a fost adoptat cu ocazia reuniunii de la Bruxelles din data de 17-18 iunie 2004 şi a fost semnat de şefii de state şi de guverne, la Roma, la data de 29 octombrie 2004. Procesul constituţional este rezultatul colaborării dintre Preşedinţia italiană care a lansat Conferinţa interguvernamentală; Preşedinţia irlandeză – care a finalizat lucrările de la Bruxelles din iunie 2004; Preşedinţia olandeză – care asigură promovarea Constituţiei. Se vor organiza 12 referendumuri iar forma finală a Constituţiei care ilustrează realitatea Uniunii Europene şi a spiritului european dominant este un compromis între opiniile integraţioniste şi cele de menţinere a status-ului european actual, în care se va menţine un echilibru între dimensiunea europeană şi dimensiunea naţională. Concepţia filosofică pe care se fundamentează acest proiect este aceea a unei Europe unite în diversitate care să ofere locuitorilor ei cele mai bune şanse de a continua, cu respectarea drepturilor fiecăruia şi cu conştiinţa răspunderii faţă
6
de generaţiile viitoare ale planetei, marea aventură care îşi găseşte aici un spaţiu privilegiat de speranţă umană. a) Definiţia Uniunii Europene – proiectul menţionează că Uniunea este o entitate inspirată din dorinţa cetăţenilor şi a statelor Europei de a construi un viitor comun şi că acesteia statele membre îi conferă competenţe pentru atingerea obiectivelor comune. Uniunea care este învestită cu personalitate juridică (Conf. Proiectul de Tratat pentru Constituţia Europei, art. 6) va fi cea care va coordona politicile statelor membre pentru atingerea acestor obiective şi va exercita asupra modelului comunitar competenţele care i-au fost transferate de către acestea. Uniunea va fi deschisă tuturor statelor europene care respectă valorile sale şi care se angajează să le promoveze în comun. b) Valorile Uniunii (Ibidem, art. 2) – Uniunea, într-o societate caracterizată prin pluralism, toleranţă, justiţie, solidaritate şi nediscriminare, se bazează pe următoarele valori, care sunt comune statelor membre şi care trebuie să fie respectate: demnitate umană; libertate; democraţie; egalitate; statul de drept; drepturile omului. c) Obiectivele Uniunii (Ibidem, art. 3) – scopul Uniunii este promovarea păcii, a valorilor sale şi a bunăstării popoarelor sale, pentru care ea îndeplineşte următoarele obiective: - crearea unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, fără frontiere interne, precum şi o piaţă unică unde concurenţa este liberă şi nedenaturată; - dezvoltarea durabilă a Europei bazată pe o creştere economică echilibrată, pe o economie socială de piaţă foarte competitivă vizând ocuparea deplină a forţei de muncă, progresul social şi un înalt nivel de protecţie şi de îmbunătăţire a calităţii mediului; - promovarea progresului ştiinţific şi tehnic; - combaterea excluderii sociale şi discriminărilor; - promovarea justiţiei şi a protecţiei sociale, egalităţii între femei şi bărbaţi, a solidarităţii între generaţii şi a protecţiei drepturilor copilului; - promovarea coeziunii economice, sociale şi teritoriale, precum şi a solidarităţii între statele membre; - respectarea bogăţiei diversităţii sale culturale şi lingvistice şi vegherea la păstrarea şi dezvoltarea patrimoniului cultural european; - afirmarea şi promovarea valorilor şi intereselor sale în relaţiile cu restul lumii; 7
- contribuţia la pacea, securitatea, la dezvoltarea durabilă a planetei, la solidaritatea şi respectul reciproc între popoare; la comerţul liber şi echitabil, la eliminarea sărăciei şi la protecţia drepturilor omului, în special ale copilului, precum şi la respectarea strictă şi la dezvoltarea dreptului internaţional, în special la respectarea principiilor Cartei Naţiunilor Unite. 2. Tratatul CECO- Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (1951). Crearea organizaţiilor comunitare europene 1. Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) Comunităţile europene – Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO); Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA sau EURATOM) şi Comunitatea Economică Europeană (CEE), au avut ca scop realizarea unei cooperări mai puternice decât cea realizată în cadrul organizaţiilor de cooperare înfiinţate anterior. Comunităţile europene – Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO); Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA sau EURATOM) şi Comunitatea Economică Europeană (CEE), au avut ca scop realizarea unei cooperări mai puternice decât cea realizată în cadrul organizaţiilor de cooperare înfiinţate anterior. Planul Schuman a fost conceput cu scopul de a evita o nouă conflagraţie mondială, punând ramurile de bază ale industriei de armament sub control internaţional, prin intermediul unui tratat inviolabil. Konrad Adenauer şi-a dat seama că oferta Franţei reprezintă o şansă istorică pentru câştigarea unui loc important pentru ţara lui, Planul Schuman fiind acceptat imediat de Germania, dar şi de Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg (şase sate occidentale). La 10 iunie 1950 la Paris s-au deschis negocierile pentru adoptarea unui tratat constitutiv al primei comunităţi economice europene, la baza acestora stând un document de lucru elaborat de delegaţia franceză. La 20 iunie 1950 la Paris a avut loc conferinţa interguvernamentală convocată de Franţa şi prezidată de Jean Monnet, la care au participat ţările Beneluxului şi Italia, cu scopul elaborării şi adoptării acestui tratat. La 18 aprilie 1951 a fost încheiat şi semnat de către cei şase (Franţa, Germania, Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg) Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, pe o perioadă de 50 de ani. Tratatul a fost 8
ratificat şi a intrat în vigoare la 23 iulie 1952. Înalta Autoritate (executivul comunitar), prezidată de Jean Monnet, s-a instalat la Bruxelles. Dispozitivul sistemului instituţional a fost completat cu: Consiliul Special de Miniştri; Adunarea parlamentară şi Curtea de Justiţie. Pe baza acestui tratat s-a deschis la 10 februarie 1953 Piaţa Comună pentru cărbune, iar pentru oţel la 10 mai 1953. 2. Comunitatea Europeană de Apărare (CEA) – încercare eşuată de realizare a unei comunităţi politice europene La 27 mai 1952, se semnează la Paris, de către Franţa, Germania, Italia şi Ţările Beneluxului, Tratatul pentru înfiinţarea Comunităţii Europene de Apărare (CEA). În septembrie 1952, la Luxemburg, miniştrii de externe ai celor şase decid elaborarea unui proiect de constituire a unei Comunităţi Politice Europene (CPE), proiect finalizat în martie 1953. Franţa s-a opus atât ratificării Tratatului din 1952, cât şi proiectului Comunităţii Politice Europene, ceea ce antrenează abandonarea acestor idei, dar şi căderea guvernului francez. La 23 octombrie 1954 s-a creat Uniunea Europei Occidentale (UEO) având la bază metodele tradiţionale de cooperare şi nu o metodă supranaţională. 3. Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEFA sau EURATOM) şi – Comunitatea Economică Europeană (CEE) Reluarea construcţiei comunitare a avut loc la Messina, în Italia, cu ocazia reuniunii miniştrilor afacerilor externe ai Belgiei, Franţei, Germaniei, Italiei, Luxemburgului, Olandei, din 1-3 iunie 1955, care a avut ca scop proiectarea unei Pieţe Comune deschise economiei şi energiei nucleare, ca urmare a unui memorandum al Olandei, care cerea crearea unei pieţe comune între cei şase. La 21 aprilie 1956 comitetul de experţi face cunoscut un raport, denumit Raportul Spaak , potrivit căruia ar fi necesară crearea unei pieţe comune europene generale şi a unei comunităţi pentru utilizarea paşnică
a energiei
nucleare. Raportul este aprobat de Conferinţa miniştrilor afacerilor externe, care a avut loc la Veneţia la 29 mai 1956. La 26 iunie 1956, în cadrul unei conferinţe interguvernamentale şi în baza Raportului Spaak, s-a propus înfiinţarea a două noi comunităţi: a) Comunitatea economică europeană (CEE), care viza crearea unei pieţe comune generalizate; 9
b) Comunitatea europeană a energiei atomice (CEEA sau EURATOM), care urmărea o solidaritate sectorială în domeniul utilizării energiei nucleare. 2. Tratatele de la Roma (1957) Tratatele instituind CEE şi CEEA au fost semnate la Roma la 25 martie 1957, în aceeaşi zi fiind semnată şi Convenţia cu privire la instituţiile comune (Adunarea parlamentară şi Curtea de Justiţie). Tratatele de la Roma au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958. În anul 1965, prin Tratatul de la Bruxelles, au fost reunite sistemele instituţionale ale celor trei comunităţi, instituindu-se o Comisie unică şi un Consiliu unic. Tratatul avea ca scop menţinerea şi întărirea păcii şi libertăţii, îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi dezvoltarea armonioasă a regiunilor. 4. Evoluţia comunităţilor până la Actul Unic European Succesele obţinute de cei şase au determinat Marea Britanie să ceară să devină membră a comunităţilor, negocierile de aderare la comunităţi demarând în anul 1961. În anul 1965 s-a adoptat la Bruxelles Tratatul pentru instituirea unei Comisii unice şi a unui Consiliu unic, realizându-se astfel reunirea instituţiilor comunitare, idee apărută chiar din momentul intrării în vigoare a Tratatului de la Roma. Celor şase state membre fondatoare ale comunităţilor europene li s-au mai alăturat 9 state: Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca (1972); Grecia (1981); Spania şi Portugalia (1986); Austria, Finlanda şi Suedia (1995). De menţionat este faptul că Norvegia a respins aderarea prin referendum în 1972 şi 1994. După întrunirea Consiliului european de la Copenhaga din anul 1973, s-a adoptat extinderea comunităţii spre Europa Centrală şi de Est.
10
CURSUL 2 1. Actul Unic European (1986) 2. Instituirea Uniunii Europene. (Tratatul de la Maastricht (1992); Tratatul de la Amsterdam (1997); Tratatul de la Nisa (2001). 1. Introducere Integrarea europeană şi crearea Uniunii Europene se bazează pe: a) patru tratate institutive: 1) Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, care a fost adoptat la data de 18 aprilie 1951, la Paris, intrând în vigoare la 23 iulie 1952; 2) Tratatul instituind Comunitatea Economică Europeană şi 3) Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice – ambele fiind semnate la Roma, la data de 25 martie 1957 – intrând în vigoare la data de 1 ianuarie 1958. Ele sunt denumite şi tratatele de la Roma. 4) Tratatul asupra Uniunii Europene, adoptat la Maastricht la data de 7 februarie 1992, intrat în vigoare la data de 1 noiembrie 1993, este cela care a creat Uniunea Europeană şi care cuprinde Comunităţile europene şi alte forme de cooperare. Denumirea de Comunitate Economică Europeană a fost înlocuită prin acest tratat în aceea de Comunitatea Europeană. b) tratate modificatoare ale tratatelor fondatoare: 1) Tratatul de fuziune – adoptat la data de 8 aprilie 1965 la Bruxelles prin care sa instituit o Comisie unică şi un Consiliu unic pentru comunităţile europene; 2) Actul unic european, care a fost semnat în luna februarie 1986, la Luxemburg şi la Haga, intrând în vigoare la data de 1 iulie 1987. Acesta a stabilit termenul de 31 decembrie 1992 pentru a realiza definitiv piaţa unică, reglementând totodată mişcarea liberă a bunurilor, serviciilor, capitalurilor şi persoanelor, pe tot cuprinsul Comunităţilor; 3) Tratatul de la Amsterdam, semnat la data de 2 octombrie 1997, intrat în vigoare la data de 1 Mai 1999, aduce noutăţi referitoare la forţa de muncă, la capitalul social, la libera circulaţie a persoanelor şi stabileşte noi atribuţii privind Parlamentul, Politica Externă, Securitatea Comună etc. 11
4) Tratatul de la Nisa, semnat la data de 26 februarie 2001 şi intrat în vigoare la data de 1 februarie 2003, prin care s-a realizat o adevărată reformă în scopul pregătirii cadrului instituţional pentru extinderea Uniunii Europene. În ceea ce priveşte Constituţia europeană, proiectul a fost redactat de Convenţia europeană şi prezentat Consiliului european, la Tesalonic, în iunie 2003. A fost supus dezbaterii în cadrul Conferinţei interguvernamentale
în
decembrie 2003, la Roma şi apoi la Bruxelles. Proiectul Constituţiei europene a fost adoptat de Consiliul european la data de 18 iunie 2004 la Bruxelles. Şefii de stat şi de guvern şi miniştrii afacerilor externe
din
Uniunea
Europeană
au
semnat
în
cadrul
Conferinţei
interguvernamentale, care s-a desfăşurat la Roma, un Tratat şi Actul final de instituire a unei Constituţii pentru Europa, la 29 octombrie 2004. 2. Procesul formării Uniunii Europene – de la Luxemburg şi Haga la Nisa 1) Actul Unic European – semnat în februarie 1986, prevede transformarea relaţiilor statelor membre într-o Uniune Europeană. Actul Unic European: a) stabileşte, ca obiectiv al comunităţilor europene şi al cooperării politice europene, contribuţia la realizarea unui progres concret al Uniunii Europene; b) instituţionalizează Consiliul European – care există doar în baza comunicatului summit-ului de la Paris din anul 1974; c) modifică tratatele constitutive; d) extinde votul Consiliului la majoritatea calificată; e) consolidează consultarea Parlamentului European prin introducerea procedurii de cooperare în anumite domenii; f) înfiinţează o nouă jurisdicţie comunitară de primă instanţă pentru a facilita activitatea Curţii de Justiţie; g) stabileşte obiectivul ca piaţa internă să fie desăvârşită până la data de 31 decembrie 1992; h) introduce principiul coeziunii economice şi sociale în scopul reducerii decalajelor între diferitele regiuni ale statelor membre; i) prevede dezvoltarea cooperării politice pentru punerea în practică a unei politici externe europene; j) extinde obligaţia de consultare a statelor membre şi în orice problemă de politică externă de interes general; 12
k) introduce aspectele politice şi economice ale securităţii în sfera cooperării, apărarea se exclude, menţionându-se doar cooperarea în cadrul NATO şi UEO; l) elementul esenţial al cooperării politice este compus din directorii politici din cadrul Comitetului politic; m) înfiinţează un Secretariat politic cu sediul la Bruxelles. Actul Unic European prezintă o importanţă deosebită în procesul construcţiei europene, deoarece: a) a avut ca efect realizarea la 1 mai 1995 a celei mai mari pieţe unificate din lume; b) pentru prima dată este menţionată într-un tratat internaţional – Uniunea Europeană ca obiectiv al statelor membre. În contextul desăvârşirii Pieţei internaţionale a comunităţilor este şi Acordul Schengen care a fost adoptat la data de 14 iunie 1985. Obiectivul unei Europe fără controale la frontieră a fost realizat în cadrul legal al Uniunii Europene prin acordul interguvernamental. De libertatea de mişcare beneficiază nu numai cetăţenii Uniunii, ci şi cetăţenii din ţările membre, cu condiţia ca ei să aibă dreptul de rezidenţă într-unul din statele Schengen. Belgia, Germania, Franţa, Olanda şi Luxemburg au semnat un acord care prevede că graniţele interne pot fi trecute prin orice punct fără a se face controlul persoanelor. Danemarca, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Austria, Finlanda şi Suedia s-au alăturat mai târziu celor cinci state semnatare. 2) Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene, semnat la data de 7 februarie 1992 şi a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, instituie Uniunea Europeană şi prevede: a) modificări şi completări ale celor trei tratate originare – a modificat denumirea Tratatului instituind Comunitatea Economică Europeană, care se va numi de acum înainte Tratatul instituind Comunitatea Europeană; b) dispoziţii privind cooperarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne, în special între autorităţile poliţieneşti şi cele judiciare; c) dispoziţii privind politica externă şi de securitate comună _de asemenea în afara sferei celor trei tratate; d) dispoziţii privind politica socială; e) cetăţenia Uniunii Europene – fiecare cetăţean având următoarele drepturi: - libertatea de circulaţie, să se deplaseze şi să-şi stabilească domiciliul în mod liber pe teritoriul statelor membre; 13
- drepturi politice, să voteze şi să candideze la alegerile municipale şu europene care se desfăşoară în statul în care îşi are domiciliul; - dreptul la protecţie diplomatică, să fie protejat de autorităţile diplomatice sau consulare ale oricărui stat membru; - dreptul de petiţionare, să se adreseze Parlamentului şi funcţionarului însărcinat cu sondarea opiniei publice – mediatorul; - stabileşte realizarea unei uniuni economice şi monetare, dar şi a unei uniuni politice; - Uniunea economică – direcţiile politicii economice ale statelor membre şi ale comunităţilor vor fi adoptate de către Consiliul de Miniştri, care supraveghează şi evoluţia economiei în fiecare stat membru; - Uniune monetară înseamnă adoptarea unei singure politici monetare în spaţiul Uniunii Europene; - Uniunea politică presupunând o politică externă şi de securitate comună, inclusiv o politică de apărare; creşterea rolului Parlamentului European, sporirea competenţelor comunităţilor, o politică comună în domeniul juridic şi al afacerilor interne. Tratatului asupra Uniunii Europene i s-au adăugat 17 protocoale, din care 16 sunt anexate Tratatului instituind Comunitatea Europeană, şi 33 de declaraţii. 3. Tratatul de la Amsterdam – semnat la 2 octombrie 1997 a intrat în vigoare la data de 1 mai 1999. Acest Tratat se prezintă ca o revizuire a Tratatelor institutive şi vizează: a) realizarea unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, prin extensia construcţiei comunitare şi asupra unei părţi din cel de-al 3-lea pilon – cooperarea poliţiei şi judiciară (Este vorba despre noul Titlu IV din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, intitulat Vize, azil, emigrare şi alte politici cu privire la libera circulaţie a perosanelor); b) integrarea acordului Schengen în cel de-al 3-lea pilon al Uniunii Europene; c) stabilirea bazelor cooperării consolidate care se poate realiza între anumite state care doresc să avanseze rapid pe calea integrării, dată fiind situaţia lor economică; d) extinderea dispoziţiilor sociale – Protocolul social anexat Tratatului asupra Uniunii Europene este integrat Tratatului instituind Comunitatea Europeană; 14
e) introducerea majorităţii calificate în noi domenii; f) competenţele Curţii de Justiţie sunt extinse ca urmare a introducerii celui de-al 3-lea pilon. 4. Tratatul de la Nisa, semnat la 26 februarie 2001 a intrat în vigoare la date de 1 februarie 2003 şi modifică tratatele existente. Perspectiva aderării a noi state a generat necesitatea unor schimbări pentru perfecţionarea şi adaptarea instituţiilor comunitare la noile realităţi, fiind necesară o adaptare a structuri instituţionale pentru o Uniune Europeană, care va avea 25 sau chiar 27 de state membre.
15
CURSUL 3 1. Acquis-ul comunitar 2. Pilonii comunitari 1. Acquis-ul comunitar Termenul „acquis communautaire” este în egală măsură greu de tradus şi de explicat. Termenul „acquis” este un cuvânt care provine din limba franceză şi desemnează totalitatea reglementărilor comunitare, a drepturilor şi principiilor care derivă din acestea. Aplicat Comunităţii, asta înseamnă ceea ce anumiţi autori descriu ca fiind „patrimoniul legislativ” al Comunităţii, constând în: – tratatele de bază şi instrumentele internaţionale ale Comunităţii; – legislaţia care derivă din aceasta; – decizii juridice (ale Curţii Europene de Justiţie) şi decizii cvasijuridice (de ex. Decizii ale Comisiei referitoare la concurenţă) ale instituţiilor comunitare; – instrumente care nu sunt obligatorii, adică opinii şi recomandări descrise în art. 249 (189 T.C.E.) şi rezoluţiile adoptate de instituţii ca Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri. Acquis-ul comunitar este mai mult decât un concept academic. Este un set de reglementări şi principii care trebuie menţinute şi dezvoltate pe mai departe. Acest aspect al acquis-ului a fost subliniat în T.U.E., mai precis în art. B şi C, care cer Uniunii să „menţină în totalitate... şi să construiască pe acquis-ul comunitar”. După cum am menţionat anterior, Tratatul de la Amsterdam i-a conferit statutul de principiu fundamental care stă la baza Comunităţii. Oricum, aşa cum este şi cazul altor concepte fundamentale ale Comunităţii, nici scopul şi nici înţelesul deplin al acestui termen nu sunt descrise în instrumentele legislative fundamentale ale Comunităţii.
16
2. Pilonii Comunitari Tratatul de la Maastricht reprezintă temeiul juridic al trecerii la entitatea denumită Uniunea Europeană. Conform acestui tratat, Uniunea Europeană este concepută ca o construcţie fundamentată pe trei piloni: I. Comunităţile europene: Comunitatea Europeană a Cărbunelui; Comunitatea Economică Europeană; Comunitatea Europeană a Energiei Atomice. Denumirea de Uniunea Europeană nu implică o unificare formală, şi cu toate că există cele trei comunităţi, a dus la schimbarea denumirii acesteia în Comunitate Europeană. Aceste schimbări calitative sunt consacrate de noi denumiri ca: Consiliul Uniunii Europene în loc de Consiliul Comunităţilor europene; Comisia Europeană în loc de Comisia Comunităţilor europene; Curtea Europeană de Conturi în loc de Curtea de Conturi. Acest pilon reprezintă forma cea mai dezvoltată a comunitarismului, instituţiile Comunităţii Europene pot adopta acte aplicabile direct în statele membre, cu prioritate în faţa dreptului intern. În spaţiul Uniunii Europene se află Piaţa internă unică, cu cele patru libertăţi: libertatea de circulaţie a persoanelor; libertatea de circulaţie a mărfurilor; libertatea de prestare a serviciilor; libertatea de circulaţie a capitalurilor şi plăţilor. II. Politica externă şi de securitate comună (P.E.S.C.) Şefii de state şi de guverne ai statelor membre ale Uniunii Europene au convenit, în baza Tratatului de la Maastricht, să realizeze progresiv o politică externă şi de securitate comună. Tratatul asupra Uniunii Europene stabileşte următoarele obiective mai importante pentru realizarea unei politici externe şi de securitate comună: - apărarea intereselor comune fundamentale şi a independenţei Uniunii Europene; - consolidarea securităţii membrilor Uniunii; - menţinerea şi consolidarea păcii şi securităţii internaţionale; - promovarea cooperării internaţionale; - promovarea democraţiei şi a statului de drept; - apărarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale. III. Justiţie şi afaceri interne În cadrul acestui pilon se urmăreşte:
17
a) Cooperarea poliţiei şi cea judiciară prin realizarea unei acţiuni comune în materia prevenirii şi a luptei împotriva criminalităţii, rasismului, xenofobiei; b) asigurarea unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie pentru toţi cetăţenii. În anul 1998 s-a deschis un Oficiu European de Poliţie – Europol privind cooperarea în domeniul judiciar şi simplificarea procedurilor de extrădare între ţările membre. Cooperarea în cadrul acestui pilon cât şi în materia politicii externe şi de securitate comună se bazează pe cooperarea clasică între statele membre. CURSUL 4
Izvoarele dreptului comunitar Curtea Europeană de Justiţie a precizat că “sistemul juridic comunitar are calitatea de ordine juridică, respectând un ansamblu organizat şi structurat de norme juridice având propriile sale izvoare, dotat cu organe şi proceduri apte să le emită, să le interpreteze, precum şi să constate şi să sancţioneze atunci când este cazul, încălcările”. Curtea Europeană de Justiţie a evidenţiat trei caracteristici ale ordinii juridice comunitare: 1. Este o ordine juridică nouă, având în vedere că tratatul nu se mărgineşte să creeze obligaţii reciproce între diferitele subiecte cărora el li se adresează, ci stabileşte o nouă ordine juridică care reglementează puterile, drepturile şi obligaţiile acestor subiecte, ca şi procedurile necesare constatării şi sancţionării oricăror eventuale încălcări. 2.Este o ordine juridică autonomă faţă de ordinea juridică internaţională, atât în ceea ce priveşte izvoarele sale, cât şi în privinţa modului de soluţionare a litigiilor de către Curtea Europeană de Justiţie şi Curtea de Primă Instanţă. 3. Este integrată în sistemele juridice ale statelor membre ceea ce înseamnă că tratatele constitutive au instituit o ordine juridică în cadrul căreia sunt subiecte nu numai statele membre, ci şi persoanele fizice şi juridice. În raport cu ordinea juridică proprie a statelor care fac parte din Comunitate, dreptul comunitar este primordial, iar unele norme au efect direct. Integrarea se evidenţiază şi în privinţa competenţelor instituţiilor judecătoreşti naţionale care sunt obligate să aplice normele de drept comunitar. Cele mai importante izvoare ale dreptului comunitar sunt: Tratatele Comunitare (Tratate Constituţionale) ale Comunităţii – tratatele fundamentale numite şi izvoare primare cu cea mai mare forţă juridică în ordinea juridică comunitară, urmate de legislaţia derivată care cuprinde în mod obişnuit actele adoptate de instituţiile comunitare în scopul aplicării tratatelor, dar şi actele care nu cad sub incidenţa tratatelor. 18
Tratatul de la Paris (1951) privind instituirea Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului, Tratatele ce instituie Comunitatea Economică Europeană şi Comunitatea Europeană
a Energiei
Atomice (Tratatele de la Roma 1957), Actul Unic European (Luxemburg 1986), Tratatul de la Maastricht (1992) privind instituirea Uniunii Europene, Tratatul de la Amsterdam (1997) care vizează adâncirea integrării în Uniunea Europeană, precum şi Tratatul de la Nisa (2001) sunt izvoarele fundamentale ale dreptului comunitar. Cele două tratate de bază, CECO şi Euratom, sunt tratate cu efect legislativ, politicile fiind prezentate în detaliu. Chiar şi aceste tratate necesită legislaţie derivată pentru implementarea unor politici. Deşi nu există nici o reglementare conform căreia legile comunitare nu pot fi adoptate decât dacă sunt prezentate în cadrul tratatelor, este general acceptat, ca rezultat al articolelor 5 (3) şi 249 (189) TCE, că orice reglementare comunitară trebuie să se bazeze pe prevederi ale tratatelor. Din acest motiv, tratatele de bază mai sunt numite şi “Constituţia Comunităţii”, ceea ce este adevărat numai până la un punct. În mod normal, Constituţia prezintă instituţiile şi puterile în stat ale unei ţări, reglementează relaţiile dintre acestea, stabilind drepturile fundamentale garantate ale cetăţenilor, într-o manieră care, din punct de vedere ideologic, este neutră. Acest lucru nu se aplică însă tratatelor comunitare, care evident stabilesc un set de valori care consacră liberalismul economic şi economia de piaţă. ACTELE JURIDICE ADOPTATE DE INSTITUŢIILE COMUNITARE Legislaţia derivată este acea parte a legislaţiei comunitare adoptată conform tratatelor de bază.
Termenul de “legislaţie derivată” este preferat celui de “legislaţie secundară”
deoarece include adesea instrumente care, departe de a fi secundare, dau formă şi substanţă anumitor politici comunitare (cum ar fi cazul politicii agricole). În esenţă sunt două tipuri de legislaţie derivată: cea pentru care există prevederi în tratate (aşa-numitele “acte standard”) şi cea care cade în afara sferei primelor (aşa-numitele “acte non-standard” sau “acte nenominalizate”). Actele standard sunt prevăzute în articolul 249 (189 TCE) şi constau în regulamente, directive şi decizii (acte obligatorii) şi recomandări (acte neobligatorii). Actele juridice adoptate de instituţiile comunitare au un caracter juridic obligatoriu, nu sunt simple rezoluţii sau recomandări care sunt folosite de regulă în dreptul internaţional. Aceste acte pot fi: a) regulamentele - care se aplică direct fără a fi nevoie de măsuri naţionale pentru a le implementa; reprezintă echivalentul legii naţionale şi au forţă juridică obligatorie în toate statele membre; 19
b) directivele – obligă statele membre în ceea ce priveşte atingerea obiectivelor, lăsând autorităţilor naţionale puterea de a alege forma şi măsurile de luat în atingerea obiectivului, deci ele sunt obligatorii numai pentru statele cărora li se adresează; c) deciziile- sunt obligatorii în toate aspectele lor pentru cei cărora li se adresează. O decizie se poate adresa oricărui
stat membru, sau tuturor statelor membre, persoanelor
juridice sau persoanelor fizice din Uniune. d) recomandările nu sunt obligatorii, au un caracter general şi sunt destinate atât statelor membre cât şi particularilor, dar nu pot rămâne neluate în considerare. Actele non-standard numite şi acte atipice pot fi descrise în general ca acele acte care în principiu nu au nici un efect juridic, putând fi totuşi considerate astfel în cazuri excepţionale. Un exemplu a fost dat de Curtea Europeană de Justiţie, referitor la Hotărârea Consiliului de Miniştri din 3 noiembrie 1976. Marea Britanie a luat unilateral anumite măsuri în domeniul protecţiei peştelui peştelui, contrar cerinţelor procedurale prevăzute în Hotărâre. Acestea au fost considerate de CEJ destul de importante pentru a constitui un argument valid, nu numai pentru Franţa şi pentru Comisie, dar şi pentru o persoană fizică acuzată de încălcarea legislaţiei britanice în domeniu. Actele comunitare non-standard sunt: acte care reglementează activitatea internă a instituţiilor. Ocazional, astfel de acte au produs efect juridic; o directivă comunitară a fost anulată deoarece încălca astfel de reguli interne; programe generale de armonizare, cum sunt cele pentru eliminarea barierelor comerţului cu produse industriale (1969), abolirea restricţiilor la liberă stabilire şi libertatea de a presta servicii; declaraţii generale sau acorduri inter-instituţionale ale Parlamentului, Consiliului şi Comisiei. De asemenea şi acestea pot avea efect juridic. HOTĂRÂRILE CURŢII EUROPENE DE JUSTIŢIE Deciziile Curţii Europene de Justiţie constituie izvoare ale dreptului comunitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dreptului Comunitar. Problema hotărârilor Curţii Europene de Justiţie ca izvor de drept comunitar va fi tratată mai amănunţit la capitolul instituţiilor comunitare. Jurisprudenţa Curţilor Comunitare de Justiţie Deşi nu este acceptată ca izvor de drept în sistemul juridic continental, în dreptul comunitar însă se consideră că jurisprudenţa Curţii
este un izvor de drept întrucât în numeroase
probleme Curtea de Justiţie completează şi precizează unele dispoziţii ale Tratatului 20
concomitent cu asigurarea respectării lor. În alte cazuri Curtea face referire în mod expres la propriile hotărâri anterioare pentru fundamentarea hotărârii. Tratatele internaţionale încheiate de Comunitate cu alte state Aceste tratate sunt încheiate de Comunitate în domeniile ce-i revin în competenţă şi constituie izvor de drept comunitar prin consacrarea unor norme aplicabile pe teritoriul statelor membre. Acordurile sau tratatele internaţionale încheiate de Comunităţi în numele lor propriu se integrează ca orice act al acestora în ordinea juridică respectivă a Comunităţilor, dar fără să fie supuse acesteia în ansamblul ei. PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI COMUNITAR Sistemul juridic comunitar, aşa cum s-a statuat de către Curtea Europeană de Justiţie, are calitatea de ordine juridică, reprezentând un ansamblu organizat şi structurat de norme juridice având propriile sale izvoare, dotat cu organe şi proceduri apte să le emită. Statele membre prin instituirea Comunităţilor Europene (iniţial) şi a Uniunii Europene (ulterior), au înţeles să încredinţeze o parte a suveranităţii lor unor organisme suprastatale, renunţând la sau transferând o seamă de atribute naţionale specifice care nu mai pot fi redobândite oricum ci doar în condiţii de excepţie. Principiile generale ale dreptului comunitar sunt reguli nescrise ca de altfel şi cele pe care Curtea Europeană de Justiţie le aplică şi care sunt astfel încorporate în dreptul comunitar. Aşa după cum este cunoscut, jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie nu constituie izvor de drept comunitar, ea degajă totuşi principii generale de drept, care sunt o consecinţă a metodelor de interpretare sistematică şi care se impun actelor de drept comunitar derivat şi statelor membre pentru punerea în aplicare a dreptului comunitar. Putem evidenţia patru grupe sau categorii de principii la care Curtea Europeană de Justiţie stabileşte compatibilitatea normelor cu ordinea juridică comunitară: principiile generale de drept comune ansamblului sistemelor juridice naţionale sau internaţionale, ca de exemplu principiul contradictorialităţii judecăţii (încălcarea acestui principiu însemnând violarea unui principiu elementar dar fundamental al dreptului care permite părţilor să ia cunoştinţă de actele depuse la dosar şi cu privire la care îşi pot exprima opinia), precum şi principiul general al securităţii juridice, respectul dreptului la apărare, principiul legalităţii etc.; principiile dreptului internaţional public nu sunt, ca reguli generale, aplicabile în dreptul comunitar. Prin excepţie, Curtea Europeană de Justiţie a apelat la principii ale dreptului
21
internaţional care interzic, de exemplu, statelor să refuze propriilor cetăţeni dreptul de a intra şi a se stabili pe teritoriul lor; principiile generale comune sistemelor de drept ale statelor membre, pe care Curtea Europeană de Justiţie le-a identificat în reguli recunoscute de legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa ţărilor membre. Curtea Europeană de Justiţie face referire la principiile generale admise în dreptul statelor membre, la principii comune sistemelor juridice ale statelor membre ca de exemplu: egalitatea în faţa legii, ierarhia normelor juridice, îmbogăţirea fără justă cauză etc.; d) principii proprii sistemului comunitar rezultate din dispoziţiile tratatelor cum sunt: cooperarea loială, echilibrul instituţional, libera circulaţie, nediscriminarea bazată pe naţionalitate, primordialitatea dreptului comunitar, efectul direct etc. Principiile fundamentale sunt deci reguli de bază pe care Curtea Europeană de Justiţie le stabileşte pe baza unor dispoziţii din tratat sau a interpretării globale ale acestuia, astfel că aceste principii nu sunt independente în raport de tratate, ele fiind, în ultimă instanţă, consecinţa interpretării tratatelor de către Curte (principiul primordialităţii, principiul efectului direct etc.). În acest sens ele constituie izvoare ale dreptului comunitar deoarece ele sunt comune sistemelor de drept ale statelor membre şi sunt constatate de către Curtea Europeană de Justiţie care a statuat că un principiu general se impune în ordinea juridică comunitară ca un principiu comun dreptului statelor membre. DREPTURILE FUNDAMENTALE Drepturile fundamentale constituie o categorie specială a principiilor generale şi ele reprezintă partea cea mai numeroasă a acestora. Curtea Europeană de Justiţie a făcut anumite precizări cu privire la drepturile fundamentale şi anume: în materia drepturilor fundamentale, principiile generale au menirea să aplice la nivel comunitar garanţiile naţionale cele mai ridicate; prin intermediul principiilor generale, în ordinea juridică comunitară sunt integrate dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi libertăţile fundamentale ca standard minim; acestor drepturi fundamentale care trebuie luate în considerare în raport de funcţia socială a bunurilor sau a activităţilor protejate, li se pot aduce anumite limitări în scopul realizării obiectivelor de interes general urmărite de comunitate, cu condiţia să nu se aducă atingere substanţei acestor drepturi. 22
Uniunea Europeană respectă drepturile fundamentale garantate de Convenţia Europeană pentru afirmarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi pe cele care rezultă din tradiţiile constituţionale comune ale statelor membre, ca şi principiile generale ale dreptului comunitar. Principiile generale de drept aplicate de Curtea Europeană de Justiţie, definitorii pentru dreptul comunitar sunt următoarele: 1. Principiul proporţionalităţii, presupune potrivit Curţii Europene de Justiţie – respectarea unor juste proporţii între scopurile urmărite de către instituţiile comunitare sau statele membre şi mijloacele folosite pentru atingerea acestor scopuri. Tratatul de la Maastricht face referire explicită la acest principiu, el aplicându-se atât actelor comunitare cât şi celor emise de statele membre pentru punerea în aplicare a normelor de drept comunitar. Curtea Europeană de Justiţie a apreciat că o obligaţie comunitară nu trebuie să depăşească limitele necesare atingerii scopului propus. Când obligaţiile apar în sarcina agenţilor economici, acestea trebuie să fie necesare realizării obiectivelor urmărite de reglementarea în cauză, iar când există posibilitatea unei opţiuni, este necesar să se recurgă la măsura cea mai puţin coercitivă şi să se urmărească ca sarcinile impuse să nu fie disproporţionate cu scopurile urmărite. 2. Principiul încrederii legitime are aplicabilitate frecventă în contenciosul economic, precum şi al funcţiei publice comunitare şi are în vedere stabilirea unor reglementări. Curtea Europeană de Justiţie a statuat că orice particular care se află într-o situaţie din care rezultă că administraţia comunitară a dat naştere unor speranţe fondate
se poate prevala de acest
principiu. Acest principiu nu se poate întemeia pe acte comunitare ca de pildă o rezoluţie a Parlamentului European care nu are o forţă juridică. 3. Principiul securităţii juridice este apropiat de cel al încrederii legitime, el bazându-se pe ideea certitudinii dreptului atât în ceea ce priveşte pe particulari cât şi statele membre şi instituţiile comunitare. În acest sens reglementările trebuie să fie: clare şi precise, pentru a se putea stabili cu uşurinţă drepturile şi obligaţiile; previzibile pentru justiţiabili, îndeosebi în domeniul concurenţei; eficace şi să vizeze toate cazurile stabilite când are loc o concretizare a unei directive; limitate în timp în privinţa efectelor, astfel că un text nu va putea fi aplicat decât în mod excepţional la o perioadă anterioară publicării lor, iar interpretarea făcută în concordanţă cu normele de drept în vigoare şi nu în raport cu modificările ulterioare. 4. Principiul drepturilor câştigate este legat de principiul încrederii legitime şi al securităţii juridice şi el se manifestă îndeosebi în domeniul securităţii sociale, dar mai puţin în sectorul economic.
23
Tratatele Comunitare au creat o nouă ordine juridică comunitară, care este fundamentul Comunităţilor şi al Uniunii Europene. Aceasta va trebui să se impună pe lângă sau în cadrul ordinii juridice naţionale ale fiecărui
stat membru. Ordinea juridică comunitară are un
caracter supranaţional diferenţiată în raport cu ordinea juridică de drept intern, cât şi în raport cu ordinea juridică internaţională. Transferul de către state din sistemul lor juridic spre sistemul juridic comunitar a unor drepturi şi obligaţii ce rezultă potrivit tratatului, poartă cu el o permanentă limitare a drepturilor lor suverane, faţă de care un act unilateral ulterior, incompatibil cu conceptul de Comunitate, nu poate să prevaleze. Din această prezentare rezultă că trebuie să fie asigurată interpretarea uniformă a dreptului comunitar în fiecare stat membru; în caz contrar el s-ar reduce la o pură construcţie teoretică sau având caracter facultativ sau opţional, fiind subminate astfel înseşi bazele economice şi juridice ale tratatului. De aici rezultă cu claritate primatul dreptului comunitar şi astfel a fost acceptat şi principiul priorităţii dreptului comunitar asupra dreptului naţional. Prioritatea dreptului comunitar este confirmată prin art. 189 care precizează că un regulament “va fi obligatoriu” şi direct aplicabil în toate statele membre. Rezultă fără echivoc supremaţia dreptului comunitar asupra dreptului naţional. CARACTERUL DIRECT APLICABIL AL DREPTULUI COMUNITAR Acest aspect presupune că, în vederea aplicării, nu mai este nevoie de o legislaţie naţională suplimentară sau de modificare; aşadar potrivit acestui principiu normele de drept comunitar vor putea fi invocate în mod direct în faţa instanţelor naţionale de către părţile aflate în litigiu. Principiul aplicabilităţii directe presupune consecinţe atât în ceea ce priveşte statele şi autorităţile naţionale, inclusiv instanţele de judecată, cât şi în privinţa persoanelor. În ceea ce priveşte aplicabilitatea directă a prevederilor comunitare, se remarcă faptul că statele sunt lipsite de posibilitatea de intervenţie relativ la dispoziţiile respective; este cazul normelor ce sunt prevăzute în tratatele comunitare şi care au implicit acest caracter direct aplicabil, ele fiind suficient de clare şi precise încât nu se mai impune intervenţia autorităţilor naţionale. Regulamentele adoptate de instituţiile comunitare au şi ele un regim direct aplicabil în toate statele membre de o nouă manieră uniformă şi simultană, nefiind necesară adoptarea unor legislaţii suplimentare sau de modificare. După cum s-a arătat în jurisprudenţă, Uniunea Europeană constituie o nouă ordine juridică de drept comunitar în beneficiul căreia statele şi-au limitat drepturile lor suverane, deşi în domenii limitate, şi ale cărei subiecte sunt nu numai statele membre, ci de asemenea cetăţenii 24
lor. Astfel că independent de legislaţia statelor membre, dreptul comunitar nu numai că impune obligaţii persoanelor, dar conferă în acelaşi timp şi drepturi. Aceste drepturi sunt considerate că se nasc nu numai când ele sunt expres acordate de tratat, dar şi în virtutea obligaţiilor pe care tratatul le impune în mod clar definit statelor membre şi instituţiilor comunitare. Prevederile direct aplicabile sunt un izvor direct de drepturi şi obligaţii pentru toţi cei cărora li se adresează, indiferent că sunt state sau persoane care sunt părţi în raportul juridic în conformitate cu dreptul comunitar; această consecinţă priveşte orice instanţă judecătorească naţională a cărei sarcină ca organ al unui stat membru este de a proteja, într-o cauză de competenţa sa, drepturile conferite persoanelor prin dreptul comunitar. Alături de problemele fundamentale prezentate, nu mai puţin importante sunt şi alte principii care se regăsesc în sistemul juridic comunitar; protecţia drepturilor fundamentale ale omului, respectarea acestor drepturi formează o parte integrantă a principiilor generale de drept vizate de Curtea de justiţie: principiul respectării dreptului la apărare; principiul autorităţii de lucru judecat; principiul certitudinii juridice, potrivit căruia aplicarea legii la o situaţie specifică trebuie să fie previzibilă; principiul egalităţii, care urmăreşte în primul rând eliminarea discriminării, adică un tratament egal al părţilor în situaţii identice şi comparabile şi se aplică tuturor raporturilor juridice care pot fi statornicite în cadrul sferei comunitare, în virtutea locului unde au fost convenite sau a locului unde îşi produc efectele; principiul loialităţii, denumit şi principiul solidarităţii, dispune că statele membre vor lua toate măsurile corespunzătoare (generale sau speciale), de a asigura îndeplinirea obligaţiilor ce rezultă din tratat ori din acţiunea întreprinsă de instituţiile comunitare. Statele membre şi instituţiile comunitare trebuie să se abţină de la orice măsură care ar periclita realizarea obiectivelor tratatului; iar instituţiile Comunitare sunt ţinute de o obligaţie de cooperare loială în temeiul prevederilor tratatului; principiul proporţionalităţii reclamă ca mijloace folosite de autorităţi să fie în echilibru, proporţionale cu scopul urmărit. Cel mai vizat domeniu în care acest principiu se impune este cel al aplicării unor sancţiuni administrative sau penale.
25
CURSUL 5 Regulile dreptului comunitar Dreptul comunitar, potrivit izvoarelor sale fundamentale constituite de tratatele şi actele instituţiilor comunitare, cuprinde două categorii de reguli: reguli de drept instituţional şi reguli de drept material. Regulile de drept instituţional reglementează în principal următoarele aspecte: a) domeniul de aplicare a tratatelor comunitare, revizuirea lor şi aderarea altor state; b) personalitatea juridică; c) sediul; d) regimul limbii; e) problema imunităţilor; f) structura instituţiilor comunitare şi a altor organisme, statutul juridic al membrilor lor; g) funcţiile şi atribuţiile acestor instituţii; h) modul de realizare a acestor funcţii şi atribuţii, interelaţiile ce se stabilesc de natură intra sau extracomunitară. Regulile de drept material se referă în special la exercitarea atribuţiilor organelor de elaborare a politicilor naţionale şi administrative prin intermediul interdicţiilor şi injoncţiunilor comunitare, precm şi la stabilirea unor reguli de conduită pentru persoanele care intră în sfera dreptului comunitar. 1. Regulile de drept instituţional Domeniul de aplicare a tratatelor comunitare Ratione loci. Din acest punct de vedere trebuie precizat că unele dispoziţii ale tratatelor au devenit inaplicabile pe măsură ce unele state şi-au câştigat sau îşi vor câştiga independenţa (art. 227 CE, 26
aşa cum a fost modificat şi prin TMs., în prezent 299). S-a subliniat că, potrivit art. 227 (299) par. 2 din Tratat, regulile privind libera circulaţie a mărfurilor şi politica agricolă comună, cu excepţia art. 40 (34) par. 4 (3), sunt aplicabile departamentelor franceze de peste mări, care, în aceste scopuri, constituie parte integrantă a Comunităţii. S-a considerat că art. 227 (299), care defineşte aplicarea geografică a Tratatului şi a legislaţiei secundare, nu exclude faptul ca regulile comunitare să aibă efect în afara teritoriului comunitar, în special relativ la relaţiile de muncă care, deşi privesc o activitate prestată în afara acestui teritoriu, ţin o suficientă legătură cu Comunitatea. Această concluzie este socotită ca extinzându-se şi în cazurile în care există o suficientă legătură între relaţia de muncă, pe de o parte, şi dreptul unui stat membru şi în acest fel regulile pertinente de drept comunitar, pe de altă parte. Ratione personae. Tratatele CE, CECO şi Euratom au fost încheiate iniţial între şase state europene. În prezent aderarea se face la Uniunea Europeană, textele din cele trei tratate fiind abrogate prin modificările aduse de TMs. Conform art. 49 din TMs., orice stat european care respectă principiile enunţate în art. 6 par. 1 poate cere să devină membru al Uniunii. Există o limitare a statelor din punct de vedere geografic privind posibilitatea de admitere în Uniune, singura restricţie legală în această privinţă. Înainte de luarea deciziei trebuie să fie negociate condiţiile de admitere şi adaptările pe care această admitere le antrenează în ceea ce priveşte tratatele pe care este întemeiată Uniunea şi care vor forma obiectul acordului între statele membre şi statul solicitant. Ratione temporis. Cu excepţia Tratatului CECO, care este încheiat pe o durată limitată de 50 de ani (art.79), toate celelalte tratate comunitare fundamentale sunt încheiate pe o durată nelimitată (art. 312 CE; art. 208 Euratom; art. 51 TMs.; art. 13 TA; art. 11 din Tratatul de la Nisa). Ratione materiae. Esenţa dreptului comunitar o constituie procesul integrării europene care a început mai ales în plan economic prin constituirea celor trei Comunităţi şi continuă şi în planul politic şi de securitate comună, potrivit TMs.- prin instituirea Uniunii Europene. Referitor la domeniul economic, regulile comunitare sunt destinate reglementării conduitei statelor membre şi a persoanelor, în principal cu privire la realizarea pieţei comune şi a uniunii economice şi monetare care trebuie să se raporteze la misiunea Comunităţii europene de a promova o dezvoltare armonioasă, echilibrată şi durabilă a activităţilor economice, o creştere neinflaţionistă, un înalt grad de competitivitate şi convergenţă a performanţelor economice. De asemenea, va promova dezvoltarea protecţiei sociale, creşterea nivelului de trai şi a calităţii vieţii, coeziunea economică şi socială şi solidaritatea între statele membre (conform art. 2 CE, modificat prin TMs. şi TA). Revizuirea tratatelor pe care este fondată Uniunea Europeană se face oricând, fără limitare, dreptul de iniţiativă aparţinând oricărui stat membru sau Comisiei care poate prezenta Consiliului 27
un proiect de revizuire (art. 48 par. 1 TMs.). Dacă după ce a consultat Parlamentul European sau, dacă este cazul, Comisia, Consiliul emite un aviz favorabil întrunirii unei conferinţe a reprezentanţilor statelor membre, aceasta este convocată de preşedintele Consiliului pentru a hotărî de comun acord modificările de adus tratatelor pe care este fondată Uniunea. Dacă această posibilitate de revizuire este considerată o revizuire ordinară, prin TMs. a fost prevăzută şi o revizuire obligatorie (fostul art. N, par.2). Astfel, o conferinţă a reprezentanţilor mai sus menţionaţi a fost convocată în 1996 pentru a examina, conform obiectivelor enunţate la art. A şi B (în prezent 1 şi 2) ale prevederilor comune TMs., dispoziţiile din acest Tratat pentru care a fost prevăzută o revizuire. Tratatul CECO conţine în plus, la art. 95, o procedură simplificată de revizuire (în sensul că nu se cere ratificarea modificărilor de către statele membre), în cazul special al constatării necesităţii adaptării regulilor prevăzute pentru exercitarea atribuţiilor Înaltei Autorităţi, dacă apar dificultăţi neprevăzute în aplicarea Tratatului sau dacă apar schimbări tehnice şi economice fundamentale care ar afecta piaţa comună a cărbunelui şi oţelului. Tratatele comunitare nu prevăd posibilitatea denunţării unilaterale (a retragerii) şi nici pe cea a excluderii din Uniune, de unde putem concluziona că o asemenea eventualitate este implicit înlăturată. O presupusă retragere a unui stat membru nu trebuie ignorată; ea însă nu ar afecta fondul, eficacitatea tratatelor, urmând a fi făcute doar acele modificări legale ce decurg în urma acestui fapt. Părţile contractante pot conveni încetarea însăşi a tratatelor în întregul lor, aşa cum au convenit să le încheie. Se poate pune şi problema neratificării de către un stat membru a unor modificări ulterioare, ceea ce ar pune în discuţie măsura în care statul membru respectiv respectă principiul loialităţii (solidarităţii) comunitare. Personalitatea juridică a Comunităţilor Personalitatea juridică a Comunităţilor este prevăzută expres în tratatele de instituire a lor: art. 281 CE, art. 6 par. 1 CECO, art. 184 Euratom. Este reflectată intenţia părţilor contractante de a conferi fiecărei Comunităţi europene capacitatea de a avea drepturi şi obligaţii. Art. 282 CE, art. 185 Euratom şi art. 6 alin. 3 CECO, detaliază dispoziţiile articolelor precedente, prevăzând că: “În fiecare stat membru Comunitatea va beneficia de cea mai larg cunoscută capacitate juridică acordată persoanelor juridice potrivit legilor lor; ea poate să dobândească şi să dispună de bunuri mobile şi poate să fie parte într-o procedură legală. În acest scop Comunitatea va fi reprezentată de Comisie” , în cazul CECO – de către instituţiile sale, în limitele puterilor lor, conform art. 6 alin. (4). Tratatul CECO prevede, la art. 6 alin 2, că în relaţiile internaţionale Comunitatea va beneficia de capacitatea juridică necesară pentru a-şi îndeplini funcţiunile sale şi a-şi atinge obiectivele.
28
În relaţiile ei externe Comunitatea beneficiază de capacitatea juridică de a stabili relaţii contractuale cu terţe ţări asupra întregului domeniu al obiectivelor definite în Partea întâi a Tratatului, la care se adaugă Partea a şasea; de asemenea, capacitatea de a încheia acorduri internaţionale derivă nu numai dintr-o conferire expresă prin Tratat, ca în cazul art.113 (132)- 114, pentru acorduri de asociere, ci decurge şi din alte prevederi ale Tratatului şi din măsurile adoptate, în cadrul acestor prevederi, de către instituţiile comunitare. În această privinţă trebuie să se aibă în vedere întreaga schemă a Tratatului, precum şi caracterul inseparabil al sistemului măsurilor interne comunitare şi sistemului de relaţii externe. Capacitatea de a încheia acorduri internaţionale, în afara prevederilor menţionate mai sus, este stipulată prin art. 111 alin. 2 CE, privind negocierile de tarife cu ţările terţe relative la tarifele vamale comune (text abrogat prin TMs.); art. 302 CE, privind stabilirea de relaţii corespunzătoare cu organele Naţiunilor Unite, ale agenţiilor specializate, ca şi cu toate organizaţiile internaţionale; art. 304 CE, privind stabilirea unei strânse legături (cooperări) cu OCDE; art. 310 CE, privind posibilitatea încheierii cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale de acorduri creând o asociere caracterizată prin drepturi şi obligaţii reciproce, acţiuni în comun şi proceduri specifice. În cadrul relaţiilor internaţionale pe care le promovează Uniunea este prevăzut şi dreptul de misiune diplomatică în formă activă şi pasivă potrivit Protocolului din 8 aprilie 1965 privind privilegiile şi imunităţile Comunităţilor europene. Privilegii şi imunităţi Potrivit acestui Protocol beneficiază de privilegii şi imunităţi Comunităţile ca atare, membrii instituţiilor lor, oficialii şi funcţionarii lor, reprezentanţii statelor membre care sunt atraşi în funcţionarea instituţiilor şi misiunilor acreditate pe lângă Uniune, membrii Curţii de justiţie, ai Curţii de conturi, ai BCE etc. Totuşi, Comunităţile nu beneficiază de imunitate de jurisdicţie caracteristică organizaţiilor internaţionale în general, ele nefiind excluse, afară de cazul când Curtea de justiţie este competentă, de la jurisdicţia curţilor sau tribunalelor statelor membre în cazul litigiilor în care ele sunt parte (art. 240 CE, art. 40 alin. ultim CECO, art. 155 Euratom). Sediul Comunităţilor Conform art. 289, Comunităţile îşi au sediul aşa cum este stabilit pentru instituţiile comunitare, prin decizia luată la Consiliul european de la Edinburg din 1992, fiind fixate următoarele sedii: - Parlamentul îşi are sediul la Strasbourg, unde se desfăşoară 12 sesiuni plenare anuale. Sesiunile plenare suplimentare au loc la Bruxelles. Comisiile sale au sediul la Bruxelles. Secretariatul general şi serviciile sale se află la Luxemburg;
29
- Consiliul îşi are sediul la Bruxelles. Sesiunile sale din aprilie, iunie şi octombrie se desfăşoară la Luxemburg; în împrejurări excepţionale şi pentru raţiuni dovedite corespunzător, Consiliul sau Coreper, statuând în unanimitate, poate să decidă ca o întrunire a Consiliului să se ţină în alt loc; - Comisia se află la Bruxelles, dar unele servicii ale sale sunt stabilite la Luxemburg; - Curtea de justiţie şi Curtea de Primă instanţă sunt stabilite la Luxemburg, dar aceasta nu împiedică desfăşurarea uneia sau mai multor şedinţe în alt loc, aşa cum s-a întâmplat în practică în cazul CECO; - Comitetul economic şi social îşi are sediul la Bruxelles; - Curtea de conturi şi Banca Europeană de Investiţii se află la Luxemburg; - Europol se află la Haga. Limba folosită Potrivit art. 290 CE, regulile privind limbile folosite de instituţiile comunitare vor fi determinate unanim de Consiliu, sub rezerva prevederilor cuprinse în Statutul Curţii de justiţie. Determinarea limbilor de utilizat s-a făcut prin Regulamentul nr. 1 din 15 februarie 1958. În ce priveşte CE şi Euratom, toate cele unsprezece limbi (plus irlandeza) sunt declarate autentic egale, iar în ce priveşte CECO, numai franceza este cea autentică. Conform art. 3 din Regulamentul citat, documentele trimise de o instituţie unui stat membru urmează să fie redactate în limba acelui stat. 2. Regulile de drept material Această categorie de reguli de drept comunitar se referă în primul rând la exercitarea atribuţiilor organelor de elaborare a politicilor naţionale şi administrative prin intermediul interdicţiilor şi injoncţiunilor comunitare. În scopul aplicării dreptului comunitar, fie printr-o acţiune de a abroga, modifica ori adopta o nouă legislaţie, fie printr-o inacţiune - de a nu lua unele măsuri, cum ar fi de exemplu de a nu modifica legislaţia existentă, întrucât ea este conformă cu legislaţia comunitară. În al doilea rând, ele privesc stabilirea unor norme de conduită privind persoanele ce acţionează în sfera dreptului comunitar. Domeniul concret în care aceste reguli se vor regăsi este cel al concurenţei. Prin aceste reguli pot fi exprimate interdicţii, cum ar fi interdicţia de discriminare formulată generic prin art. 12 CE, cu aplicare fie în sistemul Tratatului însuşi (art. 34 par. 2 sau art. 141), fie în legislaţia subsidiară (Regulamentul nr. 1612/68 în materia liberei circulaţii a lucrătorilor). Aplicarea dreptului comunitar în această privinţă revine atât structurilor comunitare, cât şi organelor naţionale, prin intermediul unor acte juridice, inclusiv decizii ale organelor jurisdicţionale, într-o pondere mai mare sau mai mică, potrivit cu obiectivele comunitare prestabilite şi ramura de activitate în cauză, în considerarea, în acelaşi timp, a principiului colaborării, în executarea obligaţiilor. Dacă regulile procedurale sunt considerate a fi aplicabile tuturor procedurilor în curs la momentul în care ele intră în vigoare, regulile materiale sunt, în mod obişnuit, interpretate ca 30
aplicându-se situaţiilor existente înaintea intrării lor în vigoare numai în măsura în care rezultă în mod clar din dispoziţiile, din obiectivele sau din schema lor generală că trebuie să le fie dat un asemenea efect.
CURSUL 6 Obiectivele Comunităţii Europene Comunitatea europeană nu poate fi concepută în afara unor obiective stricte a căror realizare constituie însăşi raţiunea existenţei sale. Obiectivele sunt formulate în art. 2 din Tratatul CE: “Comunitatea are ca misiune, prin instituirea unei pieţe comune şi a unei uniuni economice şi monetare şi prin punerea în aplicare a politicilor sau acţiunilor comune avute la art. 3 şi 4, să promoveze o dezvoltare armonioasă, echilibrată şi durabilă a activităţilor economice în ansamblul Comunităţii, o creştere durabilă şi neinflaţionistă, un grad înalt de competitivitate şi convergenţă a performanţelor economice, un nivel ridicat de folosire a forţei de muncă şi protecţie socială, creşterea nivelului de trai şi a calităţii vieţii, un nivel ridicat al protecţiei şi ameliorării mediului, coeziunea economică şi socială, precum şi solidaritatea între statele membre.” Art. 98 CE dispune că statele membre îşi vor dirija politicile lor economice în scopul de a contribui la realizarea obiectivelor Comunităţii, aşa cum au fost definite la art. 2 şi în contextul orientărilor avute în vedere la art. 98 par. 3 CE şi împreună cu Comunitatea acţionează în considerarea principiului unei economii deschise de piaţă unde concurenţa este liberă, favorizând o alocare eficace a resurselor, conform principiilor fixate la art. 3. Îndeplinirea obiectivelor comunitare presupune atât o acţiune convergentă a Comunităţii şi a statelor membre, cât şi o acţiune unilaterală a statelor în spiritul
31
obiectivelor şi orientărilor generale, ceea ce presupune că statele nu sunt “deposedate” de toate competenţele şi responsabilităţile lor obişnuite care sunt circumscrise unor drepturi ale lor suverane, în sensul că statele în cauză urmează a-şi dirija în aşa fel propriile acţiuni încât să fie conforme ţelurilor comunitare. Acţiunea statelor şi a Comunităţii comportă, potrivit ritmurilor şi procedurilor prevăzute în Tratat, fixarea unei rate de schimb ce a condus la instituirea unei monede unice- ECU (euro), ca şi definirea şi aplicarea unei politici monetare şi a unei politici de schimb unice având ca obiectiv principal menţinerea stabilităţii preţurilor, precum şi susţinerea politicii economice generale în Comunitate. Obiectivele fundamentale Primul obiectiv este promovarea unei dezvoltări armonioase, echilibrate şi durabile a activităţilor economice în ansamblul Comunităţii. Prin art. 158 alin 1 se precizează că acţiunea Comunităţii se va dezvolta întărind coeziunea sa economică şi socială. În realizarea acestui obiectiv se are în vedere dezvoltarea armonioasă şi echilibrată a tuturor elementelor componente ale Comunităţii şi, în cadrul acestora, a diferitelor regiuni, eliminându-se diferenţele între nivelurile de dezvoltare. Al doilea obiectiv este creşterea durabilă şi neinflaţionistă, care se poate analiza prin prisma celor patru libertăţi fundamentale privind circulaţia mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalului. Astfel se îndeplineşte principiul unei economii deschise unde concurenţa este liberă. Acest obiectiv se circumscrie tuturor aspectelor comunitare, întrucât textul nu distinge în ce domeniu anume este vorba de o creştere, accentul punându-se pe caracterul neinflaţionist care trebuie să aibă în vedere activitatea general- economică. Al treilea obiectiv este cel de promovare a unui grad înalt de competitivitate şi de convergenţă a performanţelor economice, prin care se urmăreşte unitatea de acţiune a statelor, individual şi la nivel comunitar, astfel încât să se asigure un nivel ridicat al standardelor producţiei, productivităţii, comerţului şi serviciilor, care să facă posibilă o creştere permanentă a competitivităţii produselor şi serviciilor nu numai pe plan comunitar, ci şi pe plan mondial. Coordonarea politicilor statelor membre este un element decisiv în stabilirea căilor de realizare a obiectivului în cauză. Statele vor considera politicile lor economice ca o problemă de interes comun, conform art. 99 par.1, ceea ce nu poate fi conceput în afara unor atitudini şi proceduri convergente ale statelor, care trebuie să fie observate în general în materie comunitară. Al patrulea obiectiv - un nivel de folosire a forţei de muncă şi protecţie socială ridicat este sub incidenţa celorlalte obiective, pentru că un nivel ridicat de folosire a forţei de muncă şi de protecţie socială, în special înlăturarea şomajului şi a efectelor sale, nu se poate garanta fără o dezvoltare economică armonioasă şi echilibrată în ansamblul Comunităţii, fără o creştere durabilă şi neinflaţionistă sau fără un grad înalt de convergenţă a performanţelor economice. Instituirea prin art. 32
146 a Fondului Social European este numai o modalitate concretă prin care se dau efecte practice acestui obiectiv, în cuprinsul Tratatului. Acest Fond are în vedere promovarea în interiorul Comunităţii a facilităţilor de folosire a forţei de muncă şi a mobilităţii geografice şi profesionale a lucrătorilor, precum şi facilitatea adaptării la mutaţiile industriale şi la evoluţia sistemelor de producţie, în special pregătirea şi reconversia profesională. Al cincilea obiectiv - creşterea nivelului de trai şi a calităţii vieţii -
poate să fie
considerat un obiectiv precumpănitor, dominant faţă de celelalte obiective, deoarece toate acestea ar fi lipsite de valoare, ca obiective în sine, dacă pur şi simplu s-ar ignora scopul performanţelor comunitare – acela al ameliorării continue a standardelor de viaţă ale cetăţenilor statelor comunitare. În Preambulul Tratatului CE este afirmată ideea că obiectivul esenţial al eforturilor statelor trebuie să fie permanenta îmbunătăţire a condiţiilor de muncă şi de viaţă ale popoarelor respective. Opţiunile comunitare care fundamentează acest obiectiv sunt: înlăturarea obstacolelor, restricţiilor sau barierelor de natură comercială sau financiară, aplicarea principiului nediscriminării şi promovarea liberei iniţiative şi realizarea unei economii deschise de piaţă. Al şaselea obiectiv – promovarea coeziunii economice şi sociale – trebuie să fie observat în orice acţiune comunitară care include un reper economic şi social, adică sensul fiecărei activităţi comunitare trebuie să fie cel al unităţii şi solidarităţii umane şi nu unul divergent, al intereselor contrare sau care se abat de la idealul şi spiritul comunitar, de unire neîncetat mai strânsă a popoarelor statelor membre. Al şaptelea obiectiv – promovarea solidarităţii între statele membre – înseamnă că orice măsură luată la nivel comunitar care nu contravine literei şi spiritului actelor juridice fundamentale comunitare nu poate să fie ignorată de către unele state membre în detrimentul altor state membre, toate statele fiind considerate ab initio egale în privinţa drepturilor şi obligaţiilor pe care le exercită, respectiv le asumă sau le incumbă prin dobândirea calităţii de membru. În acest sens statele membre trebuie să-şi asume în comun riscurile sau efectele acţiunilor pe care ele le întreprind, în mod conştient şi cu bună credinţă, ele neavând opţiunea de a nu accepta eventualele consecinţe negative. În afara drepturilor pe care statele şi le-au concedat reciproc sau care au fost acordate expres cu titlul de excepţie, nici un stat membru nu poate să fie socotit ca primus inter pares. Tot astfel, nici obligaţiile nu trebuie să exceadă cadrul legal comunitar. Statele trebuie să acţioneze cu bună credinţă, ceea ce presupune ca ele să nu întreprindă nimic de natură să afecteze interesele legitime ale statelor partenere sau ale resortisanţilor lor ori să nu se abţină să acţioneze sau să nu acţioneze defectuos în împrejurările date. Al optulea obiectiv – egalitatea între bărbaţi şi femei – este cu caracter de noutate, el fiind formulat ca atare prin modificările aduse de TA. Reglementările în vigoare cuprind dispoziţii care materializează acest obiectiv prin consacrarea principiului egalităţii, constând în excluderea discriminării sau în asigurarea unui tratament egal în situaţii identice şi comparabile. Este cazul art. 3 33
par. 2 relativ la eliminarea inegalităţilor şi la promovarea prin care se interzice discriminarea între sexe prin aplicarea regulii că femeile şi bărbaţii trebuie să primească plată egală pentru muncă egală. Al nouălea obiectiv – un nivel ridicat al protecţiei şi ameliorării mediului – este, de asemenea, introdus prin TA ca un obiectiv de sine stătător. În fapt, în TMs. s-a evidenţiat pentru prima dată necesitatea protecţiei mediului înconjurător, însă în contextul obiectivului relativ la creşterea durabilă şi neinflaţionistă. O politică privind protecţia mediului făcuse obiectiv de reglementare prin AUE. Consacrarea creşterii nivelului de protecţie şi de ameliorare a mediului şi ca un obiectiv distinct nu face decât să confirme preocupările şi îngrijorările din ce în ce mai mari faţă de fenomenele şi activităţile care au consecinţe nefavorabile asupra mediului, fiind ameninţată însăşi existenţa umană. Aceste preocupări sunt accentuate şi prin dispoziţiile art. 6 introdus prin TA, având următorul conţinut: “Cerinţele de protecţie a mediului trebuie să fie integrate în definirea şi punerea în aplicare a politicilor şi acţiunilor avute în vedere de art. 3, în special în scopul promovării unei dezvoltări durabile”.
CURSUL 7,8 Instituţiile comunitare (Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul Uniunii Europene, Comisia Europeană, Curtea Europeană de Justiţie, Curtea de Conturi) INSTITUŢIILE COMUNITARE I PARLAMENTUL EUROPEAN Parlamentul European a apărut prin Tratatele institutive, fiind denumit, la început, fie Adunarea comună (în Tratatul instituind C.E.C.A.), fie Adunare (în Tratatele instituind C.E.E., Euratom); prin Rezoluţia din 20 martie 1958, cele trei instituţii similare au fost reunite în Adunarea parlamentară europeană, numire ce şi-a produs efectele începând cu anul 1960. Prin rezoluţia Adunării parlamentare europene din 30 martie 1962 s-a stabilit denumirea de Parlament European, denumire pe care o poartă şi în prezent. Această denumire este recunoscută juridic prin Actul Unic European. Parlamentul European constituie fundamentul democratic al comunităţii europene şi este parte integrantă a sistemului instituţional comunitar. Calitatea sa de instituţie comunitară dă
34
expresia instituţionalizării puterii politice comunitare, el fiind unul dintre instrumentele politice prin care se realizează suveranitatea comunitară. Alegerile parlamentare au loc la fiecare cinci ani şi fiecare cetăţean cu drept de vot în ţara lui are dreptul să-şi aleagă europarlamentarii. Deputaţii Parlamentului European îşi exercită mandatul independent şi nu pot primi instrucţiuni de la guvernele lor şi nici nu pot fi învestiţi cu un mandat imperativ, se bucură de privilegii şi imunităţi prevăzute de Protocolul asupra privilegiilor şi imunităţilor Comunităţilor europene, adoptat în anul 1965. Sub aspectul componenţei, remarcăm faptul că numărul parlamentarilor a evoluat în funcţie de numărul statelor membre ale Uniunii Europene; în mandatul 1999-2004 Parlamentul European era alcătuit din 626 de parlamentari; în legislatura a 6-a, 2004-2009, va cuprinde 732 parlamentari în primii trei ani de legislatură, ca urmare a extinderii Uniunii din mai 2004 (25 de state membre); începând cu anul 2007, în urma aderării Bulgariei şi României, va cuprinde 786 de parlamentari. Urmare a alegerilor din 2004 situaţia membrilor Parlamentului European, la 1 noiembrie 2004, pe ţări membre, este următoarea: 1) Belgia
- 24
2) Cehia
- 24
3) Danemarca
- 14
4) Germania
- 99
5) Estonia
- 6
6) Grecia
- 24
7) Spania
- 54
8) Franţa
- 78
9) Irlanda
- 13
10) Italia
- 78
11) Cipru
- 6
12) Letonia
- 9
13) Lituania
- 13
14) Luxembourg
- 6
15) Ungaria
- 24
16) Malta
- 24
17) Olanda
- 27 35
18) Austria
- 18
19) Polonia
- 54
20) Portugalia
- 24
21) Slovenia
- 7
22) Slovacia
- 14
23) Finlanda
- 14
24) Suedia
- 19
25) Marea Britanie
- 78
TOTAL:
732
Începând cu anul 2007, ca urmare a lărgirii Uniunii Europene, Parlamentul European va număra 786 deputaţi; Bulgaria va fi reprezentată de 18 membri şi România de 36 membri. Statutul membrilor Parlamentului European este reglementat atât de dispoziţiile comunitare, cât şi de cele naţionale. Dispoziţiile aplicabile la alegerile europene, care sunt înscrise în Act, sunt foarte sumare. Ele trimit, în special, fie la tratatele originare, fie la măsurile de aplicare sau, cel mai des, la legislaţiile naţionale, legislaţii care dispun că se fac aplicabile şi parlamentarilor europeni. Parlamentarii europeni sunt aleşi pentru o perioadă de cinci ani, iar mandatul lor este reprezentativ. Verificarea puterilor lor este o prerogativă care incumbă Parlamentului european. Cumulul mandatului european cu un mandat naţional este autorizat pe plan european, dar el este interzis pe plan naţional. Actul privind alegerea reprezentanţilor Adunării stabileşte în articolul şase, paragraful l incompatibilităţile cărora trebuie să li se supună membrii Parlamentului European. Astfel, un membru al Parlamentului European, pe timpul mandatului, nu poate îndeplini şi calitatea de: membru al guvernului unui stat; membru al Comisiei; membru al Curţii de Justiţie sau grefier; membru al Curţii de Conturi; membru al Consiliului consultativ C.E.C.A. sau Comitetului economic şi social al CE ori al Euratom; membru al comitetelor sau organismelor create în temeiul sau în aplicarea Tratatelor institutive în vederea administrării fondurilor comunitare
sau a unei
sarcini permanente şi directe de gestiune administrativă; membru al consiliului de administraţie, al Comitetului de direcţie B.E.I.; funcţionar sau agent în activitate în cadrul Comunităţilor europene. Menţionăm că reglementările adoptate la nivel naţional pot completa aceste incompatibilităţi. O legislatură se întinde pe o perioadă de cinci ani. Parlamentul European organizează în medie o sesiune săptămânală, în fiecare luni, cu excepţia lunii august. Articolul 196 al Tratatului C.E. (fostul art. 139, art. 109 al tratatului Euratom, art. 22 al Tratatului C.E.C.A.) prevede că
36
Parlamentul se reuneşte într-o sesiune anuală de plin drept în a doua zi de marţi din luna martie şi organizează, uneori, şi sesiuni suplimentare mai scurte. Parlamentul poate fi convocat, cu titlu de excepţie, în sesiuni extraordinare, la cererea majorităţii membrilor săi sau la solicitarea Consiliului ori a Comisiei şi din iniţiativa unei treimi din membrii săi. Dezbaterile Parlamentului sunt publice. Parlamentul European este singura instituţie comunitară care se reuneşte şi îşi ţine dezbaterile în public. Dezbaterile, opiniile şi rezoluţiile Parlamentului se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Parlamentul este asistat de un Secretar general, care se găseşte în fruntea Secretariatului general. În cadrul Secretariatului îşi desfăşoară activitatea aproximativ 3500 de persoane, pe lângă care mai funcţionează şi personalul grupurilor politice şi asistenţii membrilor. Cele unsprezece limbi de lucru ale Parlamentului presupun ca o treime din personalul Secretariatului să lucreze în domeniul lingvistic (traducere şi interpretare). Cu toate acestea, în ciuda constrângerilor impuse de multilingvism şi de cele trei puncte de lucru, bugetul operaţional al parlamentului este doar unu la sută din bugetul Comunităţii, adică un euro şi jumătate pe an de la fiecare persoană care trăieşte în Uniunea Europeană. Lucrările Parlamentului se desfăşoară în trei oraşe diferite: secretariatul se găseşte la Luxemburg; comisiile parlamentare se reunesc la Bruxelles; iar sesiunile parlamentare au loc la Strasbourg, cu sesiuni suplimentare la Bruxelles. În ceea ce priveşte organizarea internă a Parlamentului European, observăm că acesta dispune de competenţa stabilirii propriei sale structuri interne, propriul său regulament interior, iar statele membre şi celelalte instituţii comunitare trebuie, în virtutea principiului cooperării loiale să respecte regulile stabilite de Parlamentul European atâta timp cât acestea au drept obiectiv să-i asigure buna funcţionare. Sub aspect structural Parlamentul European se aseamănă cu parlamentul statelor membre ale Comunităţii dar diferă de acestea, purtând amprenta naturii sale comunitare. Este un parlament unicameral, având în structura sa: -
organele de conducere,
-
comisiile parlamentare;
-
grupurile politice (parlamentare);
-
conferinţa preşedinţilor;
-
comisii constitutive ad-hoc pentru anchetă şi investigaţii, secretariatul general şi aparatul auxiliar necesar activităţii parlamentare.
Biroul Parlamentului European este compus dintr-un preşedinte şi 14 vicepreşedinţi, din birou fac parte şi cinci membri numiţi de Parlament care nu au drept de vot şi se numesc chestori însărcinaţi cu probleme administrative şi financiare. 37
Preşedintele Parlamentului European împreună cu vicepreşedinţii şi preşedinţii grupurilor politice parlamentare formează biroul lărgit. Preşedintele este ales prin vot secret, cu o majoritate absolută, pe o perioadă de doi ani şi jumătate, ca de altfel şi membrii biroului, Parlamentul fiind ales pe o perioadă de cinci ani; rezultă că în fiecare legislatură Parlamentul alege doi preşedinţi. Conducerea Parlamentului European este asigurată de către preşedintele acestuia, cei 14 vicepreşedinţi, colegiul chestorilor şi conferinţa preşedinţilor. Preşedintele este cel care conduce lucrările Parlamentului şi reprezintă Parlamentul în relaţiile cu celelalte instituţii comunitare, reprezintă Parlamentul în relaţiile internaţionale. Alegerea vicepreşedinţilor are loc după alegerea preşedintelui, prin scrutin uninominal şi cu majoritate absolută a sufragiilor exprimate în primele două tururi de scrutin. Rolul biroului Parlamentului European este acela de a regla chestiunile ce ţin de desfăşurarea şedinţelor, organizarea administrativă şi financiară a Parlamentului şi pregătirea anteproiectului de cheltuieli. Conferinţa preşedinţilor este formată din Preşedintele Parlamentului European şi preşedinţii grupărilor politice parlamentare la care se adaugă doi reprezentanţi ai parlamentarilor independenţi, aceştia din urmă neavând încă drept de vot. Conferinţa preşedinţilor decide în toate problemele privind organizarea internă a Parlamentului European (sesiuni, ordinea de zi, ante-proiect de cheltuieli etc) şi asupra relaţiilor cu celelalte instituţii comunitare, cu ţările terţe şi cu alte organizaţii internaţionale, fiind practic centrul de putere al Parlamentului European. Comisiile parlamentare sunt constituite din membrii Parlamentului prin votul majorităţii voturilor exprimate. Parlamentul poate crea la cererea unui sfert din membrii săi, Comisii de anchetă, ca şi Comisii temporare pentru o perioadă de cel mult 12 luni. Membrii titulari ai Comisiilor parlamentare sunt numiţi de biroul Parlamentului, în baza unei repartizări prealabile între grupurile politice şi ţin cont de reprezentarea echitabilă a ţărilor membre. Comisiile parlamentare cu caracter permanent sunt o reflectare fidelă a compoziţiei Parlamentului în ansamblul său, evitându-se astfel apariţia divergenţelor între poziţia unei comisii şi a plenului Parlamentului European. Această remarcă este necesară pentru ca în cazul în care un membru al Parlamentului schimbă grupul politic din care face parte deşi el rămâne membru al Parlamentului European, Conferinţa Preşedinţilor trebuie să facă o altă propunere pentru comisia din care acesta a făcut parte până în acel moment. Membrii titulari ai comisiilor parlamentare sunt aleşi pe o perioadă de doi ani şi jumătate. 38
Principalele atribuţii ale Parlamentului European sunt: -
asigurarea controlului politic general;
-
participarea la elaborarea dreptului comunitar prin cooperare (legislativă);
-
decizia, propriu-zisă, în materie bugetară (în sensul că adoptă bugetul Comunităţii);
-
participarea la relaţiile externe.
Parlamentul European are puteri de supervizare numai asupra Comisiei, nu şi asupra Consiliului. Consiliul este subiectul controlului parlamentar numai în măsura în care fiecare membru este, ca un ministru dintr-un guvern naţional, subiect al controlului parlamentului naţional. Comisia este supervizată în sensul justificării activităţii desfăşurate în Parlament, prin prezentarea anuală a unor rapoarte. Conducerea ei trebuie apărată în sesiuni deschise, dar poate să fie forţată, atunci când este cazul, să demisioneze, urmând procedura votului de neîncredere. Parlamentul nu are nici o influenţă privind componenţa noii Comisii. Guvernele statelor membre pot, teoretic, să repună în drepturi chiar vechea Comisie, propunând aceiaşi membri. Parlamentului European i s-a recunoscut un rol important în luarea deciziilor numai pentru cele care privesc accesul noilor state, ca state membre, în Comunităţi, precum şi asocierea cu unele ţări membre. Istoria sistemului parlamentar evidenţiază faptul că parlamentele au fost învestite la început cu puteri bugetare depline şi după aceea au devenit organe legislative. Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht asupra Uniunii Europene, la 1 noiembrie 1993, Parlamentului European i-au fost conferite puteri suplimentare, şi anume: -
în materie co-decizională, împreună cu Consiliul de miniştri în anumite domenii ale legislaţiei referitoare la piaţa unică, având posibilitatea (Parlamentul) să respingă definitiv unele propuneri; procedura codeciziei reprezintă în fapt o îmbinare a principiilor concilierii şi a dreptului de veto, de care poate face uz Parlamentul în procesul elaborării legislaţiei comunitare, atunci când instituţiile Comunitare cu atribuţii legislative încalcă anumite proceduri
ale tratatului: Tratatul de la Maastricht a sporit rolul Parlamentului
European în elaborarea legislaţiei comunitare; -
dreptul de a cere Comisiei să înainteze propuneri pentru anumite domenii ale politicii comunitare;
-
dreptul de a înfiinţa Comisii de anchetă temporare;
-
dreptul la petiţie.
Parlamentul European este instituţia care reprezintă cetăţenii statelor membre. În multe domenii, Parlamentul acţionează în calitate de co-legislator, îndeplinind atribuţii co-decizionale, împreună cu instituţia Consiliului; ambele instituţii constituie şi autorităţi bugetare ale Uniunii Europene. 39
Tratatul de la Nisa accentuează rolul de co-legislator al Parlamentului, creând, în acelaşi timp, o nouă bază legală ce permite Consiliului să adopte reguli pentru partidele politice de la nivelul european, în special în privinţa fondurilor acestora. Constituţia europeană cu privire la Parlamentul European Parlamentul European exercită, împreună cu Consiliul, următoarele funcţii: a) funcţia legislativă; b) funcţia bugetară; c) funcţia de control politic; d) funcţia consultativă. Parlamentul este compus din cel mult 750 de deputaţi, reprezentanţi ai cetăţenilor Uniunii, în mod proporţional cu populaţia statelor, dar nu mai puţin de 7 şi nu mai mult de 96 deputaţi pentru un stat membru. Potrivit unei legi-cadru europene adoptată de Consiliu în unanimitate şi aprobată de Parlament, ce va intra în vigoare după aprobarea de către statele membre potrivit propriilor reguli constituţionale, membrii Parlamentului sunt aleşi prin vot universal direct, liber şi secret, pentru un mandat de 5 ani, printr-o procedură uniformă în toate statele membre. Statutul partidelor politice la nivel european va fi stabilit prin legea europeană. Parlamentul poate să ceară Comisiei, cu majoritatea membrilor săi, să supună acestuia toate propunerile asupra problemelor care sunt apreciate ca necesare pentru adoptarea unui act de punere în aplicare a Constituţiei. Parlamentul, la cererea unui sfert din membrii săi, în îndeplinirea funcţiilor sale, poate să constituie o comisie temporară de anchetă pentru examinarea acuzaţiilor de infracţiune sau de rea administrare în aplicarea dreptului Uniunii. Orice persoană fizică sau juridică rezidentă sau având sediul statutar într-un stat membru are dreptul să adreseze petiţii Parlamentului, individual sau în asociere cu alte persoane, cu privire la activitatea Uniunii şi în legătură cu probleme care le privesc direct. Parlamentul alege mediatorul european care este abilitat să primească plângeri de la orice cetăţean european ori de la oricare persoană fizică sau juridică rezidentă sau care are sediul statutar într-un stat membru, cu privire la cazurile de rea administrare în activitatea instituţiilor, organelor şi organismelor Uniunii, cu excepţia Curţii de Justiţie.
40
Parlamentul ţine o sesiune anuală, reunindu-se în a doua marţi din luna martie; se poate reuni în sesiuni extraordinare, la cererea majorităţii membrilor săi, a Consiliului sau a Comisiei. Deciziile Parlamentului sunt luate cu majoritatea voturilor exprimate, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de Constituţie. Cvorumul este stabilit prin Regulamentul interior al Parlamentului. Când este sesizat cu o moţiune de cenzură cu privire la gestiunea Comisiei, Parlamentul nu se poate pronunţa decât după cel puţin trei zile de la depunerea sa şi prin scrutin public. Dacă moţiunea este aprobată cu majoritatea de două treimi din voturile exprimate, membrii Comisiei trebuie să demisioneze din funcţiile pe care le exercită în cadrul Comisiei, precum şi toţi ceilalţi funcţionari ai Comisiei. CONSILIUL EUROPEAN Consiliul European îşi află originea în conferinţele la vârf ale şefilor de stat sau de guvern. Prima reuniune a şefilor de state sau guvern a avut loc la Paris în 1961. Consiliul European nu a fost reglementat prin Tratatul de la Roma, ci instituţionalizarea sa s-a realizat prin înţelegerea de la Paris din 1974 cu ocazia întâlnirii şefilor de stat sau guvern (din 9-19 decembrie 1974) când s-a decis crearea Consiliului European şi organizarea de alegeri pentru Parlamentul European prin sufragiu universal direct începând cu scrutinul din 1978. Existenţa Consiliului European ca entitate separată faţă de Consiliul Miniştrilor a fost reglementată de Actul Unic European. Modalităţile concrete de funcţionare a Consiliului European au fost stabilite progresiv, plecând de la cerinţele practice, iar conţinutul activităţii sale a fost conturat la Stuttgart în 1983. Consacrarea juridică a Consiliului European a avut loc prin Actul Unic European (A.U.E.) semnat în 1986 şi a intrat în vigoare la 1 noienbrie 1987, care însă nu îl înscrie în dispozitivul Comunitar şi nici nu îl transformă într-o instituţie, fiind menţionat astfel: Consiliul European reuneşte şefi de stat sau de guvern, ca şi pe preşedintele Comisiei Comunităţilor Europene. Aceştia sunt asistaţi de către miniştrii de externe şi de către un membru al Comisiei; se reunesc cel puţin de două ori pe an, iar odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de Uniune Europeană de la Maastricht la 1 noiembrie 1993, situaţia de fapt a fost codificată juridic. Tratatul Uniunii Europene (Tratatul de la Maastricht) defineşte misiunea Consiliului European astfel: Consiliul European dă Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltării sale şi defineşte orientările politice generale, dezbate asupra marilor orientări de politici economice ale 41
statelor membre şi defineşte principiile şi orientările generale de politică externă şi de securitate comună, deliberează asupra chestiunilor ce ţin de competenţele Uniunii Europene în diferitele sale aspecte şi veghează la coerenţa acestora, exprimă de o manieră
solemnă poziţia comună în
chestiuni de relaţii externe. Prin Tratatul de la Maastricht s-a statuat ca unele decizii de maximă importanţă ce urmau să fie luate de Consiliul Miniştrilor urmează să fie trecute în seama Consiliului European. Tratatele comunitare nu reglementează condiţiile de funcţionare a acestei instituţii. Acest fapt îşi găseşte explicaţia în faptul că instituţia, după cum s-a văzut, nu a beneficiat de la început de o bază juridică propriu-zisă. Articolul 103 din tratatul instituind C.E. precizează faptul că, pe baza raportului Consiliului de Miniştri (Consiliul Uniunii Europene), Consiliul European încearcă să ajungă la o concluzie cu privire la orientările politicilor statelor membre, pe de o parte, şi ale Comunităţii, pe de altă parte. La rândul său, Consiliul Uniunii Europene, pe baza acestei concluzii, adoptă, cu majoritate calificată de voturi, o recomandare prin care stabileşte aceste orientări. Rolul Consiliului European se concretizează în direcţionarea politică a construcţiei comunitare. Astfel, Consiliul European: -
orientează construcţia comunitară, prin stabilirea liniilor directoare ale politicii comunitare;
-
impulsionează politicile comunitare generale;
-
coordonează politicile comunitare;
-
defineşte noile sectoare de activitate comunitară. În exercitarea atribuţiilor ce-i revin, Consiliul European înfiinţează comisii ad-hoc şi
comitete de direcţie, care au ca sarcini întocmirea de rapoarte cu privire la problema analizată; pe baza acestor rapoarte se adoptă deciziile. Activitatea Consiliului European se concretizează în adoptarea următoarelor documente: -
Deciziile pentru problemele cele mai importante;
-
Decizii de procedură, cu ajutorul cărora se realizează
declinarea de competenţă în
favoarea Consiliului Uniunii Europene sau a altor instituţii comunitare; -
Orientări şi directive;
-
Declaraţii.
Preşedinţia Consiliului European este asigurată de către şeful de stat sau de guvern care asigură şi preşedinţia Consiliului Miniştrilor Uniunii Europene, formulă care asigură o coerenţă perfectă între lucrările Consiliului Uniunii Europene şi cele ale Consiliului European.
42
Colaborarea dintre Consiliul European şi Comisia Europeană se realizează prin prezenţa la şedinţele Consiliului European a Preşedintelui Comisiei Europene. Valorificarea principiului reprezentativităţii tuturor statelor membre ale Comunităţii în Consiliul European cât şi accederea lor la preşedinţie prin rotaţie creează un sentiment de încredere între statele membre, iar reprezentanţii statelor membre reuniţi în Consiliul European pot constitui o conferinţă interguvernamentală pentru revizuirea tratatelor aşa cum s-a întâmplat în anii 19961997 când s-a negociat revizuirea Tratatului de la Maastricht, documentul rezultat în urma acestei conferinţe interguvernamentale fiind Tratatul de la Amsterdam (1997). Prin întreaga sa activitate Consiliul European a devenit astăzi un pion important al construcţiei
Europei Comunitare. Se poate concluziona că funcţiile îndeplinite de Consiliul
European sunt: -
Funcţia de arhitect al construcţiei europene, toate deciziile majore în acest sens fiind luate sub impulsul său;
-
Funcţia de stabilire a orientărilor generale în materia politicii economice şi sociale;
-
Funcţia de decizie la cel mai înalt nivel a problemelor deosebite ce apar în domeniul economic, social, financiar şi al politicii externe.
Constituţia europeană cu privire la Consiliul european Proiectul Constituţiei pentru Europa stabileşte următoarele reguli cu privire la Consiliul european, unele de o importanţă majoră pentru viitorul Uniunii Europene: a) reuniunile Consiliului european care sunt convocate în fiecare trimestru de Preşedinte; în funcţie de ordinea de zi, membrii Consiliului european pot fi asistaţi de un ministru şi, în ceea ce-l priveşte pe Preşedintele Comisiei Europene, de un membru al Comisiei. Preşedintele Consiliului european poate provoca şi reuniuni extraordinare; deciziile se iau prin consens, cu excepţia cazurilor exceptate de Constituţia Europei; b) Preşedintele Consiliului european –
este ales de Consiliul european, cu
majoritatea calificată, pentru un mandat de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea realegerii o singură dată, cu precizarea că nu exercită un mandat naţional, ci unul european. Principalele atribuţii ale Preşedintelui sunt următoarele: prezidează şi stimulează lucrările Consiliului european; asigură pregătirea şi continuitatea lucrărilor, în cooperare cu Preşedintele Comisiei Europene şi pe baza lucrărilor
43
Consiliului Afacerilor Generale; acţionează pentru facilitarea coeziunii şi consensului membrilor Consiliului european; prezintă Parlamentului European un raport la sfârşitul fiecărei reuniuni; asigură, la nivelul şi în calitatea sa, reprezentarea externă a Uniunii Europene în materia politicii
externe şi de
securitate comună, fără a prejudicia atribuţiile ministrului afacerilor externe ale Uniunii. Constituţia Europei face câteva precizări cu privire la procedura decizională a Consiliului european, astfel fiecare membru poate fi delegat doar de unul dintre ceilalţi membri pentru a vota în locul acestuia. Abţinerea membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu este un obstacol în adoptarea deliberărilor care presupun unanimitatea. Consiliul european stabileşte majoritatea simplă pentru chestiuni de procedură, precum şi pentru adoptarea regulamentului interior. Consiliul European este asistat în activitatea sa de Secretarul General. Preşedinţia Consiliului este asigurată prin rotaţie, pentru o perioadă de câte 6 luni, de către fiecare stat membru al Uniunii Europene. În prezent şi pe termen scurt, preşedinţia Consiliului este asigurată astfel: - 2004 semestrul II – Olanda - 2005 semestrul I – Luxemburg; semestrul II – Marea Britanie; - 2006 semestrul I – Austria; semestrul II – Finlanda. Preşedintele Consiliului este mediator între Consiliu şi celelalte instituţii ale Uniunii Europene, mai ales cu Parlamentul European; pregăteşte şi conduce lucrările Consiliului îndeplinind, facilitează deciziile legislative şi politice şi încearcă realizarea compromisurilor între statele membre. Preşedintele Consiliului are următoarele atribuţii: a) stabileşte calendarul activităţilor Consiliului; b) convoacă reuniunile Consiliului; c) stabileşte ordinea de zi provizorie. CONSILIUL DE MINIŞTRI (CONSILIUL UNIUNII EUROPENE) Consiliul de Miniştri a apărut pe cale convenţională, prin Tratatele institutive, având, la început, denumiri diferite: Consiliul Special al Miniştrilor (Tratatul instituind C.E.C.A.) şi Consiliul (Tratatele de la Roma instituind C.E.E. şi Euratom). După unificarea instituţiilor, prin Tratatul de la Bruxelles (1965), cunoscut în doctrină sub denumirea de Tratatul instituind un 44
Consiliu unic şi o Comisie unică, dobândeşte denumirea de Consiliu de Miniştri.
Tratatul
de
la Maastricht consacră pentru această instituţie, ce are un important rol decizional, terminologia de Consiliul Uniunii Europene. Consiliul European a fost înfiinţat în anul 1974, prin voinţa şefilor de stat şi de guvern, când aceştia au hotărât să se întâlnească, cu regularitate, împreună cu miniştrii lor de externe, cu preşedintele Comisiei şi cu un vice-preşedinte al acesteia. Consiliul European nu trebuie confundat cu ceea ce numim Consiliul de miniştri, deoarece acestea sunt instituţii ale Uniunii Europene, dar diferite. Criteriile de distincţie între cele două instituţii comunitare sunt următoarele: criteriul apariţiei, criteriul componenţei celor două instituţii şi criteriul atribuţiilor îndeplinite. În funcţie de primul criteriu se remarcă : -
Consiliul European a apărut pe cale neconvenţională, adică prin întâlnirile la vârf ale şefilor de stat şi guvern, ulterior fiind reglementată existenţa acestuia;
-
Consiliul de miniştri a apărut pe cale convenţională, fiind înfiinţat prin Tratatele instituind Comunităţile europene.
În conformitate cu cel de-al doilea criteriu observăm: -
Consiliul European are în componenţa sa şefii de stat şi de guvern din statele membre ale Comunităţilor Europene;
-
Consiliul de miniştri are în componenţa sa, pe de o parte, miniştrii afacerilor externereuniţi în cadrul Consiliului general - şi, pe de altă parte, poate avea în componenţa sa, pe lângă miniştrii afacerilor externe, şi miniştrii de resort (ai agriculturii, finanţelor etc.), numindu-se Consilii specializate (sectoriale).
Având în vedere cel de-al treilea criteriu remarcăm: -
Consiliul European este o instituţie care îndeplineşte, cu precădere, atribuţii de natură politică;
-
Consiliul de Miniştri îndeplineşte atribuţii de natură legislativă, decizională, fiind principalul organ legislativ al Comunităţii Europene. Acest consiliu asigură în primul rând coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre, el dispunând de o putere de decizie în vederea realizării obiectivelor stabilite de tratat şi în condiţiile precizate de acestea. În al doilea rând, Consiliul de Miniştri se preocupă de formularea şi adoptarea legislaţiei comunitare, în sistemul comunitar consiliul
fiind considerat ca
legislator de drept comun. În al treilea rând, Consiliul de miniştri ia deciziile cerute de aducerea la îndeplinire a obiectivelor tratatelor comunitare. Pentru exercitarea competenţei sale decizionale el se manifestă ca un organ de luare a deciziilor comunitare urmând astfel să impună obligaţii subiectelor cărora li se adresează, fiind 45
astfel principalul organ legislativ al comunităţii. În acelaşi timp se manifestă ca for al reprezentanţilor statelor membre. În luarea deciziilor sale Consiliul acţionează în mod obişnuit pe baza unor propuneri sau recomandări ale Comisiei Europene şi după caz după consultarea Parlamentului European sau a altor instituţii ori organisme- Curtea de Conturi, Consiliul Economic şi social şi Comitetul regiunilor sau numai a unuia dintre aceste Comitete. În funcţie de subiectul abordat, Consiliul Miniştrilor poate lua decizii cu majoritate simplă (adoptarea regulamentului interior sau a solicitării adresate Comisiei Europene de a prezenta o propunere legislativă), majoritate calificată (luarea deciziilor în domeniile: educaţiei şi sănătăţii publice, capitalurilor şi plăţilor, transporturilor, politicilor sociale, coeziunea economică şi socială, cercetare – dezvoltare şi mediu) şi unanimitate (pentru probleme privind procedura de alegere a Parlamentului European, modalităţi de delegare a competenţelor de execuţie, dispoziţii relative la Curtea de justiţie şi la Curtea de conturi, regulamentul financiar, regimul lingvistic, acordurile de asociere şi acordurile de aderare, resursele comunităţii, securitatea socială, armonizarea fiscalităţii indirecte, cultura, industria, protecţia mediului). În ceea ce priveşte Consiliul, s-a ajuns la concluzia că va fi foarte dificil să se obţină votul unanim, în situaţia în care vor fi aproape 30 de state membre, existând pericolul paralizării activităţii în adoptarea deciziilor. Aşadar sarcina reformei este aceea de a reduce numărul cazurilor în care statele membre pot folosi dreptul lor de veto. Astfel, ratificarea Tratatului de la Nisa va permite ca în legătură cu 30 de articole din Tratat să se ia decizii cu majoritate calificată (anterior a fost necesară unanimitatea şi pentru acestea). Scopul urmărit a fost acela de a fi reflectate cât mai fidel puterea economică şi ponderea demografică în numărul de voturi alocate. Astfel, un acord va putea fi încheiat fără acceptul a 14 dintre cele 27 de state preconizate a fi membre ale Uniunii Europene. O decizie poate fi luată numai dacă cel puţin 14 state au votat în favoarea ei sau reprezintă 62% din populaţia europeană. Caracteristica fundamentală a Consiliului Miniştrilor este calitatea sa de for comunitar însărcinat cu adoptarea legislaţiei şi a deciziilor importante privind Comunitatea, dar acest monopol tinde să cadă sub presiunea Parlamentului European. Actele oficiale şi deciziile Consiliului Miniştrilor sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Consiliul de Miniştri are un rol esenţial în definirea şi realizarea politicii externe şi de securitate comună, cât şi coordonarea problemelor interne şi ale justiţiei Uniunii. Preşedinţia în exerciţiu este sprijinită de statul membru care a deţinut-o anterior cât şi de statul membru care va urma să o deţină (aşa- numita troică europeană). La reuniunile Consiliului de Miniştri participă preşedintele în exerciţiu, secretarul general al consiliului şi eventual unul sau mai mulţi directori generali. 46
Activitatea deliberativă a Consiliului Uniunii Europene 1. Repartiţia voturilor în Consiliu Deciziile Consiliului Uniunii Europene sunt luate prin vot, ţinând seama de populaţia statelor. Ponderea voturilor este strict proporţională cu populaţia, existând o reponderare în favoarea statelor cu populaţii mai mici. Până la data de 1 mai 2004, Uniunea Europeană cuprindea 15 state, iar voturile în număr de 87 erau repartizate astfel: -
Germania, Franţa, Italia, Marea Britanie – câte 10 voturi;
-
Spania – 8 voturi;
-
Belgia, Grecia, Olanda şi Portugalia – câte 5 voturi;
-
Danemarca, Irlanda şi Finlanda – câte 3 voturi;
-
Luxemburg – 2 voturi. După data de 1 mai 2004, când Uniunea Europeană s-a extins cu 10 state, începând cu data de 1 noiembrie 2004, repartiţia celor 321 de voturi în Consiliul Uniunii Europene era următoarea:
-
Germania, Franţa, Italia şi Marea Britanie – câte 29 de voturi;
-
Spania şi Polonia – câte 27 de voturi;
-
Olanda – 13 voturi;
-
Belgia, Republica Cehă, Grecia, Ungaria şi Portugalia – câte 12 voturi;
-
Austria şi Suedia – câte 10 voturi;
-
Danemarca, Irlanda, Lituania, Slovacia şi Finlanda – câte 7 voturi;
-
Cipru, Estonia, Letonă, Luxemburg şi Slovenia – câte 4 voturi;
-
Malta – 3 voturi. În cadrul Uniunii celor 27 de state, vor fi 345 de voturi în Consiliu, care vor fi repartizate ca mai sus, în plus:
-
România – 14 voturi;
-
Bulgaria – câte 10 voturi. 2. Reguli şi metode de adoptare a deciziilor Adoptarea deciziilor de către Consiliul Uniunii Europene are la bază câteva reguli şi metode specifice de exercitare a dreptului de vot: a) Majoritatea simplă Este modalitatea de drept comun de adoptare a deciziilor, de către jumătate plus unu din voturile membrilor Consiliului. Această modalitate este utilizată în cazuri limitate, precum: 47
- adoptarea Regulamentului interior al Consiliului; - solicitarea de studii şi propuneri, ori cererea de informaţii de la Comisia Europeană; - avizul favorabil la reuniunea în conferinţe ale reprezentanţilor guvernelor statelor membre ale Uniunii. b) Majoritatea calificată Este modalitatea cerută pentru adoptarea deciziilor în domenii specificate expres de tratatele comunitare, astfel: - Actul unic european (1986): tarifele vamale comune; protecţia economiilor (depunerilor); libera prestare a serviciilor; transporturi maritime şi aeriene; piaţa internă, cu excepţia fiscalităţii, liberei circulaţii a persoanelor, drepturilor şi intereselor muncitorilor, pentru care se cere unanimitatea, coeziune; cercetare; mediu (cu unele excepţii). - Tratatul asupra Uniunii Europene (1992): politica vizelor; educaţie; sănătate publică; consumatori; reţelele transeuropene; cooperare în domeniul dezvoltării; sancţiuni economice. - Tratatul de la Amsterdam (1997): autorizarea cooperării consolidate; refugiaţi; ocuparea locurilor de muncă; cooperare vamală; lupta împotriva excluderii sociale; egalitatea între bărbaţi şi femei; sănătate publică; transparenţă; lupta antifraudă; statistici; protecţia vămilor; regiunile ultraperiferice. b) Majoritatea calificată impune adoptarea deciziilor cu 2/3 din voturile de care dispun membrii Consiliului. În cazul Uniunii cu 27 de membri, se urmăreşte scopul de a se reflecta în capacitatea decizională atât puterea economică cât şi ponderea demografică a statelor membre, urmărindu-se extinderea domeniilor în care deciziile se iau cu majoritate calificată. Potrivit Tratatului de la Nisa, un acord nu poate fi încheiat fără acceptarea de către cel puţin 14 state din cele 27, iar statele care votează favorabil să reprezinte 62% din populaţia totală a Uniunii, procent care va creşte în următorii ani la peste 70%. Există şi alte formule ale majorităţii calificate, de exemplu, luarea deciziei cu excluderea votului statului interesat în adoptarea acesteia, sau ponderea voturilor pe criteriul demografic, politic şi economic, astfel încât un stat membru nu poate dispune de o minoritate de blocare şi „statele mari” nu pot adopta o decizie minorizând pe cei „mici”. 48
c) Unanimitatea Este modalitatea potrivit căreia fiecare stat are un drept de veto, cu precizarea că abţinerea de la vot nu are valoarea unui veto. În prezent, unanimitatea este rezervată în cazuri limitate, tendinţa fiind de reducere a acestora: - uniune economică şi monetară, industrie, cultură (Tratatul Comunităţii europene); - fiscalitate, libera circulaţie a persoanelor, drepturile şi interesele muncitorilor (Actul unic european); - constatarea încălcării de către un stat a principiilor Tratatului asupra Uniunii Europene, aplicarea acordurilor încheiate de parteneri sociali, suspendarea dreptului de vot, politică externă şi de securitate comună (Tratatul de la Amsterdam). Constituţia euroepană cu privire la Consiliul Uniunii Europene (Consiliul de Miniştri) Proiectul Constituţiei Europei conţine mai multe reglementări cu privire la compunerea şi funcţionarea Consiliului pe care-l denumeşte Consiliul de Miniştri, ceea ce înlătură de la bun început orice confuzie cu Consiliul european ori Consiliul Europei. Nu trebuie confundat cu organele cu aceeaşi denumire ale OSCE ori OCDE. Consiliul este privit de Constituţie ca fiind alcătuit din câte un reprezentant al fiecărui stat membru la nivel ministerial abilitat să angajeze guvernul statului membru pe care-i reprezintă şi să exercite dreptul de vot. Consiliul se poate reuni în mai multe configuraţii: - Consiliul afacerilor generale – care asigură coerenţă activităţii diferitelor formaţiuni ale Consiliului şi pregăteşte reuniunile Consiliului european asigurând şi legătura cu preşedintele Consiliului european şi Comisia Europeană; - Consiliul afacerilor externe – elaborează planul acţiunii externe a Uniunii în conformitate cu strategiile fixate de Consiliul european. Pregătirea lucrărilor Consiliului intră în responsabilitatea unui Comitet al reprezentanţilor permanenţi ai guvernelor statelor membre. Consiliul se reuneşte în public atunci când deliberează şi votează un proiect de act legislativ, scop în care fiecare sesiune este divizată în două părţi: una pentru deliberările cu privire la actele legislative ale Uniunii şi alta pentru actele nonlegislative. Preşedinţia formaţiunilor Consiliului este asigurată de reprezentanţii statelor membre printr-un sistem de rotaţie egală, stabilit printr-o decizie a Consiliului 49
european, cu majoritate calificată. Excepţie face Consiliul afacerilor externe, a cărui preşedinţie este asigurată permanent de către ministrul afacerilor externe, funcţie nou creată de Constituţie ca o inovaţie importantă. Deciziile Consiliului se iau cu majoritate calificată, cu excepţia cazurilor în care Constituţia dispune altfel. Constituţia defineşte majoritatea calificată ca fiind egală cu cel puţin 55% din numărul membrilor Consiliului, adică cel puţin 15% dintre ei, cu condiţia ca aceştia să reprezinte statele care reunesc cel puţin 65% din populaţia Uniunii. O minoritate de blocaj trebuie să includă cel puţin patru membri ai Consiliului dar în lipsa unei majorităţi calificate, considerate ca realizată. Există o excepţie de la aceste reguli: atunci când Consiliul nu decide pe baza propunerilor Comisiei sau ale ministrului afacerilor externe ale Uniunii, majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 72% din numărul membrilor Consiliului, reprezentând statele membre care reunesc cel puţin 65% din populaţia Uniunii. Constituţia precizează că aceste reguli se aplică şi Consiliului european când acesta decide cu majoritate calificată, dar preşedintele acestuia şi preşedintele Comisiei nu participă la vot. Când Consiliul decide prin majoritate simplă, aceasta va fi majoritatea membrilor care-l compun; majoritatea simplă fiind cerută pentru chestiuni de procedură sau adoptarea regulamentului interior, pentru a cere Comisiei să realizeze studiile pe care le socoteşte oportune pentru realizarea obiectivelor comune şi să-i facă propuneri. Fiecare membru al Comisiei poate delega un alt membru pentru a vota în locul lui, dar numai un singur membru. În caz de unanimitate, abţinerea membrilor prezenţi sau a reprezentanţilor acestora nu împiedică adoptarea deciziei. Consiliul este asistat de un Secretar general, aflat sub conducerea unui Secretar General numit de Consiliu.
INSTITUŢIILE COMUNITARE II COMISIA EUROPEANĂ
50
Comisia Europeană reprezintă interesul general al Uniunii Europene; Comisia
este
independentă faţă de statele membre ale Uniunii. Tratatul originar (Tratatul de la Roma 1957) stipulează această independenţă în mod explicit “membrii Comisiei îşi exercită atribuţiile în deplină independenţă în interesul general al Comunităţii”. Comisia Europeană cu sediul la Bruxelles, are iniţiativă legislativă, păstrează integritatea pieţei unice, susţine, administrează şi dezvoltă politicile agricole şi regionale; impulsionează integrarea permanentă, Uniunea economică şi monetară, veghează la respectarea tratatelor, administrează bugetul comunitar şi negociază acorduri de schimb şi cooperare cu alte ţări sau grupe de ţări. Membrii Comisiei Europene, denumiţi comisari, sunt personalităţi ale vieţii politice a statelor membre, care acţionează numai în
interesul Uniunii
Europene şi nu pot primi instrucţiuni de la guvernele lor naţionale. Numirea Comisiei Europene se face pentru un mandat de 5 ani, având loc în termen de şase luni de la alegerile Parlamentului European, după o procedură care presupune parcurgerea următoarelor etape: a) guvernele statelor membre stabilesc de comun acord Preşedintele Comisiei; b) Preşedintele Comisiei îşi alege ceilalţi membri ai Comisiei, în acord cu guvernele statelor membre; c) Parlamentul îşi dă avizul pentru Comisie în ansamblul ei. După aprobarea Comisiei de către Parlament, acesta îşi începe oficial activitatea. La data de 31 octombrie 2004, s-a încheiat mandatul Comisiei al cărei Preşedinte a fost Romano Prodi. Noul Preşedinte desemnat este Jose Manuel Barroso. Atunci când Uniunea Europeană număra 15 state, Comisia Europeană avea 20 de comisari, câte unul pentru fiecare stat, cu excepţia statelor mari, care desemnau câte 2 – Germania, Franţa, Italia, Marea Britanie, Spania. După marea extindere, s-a decis ca fiecare stat să desemneze doar un comisar. Începând cu mandatul Comisiei pentru 2004-2009, vor fi 25 de comisari. Când Bulgaria şi România vor deveni membre ale Uniunii (27 de state membre), Consiliul european va fixa, printr-o decizie maximă, numărul maxim de comisari, care trebuie să fie mai mic de 27, stabilindu-se şi un sistem de rotaţie echitabil pentru toţi. Dacă va intra în vigoare Constituţia Europeană, atunci se vor aplica regulile prevăzute de aceasta. Constituţia Europei cu privire la Comisia Europeană 51
Constituţia Europeană stabileşte reguli şi cu privire la Comisia Europeană, prin care se modifică sau se completează configuraţia şi componenţa acesteia. Atribuţiile constituţionale ale Comisiei sunt următoarele: a) promovează interesul general al Uniunii şi ia iniţiativele potrivite acestui scop, veghează la aplicarea Constituţiei şi la măsurile adoptate de instituţii în acest scop; b) supraveghează aplicarea dreptului Uniunii şi ia iniţiativele potrivite acestui scop; veghează la aplicarea Constituţiei şi la măsurile adoptate de instituţii în acest scop; c) execută bugetul şi gestionează programele; d) asigură reprezentarea externă a Uniunii, cu excepţia politicii externe şi de securitate comună şi a altor cazuri prevăzute expres de Constituţie. Un act legislativ al Uniunii nu poate fi adoptat decât pe baza propunerii Comisiei, cu excepţia cazurilor în care Constituţia dispune altfel. Mandatul Comisiei este de 5 ani, membrii acesteia, potrivit competenţei lor generale şi angajamentului lor european, sunt aleşi dintre personalităţi care oferă toate garanţiile de independenţă. Prima Comisie numită în aplicarea Constituţiei va fi compusă din câte un resortisant al fiecărui stat membru, incluzând preşedintele şi ministrul afacerilor externe al Uniunii, care este şi unul dintre vicepreşedinţii Comisiei. După încetarea mandatului primei Comisii, următoarele comisii vor fi compuse dintr-un număr de membri, care reprezintă două treimi din numărul statelor membre, inclusiv preşedintele şi ministrul afacerilor externe; Consiliul european poate schimba acest număr printr-o decizie aprobată în unanimitate. Membrii Comisiei vor fi selecţionaţi pe baza unui sistem de rotaţie egală între statele membre, care se bazează pe următoarele principii: a) tratarea statelor strict pe picior de egalitate pentru a determina ordinea resortisanţilor lor în Comisie: diferenţa între numărul total de mandate deţinut de resortisanţii a două state membre nu poate fi niciodată mai mare de unu; b) cu rezerva de mai sus, fiecare Comisie care va urma va fi constituită astfel încât să reflecte într-o manieră satisfăcătoare evantaiul demografic şi geografic al ansamblului statelor membre. Exercitarea responsabilităţilor Comisiei se realizează în deplină independenţă; prin urmare membrii Comisiei nu pot solicita şi nici accepta 52
instrucţiuni din partea vreunui guvern, instituţii, organ sau organism; abţinându-se de la orice act incompatibil cu funcţiile lor sau cu executarea sarcinilor pe care le au. Sunt responsabile în faţa Parlamentului European atât Comisia, cât şi colegiul; Parlamentul având competenţa să adopte o moţiune de cenzură, care, dacă este adoptată, membrii Comisiei şi ministrul afacerilor externe al Uniunii trebuie să demisioneze. Preşedintele Comisiei Europene este propus Parlamentului de către Consiliul European, ţinând cont de alegerile parlamentare europene şi după ce au loc consultări cu privire la aceasta. Candidatul este ales de Parlamentul European cu majoritatea membrilor care-l compun. Dacă nu obţine această majoritate, Consiliul european propune un nou candidat, cu majoritate calificată, într-un termen de o lună, care va fi ales de Parlament după aceeaşi procedură. Preşedintele Comisiei îndeplineşte următoarele funcţii: a) defineşte orientările în cadrul cărora Comisia îşi exercită misiunea sa; b) decide organizarea internă a Comisiei în scopul asigurării coerenţei, eficacităţii şi colegialităţii în acţiunea sa; c) numeşte vicepreşedinţii dintre membrii Comisiei, alţii decât ministrul afacerilor externe al Uniunii. Preşedintele Comisiei este cel care structurează şi repartizează între membrii Comisiei responsabilităţile acesteia, poate anula această repartiţie în cursul mandatului său. Membrii Comisiei sunt obligaţi să exercite funcţiile care le-au fost încredinţate de Preşedinte, sub majoritatea acestuia. Membrii Comisiei Europene sunt numiţi pe baza unei liste cu personalităţi adoptată de Consiliul de Miniştri, de comun acord cu Preşedintele ales al Comisiei. Statele membre vor face propuneri în acest sens. Preşedintele, ministrul afacerilor externe al Uniunii şi ceilalţi membri ai Comisiei sunt supuşi, ca şi colegiu, votului de aprobare al Parlamentului European. Pe baza acestui vot, Comisia este numită cu majoritate calificată de către Consiliul european. Orice membru al Comisiei, inclusiv ministrul afacerilor externe al Uniunii va demisiona la cererea Preşedintelui Comisiei. Membrii Comisiei nu pot exercita pe timpul mandatului nici o activitate profesională, remunerată sau nu îşi vor lua angajamentul să respecte toate obligaţiile ce decurg din această însărcinare. În caz de nerespectare a acestor 53
obligaţii, Curtea de Justiţie, sesizează de Consiliu cu votul majorităţii membrilor săi sau de către Comisie, poate să pronunţe demisia din oficiu sau decăderea sin dreptul la anumite avantaje pe care le are membrul respectiv. Încetarea funcţiilor membrilor Comisiei se realizează prin: încetarea mandatului Comisiei; deces; demisie voluntară sau demisie din oficiu. În ultimele trei cazuri sunt înlocuiţi pentru restul mandatului, de noi membri de aceeaşi naţionalitate, numiţi de Consiliu de comun acord cu Preşedintele Comisiei, după consultarea acestora cu Parlamentul European. În cazul demisiei voluntare, din oficiu sau în caz de deces al Preşedintelui Comisiei sau ministrului afacerilor externe al Uniunii, procedura de înlocuire este similară cu cea a numirii acestora. La fel se procedează şi în cazul demisiei colective a membrilor Comisiei. Deciziile Comisiei Europene sunt luate cu majoritatea membrilor săi, cvorumul fiind stabilit de regulamentul interior. Comisia publică în fiecare an, cu o lună sau mai puţin, înainte de deschiderea sesiunii Parlamentului European, un raport general asupra activităţii Uniunii Europene. Ministrul afacerilor externe al Uniunii Europene Ministrul afacerilor externe al Uniunii Europene este numit de Consiliul european, care decide cu majoritate calificată, cu acordul Preşedintelui Comisiei. Prin această procedură, mandatul acestuia poate să ia sfârşit. Ministrul afacerilor externe al Uniunii conduce politica externă şi de securitate comună a Uniunii. El contribuie prin propunerile sale la elaborarea acestei politici şi o execută ca mandatar al Consiliului, incluzând şi politica de securitate şi de apărare comună. Ministrul afacerilor externe al Uniunii prezidează Consiliul afacerilor externe şi este unul din vicepreşedinţii Comisiei Europene, veghează la coerenţa acţiunii exterioare a Uniunii şi este însărcinat, ca membru al Comisiei, cu responsabilităţile din domeniul relaţiilor externe şi cu coordonarea altor aspecte ale acţiunii exterioare ale Uniunii. Comisia Europeană reprezintă organul executiv şi de decizie al Uniunii Europene şi are următoarele competenţe:
54
1.
Are dreptul de iniţiativă legislativă cu privire la actele pe care le adoptă Consiliul Miniştrilor
şi Parlamentul European. Comisia formulează propuneri, pregăteşte deciziile acestora în cele mai multe domenii cu precizarea că instituţia de decizie – Consiliul Miniştrilor – nu poate adopta acte juridice decât pe baza propunerilor Comisiei Europene. Comisia Europeană deţine monopolul iniţiativei legislative în cadrul Uniunii Europene. Spre deosebire de situaţia dintr-un stat naţional unde dreptul de iniţiativă legislativă este exercitat de Guvern şi Parlament, la nivel comunitar acest drept revine în principal Comisiei Europene, în unele cazuri cu titlu de excepţie el revine şi Consiliului Miniştrilor şi Parlamentului. Monopolul puterii de iniţiativă este una din caracteristicile principale ale Comisiei. Ea dispune de posibilitatea alegerii momentului introducerii unei propuneri în faţa Consiliului de Miniştri, jucând în acest fel un rol central în negocierile ce preced adoptarea deciziei. Dreptul de legiferare al Comisiei este restrâns, el reducându-se la aspecte de mai mică importanţă. 2.
Exercită o putere de decizie pe baza Tratatului şi a delegărilor pe care i le dă Consiliul
Miniştrilor. În limitele puterilor care-i sunt delegate de Consiliul Miniştrilor poate executa deciziile acestuia, poate adopta chiar directive, regulamente şi hotărâri care sunt obligatorii pentru statele membre. Până la adoptarea Actului Unic European, Consiliul Miniştrilor deţinea atât puterea legislativă cât şi pe cea executivă, Comisia neputând lua măsuri executive decât în urma unei abilitări date de Consiliu. Cerinţele legate de eficienţa acţiunilor comunitare au condus pe autorii Actului Unic European la modificări pentru a putea conferi Comisiei puteri executive. Comisia asigură respectarea drepturilor şi obligaţiilor ce revin statelor membre şi instituţiilor comunitare; asigură respectarea normelor legale comunitare referitoare la concurenţa comercială dintre agenţii economici din piaţa comună; administrarea fondurilor băneşti ale Comunităţii, în special a Fondului Social European. De asemeni, Comisia are dreptul de control asupra modului cum sunt respectate normele de drept comunitar. 3. 4.
Formulează avize, care sunt luări de poziţie a acesteia (a Comisiei). Veghează la execuţia tratatelor, controlează aplicarea ansamblului dreptului comunitar; în
acest sens poate depune plângere la Curtea Europeană de Justiţie împotriva statelor membre în caz de nerespectarea tratatelor sau a dreptului comunitar. De asemenea, dacă un stat membru nu pune în aplicare hotărârile Curţii Europene de Justiţie, Comisia Europeană este autorizată să stabilească penalizările pecuniare, şi în cazul încălcării normelor comunitare de către o instituţie comunitară, Comisia Europeană este abilitată să sesizeze Curtea Europeană de Justiţie. Comisia Europeană a fost abilitată prin tratatele originare să vegheze la aplicarea întocmai a prevederilor
acestora,
având misiunea de a declanşa o acţiune în justiţie contra statelor care nu aplică prevederile.
55
Comisia poate acţiona din oficiu sau în urma unei plângeri dezvoltând o întreagă procedură destinată să corecteze inactivitatea unui stat membru, înainte de a se ajunge la promovarea unei acţiuni în contencios. 5.
Comisia Europeană este organul de execuţie a bugetului. Ca instituţie executivă, Comisia are
responsabilitatea implementării bugetului comunitar, dar şi administrarea clauzelor protectoare în tratate şi în legislaţia secundară. 6.
Dispune de putere de decizie proprie şi participă la adoptarea actelor de către Consiliul
Miniştrilor şi Parlamentul European. 7.
Comisia are funcţii de reprezentare internă şi externă în domeniul politicii externe şi de
securitate. Comisia este asociată la lucrări şi poate sesiza şi face propuneri Consiliului Miniştrilor, fiind abilitată potrivit prevederilor Tratatului de la Roma să reprezinte interesele Comunităţii pe plan internaţional participând la negocierile cu alte state pentru încheierea de acorduri în domeniile de competenţă. Din analiza atribuţiilor, competenţelor şi puterilor Comisiei Europene se poate trage concluzia că aceasta tinde spre un statut comparabil cu cel al unui executiv (Guvern) care dispune de iniţiativă legislativă, organizează şi pune în executare actele normative şi veghează la respectarea lor, sub controlul Parlamentului care a investit-o, însă deocamdată statele membre refuză să recunoască Comisiei o putere executivă autonomă pentru a se evita o conducere totalitară. Funcţionarea Comisiei Europene se bazează pe anumite reguli stabilite în tratatele institutive şi în regulamentul intern al acesteia: a)
Principiul colegialităţii care presupune că hotărârile
Comisiei sunt
adoptate cu
majoritatea membrilor, Comisia nu poate hotărî valabil, numai dacă numărul de membri stabilit în regulamentul său interior este întrunit. Deşi fiecare membru al Comisiei are responsabilităţi precise, pregătind lucrările Comisiei şi apoi asigurând executarea deciziilor acesteia, acesta nu înseamnă că fiecare are putere de decizie proprie, hotărârea fiind atributul Comisiei. Toţi comisarii sunt responsabili în mod colectiv din punct de vedere politic pentru hotărârile luate. b)
Principiul repartizării atribuţiilor către fiecare membru al Comisiei în domeniul comunitar. În
domeniile încredinţate, comisarii europeni întocmesc proiecte pe care le prezintă Comisiei, iar odată adoptate le susţin în faţa Consiliului Miniştrilor şi apoi urmează să fie aplicate. Preşedintele Comisiei Europene are responsabilităţi importante în aplicarea şi conducerea activităţii acesteia: -
conducerea activităţii comisarilor asupra cărora îşi exercită autoritatea;
-
prezidează şedinţele Comisiei;
-
participă la şedinţele Consiliului Miniştrilor; 56
c)
-
prezintă intervenţii în faţa Parlamentului,
-
reprezintă Comisia Europeană pe plan internaţional;
-
are în subordinea sa directă, secretariatul general al Comisiei şi serviciile juridice.
Delegarea atribuţiilor se poate realiza prin două modalităţi: - delegarea atribuţiilor către membrii sau funcţionarii Comisiei, are loc atunci când
problemele sunt numeroase, Comisia putând abilita
membrii săi sau funcţionarii
săi, să ia în
numele şi sub controlul lor măsuri clar definite de gestiune sau de administrare; - crearea unor organe subsidiare specializate, pentru a îndeplini anumite sarcini cu condiţia ca acestea să nu aibă decât “puteri de execuţie precis stabilite”. d)
În activitatea sa, Comisia Europeană apelează la comitete care sunt constituite pe baza
prevederilor tratatelor, ale hotărârilor Consiliului Miniştrilor sau chiar al Comisiei. În ceea ce priveşte Comisia Europeană, prin Tratatul de la Nisa din anul 2001 s-au corelat două aspecte: noile aderări care presupun o sporire a numărului comisarilor şi buna funcţionare a Comisiei, posibilă cu un număr restrâns sau cel puţin fără o creştere proporţională cu numărul noilor state membre. Prin Tratatul de la Nisa a fost aleasă varianta limitării numărului comisarilor la 27. Cetăţenia comisarilor va fi determinată potrivit principiului rotaţiei. Un pas important în accentuarea caracterului supranaţional şi a membrilor Comisiei: de la unanimitate s-a trecut la majoritate calificată, în acelaşi timp acordându-se atribuţii sporite preşedintelui, în sensul că acesta va decide distribuirea sarcinilor şi a responsabilităţlor. De asemenea, preşedintele va numi (după aprobarea colegiului) vice-preşedinţii Comisiei şi va putea cere demisia unui membru (tot cu aprobarea colegiului).
CURTEA EUROPEANĂ DE JUSTIŢIE În urma instituirii celor trei Comunităţi Europene şi a Uniunii Europene, statele membre au convenit ca obiectivele acestora să fie realizate prin instituţiile comunitare, în limita competenţelor atribuite, şi să fie deservite de aceeaşi Curte – Curtea Europeană de Justiţie. Astfel Curţii Europene de Justiţie i-a revenit misiunea de a garanta că în interpretarea
şi aplicarea Tratatului este
respectată legea. Curtea Europeană de Justiţie are un rol deosebit deoarece pe de o parte asigură respectarea de către statele membre, instituţiile comunitare şi persoanele fizice şi juridice din comunitate a normelor juridice comunitare, iar pe de altă parte hotărârile Curţii Europene de justiţie sunt norme de drept comunitar, ceea ce face ca acest for juridic comunitar să aibă un specific, o particularitate a 57
sa care o distinge atât de jurisdicţia naţională cât şi de cea internaţională. Curtea Europeană de justiţie îşi are sediul la Luxemburg. Rolul, componenţa şi organizarea Curţii Europene de Justiţie Rolul Curţii este acela de a garanta interpretarea şi aplicarea uniformă a dreptului Uniunii Europene, a dreptului comunitar. Componenţa Curţii cuprinde 25 de judecători, câte unul de fiecare stat membru, şi 8 avocaţi generali, numărul acestora putând creşte la cererea Curţii şi prin decizie unanimă a Consiliului. Judecătorii sunt desemnaţi de guvernele statelor membre, pentru un mandat de 6 ani, care poate fi reînoit, şi sunt fie membrii cu mare experienţă ai înaltelor instanţe jurisdicţionale naţionale, fie jurişti deosebit de competenţi, dar care să ofere toate garanţiile de imparţialitate. Preşedintele Curţii de Justiţie este ales de judecători pentru un mandat de 3 ani şi are rolul de a conduce lucrările şi serviciile Curţii, precum şi de a prezida audierile şi deliberările în cele mai înalte formaţiuni de judecată. Avocaţii generali sunt desemnaţi în aceleaşi condiţii ca şi judecătorii, asistă Curtea şi o ajută în îndeplinirea misiunii sale, fiind însărcinaţi să prezinte concluziile în orice cauză, public, independent şi imparţial, cu excepţia cazului în care Curtea decide că nu sunt aspecte de drept, noi. Curtea lucrează în: a) Adunarea plenară – şedinţe plenare, cu un cvorum de 15 judecători, dar numai în situaţii excepţionale, limitativ prevăzute de tratate, de exemplu, când trebuie să declare demisia din oficiu a unui comisar, a ministrului afacerilor externa al Uniunii sau a mediatorului, ori dacă se apreciază de către Curte că este o cauză excepţională; b) Marea Cameră se reuneşte la cererea unui stat sau a unei instituţii parte la un proces, precum şi atunci când cauzele sunt complexe sau importante; c) Camera de 5 judecători, al cărei preşedinte este ales pentru un mandat de 3 ani; d) Camera de 3 judecători, al cărei preşedinte este ales pentru un mandat de 1 an, în care sunt examinate celelalte cauze. Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene este structurată pe şase camere de 5 şi 3 judecători, un judecător putând să facă parte din mai multe camere. Grefa Curţii de Justiţie – grefierul este desemnat de Curte, cu un mandat de 6 ani, Curtea poate să-l revoce. Asistat de un grefier adjunct şi sub controlul Preşedintelui Curţii. 58
Grefierul îndeplineşte următoarele atribuţii: a) procedurale - asistând la şedinţele de audiere ale Curţii, sau îndeplineşte obligaţii precum: primirea,
arhivarea sau transmiterea documentelor,
gestionarea arhivelor şi publicaţiilor Curţii; b) administrative, asistat de un administrator, precum: actele de gestiune şi contabilitate ale Curţii. Serviciul administrativ al Curţii reprezintă o altă infrastructură decât grefa şi îndeplineşte, în primul rând, serviciile lingvistice de traducere şi interpretare, având în vedere utilizarea de către Curte a tuturor limbilor oficiale ale Uniunii Europene – limbile oficiale ale tuturor statelor membre. Competenţele Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene: a) asigură respectarea şi interpretarea tratatelor comunitare şi a celorlalte dispoziţii ale dreptului comunitar adoptate de instituţiile Uniunii Europene. Curtea are largi competenţe jurisdicţionale pe care le exercită în cadrul diferitelor forme de recurs. b) este competentă, mai ales, să se pronunţe asupra: - recursurilor în anulare sau a recursurilor în carenţă, introduse de un stat sau de o instituţie; - recursurilor pentru nerespectarea dreptului comunitar de către state, îndreptate contra statelor membre; - recursurilor prejudiciare , în interpretare; - recursurilor în reparaţie. Organizarea Curţii Europene de Justiţie Judecătorii aleg dintre ei un preşedinte al Curţii Europene de Justiţie pentru o perioadă de teri ani, la expirarea perioadei mandatului poate fi reînnoit. Preşedintele Curţii conduce activitatea juridică şi administraţia Curţii; fixează termenele de şedinţă şi prezidează dezbaterile cauzei şi deliberările; desemnează judecătorul raportor pentru fiecare cauză atribuind fiecărei camere, cauzele de rezolvat, prezidează audierile şi deliberările în camera de consiliu. Preşedintele este cel care dispune suspendarea executării măsuri care este contestată în faţa Curţii şi totodată el dispune măsurile de conservare şi asiguratorii necesare pe durata soluţionării cazului.
59
Pe lângă Curtea de Justiţie funcţionează grefa, condusă de un grefier şi de doi grefieri asistenţi care trebuie să fie jurişti cu o vastă experienţă. Sunt numiţi de Curte pe o perioadă de 6 ani şi îşi desfăşoară activitatea sub conducerea nemijlocită a Preşedintelui Curţii, exercitând
în
general atribuţiile obişnuite a acestor funcţii, funcţii de administrare inclusiv financiar contabilă. Secretariatul juridic cuprinde secretarii care sunt jurişti competenţi în număr de trei pe lângă fiecare judecător şi avocat general care desfăşoară activitatea de secretariat, cercetare şi întocmire a proiectelor pentru cele mai importante documente cerute de procedură. Departamentul de cercetare şi documentare (format din 20 de avocaţi din toate statele comunitare) are rolul de a pune la dispoziţia membrilor Curţii de Justiţie şi avocaţilor generali toate informaţiile necesare privind dreptul comunitar şi legislaţiile naţionale, precum şi pe cel de a furniza studii comparative ale dispoziţiilor legale naţionale. De asemenea, în structura Curţii de Justiţie se află departamentul de traduceri, de interpretare, administrativ şi oficiul de informare. Jurisdicţia Curţii Europene de Justiţie Rolul Curţii Europene de Justiţie este de a oferi garanţiile juridice necesare pentru a asigura că legea este respectată la nivelul standardelor de interpretare şi aplicarea Tratatelor şi este judecătorul suprem al Uniunii Europene. Supremaţia legii este condiţionată de recunoaşterea de către statele membre, instituţii şi indivizi a naturii obligatorii a rolului său. Având în vedere acordarea de jure a acestei competenţe, ea se va raporta nu numai la prevederile ca atare din tratatele comunitare care au aplicabilitatea directă ci şi la acele dispoziţii în baza cărora sunt adoptate acte comunitare de aplicare a acestora. Competenţa ce revine Curţii Europene de Justiţie, potrivit Tratatelor Comunitare nu este o competenţă de drept comun ci de “atribuţie” iar litigiile în care Comunitatea este parte nu sunt pe acest motiv excluse din competenţa tribunalelor sau curţilor statelor membre. Jurisdicţia Curţii Europene de justiţie îmbracă forme complexe şi poate să acţioneze ca o curte administrativă, constituţională, precum şi de orice alt domeniu, când Curtea este solicitată de către curţile naţionale să confere o interpretare a normelor de drept comunitar. Atunci Curtea Europeană de Justiţie acţionează ca o curte administrativă în sensul dreptului continental – pentru Comunităţi, are scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre precum şi persoanele. În categoria acţiunilor care au această finalitate sunt incluse acţiunile care se referă la: legalitatea actelor adoptate de Parlamentul European şi de Consiliul Miniştrilor împreună, a actelor Consiliului de Miniştri, ale Comisiei Europene şi ale Băncii Centrale Europene precum şi actele Parlamentului European destinate să producă efecte faţă de terţi. 60
Curtea Europeană de Justiţie se va mai putea pronunţa asupra validităţii actelor instituţiilor comunitare sau privind interpretarea Tratatelor Comunitare. Aşadar în cadrul jurisdicţiei sale administrative, Curtea Europeană de Justiţie va acţiona pentru asigurarea drepturilor statelor membre precum şi a persoanelor fizice împotriva actelor ilegale emise de instituţiile comunitare. Atunci când acţionează în domeniul constituţional Curtea Europeană de Justiţie soluţionează litigii dintre instituţiile comunitare şi statele membre şi respectiv în acţiunile intentate de Comisia Europeană împotriva unui stat membru când acesta nu-şi îndeplineşte obligaţiile ce-i revin pe baza tratatelor comunitare. O funcţie importantă a Curţii Europene de Justiţie este aceea
de interpretare a
legislaţiei comunitare, funcţie care se realizează în cadrul “procedurii” a hotărârilor preliminare. În cadrul acestei proceduri, are loc o colaborare între curţile naţionale ale statelor membre şi Curtea Europeană de Justiţie, colaborare care vizează interpretarea şi aplicarea corectă a dreptului comunitar. În acest sens în ipoteza în care o normă de drept comunitar este invocată de părţi în faţa unei instanţe dintr-un stat membru, aceasta poate opri desfăşurarea procesului şi să se adreseze Curţii Europene de Justiţie întrebări referitoare la interpretarea normei în discuţie. Curtea Europeană de Justiţie după ce interpretează norma juridică comunitară în discuţie va emite decizia de interpretare sub forma hotărârii preliminare, pe care o va transmite Curţii naţionale, care pe baza ei va pronunţa hotărârea în speţa respectivă. Curtea Europeană de Justiţie mai funcţionează şi ca instanţă de apel unde sunt atacate hotărârile date de Curtea de primă instanţă. Organizare şi funcţionare Curtea, în mod obişnuit, îşi desfăşoară activitatea în şedinţe plenare, dar pentru celeritate s-a prevăzut şi posibilitatea creării unor camere în cadrul Curţii, compuse din 3 sau 5 judecători. Curtea Europeană de Justiţie a creat două asemenea Camere, fiecare cuprinzând trei sau cinci judecători, unul dintre aceştia fiind ales pentru un an ca preşedinte şi având în cadrul Camerei respective, puteri similare în desfăşurarea procedurii cu cele ale Preşedintelui Curţii. Curtea poate delibera valabil numai în prezenţa unui număr impar de judecători; deliberările Curţii sunt valabile în caz de şedinţă plenară, dacă sunt prezenţi 7 judecători, iar în caz de şedinţe ale Camerelor dacă sunt prezenţi 3 judecători. Deliberările Curţii şi a Camerelor au loc sub forma aşa- numită Cameră de Consiliu (care de altfel o regăsim şi în jurisdicţia instanţelor noastre) desfăşurându-se numai în prezenţa judecătorilor care au participat şi în faza procedurii orale (avocatul general care a pus concluziile în 61
cauza respectivă şi grefierul nefiind admişi). Votul începe cu judecătorul având cea mai mică vechime, şi pentru ca o hotărâre să fie adoptată este suficient întrunirea majorităţii. Deliberările fiind secrete şi “opinia separată” nefiind admisă – din hotărâre nu apare niciodată dacă a întrunit unanimitatea sau numai majoritatea. Lucrările Curţii se desfăşoară în limba franceză ca limbă de lucru, deşi se prevede că pot fi folosite cele 6 limbi vorbite în Comunitate. Curtea Europeană de Justiţie este singurul organ de jurisdicţie comunitar, având o funcţionare permanentă şi emite hotărâri ce nu pot fi recurate în faţa altei instanţe. În conformitate cu prevederile actelor constitutive, Curtea Europeană de Justiţie asigură respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea tratatelor, sarcina exclusivă pe care o realizează pe calea multiplelor şi variatelor recursuri care pot fi deduse în faţa ei. Curtea Europeană de Justiţie are, în îndeplinirea misiunii sale de “gardian al tratatelor” mai ales o competenţă contencioasă. Principala competenţă atribuită Curţii Europene de Justiţie este controlul legalităţii actelor instituţiilor comunitare- obligatorii din unghiul de vedere al compatibilităţii lor cu dispoziţiile tratatelor, atribuţie realizată pe calea recursului şi a excepţiei de ilegalitate, ca şi pe calea recursului în carenţă. Curtea Europeană de Justiţie este abilitată să realizeze interpretarea unitară a tratatelor şi actelor comunitare, mai ales pe calea recursului în interpretare soluţionând problemele ridicate în acest sens în faţa instanţelor naţionale. Instanţa comunitară controlează legalitatea acţiunilor sau omisiunilor statelor membre în raport de dispoziţiile Tratatelor, rezolvând litigiile dintre aceste state ivite în legătură cu aplicarea şi interpretarea actelor statutare. Curtea Europeană de Justiţie poate acţiona în soluţionarea litigiilor privind raporturile funcţionarilor comunitari, cu organele de care depind. Curtea de la Luxemburg apare ca jurisdicţia permanentă şi obligatorie a ordinii juridice instaurate prin crearea Comunităţii Europene, ordine definită chiar de Curte ca fiind, o nouă ordine juridică de drept internaţional ale cărei subiecte sunt nu numai statele membre, ci şi resortisanţii acestora. Curtea Europeană de Justiţie de la Luxemburg este abilitată să soluţioneze litigii între statele membre, între acestea şi organele comunitare - Comisia Europeană, Consiliul de Miniştri precum şi între organele comunitare, respectiv Comisia Europeană, Consiliul Miniştrilor, Parlament. Constituţia Europeană cu privire la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene Constituţia schimbă denumirea Curţii în Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi precizează că prin aceasta trebuie să se înţeleagă: Curtea de Justiţie,
62
Tribunalul şi Tribunalele specializate şi asigură respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea Constituţiei. Statele membre stabilesc căile de recurs necesare pentru asigurarea protecţiei jurisdicţionale efective în domeniile acoperite de dreptul Uniunii Europene. Curtea de Justiţie este alcătuită din câte un judecător pentru fiecare stat membru şi este asistată de avocaţi generali, iar Tribunalul este alcătuit din cel puţin câte un judecător de fiecare stat membru. Atât judecătorii şi avocaţii Curţii de Justiţie, cât şi judecătorii Tribunalului sunt aleşi dintre personalităţi care oferă toate garanţiile de independenţă şi îndeplinesc celelalte condiţii prevăzute de Constituţie. Ei sunt numiţi de comun acord de către guvernele statelor membre, pentru un mandat de 6 ani, care poate fi reînoit. Curtea de Justiţie, potrivit Constituţiei , are competenţa să hotărască: a) asupra recursurilor formulate de un stat membru, o instituţie sau o persoană fizică sau morală; b) cu titlu prejudiciar, la cererea jurisdicţiilor naţionale, asupra interpretării dreptului Uniunii Europene sau asupra validităţii actelor adoptate de instituţii; c) în alte cazuri prevăzute de Constituţie. Între dispoziţiile de actualitate ale Constituţiei, denumită Legea europeană, reţinem: a) instituirea unui Comitet în scopul de a da aviz asupra candidaţilor la funcţia de judecător sau avocat general, înainte ca statele să procedeze la numirea lor; acest comitet va fi alcătuit din şapte personalităţi alese dintre membrii vechii Curţi de Justiţie şi ai Tribunalului, ai jurisdicţiilor naţionale supreme şi jurişti cu o competenţă notorie. Consiliul va decide regulile de funcţionare a Comitetului şi numirea membrilor săi; b) deciziile luate de Tribunal pot face obiectul reexaminării de către Curtea de Justiţie în cazul unui risc major de a aduce atingere unităţii şi coerenţei dreptului Uniunii, mai mult, Tribunalul însuşi, dacă apreciază că o cauză cere o decizie de principiu susceptibilă să afecteze unitatea şi coerenţa dreptului Uniunii, el poate să o trimită în faţa Curţii de Justiţie; c) Legea europeană poate crea tribunale specializate anexate Tribunalului; d) Legea europeană poate atribui Curţii competenţa de a decide în litigiile legate de aplicarea actelor care creează titluri europene de proprietate intelectuală; e) controlează legalitatea legilor şi legilor-cadru europene; actele Consiliului, ale Comisiei şi ale Băncii Centrale Europene, precum şi actele Parlamentului 63
European şi ale Consiliului European care pot produce efecte cu privire la terţi; dacă recursul este temeinic fundamentat, actul contestat este declarat nul şi neavenit; f) Curtea de Justiţie nu este competentă să verifice validitatea sau proporţionalitatea operaţiunilor desfăşurate de poliţie sau alte servicii represive într-un stat membru, nici să statueze asupra exerciţiului responsabilităţilor care incumbă apărarea securităţii interioare; g) recursurile formulate în faţa Curţii de Justiţie nu au automat efect suspensiv, dar Curtea poate să ordone amânarea executării actului atacat, în funcţie de circumstanţele specifice cauzei; h) deciziile Curţii de Justiţie au forţă executorie. CURTEA DE PRIMĂ INSTANŢĂ Pe măsura extinderii Uniunii Europene, a crescut şi numărul acţiunilor introduse la Curtea Europeană de Justiţie care a început să fie depăşită de volumul mare de lucrări, cu efecte negative asupra celerităţii rezolvării solicitărilor statelor membre pentru interpretarea uniformă a normelor dreptului comunitar şi în clarificarea acţiunilor şi poziţiilor justiţiabile. Necesitatea perfecţionării protecţiei juridice, a intereselor părţilor şi a menţinerii calităţii supravegherii judecătoreşti în ordinea juridică stabilită în domeniul dreptului comunitar astfel încât să se permită Curţii de Justiţie să-şi exercite cu responsabilitate şi exigenţă sporită sarcina sa fundamentală de interpretare a normelor dreptului comunitar au determinat necesitatea creeri a unei noi instanţe comunitare- Curtea de Primă Instanţă. Ca şi Curtea Europeană de Justiţie, Curtea de Primă Instanţă este situată la Luxemburg şi este compusă din 15 judecători, desemnaţi de statele membre (câte un judecător din partea fiecărui stat) pentru un mandat de 6 ani care vor exercita în mod obişnuit aceste funcţii potrivit regulilor procedurale. Curtea de Primă Instanţă nu are în alcătuire avocaţi generali, dar conform regulilor sale de procedură, fiecărui membru (judecător) cu excepţia preşedintelui, i se poate încredinţa un asemenea rol în câte un caz; în acel caz membrul Curţii (judecătorul) nu va putea participa la deliberări. Curtea de Primă Instanţă este subordonată Curţii Europene de Justiţie, judecătorii ei putând fi destituiţi prin decizia adoptată de aceasta. Preşedintele Curţii de Primă Instanţă este ales din rândul judecătorilor pentru un mandat de 3 ani, care poate fi reînnoit, şi are aceleaşi atribuţii ca şi preşedintele Curţii Europene de Justiţie. 64
Curtea de Primă Instanţă fiind asociată şi în acelaşi timp subordonată Curţii Europene de Justiţie, jurisdicţia Curţii de Primă Instanţă este mai restrânsă şi aceasta vizează desemnarea avocaţilor generali, iar pe de altă parte raporturile dintre cele două instanţe comunitare; aceste raporturi se referă la cazurile de declinare a competenţei Curţii de Primă Instanţă în favoarea Curţii Europene de Justiţie, la situaţiile de suspendare a procedurii în aşteptarea unei decizii a Curţii Europene de Justiţie cât şi la cauzele rejudecate de Curtea de Primă Instanţă după desfiinţarea hotărârii sale în apel de către Curtea Europeană de Justiţie. Hotărârile Curţii de Primă Instanţă – adoptate cu majoritate de voturi, la fel ca şi hotărârile Curţii Europene de Justiţie vor putea fi atacate cu apel în termen de două luni de către părţile interesate, la Curtea Europeană de Justiţie. În cazul în care Curtea Europeană de Justiţie consideră apelul fondat va casa hotărârea Curţii de Primă Instanţă şi va putea adopta următoarea soluţie: fie va reţine cauza spre rejudecare; fie o va trimite spre rejudecare la Curtea de Primă Instanţă cu recomandările de rigoare, recomandări de care Curtea de Primă Instanţă va trebui să ţină seama în soluţia pe care o va da. Curtea de Primă Instanţă nu poate soluţiona acţiuni introduse de statele membre ale Comunităţii, de instituţiile comunitare şi nici nu este abilitată să răspundă întrebărilor adresate de curţile naţionale ale statelor membre. Consiliul Miniştrilor a decis că ea are competenţa de a judeca diferendele intervenite între funcţionarii Comunităţii şi instituţiile comunitare precum şi acţiunile intentate de persoane fizice şi juridice împotriva instituţiilor comunitare în legătură cu aplicarea regulilor referitoare la concurenţa comercială neloială. Tratatul de la Nisa prevede
faptul că extinderea
Uniunii Europene va afecta
capacitatea Curţii Europene de Justiţie de a soluţiona viitoarele cazuri, considerându-se că, deja, aceasta este supraaglomerată. Astfel, Tratatul de la Nisa caută să împartă sarcinile între Curtea Europeană de Justiţie şi Curtea de Primă Instanţă într-o manieră mult mai eficientă. De asemenea, Tratatul permite crearea unor Camere specializate pentru anumite domenii. Curtea va continua să fie alcătuită dintr-un judecător din fiecare stat membru, însă ea se va putea întruni şi într-o Mare Cameră formată din 13 judecători (în loc să se întrunească într-o sesiune plenară, alcătuită din toţi judecătorii). În acelaşi timp, se va institui o procedură de urgenţă în cazul recursurilor prejudiciale mai sensibile, iar recursurile prejudiciale având caracter “tehnic” vor fi transferate Curţii de Primă Instanţă.
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
65
Curtea de Conturi este alcătuită din 25 membri, câte unul pentru fiecare stat membru al Uniunii Europene, desemnaţi de Consiliul Uniunii Europene pentru un mandat de 6 ani, care poate fi reînnoit. Membrii Curţii de Conturi îşi desemnează un preşedinte pentru un mandat de 3 ani. Toţi membrii Curţii de Conturi trebuie să fi lucrat în instituţii similare în ţările ai căror cetăţeni sunt sau să fie calificaţi pentru o asemenea funcţie. Ei sunt pentru competenţele lor şi pentru independenţa lor şi vor lucra numai pentru Curtea de Conturi. Curtea de Conturi Europeană este organizată pe următoarele structuri: 1) Preşedinţia, care are misiunea de a superviza realizarea misiunii Curţii de Conturi şi de a întreţine relaţiile cu instituţiile europene şi cu altele, îndeplinind şi funcţii de audit intern; 2) Grupe de audit, pe domenii, alcătuite din 5-6 membri conduşi de un decan; 3) Grupa coordonare, evaluare, asigurare, dezvoltare (CEAD), care are ca misiune elaborarea metodologiei de audit şi formare, asigurare a calităţii, coordonarea procedurilor de întocmire a rapoartelor, alte servicii profesionale de asistenţă. Curtea de Conturi dispune şi de structuri administrative şi de secretariat, după cum urmează: a) Comitetul administrativ , alcătuit din 5 membri conduşi de un preşedinte şi cinci membri supleanţi, este competent să pregătească dosarele de natură administrativă care necesită o decizie a Curţii de Conturi; b) Secretariatul general, condus de Secretarul General – are responsabilităţi în domeniul resurselor umane, informatică şi telecomunicaţii, finanţele şi administraţia Curţii, serviciul de traduceri. Curtea îndeplineşte o funcţie de jurisdicţie şi control în ceea ce priveşte activitatea financiară comunitară. Membrii Curţii de Conturi se bucură de acelaşi statut ca şi membrii Curţii Europene de Justiţie şi desemnează dintre ei un preşedinte pentru o perioadă de trei ani. Membrii Curţii îşi exercită funcţiile lor în deplină independenţă, în interesul general al Comunităţii. Curtea de Conturi asigură controlul conturilor – ea este competentă să verifice conturile totalităţii veniturilor şi cheltuielilor Comunităţii, precum şi
ale oricărui organism creat de
Comunitate, în măsura în care tratatul nu exclude această verificare. Curtea de Conturi furnizează Parlamentului European şi Consiliului Miniştrilor o declaraţie de asigurare privind fiabilitatea 66
conturilor, precum şi legalitatea şi regularitatea operaţiilor auxiliare. Această declaraţie este publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene. În îndeplinirea atribuţiilor sale Curtea verifică legalitatea şi regularitatea veniturilor şi cheltuielilor şi certifică buna gestionare financiară. Curtea de Conturi este un instrument important în activitatea Parlamentului European, atunci când aceasta realizează funcţia de control asupra Comisiei Europene şi când este chemată să dea aprobare Comisiei Europene în ceea ce priveşte execuţia bugetului comunitar. Curtea de Conturi întocmeşte în fiecare an, un raport, după încheierea exerciţiului bugetar care se transmite celorlalte instituţii Comunitare şi se publică în Jurnalul Oficial al Comunităţilor, însoţit de răspunsurile date de instituţiile comunitare la observaţiile Curţii de Conturi. Curtea de Conturi este abilitată să introducă acţiuni în faţa Curţii Europene de Justiţie în vederea asigurării respectării exercitării atribuţiilor ce-i revin. Curtea de Conturi asistă Parlamentul European şi Consiliul în exercitarea funcţiilor lor de control al execuţiei bugetare. Constituţia Europei cu privire la Curtea de Conturi Europeană Proiectul Constituţiei pentru Europa precizează: Curtea de Conturi este o instituţie care asigură controlul conturilor Uniunii, prin examinarea acestora în totalitatea încasărilor şi cheltuielilor şi asigură buna gestiune financiară. Curtea de Conturi Europeană este compusă din câte un resortisant pentru fiecare stat membru, care îşi exercită funcţiile în deplină independenţă şi în interesul general al Uniunii.
67
CURSUL 9 Instrumentele juridice comunitare Parlamentul European împreună cu Consiliul şi Comisia au competenţa de a adopta o serie de acte juridice în îndeplinirea atribuţiilor lor şi în condiţii prestabilite; ele hotărăsc regulamente şi directive, iau decizii şi formulează avize şi recomandări, conform art. 149 CE şi art. 161 Euratom. Regulamentele, directivele şi deciziile au forţă obligatorie, ceea ce nu este cazul în privinţa recomandărilor şi avizelor. În cazul Tratatului CECO principalele acte ce se pot adopta sunt deciziile, recomandările şi avizele, competenţa revenind în acest scop Comisiei (Înalta Autoritate) – art. 14. Prevederile generale ale Tratatelor menţionate cuprind numai definiţia legală a diferitelor categorii de acte, iar instituţiile comunitare menţionate le pot adopta numai potrivit scopurilor şi în condiţiile stabilite în Tratate. Numai acolo unde în Tratate sunt acordate puteri specifice de reglementare, instituţiile comunitare pot să intervină pe cale decizională. În sprijinul acestei afirmaţii poate fi invocat art. 7 CE, care precizează că “fiecare instituţie acţionează în limitele atribuţiunilor ce le sunt încredinţate prin prezentul Tratat”. Actele adoptate de instituţiile comunitare sunt, astfel, 68
supuse principiului legalităţii. Textele legale – art.7, art. 202, art. 211 şi art. 249 CE – nu disting între instituţiile comunitare în sensul posibilităţii de a se acorda unora dintre ele competenţa de a adopta exclusiv unul, mai multe sau toate categoriile de acte menţionate, în timp ce alte instituţii să fie îndreptăţite să adopte numai o categorie sau alta de acte. Astfel, a arătat Curtea de Justiţie, nu există nici un temei în prevederile Tratatului care reglementează instituţiile, în sensul opiniei că, în virtutea chiar a principiilor care cârmuiesc puterile şi responsabilităţile între instituţiile comunitare, toată puterea legislativă originară este încredinţată Consiliului, în timp ce Comisia are numai puterea de supraveghere şi de implementare. Alte acte comunitare specifice sau nenumite sunt cele adoptate de Comisie- sub forma unor declaraţii politice prin care se aduc la cunoştinţă criteriile pentru examinarea cazurilor individuale în cadrul conduitei concurenţiale şi a ajutoarelor de stat, cele adoptate de Parlament- sub forma de rezoluţii, sau cele adoptate de Consiliu sub formă de concluzii prin care se prezintă o situaţie sau se solicită organelor abilitate să adopte măsuri ori să contribuie la luarea lor. Actele juridice ale instituţiilor comunitare Regulamentele, conform art. 249 alin. (2) CE şi art. 161 Euratom, au următoarele caracteristici: să fie de aplicabilitate generală; să fie obligatorii în toate elementele lor (obligă nu numai statele ci şi particularii) şi să fie direct aplicabile în fiecare stat membru. Regulamentele se pot clasifica în regulamente de bază şi regulamente de executare. Regulamentele de executare pot fi adoptate de către Consiliu sau de către Comisie, cu abilitatea dată de acesta, şi ele sunt subordonate, din punctul de vedere al interpretării şi validităţii, regulamentului de bază faţă de care trebuie să fie conforme. Regulamentele se publică obligatoriu în Jurnalul Oficial. Data intrării lor în vigoare este menţionată în chiar textul lor. În absenţa acestei precizări, ele intră în vigoare în a douăzecea zi de la data acestei publicări. Directivele au forţă obligatorie pentru fiecare stat membru căruia i se adresează numai în ce priveşte rezultatul de atins, lăsându-se autorităţilor posibilitatea alegerii formelor şi mijloacelor de aplicare a lor, potrivit art. 249 alin (3), CE, art. 161 alin. (3) Euratom şi art. 14 alin (3) CECO. Directivele în cazuri dese nu cuprind prevederi care pot fi aplicate imediat şi nu au o sferă mai largă decât în cazul regulamentelor şi deciziilor, dar, în ce priveşte rezultatul de atins, ele au un caracter obligatoriu similar. Posibilitatea de a invoca o obligaţie impusă prin directivă nu poate fi exclusă în ce priveşte persoanele, având în vedere efectul obligatoriu atribuit directivelor. Directivele nu pot fi invocate în raporturile dintre particulari, ci numai contra unui stat membru căruia îi sunt adresate, ele neputând să impună obligaţii persoanelor. Directivele sunt destinate să promoveze armonizarea sau coordonarea legislaţiilor naţionale, tinzând să îngrădească în anumite domenii autoritatea statelor în
69
materie de reglementare juridică prin stabilirea în sarcina lor a unor obligaţii de a face, a unor restricţii sau a unor interdicţii. Curtea a statuat că obligaţia statelor membre, decurgând dintr-o directivă, de a atinge rezultatul prevăzut de ea, precum şi datoria, în virtutea art. 5 (10) CE, de a lua toate măsurile generale sau particulare destinate să asigure executarea acestei obligaţii, se impun tuturor autorităţilor statelor membre, inclusiv autorităţilor jurisdicţionale în cadrul competenţelor lor. Aplicând dreptul naţional, indiferent că este vorba de dispoziţii anterioare sau posterioare directivei, jurisdicţia naţională, chemată să îl interpreteze este ţinută să o facă în orice măsură posibilă, în lumina textului şi finalităţii directivei, pentru a atinge rezultatul avut în vedere de aceasta şi de a se conforma astfel art. 189 (249) alin (3) din Tratat. Simplele practici administrative, care prin natura lor sunt modificabile, după dorinţă, de către autorităţile naţionale şi cărora nu li se dă publicitatea adecvată, nu pot fi considerate ca o îndeplinire corespunzătoare a obligaţiei ce incumbă statelor membre, conform art. 189 (249) alin. (3) CE. În cazul în care o directivă nu este transpusă în legislaţia naţională de către un stat membru, persoanele vătămate prin faptul netranspunerii pot să pretindă repararea daunelor, statul în cauză având obligaţia de despăgubire potrivit criteriilor stabilite în dreptul său intern în măsura în care sunt întrunite trei condiţii: a) rezultatul prevăzut de directivă
să comporte atribuirea de drepturi în
beneficiul persoanelor; b) conţinutul acestor drepturi să fie identificabil pe baza dispoziţiei directivei; c) existenţa unei legături cauzale între încălcarea obligaţiei ce incumbă statului şi daunele suferite de persoana lezată. Dispoziţiile de drept intern menţionate, aplicabile în această materie a reparării daunelor, nu vor putea fi mai puţin favorabile decât cele care ar privi reclamaţii de drept intern şi nu vor putea fi stabilite într-un mod în care să facă practic imposibilă ori excesiv de dificilă obţinerea reparaţiunii. Deciziile – sunt obligatorii în întregul lor pentru cei cărora li se adresează pe care îi indică art. 249 alin (4) CE, art. 161 alin. (4) Euratom şi art. 14 alin. (2) CECO. Deciziile nu cuprind reguli generale care să fie valabile erga omnes, nu au caracteristicile legilor. Ele sunt numai acte administrative, individuale, prin care dreptul comunitar este aplicat. Deciziile diferă de regulamente prin caracterul lor individual, fiind menţionaţi în chiar cuprinsul lor cei cărora li se adresează. Deciziile pot fi declarative, când se acordă negative clearance, conform art. 2 din Regulamentul nr. 17 din 6 februarie 1962 al Consiliului pentru implementarea art. 85 (81) şi 86 (82) din Tratat. Comisia, la cererea întreprinderii sau asociaţiei de întreprinderi, va putea certifica faptul că, pe baza elementelor aflate în posesia ei, nu există motiv, conform acestor texte legale, pentru acţiune. Recomandările şi avizele – aceste categorii de acte nu au forţă obligatorie, potrivit art. 249 alin. ultim CE, nici pentru autorul, nici pentru destinatarul lor. Ele nu conţin reguli susceptibile de 70
a fi aplicate obligatoriu, neputând fi contestate în justiţie. Aceste acte sunt instrumente de orientare, invitând pe destinatar să adopte o linie de conduită determinată. Între recomandări putem menţiona Recomandarea nr. 87/598 din 22 decembrie 1986 a Consiliului privind un Cod european referitor la plata electronică sau Recomandarea nr. 85/612 din 20 decembrie 1985 a Consiliului privind al doilea sub-paragraf al art. 25 alin 1 al Directivei nr. 85/612 privind coordonarea legilor, regulamentelor şi prevederilor administrative în legătură cu întreprinderile pentru investiţii în documente transferabile, ori Recomandarea nr. 95/198 din 12 mai 1995 a Comisiei, adresată statelor membre, privind termenele de plată în tranzacţiile comerciale (Jurnalul Oficial- Legea 127/19 din 10 mai 1995). Actele atipice (non-standard)- sub această denumire sunt cunoscute în doctrina italiană şi engleză anumite categorii de acte; ele pot fi descrise ca instrumente care nu au în principiu efecte juridice, deşi în împrejurări excepţionale, ele ar putea fi considerate într-un asemenea sens. Calificarea actelor juridice comunitare Dreptul de a introduce o acţiune contra actelor cu caracter mai general este mai restrâns faţă de cele cu caracter individual, astfel că a trebuit să se impună unele criterii de calificare a naturii acestora. Curtea de Justiţie a decis că natura unui act nu depinde de forma sa, ci de conţinutul său, titlul nefiind hotărâtor. Între aceste criterii menţionăm: stabilirea unor principii normative, stabilirea sau specificarea într-un mod abstract a condiţiilor aplicării, stabilirea unor reguli de organizare generale care reglementează în mod identic un număr nedeterminat de cazuri, regulile fixate sunt aplicabile oricărei situaţii care se încadrează ori se va încadra în condiţiile specificate pentru aplicarea lor. Actele Consiliului European Prin AUE, art. 2, a fost instituit Consiliul European care reuneşte şefii de stat sau de guvern din statele membre, precum şi pe preşedintele Comisiei, asistaţi de miniştrii de externe şi de un membru al Comisiei. El se întruneşte de cel puţin două ori pe an sub preşedinţia şefului de stat sau de guvern al statului membru care exercită preşedinţia Consiliului. Aceste dispoziţii sunt reluate aproape identic în TMs., în art. D (4). Consiliul European nu a fost evidenţiat în contextul sistemului instituţional al Comunităţilor ca un organism cu atribuţii specifice, decizionale. Prin TMs. Consiliului European i s-a încredinţat misiunea – pe care o exercita în fapt şi înainte – de a da Uniunii Europene impulsurile dezvoltării sale şi de a-i defini orientările politice generale. El nu participă la procesul formal de luare a deciziilor stabilite prin tratatele comunitare, ci doar se pronunţă din punct de vedere politic şi stabileşte liniile generale ale politicii comunitare, sarcina punerii ei în aplicare revenind organismelor comunitare, în special Consiliului. Tratatul de la Amsterdam a confirmat statutul Consiliului European ca principala sursă a impulsului pentru integrarea Europei. Acest Consiliu are
71
cel mai înalt statut politic, astfel că, în măsura în care este relevant pentru politica comunitară, nimic nu poate fi exclus de pe agenda întrunirilor sale. Motivarea actelor juridice comunitare Regulamentele, directivele şi deciziile adoptate împreună de Parlamentul European şi de Consiliu, ca şi actele adoptate de Consiliu sau de Comisie, trebuie să fie motivate în conformitate cu art. 253. În preambulul sau în expunerea de motive a actului în cauză se impune o prezentare a raţiunilor de fapt şi de drept care îl întemeiază în funcţie de natura măsurilor ce sunt preconizate şi de împrejurările în care hotărârile vor fi luate. Argumentele respective trebuie să aibă un caracter decisiv şi să fie clar formulate. În ce priveşte motivarea legală, un act poate fi anulat atunci când instituţia care a adoptat actul în discuţie nu a ales temeiul juridic corespunzător, fapt ce a generat încălcarea unor prerogative ale unei alte instituţii comunitare în procesul de luare a deciziilor. Comisia nu este însă obligată să includă în deciziile sale toate argumentele pe care le-ar putea folosi mai târziu ca răspuns la afirmaţiile de nelegalitate care ar putea fi invocate împotriva măsurilor sale, iar faptul dacă nu este inclus nici un enunţ care să arate de ce Comisia are competenţa, nu se opune controlului legalităţii deciziei. Publicitatea şi intrarea în vigoare a actelor comunitare Art. 254 CE face unele distincţii în ce priveşte publicarea în funcţie de natura actului de publicat sau de procedura sa de adoptare, astfel: -
regulamentele, directivele şi deciziile adoptate conform procedurii prevăzute la art. 251,
semnate de preşedintele Parlamentului şi de preşedintele Consiliului, sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (aşa cum se intitulează acesta prin modificarea adusă de Tratatul de la Nisa), intrând în vigoare din a douăzecea zi următoare acestei publicări, dacă nu s-a prevăzut un termen expres în chiar cuprinsul actului. Nu este exclus ca data intrării în vigoare să coincidă cu data publicării, potrivit unei dispoziţii specifice; -
regulamentele Consiliului şi ale Comisiei precum şi directivele acestor instituţii care sunt
adresate tuturor statelor membre sunt publicate şi intră în vigoare în aceleaşi condiţii menţionate mai sus. În ceea ce priveşte validitatea notificării nu există nici o prevedere în dreptul comunitar care să se opună notificării unei decizii de modificare, astfel că o copie a unei decizii ce aplică regulile comunitare privind concurenţa, menţionând numele comisarului responsabil cu politica relativă şi cuvintele “copie certificată”, care este de asemenea semnată de secretarul general al Comisiei, este legală şi are aceeaşi forţă juridică precum instrumentul original adoptat de colegiul comisarilor şi autentificat conform cu procedura stabilită de regulile de procedură ale Comisiei. Deciziile
72
Consiliului sau ale Comisiei, prin care se impun obligaţii pecuniare altor persoane decât statele vor fi executorii, conform art. 256 CE şi art. 92 CECO. Actele comunitare sunt intangibile în sensul că nu sunt admisibile modificări care să fie efectuate ulterior adoptării şi care depăşesc limita de toleranţă a corecţiilor de ordin ortografic sau gramatical. Principiul intangibilităţii este absolut, el constituind, în opinia Curţii, un factor esenţial de securitate juridică şi de stabilitate a situaţiilor juridice în ordinea comunitară, astfel că, în consecinţă, nu trebuie să se distingă între diferitele părţi ale actului, motivarea urmând să fie protejată cu acelaşi titlu ca şi dispozitivul. În privinţa posibilităţii de retragere a unui act comunitar, este recunoscut că, sub rezerva principiilor legitimei aşteptări şi certitudinii juridice, instituţiile comunitare sunt îndreptăţite să retragă, pe motiv că este nelegală, o decizie care acordă un beneficiu celui căruia i se adresează şi, a fortiori, ele sunt îndreptăţite în situaţiile când decizia în cauză numai îi impune obligaţii sau sancţiuni.
CURSUL 10 Cele patru libertăţi fundamentale statuate de dreptul comunitar l. Libera circulaţie a mărfurilor Libera circulaţie a mărfurilor presupune realizarea unei uniuni vamale care să privească toate categoriile de mărfuri şi să implice interzicerea între statele membre a taxelor vamale asupra importurilor şi exporturilor ori a altor taxe având efect echivalent, adoptarea unui tarif vamal comun în relaţiile cu ţările terţe şi eliminarea restricţiilor cantitative sau a măsurilor cu efect echivalent între statele membre. Instituirea uniunii vamale între statele membre permite condiţii egale de concurenţă între participanţii la circuitul comercial şi productiv, făcând posibilă stimularea producţiei şi a varietăţii sortimentale a mărfurilor, impunerea pe piaţă a celor mai competitive produse, ţinându-se seama şi de costul lor de producţie, concentrarea şi specializarea producţiei şi a întreprinderilor, ca şi implantarea acestora în zonele cele mai indicate economic şi productiv. Regulile esenţiale privind
73
această libertate sunt prevăzute la art. 23-24 CE din Tratat, fiind dezvoltate, detaliate, în dispoziţiile următoare - art. 25-31 CE. 2. Libera circulaţie a persoanelor Prin art. 48 par. 1 CE (în numerotarea şi conţinutul precedente TA – în prezent art. 39), s-a prevăzut ca libera circulaţie a lucrătorilor să fie realizată în cadrul Comunităţii până cel mai târziu la sfârşitul perioadei de tranziţie. Ea a fost deja înfăptuită prin Regulamentul nr. 1612/68 al Consiliului din 5 octombrie 1968 privind libertatea de circulaţie pentru lucrători în cadrul Comunităţii şi prin Directiva nr. 68/360 din 15 octombrie 1968 a Consiliului privind abolirea restricţiilor asupra circulaţiei şi rezidenţei în cadrul Comunităţii pentru lucrătorii din statele membre şi familiile lor, ambele fiind precedate de Regulamentele nr. 15/1961 şi 38/64, respectiv de Directiva Consiliului din 25 martie 1964, care au fot abrogate. Conform art. 39 libera circulaţie a lucrătorilor este asigurată în interiorul Comunităţii. Libertatea de circulaţie implică înlăturarea oricărei discriminări bazate pe naţionalitate între lucrătorii statelor membre în ce priveşte remunerarea, angajarea şi alte condiţii de muncă şi de angajare (art. 39, par. 2). Abolirea între statele membre a obstacolelor la libera circulaţie a persoanelor ar fi compromisă dacă abolirea barierelor statale ar putea fi neutralizată de obstacole ce rezultă din exercitarea autonomiei lor juridice de către asociaţii sau organizaţii necârmuite de dreptul public; în plus, dacă domeniul art. 48 (39) ar fi limitat la acte ale unei autorităţi publice, ar exista un risc de creare a inegalităţii în aplicare, în măsura în care condiţiile de muncă din diferite state sunt reglementate uneori de prevederi stabilite prin lege sau regulament şi alteori prin acorduri şi alte acte încheiate sau adoptate pe persoane private. Dispoziţiile art. 39 par. 1 şi 2 impun statelor membre o obligaţie precisă privind libera circulaţie a lucrătorilor, care nu necesită intervenţia vreunui act al instituţiilor comunitare şi nici al statelor membre şi care nu lasă acestora pentru executarea ei nici o facultate de apreciere. Beneficiul dreptului la liberă circulaţie este subordonat posesiei naţionalităţii unuia dintre statele membre, dar în absenţa definiţiei comunitare a naţionalităţii, fiecare stat membru determină suveran condiţiile în care el acordă naţionalitatea (cetăţenia-n.n.). Principiul nediscriminării (al egalităţii de tratament) cu o clauză de salvgardare pentru piaţa naţională a forţei de muncă a fost consacrat irevocabil odată cu adoptarea Regulamentului nr. 1612/68. Această clauză poate fi utilizată, conform art. 20 din Regulament, atunci când un stat membru este supus ori prevede perturbări pe piaţa sa în ceea ce priveşte forţa de muncă, care ar putea ameninţa serios standardul de viaţă ori nivelul de utilizare al ei într-o regiune ori profesie dată. Fără a prejudicia aplicarea dispoziţiilor Tratatului, statul respectiv poate să ceară Comisiei să declare că scopul de a readuce la normal situaţia în acea regiune sau profesie, funcţionarea mecanismului de 74
certificare a posturilor vacante (art. 15-17) să fie suspendată total sau parţial. Comisia va decide asupra suspendării ca atare şi asupra duratei acesteia, dar oricare stat membru poate să ceară Consiliului anularea sau modificarea unei astfel de decizii. Dacă se produce suspendarea, oficiile de muncă dintr-un alt stat membru care au indicat că au lucrători disponibili nu vor acţiona spre a se ocupa posturile vacante care le-au fost notificate direct de patronul din statele membre în cauză. O regula de raţiune nu împiedică angajarea de negocieri directe între patroni şi lucrători care pot fi concretizate chiar în încadrări în timpul acestei suspendări, ceea ce face ca principiul liberei circulaţii a persoanelor să fie activ. Libertatea de circulaţie a lucrătorilor implică, sub rezerva limitărilor pe motive de ordine publică, securitate publică ori sănătate publică, patru coordonate, potrivit art. 39 par. 3 şi anume: acceptarea ofertelor de angajare într-adevăr făcute; deplasarea în mod liber pe teritoriul statelor membre pentru acest scop; şederea într-un stat membru pentru scop de angajarea naţionalilor acelui stat, stabilite prin lege, regulament ori acţiune administrativă; rămânerea pe teritoriul unui stat membru a persoanei după ce a fost angajată în acest stat, sub rezerva condiţiilor care sunt cuprinse în regulamentele de implementare care sunt elaborate de Comisie. Prin Directiva nr. 90/364 din 28 iunie 1990 a Consiliului s-a reglementat dreptul de şedere al resortisanţilor unui stat membru care nu au beneficiul acestui drept în baza altor dispoziţii de drept comunitar, precum şi al familiilor lor – soţ, descendenţi în întreţinere, ascendenţi ai titularilor sau ai soţului, care sunt în întreţinere. Ei beneficiază de acest drept indiferent de naţionalitate. Dreptul de şedere, potrivit Directivei, este condiţionat de o garanţie socială şi de mijloacele de trai, respectiv asigurare de boală care să acopere riscurile în statul de primire şi resurse suficiente pentru ca să se evite ca acei resortisanţi să nu devină o sarcină împovărătoare pentru asistenţa socială din acel stat. Exercitarea dreptului de şedere este subordonată eliberării unui document – carte de şedere de resortisant al unui stat membru, valabilă pentru cinci ani, putând fi reînnoită. Statele membre pot să ceară revalidarea cărţii după doi ani de şedere. Eliberarea cărţii este condiţionată de prezentarea unei cărţi de identitate sau a unui paşaport şi dacă se face proba că solicitantul întruneşte condiţiile cerute, mai sus menţionate. Beneficiarii dreptului de şedere sunt supuşi aceloraşi dispoziţii ca în cazul Directivei nr. 68/360 (art. 2 şi 3). Soţii şi copii în întreţinere au dreptul de acces la o activitate salariată în statul de primire. Libera circulaţie este îngrădită numai în două situaţii strict delimitate, care pot constitui excepţii. Conform art. 39 nu se va aplica angajărilor în serviciul public (par. 4), eliminându-se din domeniul de aplicare o serie de locuri de muncă care implică direct sau indirect participarea la exercitarea puterilor conferite de dreptul
public şi obligaţiile destinate să salvgardeze interesele statului ori a altor
75
autorităţi. De asemenea, libera circulaţie poate fi limitată pentru motive de ordine publică, de securitate publică ori de sănătate publică. Libertatea de circulaţie a lucrătorilor trebuie să fie însoţită de măsuri de securitate socială întrucât mijloacele de aplicare a legislaţiilor naţionale în materie ar putea constitui un obstacol pentru obiectivele pieţei comune. Prin art. 42 se instituie un sistem de coordonare a modelelor naţionale de securitate socială, Consiliul elaborând, cu procedura prevăzută la art. 249, reglementări spre a se asigura pentru lucrători şi dependenţii lor cumularea, în scopul dobândirii şi menţinerii dreptului la beneficiu social şi al cumulării cuantumului acestuia, a tuturor perioadelor luate în considerare potrivit legilor din diferite state membre, precum şi plata de drepturi sociale persoanelor rezidente pe teritoriile statelor membre. Regulamentele nr. 3 şi 4 din 1958, modificate şi înlocuite cu Regulamentele nr. 1408/71 şi 574/72, modificate şi ele ulterior, Regulamentul 2001/83, nr.1390/81, dispoziţiile Regulamentului nr. 1408/71 au fost extinse şi la persoanele care activează independent (nesalariate) şi membrilor lor de familie, iar prin Regulamentul nr. 118/96
din 2 decembrie 1996 al Consiliului s-au modificat şi
actualizat Regulamentele nr. 1408/71 şi nr. 574/72, în legătură cu aplicarea regimurilor de securitate socială. Directiva nr. 98/49 din 29 iunie 1998 a Consiliului priveşte salvgardarea dreptului de pensie suplimentară al persoanelor angajate şi independente care se deplasează în interiorul Comunităţii. Prin Regulamentul nr. 574/72 se reglementează aspectele legate de specificarea instituţiilor competente în domeniul protecţiei
sociale în statele membre, documentele care trebuie produse, formalităţile,
procedurile şi verificările administrative, rambursările. Prin Decizia nr. 86/378 din 24 iulie 1986 a Consiliului s-a pus în aplicare principiul egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în regimurile profesionale de securitate socială. Prin Rezoluţia 1999/C 125/01 din 22 aprilie 1999 a Consiliului şi reprezentanţilor guvernelor statelor membre reuniţi în cadrul Consiliului, s-a avut în vedere un Cod de conduită pentru o mai bună cooperare între autorităţile statelor membre în materie de luptă contra fraudei transnaţionale la prestaţiile şi cotizaţiile de securitate socială şi a muncii nedeclarate şi privind punerea la dispoziţie transnaţională a lucrătorilor. 3. Libera circulaţie a capitalului şi plăţilor Libertatea plăţilor ar putea fi considerată cea de-a cincea libertate în cadrul comunitar, derivată din celelalte patru libertăţi (libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi a capitalului), dar ea nu poate avea o existenţă de sine stătătoare. Numai dacă sunt înfăptuite cele patru libertăţi se poate realiza libera circulaţie a plăţilor. Pe de altă parte, nici acele libertăţi nu pot fi considerate pe deplin asigurate, dacă mărfurile şi serviciile nu pot fi plătite decât cu restricţii sau interdicţii ori dacă nu
76
există posibilităţi de transfer al sumelor dobândite într-o altă ţară printr-o activitate desfăşurată potrivit legislaţiei comunitare. Libera circulaţie a capitalurilor trebuie să fie motivată de necesitatea efectuării de investiţii pe piaţa comunitară fără restricţii, astfel încât să contribuie la înfăptuirea obiectivului promovării dezvoltării armonioase şi echilibrate a activităţilor economice în ansamblul Comunităţii, o creştere durabilă şi neinflaţionistă, un înalt grad de convergenţă a performanţelor economice, un nivel ridicat de folosire a forţei de muncă, conform art. 2 din Tratat. Prin art.56 CE par. 1 se interzic, în cadrul dispoziţiilor Cap. 4, orice restricţii la circulaţia capitalurilor între statele membre, precum şi între statele membre şi ţările terţe. Acest text comportă două aspecte: în primul rând interdicţia restricţiilor priveşte circulaţia capitalurilor între statele membre, dispoziţia fiind direct aplicabilă aşa cum rezultă din vechea reglementare (art. 67 CEE), care instituia obligaţia de înlăturare a restricţiilor şi discriminărilor existente. Dar noua reglementare nu a mai lăsat deschisă posibilitatea de a se introduce noi restricţii, aşa cum era prevăzut în art. 71 (CEE), care nu era direct aplicabil. De-a lungul perioadei de tranziţie au fost emise două Directive ale Consiliului pentru implementarea progresivă a fostului art. 67: Prima Directiva din 11 mai 1960, modificată prin Directiva nr. 85/566 şi Directiva nr. 63/21 ale Consiliului, prevăd categoriile ce pot face obiectul liberei circulaţii – investiţii directe, investiţii de proprietăţi mobiliare, transferuri de capital de interes personal, chirii, transferuri bazate pe contracte de asigurare, credite comerciale pe termen lung, tranzacţiile privind titluri de valoare etc. Prin Directiva nr. 72/156 sunt reglementate fluxul internaţional de capital şi neutralizarea efectelor nedorite asupra lichidităţilor interne. Directiva nr. 88/361 din 24 iunie 1988 a Consiliului a adus o nouă contribuţie la implementarea art. 67, înlăturându-se restricţiile privind circulaţia capitalului între persoane rezidente în statele membre, fără să fie afectate prevederile altor directive, transferurile de capital urmau să fie efectuate în aceleaşi condiţii ale ratei de schimb precum cele aplicate plăţilor privind tranzacţii curente. Prin art. 249 din Tratat s-a impus directa aplicare a regulii prin care se acordă tratament naţional resortisanţilor altor state în ce priveşte participarea la capitalul companiilor ori firmelor în înţelesul art. 48 CE, fără prejudicierea aplicării altor prevederi ale Tratatului. Întrucât unele state au beneficiat de regim special prin care l s-a admis posibilitatea de a menţine temporar unele restricţii la libera circulaţie a capitalurilor, statele membre care benficiau la 31 decembrie 1993 de un asemenea regim în virtutea dreptului comunitar au fost autorizate conform art. 73 E (abrogat prin TA), prin derogare de la art. 73 B (56) CE, să menţină cel mai târziu până la 31 decembrie 1995, restricţiile la deplasările de capital autorizate prin dispensele existente la acea dată. Interdicţia restricţiilor prevăzută la art. 73 B (56) CE are în vedere circulaţia capitalurilor între statele membre şi ţările terţe, neaparţinând Comunităţii, dar conform art. 73 C (57) par. 1 CE, prin 77
această dispoziţie nu este afectată aplicarea faţă de aceste ţări a restricţiilor existente la 31 decembrie 1993 în virtutea dreptului naţional sau a dreptului comunitar în ceea ce priveşte circulaţia capitalurilor cu destinaţie sau provenind din ţările terţe implicând investiţii directe, inclusiv investiţiile imobiliare, autorizarea, prestarea de servicii financiare sau admiterea de titluri pe pieţele de capitaluri. Consiliul, statuând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei, va putea adopta măsuri cu privire la circulaţia capitalurilor, aşa cum este prevăzut la art. 57 par. 2 CE, cu privire la domeniile strict precizate la par. 1. Atunci când sunt în cauză deplasări de capitaluri provenind din sau destinate ţărilor terţe, indiferent de domeniul capitalurilor, dacă în împrejurări excepţionale aceste deplasări de capitaluri cauzează sau ameninţă să cauzeze dificultăţi grave funcţionării Uniunii economice şi monetare, Consiliul poate să utilizeze clauza de salvgardare stabilită la art. 59 CE, luând măsuri în consecinţă pentru o perioadă nedepăşind şase luni, în măsura în care ele ar fi necesare. 4. Libera circulaţie a serviciilor Libertatea de stabilire în scopul exercitării unui comerţ sau a unei profesii poate fi considerată ca o componentă a libertăţii de circulaţie a persoanelor în cadrul Comunităţilor. Art. 43 alin. 1 dispune că restricţiile privind libertatea de stabilire a resortisanţilor unui stat membru pe teritoriul unui alt stat membru sunt interzise. Această interdicţie se extinde şi asupra restricţiilor de creare de agenţii, sucursale sau filiale de către resortisanţii unui stat membru stabiliţi pe teritoriul unui alt stat membru. Libertatea de stabilire include, conform art. 43 alin. 2, dreptul de a începe şi continua activităţi ca persoane nesalariate (independente), ceea ce înseamnă dreptul de acces la asemenea activităţi şi dreptul de a înfiinţa şi administra întreprinderi, în special companii şi firme, în înţelesul art. 48 CE, adică acelea care au sediul lor statutar, administraţia lor centrală sau principalul lor stabiliment pe teritoriul comunitar şi care au fost constituite potrivit dreptului civil sau comercial, inclusiv societăţile cooperative şi alte persoane juridice cârmuite de dreptul public sau privat, afară de acelea aducătoare de profit. Dreptul de stabilire – a arătat Curtea – comportă facultatea de a crea şi de a menţine, cu respectarea regulilor profesionale, mai multe centre de activitate în Comunitate. Libertatea de stabilire implică faptul ca statul de origine să nu împiedice stabilirea într-un stat membru a unuia dintre resortisanţii săi ori a unei societăţi comerciale constituite în conformitate cu legislaţia sa. Beneficiile rezultate din exercitarea dreptului de stabilire în alt stat nu pot să fie refuzate în statul propriu dacă sunt recunoscute de dreptul comunitar, chiar dacă ar fi vorba de o discriminare inversă. În jurisprudenţa Curţii de Justiţie s-a subliniat că posibilitatea pentru un naţional al unui stat membru de a exercita dreptul său de stabilire şi condiţiile pentru exercitarea lui trebuie să fie determinate în lumina activităţilor pe care el intenţionează să le desfăşoare pe teritoriul statului-gazdă. Atunci când desfăşurarea unei activităţi specifice nu este supusă unor reguli în acest stat, un naţional al oricărui alt stat membru va fi îndreptăţit să se stabilească şi să continue acele activităţi acolo. 78
În cele două programe de liberalizare au fost prevăzute nelimitativ măsurile pe care Consiliul şi Comisia trebuie să le ia în realizarea obligaţiilor ce le incumbă: a) acordarea unui tratament prioritar activităţilor în care libertatea de stabilire aduce în special o contribuţie apreciabilă la dezvoltarea producţiei şi comerţului; b)
înlăturarea acelor proceduri şi practici, indiferent că rezultă din legislaţia naţională ori din
acorduri încheiate anterior între statele membre, a căror menţinere ar constitui un obstacol la libertatea de stabilire; c)
să se asigure că lucrătorii dintr-un stat membru care au lucrat pe teritoriul altui stat membru
pot să rămână în acel teritoriu în scopul de a întreprinde activităţi ca persoane nesalariate; d) să dea posibilitatea unui resortisant al unui stat membru să dobândească proprietate funciară şi clădiri situate pe teritoriul altui stat membru, în măsura în care aceasta nu contravine art. 39 (33) par. 2; e)
să se înlăture progresiv restricţiile privind condiţiile de înfiinţare de agenţii, sucursale sau
filiale pe teritoriul altui stat membru şi condiţiile de intrare a personalului stabilimentului principal în posturi de gestiune ori de supraveghere, din aceste agenţii, filiale sau sucursale; f)
să se coordoneze, în măsura necesară, garanţiile care, pentru protecţia intereselor membrilor
şi a altora (creditori şi angajaţi), sunt cerute de statele membre companiilor şi firmelor, cu scopul de a face aceste garanţii echivalente în întreaga Comunitate; g) să se asigure că nu sunt denaturate condiţiile de stabilire prin ajutoarele acordate de statele membre.
CURSUL 11 Justiţia comunitară Controlul judecătoresc al actelor juridice comunitare În sistemul Tratatului CE confuziile legate de denumirea şi natura actelor adoptate sunt mai puţin posibile. Se impun clarificări numai cu privire la caracterul general sau individual al actelor adoptate. Spre a se stabili dacă un act este general sau individual trebuie să se examineze conţinutul său, dacă prevederile respective urmează probabil să afecteze direct şi individual situaţia persoanelor cărora li se aplică. Dreptul de a introduce o acţiune împotriva unui act general este mai restrâns decât în privinţa unui act individual. Chiar dacă un act, de exemplu un regulament, este aplicabil numai într-un stat membru, acest fapt nu-i afectează caracterul general, de vreme ce el se adresează unui grup abstract de persoane. Dacă, însă, într-un act cu caracter general se întâlnesc şi prevederi cu caracter individual, atunci aceste din urmă dispoziţii pot fi contestate de cei cărora li se adresează, întrunind caracterul unei decizii, spre exemplu. Dar acest lucru este posibil numai 79
atunci când aceste dispoziţii pot fi disjunse, deoarece nu formează împreună cu celelalte o unitate indivizibilă. Totuşi, o singură prevedere nu poate să aibă, concomitent, caracterul unei măsuri de generală aplicare şi al unei măsuri individuale. Nu pot fi supuse controlului judecătoresc aşa-numitele “acte inexistente”. În această categorie au fost incluse actele inexistente în fapt, cum ar fi actele care nu au intrat în vigoare sau cele care emană de la persoane care nu deţin competenţa necesară, precum şi actele care sunt lipsite de orice temei legal, categorie în care sunt incluse acte care există, dar sunt vădit ilegale, astfel încât nu trebuie să fie aplicate, chiar dacă nu sunt contestate în termenul prevăzut. Dacă un act este adoptat şi publicat din eroare, el poate fi declarat ca inexistent. În cazul în care este stabilită inexistenţa actului, acţiunea introdusă urmează să fie declarată inadmisibilă, întrucât nu se poate contesta ceva ce nu există, cu consecinţa suportării cheltuielilor de către reclamant. În unele cazuri s-a acceptat ca să se supună procedurii Curţii de Justiţie acte care nu sunt avute în vedere de tratatele comunitare. Aceste tratate prevăd expres că o acţiune poate fi introdusă numai contra deciziilor generale, deciziilor individuale şi recomandărilor (art. 33, în cazul CECO) şi contra actelor adoptate împreună de către Parlament şi Consiliu, actelor Consiliului şi BCE, altele decât recomandările şi avizele, şi actelor Parlamentului destinate să producă efecte juridice faţă de terţi (art. 230 par. 1, în cazul CE), de unde concluzia că numai actele obligatorii pot fi contestate. Deşi sunt specificate categoriile de acte ce pot fi adoptate de către fiecare instituţie, totuşi, au putut fi supuse procedurilor Curţii şi alte categorii de acte în scopul salvgardării dreptului de a se putea efectua proceduri contra actelor comunitare care au efecte juridice. Astfel, Curtea a constatat că, potrivit art. 173 (230) CE, ea are obligaţia de a controla
legalitatea
actelor
Consiliului, altele decât recomandările şi avizele. Alte acte neprevăzute de tratatele comunitare sunt deciziile şi acordurile adoptate de reprezentanţii guvernelor statelor membre ce se întrunesc în Consiliu. Asemenea decizii şi acorduri au fost considerate ca făcând parte din dreptul comunitar prin referirea expresă la ele menţionată în Actele de aderare ale altor state la Tratele comunitare. Astfel, se prevede că un nou stat membru urmează să adere şi la aceste decizii şi acorduri şi, întrucât competenţa organelor comunitare de jurisdicţie se extinde şi asupra actelor de aderare (ca acte juridice comunitare), este evident că, deoarece deciziile şi acordurile sunt aplicabile noilor state membre, controlul jurisdicţional nu poate fi evitat. Actele preliminare unei decizii comunitare (consultări, adunare de date) nu au fost considerate ca putând fi contestate în justiţia comunitară. Au fost incluse în această categorie actele prin care se notifică o decizie în proiect sau intenţia de a se adopta o linie de conduită în viitor sau
80
prin care Comisia respinge o propunere de reglementare de către o parte, fără a se fi luat încă o decizie definitivă în materie. Cauze de nelegalitate Art. 230 par. 2 CE şi, în mod identic, art. 146 Euratom, enunţă cinci cauze de nelegalitate în contextul referitor la posibilitatea introducerii acţiunii directe contra actelor comunitare (acţiune în anulare). Dar aceasta nu înseamnă că aceste cauze ar putea fi excluse atunci când este vorba de alte proceduri legale (excepţia de nelegalitate şi acţiunea relativă la abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona). Cauzele de nelegalitate a actelor care pot fi invocate sunt următoarele: -
necompetenţa;
-
încălcarea unei cerinţe procedurale esenţiale;
-
încălcarea tratatului;
-
încălcarea oricărei reguli de drept privind aplicarea Tratatului;
-
abuzul de putere. Căi de contestare a actelor comunitare
Din ansamblul dispoziţiilor legale comunitare rezultă că pot fi utilizate modalităţi de contestare a actelor instituţiilor comunitare, potrivit cu împrejurările şi natura cauzelor. Acestea sunt: -
acţiunea în anulare – o acţiune directă privind actul respectiv, destinată anulării totale a acestuia;
-
acţiunea relativă la abţinerea instituţiilor comunitare de a acţiona, urmărind sancţionarea inacţiunii acestor instituţii pentru a deveni mai diligente în îndeplinirea atribuţiilor lor;
-
excepţia de nelegalitate, care este menită să împiedice aplicarea unui act ilegal spre a fi folosit ca temei pentru acţiunea viitoare;
-
cererea pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare asupra validităţii unui act comunitar, care poate fi introdusă de tribunalele naţionale (la cererea unei părţi), când ele urmează să aplice un act comunitar a cărui valabilitate este îndoielnică;
-
stabilirea validităţii unui act într-o cauză privind daunele provocate de un act ilegal. Controlul judecătoresc al actelor statelor membre În general, organizaţiile internaţionale nu au posibilităţi prea largi pentru a influenţa
conduita statelor membre, inclusiv sub aspect jurisdicţional. Absenţa unei autorităţi politice superioare ori a unui organ legislativ de la care să emane 81
normele de drept internaţional,
eterogenitatea statelor, precum şi rolul limitat al jurisdicţiei internaţionale în interpretarea şi aplicarea dreptului determină, deseori, precaritatea intervenţiilor acestor organizaţii în reglementarea comportamentelor statelor. În cazul Uniunii Europene normele adoptate de instituţiile comunitare, care deţin competenţe specifice încredinţate de statele membre, sunt cu mai mare uşurinţă puse în aplicare, întrucât statele respective au înţeles să-şi supună comportamentul lor acestor norme, într-un mod strict, în sensul în care se face menţiune la art. 10 CE, de a se obliga la un anumit comportament, şi, în caz contrar, să fie constrânse, după caz, la săvârşirea unui act pozitiv sau la o abţinere, compatibilă cu obiectivele stabilite. Această situaţie este favorizată de caracterul de omogenitate a statelor membre, care a făcut ca, în acţiunea lor, să pornească de pe poziţii sensibil egale, cu excluderea eventualelor tendinţe de tutelare sau hegemonice, astfel că, aflate în faţa dreptului comunitar, să nu poată recurge la acte discriminatorii sau care ar afecta interesul comun. În acelaşi timp, structura instituţională înlătură, într-o măsură decisivă, posibilităţile statelor membre de a evita sau de a se sustrage de la aplicabilitatea regulilor comunitare, indiferent că ele sunt de o generalitate extremă ori de o adresabilitate directă, restrânsă. Rolul organelor comunitare de jurisdicţie conferit de legislaţia comunitară este de un deosebit interes. Odată ce un stat a devenit membru al Uniunii, justiţiabilii nu se vor supune, cât priveşte materiile comunitare, decât jurisdicţiei expres desemnate, competenţa Curţii de Justiţie fiind o competenţă de atribuţie. Astfel, în limitele acestei competenţe, Curtea va exercita o autoritate exclusivă pentru a impune statelor membre respectarea Tratatelor comunitare, aceasta presupunând realizarea obligaţiilor pe care şi le-au asumat. Statele membre se vor supune, ca atare, numai jurisdicţiei comunitare, ea fiind exclusivă, nediscriminatorie şi nelimitată în timp. Obligativitatea ei rezultă din dispoziţiile specifice ale art. 292 CE: ”Statele membre se angajează să nu supună un diferend relativ la interpretarea şi aplicarea prezentului Tratat unui alt mod de reglementare decât celor prevăzute de acesta”. Acţiunea în constatarea neîndeplinirii de către statele membre a obligaţiilor lor conform tratatelor comunitare Curtea de Justiţie are competenţa (exclusivă) de a judeca statele membre în legătură cu neîndeplinirea obligaţiilor impuse de Tratate şi de dreptul comunitar în general. Sediul materiei se află la art. 226 - art. 228 CE, art. 141 – art. 143 Euratom (în mod identic cu art. 226- art. 228 CE), şi art. 88 CECO. Procedurile ce se declanşează în această privinţă urmează să ducă la constatarea neîndeplinirii unora dintre aceste obligaţii de către un stat membru şi la determinarea acestuia să satisfacă cerinţele dreptului comunitar (în cauză sunt, de regulă, directivele). În acest 82
proces Comisia are sarcina supravegherii comportamentelor statelor care trebuie să se concretizeze fie în acţiuni, fie în inacţiuni. În executarea obligaţiilor sale, conform art. 211 CE, Comisia urmează să garanteze că prevederile Tratatului şi măsurile luate de instituţiile comunitare vor fi aplicate. Aceasta presupune posibilitatea pentru Comisie de a exercita o supraveghere permanentă a comportamentelor statelor respective. Unul dintre mijloacele pentru a o înfăptui constă în strângerea oricăror informaţii şi realizarea oricăror verificări pentru realizarea sarcinilor ce-i sunt încredinţate. Procedura de control iniţiată de Comisie 1. Supravegherea exercitată de Comisie În cazul în care Comisia consideră că un stat membru nu şi-a îndeplinit obligaţiile, va proceda la consultări cu statul respectiv. Dacă aceste consultări vor avea un rezultat pozitiv, în sensul încetării neîndeplirii obligaţiilor, procedura nu va mai fi declanşată. În situaţia în care consultările nu sunt eficiente, Comisia va organiza procedura legală prevăzută în tratate. Astfel, potrivit Tratatului CECO, art. 88 alin. 1, Comisia va constata neîndeplinirea obligaţiei printr-o decizie motivată, acordând statului
membru un termen pentru îndeplinirea acesteia. Decizia este
executorie, fără posibilitatea de suspendare, chiar dacă statul incriminat utilizează dreptul de a introduce acţiune la Curtea de Justiţie contra deciziei Comisiei, în termenul de două luni de la notificare, prevăzut de art. 88 alin.1. Conform art. 88 alin. 2 din Tratatul CECO, Curtea de Justiţie are competenţa nelimitată în soluţionarea acţiunilor introduse de statul membru, ceea ce înseamnă că nu există vreo prezumţie de validitate a deciziei. Ea are opţiunea de a se pronunţa asupra validităţii, putând să înlocuiască decizia Comisiei prin propria sa decizie, după ce, evident, a analizat toate argumentele părţilor şi a luat în considerare toate faptele relevante. Dacă un stat membru nu-şi îndeplineşte obligaţia în termenul fixat de Comisie ori dacă el introduce o acţiune care este respinsă, Comisia poate, cu acordul Consiliului, acţionând cu o majoritate de două treimi: a) să suspende plata oricărei sume de bani pentru care este răspunzătoare Comunitatea faţă de statul respectiv; b) să ia măsuri sau să autorizeze celelalte state membre să ia măsuri obligatorii de la principiile fundamentale ale dreptului comunitar (art. 4 CECO) în scopul corectării efectelor neîndeplinirii obligaţiilor. Împotriva deciziilor de suspendare sau de luare a măsurilor sau de autorizare se pot introduce acţiuni în termen de două luni de la notificare, Curtea având, de asemenea, competenţa nelimitată în această privinţă. 2.
Condiţiile necesare de admisibilitate a acţiunii Comisiei (faza procedurală administrativă)
83
a)
Existenţa unei neîndepliniri (sau încălcări, nerespectări) de către statele membre a
obligaţiilor lor, prevăzute în Tratatele comunitare sau în legislaţia subsidiară. b)
Discuţiile formale care se circumscriu prevederilor art. 266 alin. 1 ce statuează: Comisia
trebuie să dea posibilitate statului membru considerat în culpă să-şi prezinte observaţiile sale într-o procedură formală, invitându-l, în acest sens, printr-o scrisoare în care trebuie să prezinte problemele în litigiu şi toate elementele necesare statului pentru a-şi pregăti apărarea, inclusiv pentru eventualitatea în care el nu-şi însuşeşte în final punctul de vedere al Comisiei şi va continua, prin urmare, procedura. Comisia va putea, de exemplu, să adreseze statelor scrisori de punere în întârziere privind necomunicarea măsurilor naţionale de executare a directivelor. Deşi avizul motivat trebuie să conţină o expunere coerentă şi detaliată a motivelor care determină Comisia să conchidă că statul în cauză nu şi-a îndeplinit una din obligaţiile sale potrivit tratatului, scrisoarea de preaviz formal nu poate fi supusă unor astfel de cerinţe de precizie, întrucât ea cuprinde doar un scurt rezumat al nemulţumirilor Comisiei. Durata discuţiilor formale nu este precizată în Tratate. Ea poate fi, de aceea, la dispoziţia negociatorilor. c)
Avizul motivat încheie faza procedurală administrativă, atunci când Comisia consideră, cu titlu
definitiv, că statul respectiv nu şi-a îndeplinit obligaţiile conform Tratatului. Comisia evaluează acţiunea statului, concretizată în adoptarea uneia sau mai multor reglementări prin care nu s-au respectat obligaţiile comunitare, sau inacţiunea sa, constând în neadoptarea unor dispoziţii legale. Avizul adresat de către Comisie statului membru reprezintă elementul de referinţă pentru acţiunea viitoare a Comisiei în faţa Curţii şi pentru dezbaterile acesteia. În aviz vor fi indicate motivele de fapt şi de drept care duc la aprecierea Comisiei în legătură cu neîndeplinirea obligaţiilor. În plus, trebuie să fie precizate şi măsurile posibile pe care statul ar trebui să le ia pentru a se înlătura aceste stări negative sau de incertitudine. Comisia va stabili un termen pentru ca statul membru să se conformeze avizului. Dacă statul în cauză nu se conformează avizului în termenul fixat, Comisia poate să sesizeze Curtea de Justiţie cu problema litigioasă, potrivit art. 226 alin. 2. Comisia nu este ţinută să sesizeze Curtea dacă statul membru nu dă curs avizului în termenul stabilit, prevederile textului menţionat nefiind imperative (“Comisia poate să sesizeze …”). Aşa cum a precizat Curtea de Justiţie, avizul motivat nu are vreun efect juridic obligatoriu pentru destinatarul lui, el constituind doar o fază a unei proceduri care duce la acţiune la Curte şi având efecte numai privind iniţierea procedurilor, astfel că atunci când un stat membru nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit, Comisia are dreptul, nu şi obligaţia, de a introduce acţiunea la Curte. 84
Scopul procedurii administrative prealabile, precontencioase, este, pe de o parte, de a da statului membru prilejul de a-şi îndeplini obligaţiile sale conform Tratatului şi, pe de altă parte, de a beneficia el însuşi de dreptul de a se apăra contra obiecţiilor ridicate de Comisie, acest dublu scop impunând un termen rezonabil în care să răspundă la scrisoarea formală şi să dea curs avizului motivat sau, dacă este cazul, să-şi pregătească apărarea. 3.
Faza jurisdicţională Această nouă fază începe prin sesizarea Curţii de Justiţie de către Comisie, care va avea,
astfel, legitimare procesuală activă, care nu poate fi extinsă şi la persoanele fizice şi juridice; art. 169 (226) alin. 2, nu prevede nici un termen de introducere a acţiunii, astfel că aceasta este la dispoziţia Comisiei, consideraţiile care determină opţiunea acesteia în materie nu pot să afecteze admisibilitatea acţiunii, care se supune regulilor obiective. Decizia de iniţiere a fazei jurisdicţionale – sesizarea Curţii, deşi este o măsură indispensabilă în scopul de a se da Curţii posibilitatea de a hotărî asupra pretinsei îndepliniri a obligaţiilor prin intermediul unei decizii obligatorii, totuşi ea nu modifică per se poziţia juridică în cauză şi, în consecinţă, decizia respectivă de introducere a acţiunii pentru declararea acestei neîndepliniri trebuie să fie supusă unei deliberări (ca şi decizia de a emite avizul motivat) din partea Colegiului comisarilor, impunându-se ca aceştia să aibă la dispoziţie informaţiile necesare care întemeiază deciziile. Nu este, totuşi, necesar ca însuşi colegiul să decidă în mod formal asupra redactării actelor care dau efect acestor decizii şi le prezintă într-o formă finală. În sesizare trebuie să fie precizate în mod necesar obiectul litigiului, concluziile şi expunerea sumară a motivelor invocate, care trebuie să fie identice cu cele evocate. În exercitarea puterilor sale conferite de art. 155 (211) şi 169 (226) din Tratat, Comisia, când introduce o acţiune privind neîndeplinirea obligaţiilor
conform Tratatului, nu
trebuie să dovedească faptul că există un interes specific în introducerea acţiunii, art.169 (226) nefiind destinat să protejeze drepturile proprii ale Comisiei. Funcţia Comisiei, în interesul general al Comunităţii, este de a asigura că statele membre aduc la îndeplinire Tratatul şi prevederile adoptate de instituţiile prevăzute şi de a obţine declaraţiile privind neîndeplinirea obligaţiilor ce decurg din reglementările respective în scopul de a-i pune capăt acesteia. Dat fiind rolul ei de gardian al Tratatului, numai Comisia este competentă să decidă dacă este oportun să introducă acţiune contra unui stat membru pentru neîndeplinirea obligaţiilor sale şi să determine conduita ori omisiunea ce poate fi atribuită statului în cauză pe baza căreia această acţiune trebuie să fie introdusă. Pentru a reuşi în îndeplinirea sarcinilor sale conform art. 155 (211) pentru asigurarea aplicării Tratatului şi, în consecinţă, în scopul aplicării tratatelor internaţionale care conform art. 85
228 (300) CE sunt obligatorii atât pentru instituţiile comunitare, cât şi pentru state, Comisia nu trebuie să fie împiedicată în exercitarea competenţelor sale conform art. 169 (226) de a iniţia proceduri la Curtea de Justiţie când un stat membru nu şi-a îndeplinit obligaţiile potrivit unui acord de acest fel. Introducerea unei acţiuni la Curte nu poate să depindă de realizarea consultărilor în cadrul Comitetului special prevăzut la art. 113 (133) CE şi, a fortiori, ea nu poate să depindă de faptul dacă s-a constatat a fi existat mai întâi un consens în cadrul acestui Comitet cu privire la interpretarea angajamentelor comunitare potrivit unui acord internaţional. Într-o acţiune introdusă conform art. 169 (226) CE, îi incumbă Comisiei obligaţia de a dovedi neîndeplinirea obligaţiei invocate. 4.
Cauze justificative ale neîndeplinirii obligaţiilor de către statele membre
Statele membre pot să justifice conduita lor invocând diverse cauze, atunci când se desfăşoară o procedură jurisdicţională în materia de faţă: -
declararea unei rezerve atunci când au acceptat un act al Consiliului, dar s-a argumentat că rezerva este inadmisibilă, ea fiind posibilă doar în tratatele multilaterale;
-
autonomia statelor, în cazul în care statele rămân suverane în anumite domenii;
-
absenţa interesului, când, de exemplu, nu s-a cauzat nici un prejudiciu celorlalte state;
-
absenţa culpei; s-a respins această justificare pentru motivul că art. 226 priveşte doar clarificarea dreptului şi nu doar vinovăţia sau moralitatea;
-
circumstanţe excepţionale prevăzute în Tratat (fostul art. 226 CE, abrogat prin Tratatul de la Amsterdam); nu s-a acceptat această justificare, deoarece o cerere a statului pentru autorizare a unor măsuri de protecţie, derogatorii de la obligaţiile din Tratat, nu poate justifica măsuri unilaterale ilegale;
-
nevaliditatea unei reguli nerespectate; nu s-a admis excepţia de nelegalitate când se contestă validitatea dreptului într-o procedură deciziilor individuale care ar fi putut
conform art. 226, precum în cazul
să fie contestate în termenul prevăzut pentru
acţiunea în anulare. Chiar atunci când o acţiune este încă posibilă, statele sunt obligate să aplice dreptul comunitar; -
existenţa unor mijloace locale de soluţionare; s-a statuat că existenţa sau inexistenţa unor căi de soluţionare de către tribunalele locale (mai ales în cazul regulilor comunitare cu efect direct) nu poate să aibă vreo influenţă asupra exercitării posibilităţilor de soluţionare prevăzute la art. 226, deoarece cele două căi au obiective diferite şi efecte distincte, ele fiind independente una faţă de cealaltă;
-
fapta altuia: nu poate fi invocată când cel în cauză nu şi-a îndeplinit propriile obligaţii, dar, când datorită neglijenţei altuia, s-a creat o stare de incertitudine şi neclaritate privind 86
obligaţiile de îndeplinit, ea va putea fi calificată ca susceptibilă de a justifica propria acţiune sau inacţiune; -
efectul direct al directivelor: nu exonerează statele membre de obligaţia de implementare a lor prin adoptarea de măsuri naţionale în termenul cuvenit pentru a se satisface scopul directivelor;
-
organizarea constituţională sau administrativă a fiecărui stat: s-a statuat că un stat este răspunzător pentru neexecutare conform art. 169 (226), indiferent de problema identificării agenţiei naţionale care este real răspunzătoare pentru acea neexecutare, chiar dacă agenţia respectivă este dependentă potrivit dreptului intern. Principiul că statele membre sunt obligate să repare pierderea sau dauna cauzată persoanelor prin încălcările dreptului comunitar pentru care ele pot fi considerate răspunzătoare este aplicabil când organele naţionale legislative sunt responsabile pentru aceste încălcări;
-
prevederi, împrejurări sau practici existente în sistemul juridic al unui stat membru care sunt modificabile după dorinţă de către autorităţi şi cărora nu li se dă o publicitate corespunzătoare; s-a reţinut că ele nu pot fi considerate a constitui o îndeplinire corespunzătoare a obligaţiilor conform Tratatului, deoarece ele menţin, pentru persoanele în cauză, o stare de incertitudine în ce priveşte întinderea drepturilor lor aşa cum sunt garantate de Tratat;
-
faptul că statele membre sunt în curs de transpunere sau implementare a reglementărilor comunitare sau că legislaţia este în stadiu de proiect, de discuţii sau de adoptare;
-
dificultăţile transpunerii reglementărilor comunitare sau complexitatea subiectului ori întâmpinarea unor probleme procedurale sau legale nu pot fi reţinute;
-
s-a respins argumentul că întârzierea în transpunerea directivei nu stânjeneşte comerţul intracomunitar, precum
şi cererea pentru oprirea procedurilor până la adoptarea
reglementărilor de implementare; -
obiecţiile sindicatelor privitoare la o directivă determinată nu pot constitui o apărare valabilă pentru netranspunerea ei.
5.
Hotărârea Curţii de Justiţie. Executarea ei
Dacă statul membru a adoptat acte în legătură cu care Comisia a solicitat intervenţia Curţii, conform art. 226, Curtea nu va putea să anuleze actele respective, întrucât aceasta ar constitui o ingerinţă în activitatea jurisdicţională internă, incompatibilă cu dispoziţiile Tratatelor. Ea poate numai să constate o neîndeplinire a obligaţiilor de către statul respectiv, cu consecinţa că acesta trebuie să ia măsurile pe care le comportă, conform art. 228 alin. 1 CE, executarea hotărârii Curţii, spre a se înlătura această abatere (hotărârea Curţii având un caracter 87
declarativ). Problema dacă un stat membru nu şi-a îndeplinit obligaţiile, trebuie să fie determinată prin referire la situaţia care există la sfârşitul perioadei stabilite în avizul motivat şi schimbările ulterioare nu pot fi luate în considerare. Totuşi, când o acţiune introdusă conform art. 169 (226) din Tratat a fost considerată ca inadmisibilă pe temeiul că plângerea Comisiei a fost bazată pe o obiecţie care era diferită de aceea care fusese stabilită în avizul motivat, Comisia poate să remedieze deficienţele găsite de Curte introducând o nouă cerere privind aceleaşi fapte bazate pe aceleaşi obiecţii, motive în drept şi argumente din avizul motivat iniţial emis, fără a reîncepe întreaga procedură precontencioasă sau fără emiterea unui aviz motivat suplimentar. Textul legal nu prevede un termen în care hotărârea Curţii trebuie să fie executată. Totuşi, în practică s-a stabilit că, avându-se în vedere interesul în imediata şi uniforma aplicare a dreptului comunitar, este de domeniul evidenţei că procesul de aducere la îndeplinire a unei hotărâri trebuie să fie iniţiat de îndată şi terminat cât mai curând posibil. În caz contrar, se va deschide procedura prevăzută la art. 228 alin. 2. În cazul când Comisia consideră că statul membru nu a luat măsurile necesare (art. 228 alin. 2), ea va elabora, după ce a dat posibilitatea statului să prezinte observaţiile sale, un aviz motivat precizând chestiunile în legătură cu care statul membru nu s-a conformat hotărârii Curţii. Procedura este asemănătoare cu procedura administrativă prealabilă, folosită de Comisie în vederea introducerii posibile a acţiunii urmare căreia se va fi dat hotărârea ce trebuie să fie executată. Dacă statul membru nu a luat măsurile pe care le comportă executarea hotărârii Curţii în termenul fixat de Comisie, aceasta poate să sesizeze Curtea, indicând, totodată, cuantumul sumei forfetare sau al unei sume cu caracter cominatoriu de plătit de către statul membru respectiv, pe care ea o consideră potrivită cu împrejurările (art. 228 par. 2 partea a doua). Odată cu sesizarea începe faza jurisdicţională a noii cauze. Dar spre deosebire de procedura administrativă evocată în legătură cu litigiul ce a făcut obiectul acţiunii precedente, soluţionată de Curte, Comisia va trebui să indice şi sancţiunile pecuniare menţionate. Pentru sesizarea Curţii nu este precizat un termen, dar el trebuie să fie cât mai scurt, pentru a nu se prelungi starea de incertitudine privind executarea hotărârii iniţiale a Curţii. Pe de altă parte, considerăm faptul de a se indica de către Comisie sancţiunile pecuniare ca având un rol mobilizator pentru statul respectiv, spre a-l determina să execute hotărârea. În cazul în care Curtea admite că statul membru în cauză nu s-a conformat hotărârii sale, ea poate să-i aplice sancţiunile plăţii unei sume forfetare sau a unei sume cu caracter cominatoriu (art. 228 par. 2 partea a treia). Aşadar, Curtea nu este obligată să aplice sancţiunile ce i-au fost înfăţişate de Comisie sau în cuantumul propus de aceasta. Această situaţie se explică printr-o eventuală reacţie pozitivă a statului membru în sensul că, între timp, până la darea unei noi 88
hotărâri de către Curte, el a procedat la executarea hotărârii iniţiale ori sunt suficiente indicii că el va proceda imediat la executare. Dar, chiar şi în această ipoteză extremă, credem că nu există posibilitatea pentru Curte de a se desesiza, întrucât, dacă s-ar proceda astfel, statele membre, virtual culpabile pentru abateri asemănătoare ce s-ar putea constata, vor încerca să amâne cât mai mult executarea. Curtea va trebui, prin urmare, să dea o hotărâre în toate cazurile, chiar şi atunci când statul membru a procedat la executarea în faza jurisdicţională şi chiar dacă acesta nu ar urma să fie sancţionat pecuniar.
CURSUL 12 Politica economică şi monetară a Comunităţii Europene I.
Politica economică şi monetară până la Tratatul de la Maastricht
În Titlul II al Părţii a treia, intitulat “ Politica economică”- din Tratatul de la Roma, erau avute în vedere atât problemele economice, cât şi probleme monetare legate de stabilirea uniunii economice şi monetare, precum şi problemele politicii comerciale comune. Politica economică a Comunităţii comporta potrivit acestor prevederi cinci elemente esenţiale şi anume: -
politica pe termen scurt sau conjuncturală;
-
politica pe termen mediu;
-
politica financiară şi monetară, 89
-
politica balanţei de plăţi;
-
supravegherea multilaterală.
l. Politica pe termen scurt care trebuia coordonată potrivit art. 103 (CEE) privea în general domeniul politicii cheltuielilor, politica fiscală, politica împrumuturilor, politica bugetară a autorităţilor publice, politica de credit, politica pieţei construcţiilor, politica preţurilor şi veniturilor, formarea de stocuri pentru reducerea riscurilor fluctuaţiilor pe termen scurt în aprovizionarea cu materii prime esenţiale. Până în anul 1974 Consiliul a făcut doar recomandări privind politica pe termen scurt. În acel an Consiliul a adoptat Directiva Nr. 74/120 din 18 februarie privind atingerea unui grad înalt de convergenţă a politicilor naţionale şi, mai ales, un sistem de examinări periodice (trimestrial)-din partea Consiliului- a situaţiei economice, precum şi Directiva Nr. 74/ 121 din 28 februarie 1974. Această directivă obliga statele să implementeze politicile pe termen scurt şi mediu conform Directivei Nr. 74/ 12o, cerea statelor să adopte prevederile necesare care să
dea
posibilitatea autorităţilor publice, dacă este necesar şi pe o perioadă limitată, să încetinească sau să accelereze rata cheltuielilor publice şi să modifice direct sau indirect taxele pentru 90 de zile şi solicita statelor să ia măsurile necesare prin care să poată acţiona prompt privind diferitele elemente aflate sub incidenţa politicilor autorităţilor monetare, în special aprovizionarea cu monedă, lichidităţile bancare, creditul şi rata dobânzii. Astfel, s-a impus un anumit grad de armonizare a instrumentelor politicii economice pe termen scurt ale Comunităţii potrivit unei scheme generale. 2. Politica economică pe termen mediu s-a întemeiat pe adoptarea unor programe în acest sens. Asemenea programe au fost elaborate în anii 1967, 1969, 1971, 1977 şi 1982, care au fost abandonate începând cu anul 1984. Ele au cuprins prognoze, principii călăuzitoare neobligatorii şi o declaraţie de intenţii ale Consiliului şi statelor membre de a acţiona conform acestor principii. Directiva Nr.74 /121 a Consiliului obliga statele membre să formuleze prognoze pentru politicile economice pe termen mediu însoţite de informaţiile necesare privind mijloacele corespunzătoare destinate promovării unui model de dezvoltare prin care să se realizeze obiectivele stabilităţii preţurilor, creşterea balanţei externe, folosirea deplină a forţei de muncă în Comunitate. 3. Politica monetară şi financiară a presupus câteva direcţii de acţiune. În primul rând, prin fostul art. 105 par. 2 CEE (înlocuit prin TMs.), a fost înfiinţat un Comitet cu statut consultativ, având obiectivul de a observa permanent situaţia monetară şi financiară şi sistemul general de plăţi şi de a raporta regulat Consiliului şi Comisiei în aceste privinţe, precum şi de a emite avize la cererea acestor instituţii sau din proprie iniţiativă. În al doilea rând, prin art. 107 CEE (înlocuit prin TMs.) statele membre urmau să considere politica lor cu privire la rata de schimb ca pe o materie de preocupare comună, permiţându-se modificări unilaterale. Acest fapt nu putea fi în concordanţă cu obiectivele instituirii unei pieţe comune, chiar dacă s-au introdus proceduri prealabile de 90
consultare obligatorie. Aplicarea acestui articol a depins de dezvoltarea procedurilor de coordonare a politicilor economice, în perspectiva unei uniuni economice şi monetare. Problema unei Uniuni economice şi monetare a fost în atenţia Comunităţii începând cu anul 1962, când Comisia a argumentat că era obligatoriu ca uniunea vamală să conducă la o uniune economică şi monetară, dacă realizările de până atunci nu urmau să fie periclitate. La 6 martie 1970 Consiliul a hotărât să stabilească un grup de lucru care urma să elaboreze un raport privind principalele opţiuni pentru realizarea în etape a Uniunii economice şi monetare. La 22 martie 1971 a fost adoptată rezoluţia în cauză în cadrul întrunirii Consiliului şi a reprezentanţilor guvernelor statelor membre. Rezoluţia se referea la o uniune economică şi monetară de înfăptuită în anii ’70, definită în sensul că “ principalele decizii privind politica economică vor fi luate la nivel comunitar şi competenţele cerute pentru aceasta sunt deci transferate de la nivel naţional la nivel comunitar”. Aceste principii urmau să fie aplicate în următoarele domenii: politica internă monetară şi de credit, politica monetară cu privire la restul lumii, politica privind piaţa unificată de capital şi circulaţia de capital cu terţele ţări, politica bugetară şi fiscală în contextul politicii îndreptate spre stabilitate şi creştere şi politica structurală şi regională. Unele măsuri urmau să atragă modificarea Tratatului CEE. Prin rezoluţie s-au stabilit pentru prima etapă o serie de măsuri printre care: - o întărire a coordonării politicilor economice pe termen scurt, luându-se în considerare principiile călăuzitoare pentru politica economică pe termen mediu; măsuri pentru a armoniza în mod gradual politica economică şi, în special, pentru apropierea reciprocă a programelor procedurilor bugetare naţionale; - măsuri noi de armonizare în domeniul taxei pe cifra de afaceri, accizelor, taxelor asupra dobânzilor obligaţiilor comerciale şi dividendelor, structura taxelor asupra societăţilor, şi exceptări de taxe pentru persoane ce trec frontiera; -
promovarea liberei circulaţii a capitalului;
-
o politică structurală şi regională;
-
coordonarea politicilor de credit monetare;
-
politica monetară faţă de ţările terţe;
-
o limitare a marjei de fluctuaţie reciprocă a ratelor de schimb;
-
pregătirea unui Fond european de cooperare monetară.
La 21 martie 1972 Consiliul a adoptat o nouă rezoluţie privind Uniunea economică şi monetară, urmând propunerile Comisiei. Această instituţie a fost invitată să propună o directivă obligatorie pentru promovarea stabilităţii, creşterii şi deplinei folosiri a forţei de muncă în Comunitate. Prin regulamentul Nr. 907/ 73 din 3 aprilie 1973 al Consiliului a fost creat Fondul 91
european de cooperare monetară, preconizat prin Rezoluţia din 22 martie 1971. Consiliul a adoptat Directiva Nr. 72/ 156 din 23 iunie 1973 pentru reglementarea fluxului internaţional de capital şi neutralizarea efectelor nedorite asupra lichidităţilor interne (abrogată din Directiva Nr.88/ 361 din iulie 1990). Fondul european de cooperare monetară trebuie să contribuie la instituirea progresivă a Uniunii economice şi monetare între statele membre care, în etapa finală, va avea următoarele caracteristici în ce priveşte aspectele monetare: fie totala şi ireversibila convertibilitate, la parităţi irevocabile, a monedelor comunitare unele faţă de altele; fie introducerea unei monede comune. Fondul are sarcina de a asigura buna funcţionare a reducerii marjelor de fluctuaţie între monedele comunitare (naţionale), intervenţiile în monedele comunitare (naţionale) pe piaţa de schimb, promovarea reglementărilor între băncile centrale în vederea unei politici concentrate privind rezervele. Regulamentul nr. 907/ 73 cuprinde în anexă statutele privind organizarea şi funcţionarea sa, în special cu privire la Consiliul guvernatorilor compus din membrii comitetelor guvernatorilor băncilor centrale. Consiliul guvernatorilor trebuie să acţioneze potrivit orientărilor economice generale şi directivelor stabilite de Consiliu, stabilindu-şi regulile interne de procedură. Consiliul european de la Bremen din 7 iulie 1978, a adoptat un proiect franco-german, în urma căruia negocierile au dus la adoptarea la Consiliul european de la Bruxelles, din 5 decembrie 1978, a unui “Sistem monetar european” /SME), la care în anul 1990 s-a asociat Marea Britanie. Grecia, Portugalia şi Spania nu au participat. La 13 martie 1979 au fost publicate textele de aplicare a acestui sistem, după ce au fost depăşite dificultăţile legate de încercările Franţei de a-l reforma în privinţa valorilor compensatorii agricole. Sistemul în cauză a fost adoptat pentru o perioadă tranzitorie care trebuie să pregătească stabilirea sa definitivă. Acest lucru nu s-a produs de sine stătător, intervenind noile proiecte ale Uniunii economice şi monetare, care urmează să fie puse în practică după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht. Cu privire la stabilirea unui instrument de măsură comun s-a decis crearea ECU, al cărui rol şi statut sunt definite prin Rezoluţia Consiliului European din 5 decembrie 1978 şi prin Regulamentele Nr. 3180 şi Nr. 3181/ 78 (modificate ulterior). Prin modificările intervenite în Tratatul CE ca urmare a adoptării AUE nu s-a stabilit vreun termen final în legătură cu înfăptuirea unei complete uniuni economice şi monetare, orice dezvoltare suplimentară în domeniul politicii economice şi monetare care ar necesita o schimbare instituţională putând să facă, totuşi, pe calea modificărilor aduse Tratatului, conform art. 236. Aceste modificări s-au produs odată cu adoptarea la 7 februarie 1992 a Tratatului de la Maastricht, care a introdus prevederi remarcabile consecinţe. 92
importante cu
4. Politica balanţei de plăţi a fost reglementată potrivit art. 102 A, art. 104, art. 105 par. 1, art. 108 şi art. 109 CEE, toate având numerotarea aşa cum erau formulate anterior modificărilor prin TMs. În principal ea s-a circumscris dispoziţiilor de ordin procedural ale art. 108, care prevedea trei faze de reglementare a situaţiilor dificile în care se aflau statele membre sau când erau ameninţate cu dificultăţi în privinţa balanţei lor de plăţi. Comisia investiga poziţia statului în cauză şi acţiunea pe care statul respectiv a întreprins-o, potrivit art. 104 CEE. Comisia stabilea măsurile compatibile cu Tratatul pe care le recomanda statului respectiv. Comisia, după consultarea Comitetului monetar, recomanda Consiliului să acorde asistenţă mutuală şi să ia măsuri corespunzătoare compatibile cu prevederile Tratatului. Astfel se asigura trecerea la cea de-a doua fază în care Consiliul acorda asistenţă adoptând directive sau decizii care formulau condiţiile şi detaliile acestei asistenţe în mai multe modalităţi: a) abordarea concertată în cadrul altei organizaţii internaţionale (GATT, FMI); b) măsurile necesare spre a se evita abaterile comerciale când statul aflat în dificultate menţinea ori introducea restricţii cantitative contra ţărilor terţe; c) acordarea de credite limitate de către alte state membre, sub condiţia acordului lor. 5. Politica economică generală a fost reorganizată prin Decizia Nr. 90/ 141 din 12 martie 1990, a Consiliului, privind realizarea performanţelor economice în timpul primei faze a Uniunii economice şi monetare. Domeniul general al Directivei este adecvat necesităţii unei creşteri susţinute, neinflaţioniste, a unui grad de convergenţă economică necesară primei etape a Uniunii economice şi sociale. Aceste obiective trebuie să fie realizate prin acţiunea următoarelor principii: preţuri stabile, finanţe publice şi monede sănătoase, piaţă competitivă, deschisă. Aceste obiective şi principii sunt reluate în mare măsură în versiunea actuală a Tratatului de la Roma în art. 2 şi art. 4, ca urmare a modificărilor intervenite prin TMs. şi TA. Decizia instituie un sistem de supraveghere multilaterală care trebuie să se exprime progresiv prin politicile compatibile cu angajamentele corespunzătoare din partea statelor membre ce ar putea să rezulte din recomandările ce pot fi făcute de Consiliu (art. 2 alin 2). Cel puţin de două ori pe an Consiliul trebuie, potrivit Deciziei menţionate, să examineze condiţiile, perspectivele şi politicile economice în Comunitate şi în statele membre, compatibilitatea politicilor în interiorul statelor membre şi în Comunitate. Examinarea politicilor bugetare va fi raportată la amploarea şi finanţarea deficitelor bugetare, obiectivele ei fiind reducerea deficitelor excesive şi evitarea finanţării monetare (art. 3 alin 2 din Decizie). Pentru lucrările sale Consiliul are la dispoziţie rapoarte şi analize prezentate de Comisie şi care trebuie să cuprindă: indicatori ai performanţelor şi politicilor economice (de exemplu, tendinţa cererii şi ofertei, evoluţia preţurilor şi a costurilor, rata dobânzii, rata de schimb, dezechilibrele externe); raportate periodice privind condiţiile, perspectivele şi politicile economice 93
naţionale; evaluări periodice ale situaţiei economice a Comunităţii; un raport anual privind situaţia economică globală, orientările subsidiare ale politicii economice pe termen mediu, interacţiunile lor. Consiliul va adopta un raport anual propus de Comisie şi avizat de Parlament şi de Comitetul economic şi social. Raportul periodic al preşedintelui Consiliului şi al Comisiei este comunicat Consiliului European şi Parlamentului, preşedintele Consiliului poate fi invitat în faţa unei comisii competente a Parlamentului când Consiliul a făcut recomandări politice, iar guvernele statelor membre vor aduce în atenţia parlamentelor lor naţionale rezultatele supravegherii în scopul luării lor în considerare în elaborarea politicilor lor naţionale (art. 8 din Decizie). Consiliul trebuie să examineze periodic rapoartele Comisiei şi, după consultarea Comitetului monetar, progresele supravegherii multilaterale, urmând ca aceste rapoarte să fie transmise Parlamentului (art. 9 din Decizie). II.
Politica economică şi monetară actuală conform modificărilor aduse prin Tratatul de la
Maastricht Tratatul de la Maastricht a consacrat importante evoluţii în domeniul politicii economice şi monetare care constituie instrumentul principal al acţiunii statelor membre destinate înfăptuirii uniunii economice şi monetare, în cadrul general al obiectivelor Uniunii Europene stabilite la art. B (2), respectiv la art. 2 din Tratatul de la Roma, modificat. În Tratatul de la Maastricht este introdusă o separare netă între politica economică şi cea monetară, fiind totuşi presupusă o convergenţă a lor, legată de obiectivele de îndeplinit. Aceasta având în vedere faptul că uniunea monetară trebuie să se întemeieze pe o coerenţă în dezvoltarea economică şi pe un anumit grad de coordonare a politicilor economice aferente uniunii economice, fără a ignora marile orientări ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Comunităţii. Politica economică şi politica monetară se condiţionează reciproc, ca factori ce contribuie la progresul comunitar. Nefuncţionarea sau funcţionarea neordonată a componentelor ansamblului comunitar ar putea duce la compromiterea aproape decisivă sau iremediabilă a obiectivelor Uniunii Europene. Politica economică a Comunităţii europene se fundamentează pe mai multe texte ale Tratatului CE, aşa cum este modificat prin TMs. şi, în foarte mică măsură, prin TA şi prin Tratatul de la Nisa. Art. 98 cuprinde reguli obligatorii, specifice, de acţiune a statelor membre şi a Comunităţii, astfel că statele în cauză nu pot să se sustragă sau să ignore obiectivele pe care s-au angajat să le îndeplinească în cadrul comunitar. În art. 2 şi art. 99 par. 2 se stipulează că statele membre trebuie să-şi conducă principiile lor economice în scopul de a realiza obiectivele Comunităţii. Statele membre şi Comunitatea trebuie să respecte principiul unei economii deschise 94
de piaţă, în care concurenţa este liberă, favorizând o alocare eficace a resurselor, conform principiilor fixate la art. 4. Aceste reguli trebuie să orienteze statele membre şi Comunitatea atunci când ele îşi formulează politicile economice şi le pun în aplicare. Ca un principiu general, art. 99 par. 1 evocă imperativul pentru statele membre de a considera politicile lor economice ca o chestiune de interes comun şi de a le coordona în cadrul Consiliului, conform art. 98. Coordonarea la nivelul Consiliului va putea sesiza elementele de apropiere, până la confuziune, a componentelor politicii economice. Din dispoziţiile Tratatului rezultă că în materie de politică economică există o serie de obligaţii, printre care obligaţia generală de coordonare (cu referire la art. 99 par. 1), în cadrul unor mari orientări, care iau forma unor recomandări. Acestea sunt lipsite de orice forţă juridică, potrivit art. 99 par. 4. Consiliul este îndrituit să elaboreze marile orientări ale politicilor economice ale statelor membre, formulând în acest scop- conform art. 99 par. 2- un proiect pe baza recomandării Comisiei. După adoptare, acesta va fi înaintat Consiliului European, care va discuta pe baza raportului asupra unei concluzii privind orientările. În urma concluziei, Consiliul va hotărî cu majoritate calificată adoptarea unei recomandări care fixează orientările şi va informa Parlamentul despre această recomandare. Pentru a asigura o coordonare a politicilor economice, Consiliul va supraveghea atât evoluţia economică în fiecare dintre statele membre şi în Comunitate, cât şi conformitatea politicilor economice cu marile orientări, procedând în mod regulat la o evaluare de ansamblu (art. 99 par. 3, fraza 1). Supravegherea evoluţiei economice a fiecărui stat constituie un element component al sistemului de supraveghere multilaterală. Potrivit art. 99 par. 3, fraza a doua, statele membre urmează să transmită Comisiei informaţiile privind măsurile importante pe care le-au luat în domeniul politicilor lor economice, cât şi alte informaţii pe care le consideră necesare. Preşedintele Consiliului şi Comisia vor raporta Parlamentului European rezultatele obţinute în urma supravegherii multilaterale (art. 99 par. 4). Alte dispoziţii din Tratat reglementează aspecte financiare şi bugetare ale politicii economice comunitare. Potrivit art. 102 se interzice BCE şi băncilor centrale ale statelor membre să pună la dispoziţie facilităţi de credit fără acoperire şi orice alt tip de facilităţi de credit instituţiilor sau organelor Comunităţii, administraţiilor centrale, autorităţilor locale, altor autorităţi publice, altor organisme sau întreprinderilor publice ale statelor membre, precum şi achiziţionarea, cumpărarea de la ele, de către BCE sau băncile centrale naţionale a instrumentelor datoriei lor. Această dispoziţie nu se aplică instituţiilor publice de credit, care beneficiază din partea băncilor centrale naţionale şi a BCE de acelaşi tratament ca instituţiile private de credit.
95
Statele trebuie să evite deficitele publice excesive, în acest scop prin art. 104 fiind instituit un sistem de supraveghere de către Comisie a evoluţiei situaţiei bugetare şi a datoriei publice în statele membre. Comisia va examina în special dacă disciplina bugetară a fost respectată pe baza următoarelor criterii: a) dacă raportul dintre deficitul public prevăzut sau efectiv şi produsul intern brut depăşeşte o valoare de referinţă, afară de cazul când raportul nu a scăzut într-un mod substanţial şi constant şi atinge un nivel apropiat de valoarea de referinţă sau dacă depăşirea valorii de referinţă nu este decât excepţională şi dacă acel raport nu rămâne apropiat de valoarea de referinţă; b) dacă raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut depăşeşte o valoare de referinţă, afară de cazul când acest raport nu scade suficient şi nu se apropie de valoarea de referinţă într-un ritm suficient. Dacă, urmare aplicării acestui sistem de supraveghere, se constată că un stat membru nu satisface exigenţele acestor criterii sau ale unuia dintre ele, Comisia va elabora un raport care va mai examina faptul dacă deficitul public depăşeşte cheltuielile publice de investiţie şi va ţine seama de toţi ceilalţi factori pertinenţi, inclusiv poziţia economică şi bugetară pe termen mediu a statului membru. Acest raport poate fi elaborat şi dacă, în pofida respectării exigenţelor decurgând din criterii, ea socoteşte că există un risc de deficit excesiv într-un stat membru. Conform art. 104 par. 4-8, Consiliul adresează recomandări statului membru în cauză pentru ca acesta să pună capăt acestei situaţii într-un termen dat, ele putând fi făcute publice dacă statul nu a acţionat ca răspuns la acele recomandări prescrise. Dacă statul nu urmează recomandările Consiliului, acesta poate să decidă să pună în întârziere statul membru respectiv spre a lua, într-un termen determinat, măsuri pentru reducerea deficitului, considerată necesară de către Consiliu pentru remedierea situaţiei. Consiliul poate să ceară statului membru să prezinte rapoarte după un calendar precis, în scopul de a putea să examineze eforturile de adaptare consimţite de acel stat (art. 104 par. 9). Cât timp un stat membru nu se conformează unei decizii luate în baza par. 9, Consiliul poate decide să aplice sau nu, dacă este cazul, să intensifice una sau mai multe dintre următoarele măsuri: -
să ceară statului membru respectiv să publice informaţii suplimentare, de precizat de către Consiliu, înainte de a emite obligaţii şi titluri;
-
să invite Banca europeană de investiţii să-şi revadă politica sa de împrumuturi în privinţa statului în cauză;
-
să ceară statului membru respectiv să facă, pe lângă Comunitate, un depozit nepurtător de dobândă, de o mărime corespunzătoare, până ce, în opinia Consiliului, deficitul excesiv va fi ameliorat; 96
-
să impună amenzi de o mărime corespunzătoare.
În situaţiile menţionate la par. 1-9, drepturile la acţiune prevăzute la art. 226 şi 227 din Tratat nu pot fi exercitate. Consiliul va abroga una sau mai multe dintre deciziile sale în măsura în care deficitul a fost ameliorat, iar dacă a făcut publice recomandările sale, va declara public, din momentul abrogării, că nu există deficit excesiv în acel stat. Dispoziţii complementare relative la punerea în aplicare a procedurii de la art. 104 figurează în protocolul privind procedura aplicabilă în caz de deficit excesiv, anexat la Tratat. Obiectivul realizării Uniunii economice şi monetare implică definirea şi punerea în practică a politicii monetare a Comunităţii, această atribuţie fundamentală revenind Sistemului european al băncilor centrale – SEBC, potrivit art. 105 par. 2 din Tratat. SEBC va conduce operaţiunile de schimb ale statelor membre şi va promova buna funcţionare a sistemelor de plăţi. Obiectivul principal al SEBC (art. 105 par. 1) este menţinerea stabilităţii preţurilor şi fără a se prejudicia acest obiectiv, va aduce sprijinul său politicilor generale economice în Comunitate, aşa cum sunt definite la art. 2 din Tratat. SEBC va acţiona conform principiului unei economii deschise de piaţă unde concurenţa este liberă, favorizând o alocare eficace a resurselor şi respectând principiile fixate la art. 4. SEBC este compus din Banca centrală europeană (BCE), care are personalitate juridică şi din băncile centrale naţionale. Este condus de organele de decizie ale BCE, care sunt consiliul guvernatorilor şi consiliul director. Statutele sale sunt definite în protocolul anexă la Tratat. Art. 108 din Tratat impune o obligaţie deplină de imparţialitate sau de neutralitate în sensul că în exercitarea puterilor şi în îndeplinirea misiunilor şi obligaţiilor ce le-au fost încredinţate prin Tratat şi statutele SEBC, nici BCE, nici o bancă centrală naţională, nici un membru oarecare al organului lor de decizie nu pot să solicite ori să accepte instrucţiuni ale instituţiilor şi organelor comunitare, ale guvernelor statelor membre sau ale oricărui organism. O obligaţie de armonizare a legislaţiilor naţionale, inclusiv statutele băncilor centrale naţionale, cu prevederile Tratatului şi statutele SEBC se poate deduce din dispoziţiile art. 109 în sensul că statele trebuie să supravegheze compatibilitatea acelor legislaţii cu prevederile în cauză până la constituirea SEBC. Tratatul CE cuprinde o serie de dispoziţii instituţionale privind organizarea şi desfăşurarea activităţii BCE, art. 112 şi art. 113. În scopul promovării politicilor statelor membre în întreaga măsură necesară funcţionării pieţei interne este instituit un comitet monetar cu caracter consultativ. Acest comitet are în conformitate cu art. 114, următoarele atribuţii: -
urmărirea situaţiei monetare şi financiare a statelor membre şi a Comunităţii, precum şi a
regimului general de plăţi din statele membre şi efectuarea în mod regulat de rapoarte pe această temă către Consiliul şi Comisie;
97
formularea de avize, fie la cererea Consiliului, fie din proprie iniţiativă pentru aceste
instituţii;
fără să afecteze atribuţiile Coreper, contribuţia la pregătirea lucrărilor Consiliului în
-
situaţiile specificate în care, desigur, sunt în discuţie probleme de natură financiară şi monetară; examinarea, cel puţin o dată pe an, a situaţiei în materie de circulaţie a capitalurilor şi de
-
libertate a plăţilor, aşa cum rezultă din prevederile Tratatului şi din măsurile luate de Consiliu; această examinare poartă asupra tuturor măsurilor relative la circulaţia capitalurilor şi plăţilor şi, asupra rezultatelor ei, se va raporta Consiliului şi Comisiei. Comitetul monetar va fiinţa până la sfârşitul celei de-a doua faze a uniunii economice şi monetare, când va fi dizolvat şi înlocuit, la începerea celei de-a treia faze, cu un comitet economic şi financiar ale cărui atribuţii diferă faţă de cele ale comitetului monetar numai cu privire la pregătirea lucrărilor Consiliului şi în alte situaţii specifice şi (sau) cu excluderea unor cazuri pentru care era activ comitetul monetar, precum şi cu privire la urmărirea situaţiei economice şi financiare a statelor membre şi Comunităţii, când trebuie avute în vedere, în special, relaţiile financiare cu ţări terţe şi cu instituţiile internaţionale. Cea de-a doua fază a realizării uniunii economice şi monetare urma să înceapă, potrivit art. 116 din Tratat, la 1 ianuarie 1994. Fiecare stat membru trebuia să adopte măsurile corespunzătoare pentru a se conforma interdicţiilor prevăzute la art. 56, la art. 101 şi la art. 102 par. 1, hotărând dacă este necesar a permite evaluarea unor programe multianuale care să asigure convergenţa durabilă necesară realizării uniunii, în special în privinţa preţurilor şi situaţia finanţelor publice. În cursul acestei faze statele membre au obligaţia de a acţiona pentru evitarea deficitelor excesive şi de a începe procesul care duce la independenţa băncilor lor centrale, conform art. 109 al Tratatului. Încă de la începutul acestei faze s-a stabilit înfiinţarea şi obligaţiile unui Institut monetar european – IME, potrivit art. 117. Principalele sale atribuţii, conform par. 3, se referă la următoarele aspecte: -
întărirea cooperării între băncile centrale naţionale;
-
întărirea coordonării politicilor monetare ale statelor membre în vederea asigurării stabilităţii preţurilor;
-
supervizarea funcţionării sistemului monetar european;
-
convenirea unor consultaţii asupra chestiunilor care privesc competenţa băncilor centrale naţionale şi care afectează stabilitatea instituţiilor şi pieţelor financiare;
-
reluarea funcţiunilor până atunci asumate de Fondul european de cooperare monetară, care se dizolvă (modalităţile de dizolvare fiind fixate prin statutele IME); 98
-
facilitarea utilizării ECU şi supravegherea dezvoltării sale inclusiv buna funcţionare a sistemului de compensare ECU;
Atribuţiile enunţate mai sus au un caracter general, pentru pregătirea celei de-a treia faze fiind prevăzute atribuţii speciale, precum: -
încurajarea armonizării, dacă este nevoie, a regulilor şi practicilor cârmuind colectarea, stabilirea şi difuzarea statisticilor în domeniul de competenţa sa;
-
elaborarea de reguli ale operaţiunilor de întreprins de către băncile centrale naţionale în cadrul SEBC;
-
încurajarea eficacităţii plăţilor transfrontieră;
-
supravegherea pregătirii tehnice a biletelor de bancă denumite în ECU (euro).
Până la 31 decembrie 1996, IME a trebuit să precizeze cadrul regulamentar, organizaţional şi logistic de care SEBC are nevoie pentru îndeplinirea atribuţiunilor sale în timpul celei de-a treia faze şi care a fost prezentat BCE, pentru decizie, la data punerii sale la punct. IME are personalitate juridică şi este condus şi administrat de un consiliu compus dintr-un preşedinte şi din guvernatorii băncilor centrale naţionale, dintre care unul este vicepreşedinte. Potrivit art. 121, în perspectiva trecerii la cea de-a treia fază, s-a prevăzut luarea unor măsuri decisive. Comisia şi IME întocmesc rapoarte pentru Consiliu în legătură cu progresele făcute în statele membre în îndeplinirea obligaţiilor lor pentru realizarea acestei Uniuni. Rapoartele trebuie să examineze în special dacă legislaţia naţională a fiecărui stat membru, inclusiv statutele băncii sale centrale naţionale, este compatibilă cu art. 108 şi art. 109 ale Tratatului şi cu statutele SEBC şi dacă a fost realizat un grad ridicat de convergenţă, analizându-se măsura în care fiecare dintre statele membre a îndeplinit următoarele criterii: -
realizarea unui grad înalt de stabilitate a preţurilor, care va rezulta dintr-o rată a inflaţiei
apropiată de aceea existentă în trei state membre, în plus prezentând cele mai bune rezultate în materie de stabilitate a preţurilor; -
caracterul suportabil al situaţiei finanţelor publice, care va reieşi dintr-o situaţie bugetară
care nu prezintă deficit public excesiv în sensul art. 104 par. 6; -
respectarea marjelor normale de fluctuaţie prevăzute prin mecanismul de schimb al
sistemului monetar european timp de doi ani cel puţin, fără devalorizarea monedei în raport de aceea a unui alt stat membru; -
caracterul durabil al convergenţei atinse de statul membru şi al participării sale la
mecanismul de schimb al sistemului monetar european, care se reflectă în nivelul ratelor dobânzii pe termen lung.
99
Consiliul
evaluează pentru fiecare stat membru, dacă îndeplineşte condiţiile necesare pentru
adoptarea unei monede unice şi transmite, sub formă de recomandare concluziile sale Consiliului reunit la nivelul şefilor de stat sau de guvern. Parlamentul european este consultat în acest scop, transmiţând avizul său Consiliului astfel întrunit. Acest Consiliu, statuând cu majoritate calificată, luând în considerare
rapoartele şi avizul avute în vedere, decide: a) pe baza recomandării
Consiliului, dacă o majoritate a statelor membre îndeplineşte condiţiile necesare pentru adoptarea unei monede unice; b) dacă se impune intrarea Comunităţii în cea de-a treia fază, în caz afirmativ; c) fixarea datei de intrarea în vigoare a celei de-a treia faze (la 1 ianuarie 1999, aşa cum s-a întâmplat). La data intrării în vigoare a celei de-a treia faze, Consiliul ia, potrivit art. 123, par. 4, măsurile decisive pentru înfăptuirea uniunii economice şi monetare. Astfel, statuând cu unanimitatea statelor membre ce nu fac obiectul unei derogări, pe baza propunerii Comisiei şi după consultarea BCE, el hotărăşte rata de conversie la care monedele sunt irevocabil fixate şi rata irevocabil fixată la care euro înlocuieşte aceste monede şi la care euro va fi monedă deplină. Conform aceleiaşi proceduri, Consiliul ia şi celelalte măsuri necesare introducerii rapide a euro ca monedă unică a acestor state membre (anul 2002).
CURSUL 13 Relaţiile externe comunitare Comunităţile Europene nu au fost constituite ca entităţi închise. Pentru a-şi realiza obiectivele ele au trebuit să se integreze în sfera largă a raporturilor internaţionale prin promovarea unor relaţii de cooperare şi de schimb în diverse domenii, în cadrul unei politici comune a relaţiilor externe. Prin Tratatul de la Maastricht, Titlul V, s-au statuat regulile fundamentale pentru instituirea şi orientarea politicii externe comune a Uniunii Europene, la care se adaugă politica de securitate comună. Sunt definite obiectivele acestei politici ca fiind îndreptate spre salvgardarea 100
valorilor comune, a integrităţii Uniunii, în conformitate cu principiile Cartei Naţiunilor Unite, întărirea securităţii Uniunii sub toate formele, menţinerea păcii şi întărirea securităţii internaţionale conform principiilor Cartei Naţiunilor Unite, precum şi principiilor Actului final de la Helsinki şi obiectivelor Cartei de la Paris, inclusiv cele privind frontierele exterioare, promovarea cooperării internaţionale, dezvoltarea şi consolidarea democraţiei şi a statului de drept, precum şi a respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului (art. 11 par. 1). Prin Tratatul de la Amsterdam au fost extinse obiectivele stabilite în Tratatul de la Maastricht, prin includerea prevederilor privind salvgardarea integrităţii Uniunii în conformitate cu Carta Naţiunilor Unite şi prin introducerea obiectivelor securităţii internaţionale în legătură cu frontierele exterioare. Prin Tratatul de la Nisa s-au adus unele modificări în Titlul V în discuţie cu privire îndeosebi la apărarea comună şi s-a prevăzut instituirea cooperării întărite în domeniile avute în vedere în acest Titlu, aşa cum va rezulta din cele ce urmează. Totuşi, prin Declaraţia privind politica europeană de securitate şi de apărare, adoptată de Conferinţa reprezentanţilor guvernelor statelor membre convocată la Bruxelles pentru a hotărî de comun acord modificările Tratatelor (TMs., CE, Euratom şi CECO) şi ale unor acte conexe (ce au dus la adoptarea Tratatului de la Nisa şi a altor documente), s-a precizat că, în conformitate cu textele aprobate de Consiliul european de la Nisa privind politica europeană de securitate şi de apărare (raportul preşedinţiei şi anexele lui), obiectivul Uniunii Europene este în sensul că această politică să fie rapid operaţională, o decizie în acest scop urmând să fie luată de către Consiliul European cât mai curând posibil şi nu mai târziu decât la întrunirea acestuia de la Laeken/ Bruxelles pe baza dispoziţiilor existente ale Tratatului privind Uniunea Europeană (intrarea în vigoare a Tratatului de la Nisa nefiind o condiţie prealabilă). Statele membre sprijină activ şi fără rezerve politica externă şi de securitate comună a Uniunii într-un spirit de loialitate şi solidaritate reciprocă. Ele acţionează împreună pentru întărirea şi dezvoltarea solidarităţii lor politice reciproce şi se abţin de la orice acţiune contrară intereselor Uniunii ori susceptibilă de a afecta eficacitatea ei ca forţă coerentă în relaţiile internaţionale. Consiliul veghează la respectarea acestor principii (art. 11 par. 2 TMs.). În cadrul acestor dispoziţii a fost introdusă o clauză de “solidaritate politică” în sensul angajării statelor membre în mod activ şi fără rezerve pentru a sprijini politica în discuţie şi al abţinerii de la vreo acţiune dăunătoare eficacităţii Uniunii pe plan internaţional. În articolele 12 – 15 din Titlul V, restructurat prin TA, sunt detaliate cinci instrumente ale politicii externe de securitate comună, pentru urmărirea obiectivelor, trei dintre ele – definirea principiilor şi orientărilor, adoptarea unor poziţii comune şi adoptarea unor acţiuni comune – au 101
existat şi anterior TA (fostul art. J2 din TMs.), iar celelalte două – decizii privind strategii comune şi întărirea cooperării sistematice între statele membre în conducerea politicii – au caracter de noutate. Primele dintre cele două instrumente – definirea principiilor şi orientărilor şi deciziile asupra strategiilor comune – sunt la dispoziţia Consiliului European conform art. 13. În cazul primului instrument, definirea va include şi domeniile având implicaţii privind apărarea, iar în cazul celui de-al doilea instrument, deciziile respective vor privi domeniile în care statele membre au interese comune importante, strategiile precizând obiectivele şi durata pe care ele le au şi mijloacele care vor fi puse la dispoziţie de Uniune şi de statele membre. În aceste privinţe, Consiliului îi revine fie rolul de a decide în concret asupra definirii şi punerii în aplicare a politicii externe şi de securitate comună, pe baza orientărilor generale adoptate de Consiliul European – pentru cea dintâi ipoteză, fie rolul de a recomanda Consiliului European strategii comune şi de a le pune în practică, adoptând acţiuni comune şi poziţii comune, în cea dea doua ipoteză, el având sarcina de a veghea la unitatea, coerenţa şi eficacitatea acţiunii întreprinse de Uniune. Acţiunile comune pe care le adoptă Consiliul, potrivit art. 14 din TMs., privesc situaţii specifice când este necesară acţiunea operaţională din partea Uniunii. Ele îşi fixează obiectivele, domeniul, mijloacele care se pun la dispoziţia Uniunii, dacă este necesar, durata lor, şi condiţiile privind punerea lor în practică. Dacă există o schimbare în împrejurări care are un efect important asupra unei probleme ce face obiectul unei acţiuni comune, Consiliul
revizuieşte
principiile şi obiectivele acestei acţiuni şi adoptă deciziile necesare. În măsura în care Consiliul nu a acţionat, acţiunea comună se menţine. Acţiunile comune angajează statele membre în poziţia pe care ele o adoptă şi în conducerea activităţii lor. Consiliul poate să ceară Comisiei să-i prezinte orice propunere privind politica externă şi de securitate comună pentru asigurarea punerii în aplicare a acţiunii comune. Ori de câte ori există un plan de adoptare a unei poziţii naţionale sau de întreprindere a unei acţiuni naţionale potrivit
unei acţiuni comune, vor fi furnizate informaţii în timp util spre a se permite, dacă este
necesar, consultări prealabile în cadrul Consiliului. Obligaţia de furnizare a informaţiilor prealabile nu se aplică măsurilor care sunt doar o transpunere naţională a deciziei Consiliului. În cazul unei necesităţi imperioase care rezultă din schimbări de situaţie şi în absenţa unei decizii a Consiliului, statele membre pot să ia de urgenţă măsurile necesare avându-se în vedere obiectivele generale ale acţiunii comune. Statele membre în cauză informează imediat Consiliul despre oricare asemenea măsuri. În cazul în care există unele dificultăţi majore în punerea în aplicare a unei acţiuni comune, un stat membru poate să sesizeze acest lucru Consiliului care le discută şi caută soluţiile 102
corespunzătoare, care nu pot fi contrare obiectivelor acţiunii comune ori să afecteze eficacitatea acesteia. Poziţiile comune sunt adoptate de către Consiliu în temeiul art. 15 TMs. Ele definesc modul de abordare de către Uniune a unei probleme particulare de natură geografică sau tematică, statele membre urmând să asigure conformarea politicilor naţionale cu poziţiile comune. Pornind de la aceste obiective, prin alte dispoziţii ale Tratatului de la Maastricht, precum şi prin celelalte dispoziţii cuprinse în cele trei tratate fundamentale constitutive ale Comunităţilor Europene, se asigură cadrul juridic adecvat desfăşurării unor relaţii externe care să contribuie la promovarea intereselor comunitare şi ale fiecărui stat membru în parte, cunoscut fiind faptul că reglementarea relaţiilor externe nu se reduce la domeniul economic. Când poziţia sau acţiunea comună adoptată pe aceste temeiuri prevede o acţiune a Comunităţii Europene în scopul de a se întrerupe ori a se reduce, total sau parţial, relaţiile economice cu una sau mai multe ţări terţe, Consiliul, statuând cu majoritate calificată asupra propunerii Comisiei, va lua măsurile urgente necesare, conform art. 301 (CE). Consiliul este, aşadar, organul de decizie care va fi garantul aducerii la îndeplinire a orientărilor fundamentale, el iniţiind acţiunile concrete sau însuşindu-şi, dacă este cazul, orice alte propuneri pe care fiecare stat membru sau Comisia le poate prezenta, conform art. 22 TMs. Statele membre se informează şi se consultă reciproc în cadrul Consiliului în legătură cu orice problemă de politică externă şi de securitate care prezintă interes general în scopul de a asigura că influenţa Uniunii este exercitată cât mai eficace posibil prin intermediul acţiunii concertate şi convergente. Politica externă şi de securitate comună include, de asemenea, pe lângă ansamblul problemelor relative la securitatea Uniunii Europene, şi definirea unei politici de apărare comună, care ar putea să ducă, la momentul oportun, la o apărare comună, în cazul în care Consiliul European decide în acest sens, în această ipoteză el recomandând statelor membre adoptarea unei decizii în această privinţă conform cerinţelor lor constituţionale respective (art. 17 par. 1 partea întâi). Politica Uniunii în sensul art. 17 nu afectează caracterul specific al politicii de securitate şi de apărare a unor state membre, ea respectă obligaţiile decurgând din Tratatul Atlanticului de Nord pentru unele state membre care consideră că apărarea lor comună este realizată în cadrul NATO şi ea va fi compatibilă cu politica comună de securitate şi de apărare hotărâtă în acest cadru (art. 17 par. 1 partea a doua). Definirea progresivă a politicii comune de apărare va fi sprijinită, dacă statele membre consideră oportun, prin cooperarea între ele în domeniul armamentului (art. 17 par. 1 partea a treia). Paragraful 2 din art. 17 TMs, circumscrie domeniile avute în vedere în acest articol misiunilor umanitare şi de salvare a păcii şi misiunilor forţelor combatante în gestionarea crizelor, inclusiv stabilirea păcii. Deciziile care au implicaţii privind apărarea avute în vedere în art. 17 sunt 103
luate sub rezerva politicilor şi obligaţiilor avute în vedere în par. 1 partea a doua susmenţionat. Dispoziţiile din art. 17 în discuţie nu împiedică dezvoltarea unei mai strânse cooperări între două sau mai multe state membre la nivel bilateral în cadrul UEO şi al NATO, în măsura în care această cooperare nu contravine sau nu o afectează pe aceea prevăzută în Titlul V în discuţie. În scopul promovării obiectivelor definite în art. 17, prevederile acestuia vor fi revizuite potrivit art. 48 TMs. Conform art. 18 par. 1 şi 2 TMs., preşedinţia Consiliului reprezintă Uniunea în problemele de domeniul politicii externe şi de securitate comune şi este răspunzătoare de punerea în aplicare a deciziilor luate în temeiul Titlului V şi în această calitate ea exprimă, în principiu, poziţia Uniunii în organizaţiile internaţionale şi în conferinţele internaţionale. Rolul preşedinţiei este considerat, totuşi, ca fiind acela de a urmări realizarea consensului şi în nici un fel nu poate fi văzut ca definind în mod independent politica externă a Uniunii. Preşedinţia este asistată de secretarul general al Consiliului care exercită funcţia de Înalt reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună (art. 18 par. 3). El este asistat, la rândul său, de o nouă unitate de planificare şi de o avertizare timpurie care îl va ajuta să formuleze, să pregătească şi să pună în aplicare deciziile privind politica externă şi de securitate comună. Comisia este asociată pe deplin la sarcinile încredinţate preşedinţiei. În realizarea acestora preşedinţia este asistată, dacă este necesar, de statul următor care va deţine preşedinţia (art. 17 par. 4). Această participare a Comisiei subliniază că nu este plauzibil şi că este imposibil să se limiteze politica externă şi de securitate comună la un proces interguvernamental. Comisia este reprezentată la întrunirile Uniunii, unele instrumente ale politicii în discuţie, precum sancţiunile, reclamă autoritatea nivelului comunitar (pilonul 1), ea are un drept de iniţiativă partajat în această politică, mai multe directorate generale sunt implicate şi, în sfârşit, art. 20 TMs. recunoaşte delegaţiilor Comunităţii Europene în ţările terţe un rol central şi pune la dispoziţie o bază legală pentru implicarea Comisiei în aspectele diplomatice şi operaţionale ale politicii externe şi de securitate comună. În politica în discuţie mai este implicat şi Parlamentul, mai ales după intrarea în vigoare a TMs., în sensul că preşedinţia îl consultă în legătură cu principalele aspecte şi opţiunile fundamentale privind această politică şi asigură ca punctele de vedere ale Parlamentului să fie luate în considerare în mod corespunzător. El este informat în mod regulat de către preşedinţie şi Comisie despre evoluţia politicii respective. În mod distinct, Consiliul poate, ori de câte ori consideră necesar, să desemneze un reprezentat special cu un mandat în legătură cu chestiuni politice specifice (art. 18 par. 5). În virtutea art. 23 par. 1 din TMs., toate deciziile de domeniul Titlului V în discuţie sunt luate de Consiliu care statuează în unanimitate, însă abţinerile membrilor prezenţi sau 104
reprezentaţi nu împiedică adoptarea lor. În ipoteza în care un membru al Consiliului se abţine, el poate să-şi însoţească abţinerea de o declaraţie formală, nefiind obligat să aplice decizia, însă acceptă că decizia angajează Uniunea. În spirit de solidaritate reciprocă, statul membru respectiv se abţine de la orice acţiune susceptibilă de a intra în conflict cu acţiunea Uniunii întemeiată pe această decizie sau de a o împiedica, iar celelalte state membre îi respectă poziţia. Dacă membrii Consiliului, care îşi însoţesc abţinerea de o asemenea declaraţie, în acest mod reprezintă peste o treime din voturile ponderate conform art. 205 par. 2 CE, decizia nu este adoptată. Prin derogare de la paragraful 1 menţionat, Consiliul, potrivit par. 2 al aceluiaşi articol, acţionează cu majoritate calificată în trei ipoteze: a) când adoptă acţiuni comune, poziţii comune sau ia orice alte decizii pe baza unei strategii comune; b) când adoptă orice decizie care pune în practică o acţiune comună sau o poziţie comună; c) când numeşte un reprezentant special conform art. 18 par. 5 sus-menţionat. Este instituită, însă, o atenuare în sensul că dacă un membru al Consiliului precizează că, pentru raţiuni de politică naţională importante şi declarate, intenţionează să se opună adoptării unei decizii care urmează a fi luată cu majoritate calificată, nu se procedează la vot. Consiliul va putea, statuând cu majoritate calificată, să ceară ca problema respectivă să fie deferită Consiliului European pentru a adopta o decizie în unanimitate. Voturile membrilor Consiliului astfel prevăzute sunt ponderate conform art. 205 par. 2 CE. Pentru adoptarea lor deciziile trebuie să primească cel puţin 62 de voturi ”pentru”, acordate de cel puţin 10 membri. Par. 2 avut în vedere nu se aplică deciziilor care au implicaţii militare sau în domeniul apărării. Dispoziţii specifice sunt prevăzute în art. 24 TMs. din acelaşi Titlu V. Astfel, când este necesar să se încheie un acord cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale în aplicarea acestui Titlu, Consiliul, statuând în unanimitate, poate să autorizeze preşedinţia, asistată de Comisie, după caz, să angajeze negocieri în acest sens. Asemenea acorduri sunt încheiate de Consiliu pe baza unei recomandări din partea presedinţiei. El hotărăşte în unanimitate dacă acordul priveşte o problemă pentru care unanimitatea este cerută pentru adoptarea de decizii interne, şi cu majoritate calificată conform art. 23 par. 2 când acordul este preconizat pentru a pune în aplicare o acţiune sau o poziţie comună. Nici un acord nu obligă un stat membru al cărui reprezentant în Consiliu declară că acordul respectiv trebuie să fie conform cerinţelor propriei sale proceduri constituţionale; celelalte state membre ale Consiliului pot să convină ca acordul să li se aplice provizoriu. Acordurile încheiate conform art. 24 obligă instituţiile Uniunii. Prin TMs. (art. J. 8 par. 5, în prezent art. 25 aşa cum a fost înlocuit prin Tratatul de la Nisa) a fost înfiinţat un Comitet politic care, sub denumirea de “comitet politic şi de securitate”, potrivit acestui din urmă Tratat şi sub rezerva art. 207 CE (care se referă la Coreper, la Secretariatul 105
general al Consiliului şi la Înaltul reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună), urmăreşte situaţia internaţională, în domenii relevante ale politicii externe şi de securitate comună şi contribuie la definirea politicii prin punerea la dispoziţia Consiliului a unor avize la cererea acestuia sau din proprie iniţiativă. Comitetul respectiv supraveghează, de asemenea, punerea în aplicare a politicilor convenite, sub rezerva competenţelor preşedinţiei şi Comisiei. În cadrul Titlului în discuţie (V), Comitetul exercită, sub responsabilitatea Consiliului, controlul politic şi direcţia strategică a operaţiunilor de gestionare a cauzelor, Consiliul putând să autorizeze Comitetul în scopul şi pe durata unei operaţii de gestionare a crizei, aşa cum stabilite de către Consiliu, să ia deciziile corespunzătoare privind controlul politic şi direcţia strategică a operaţiunii, sub rezerva art. 47 din TMs. În cadrul punerii în aplicare a cooperării întărite un anumit rol este încredinţat secretarului general al Consiliului, Înalt reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună, fără a fi însă asociat direct. Sub rezerva competenţelor preşedinţiei şi a Comisiei, el se va îngriji de faptul că Parlamentul şi toţi membrii Consiliului sunt pe deplin informaţi despre acea punere în aplicare a cooperării respective (art. 27 D). Menţionăm că, potrivit art. 26 TMs., secretarul general al Consiliului, Înalt reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună la care ne-am referit mai sus, asistă Consiliul în problemele de domeniul politicii externe şi de securitate comună, în special contribuind la formularea, pregătirea şi punerea în practică a deciziilor de politică şi, dacă este cazul şi acţionând în numele Consiliului la cererea preşedinţiei, conducând dialogul politic cu terţii. În virtutea art. 27 TMs., Comisia este deplin asociată la activitatea realizată în domeniul politicii externe şi de securitate comune. Prin Tratatul de la Nisa au fost introduse în TMs. noi dispoziţii (art. 27 A – art. 27 E) privind cooperarea întărită în domeniile avute în vedere în Titlul V în discuţie, constituind un progres în această materie, faţă de TA. Astfel, în par. 1 din art. 27 A, după ce sunt stabilite obiectivele generale care trebuie să fie urmărite prin instituirea unei cooperări întărite în unul dintre domeniile Titlului V – adică salvgardarea valorilor şi susţinerea intereselor Uniunii în ansamblul ei prin afirmarea identităţii acesteia ca forţă coerentă pe scena internaţională – sunt formulate trei condiţii pentru această instituire, în sensul că respectiva cooperare trebuie să respecte: - principiile, obiectivele, orientările generale şi coerenţa politicii externe şi de securitate comune, precum şi deciziile luate în cadrul acestei politici; - competenţele Comunităţii europene ; - coerenţa între politicile Uniunii şi activităţile ei externe.
106
Articolele 11 – 27 sus- menţionate şi articolele 27 B- 28, care sunt evidenţiate în cele ce urmează, se aplică acestei cooperări întărite, cu excepţia dispoziţiilor contrare ale art. 27 C TMs. şi ale articolelor 43-45 TMs., acestea din urmă cuprinzând prevederi generale privind cooperarea întărită. Această cooperare întărită de domeniul Titlului V priveşte punerea în aplicare a unei acţiuni comune sau a unei poziţii comune, cu observaţia că ea nu se poate raporta la probleme care au implicaţii militare sau în domeniul apărării (art. 27 B). Prin urmare sunt avute în vedere strategiile comune decise de Consiliul European aşa cum se prevede în art. 13 TMs., pe de o parte, şi sunt excluse expres problemele care au implicaţii militare sau în domeniul apărării. Această excludere fiind de ordin politic a constituit o revendicare a Marii Britanii, compensată de dispoziţiile art. 43 lit. g, privind condiţia generală cerută pentru existenţa unei cooperări întărite în sensul implicării a minimum opt state membre, pe de altă parte. Procedura care trebuie să fie urmată pentru instituirea cooperării întărite în virtutea art. 27 B, este declanşată printr-o solicitare în acest sens adresată Consiliului de către statele membre care îşi propun această cooperare între ele (art. 27 C). Solicitarea este transmisă Comisiei şi, pentru informare, Parlamentului. Comisia îşi va da avizul său în special cu privire la coerenţa cu politicile Uniunii a cooperării întărite propuse. Autorizarea acestei cooperări este dată de Consiliul care decide conform art. 23 par. 2 părţile a doua şi a treia şi cu respectarea articolelor 43 – 45 TMs. Participarea la cooperarea întărită a oricărui alt stat membru care nu a solicitat iniţial instituirea acestei cooperări, se poate decide conform art. 27 E, aşa cum au procedat alte state. Prin urmare, acest stat membru notifică moţiunea sa Consiliului şi informează Comisia. În termen de trei luni de la data primirii acestei notificări, Comisia îşi va da avizul (pentru ipoteza instituirii iniţiale a cooperării întărite nu se cere vreun termen în care Comisia urmează să prezinte avizul său). În termen de patru luni de la data primirii notificării, Consiliul hotărăşte asupra solicitării, precum şi asupra unor dispoziţii specifice pe care el le poate considera necesare. Decizia este considerată ca fiind aprobată dacă, hotărând cu majoritate calificată înăuntrul aceluiaşi termen, Consiliul nu decide să o ţină în aşteptare, indicând în acest caz motivele deciziei sale şi fixând un termen pentru examinarea ei. Când este urmată procedura prevăzută de art. 27 E, Consiliul, în luarea deciziilor sale, hotărăşte cu majoritate calificată, care este definită ca aceeaşi proporţie a voturilor ponderate şi aceeaşi proporţie a numărului membrilor respectivi ai Consiliului aşa cum sunt prevăzute în art. 23 part. 2, partea a treia. Articolele 189, 190, 196-199, 203, 204, 206-209, 213-219, 255 şi 290 CE se aplică dispoziţiilor privind domeniile avute în vedere în Titlul V.
107
Statele membre urmează să-şi coordoneze acţiunea lor în cadrul organizaţiilor internaţionale şi pe durata conferinţelor internaţionale şi să-şi apere cu aceste ocazii poziţiile comune, iar în cadrul organizaţiilor internaţionale şi în timpul conferinţelor internaţionale la care nu participă toate statele membre, acele state care participă vor apăra poziţiile comune, potrivit art. 19 par. 1 TMs. Relaţiile externe ale celor trei Comunităţi Europene; încheierea de acorduri Celelalte trei tratate comunitare fundamentale – CE, CECO, Euratom – prevăd competenţa specifică pentru Comunităţile respective în vederea desfăşurării relaţiilor externe, în virtutea personalităţii lor juridice proprii. Atribuţiile lor în acest sens sunt aproape identice. Numai în tratatul Euratom se prevede expres că această Comunitate poate, în limita atribuţiilor şi jurisdicţiei sale, să-şi asume obligaţii prin încheierea de acorduri sau de contacte cu un stat terţ, o organizaţie internaţională sau o organizaţie naţională dintr-un stat terţ (art. 101). Textul nu precizează dacă este vorba de limita competenţelor sale interne şi externe. Însă, Tratatul CE, prin dispoziţii exprese, conferă competenţa Comunităţii în relaţiile externe (spre exemplu, art. 131, art. 301 – art. 303 şi art. 310). În pofida acestor dispoziţii, spre a se determina într-un anumit caz competenţa Comunităţii de a încheia acorduri internaţionale trebuie să se aibă în vedere întregul sistem al Tratatului, nu numai prevederile de sine stătătoare, specifice. Consiliul, într-una dintre cauzele de soluţionat de către Curtea de Justiţie, a contestat competenţa Comunităţii de a încheia acorduri cu statele terţe în absenţa unei prevederi exprese în Tratat, Comunitatea având o atare competenţă numai aşa cum i s-a atribuit. Dar, Curtea a observat că o astfel de competenţă poate să rezulte atât din prevederile exprese ale Tratatului sau chiar, implicit, din alte dispoziţii ale acestuia şi, nu mai puţin, din măsurile adoptate, în cadrul acestor prevederi, de instituţiile comunitare. În această apreciere s-a invocat art. 210 (281) (Comunitatea va avea personalitate juridică), a cărui prevedere, plasată la începutul celei de a şasea părţi a Tratatului, consacrată pentru “Dispoziţii finale şi generale” înseamnă că în relaţiile sale externe Comunitatea beneficiază de capacitatea de a stabili legături contractuale cu ţările terţe privind întreg domeniul obiectivelor definite în Partea I a Tratatului, la care se adaugă Partea a şasea. Această competenţă trebuie să fie derivată, folosindu-se principiul efectului util al unei dispoziţii, din interpretarea prevederilor specifice ale Tratatului sau, după caz, din aplicarea lor la nivel comunitar, chiar dacă sunt în cauză numai competenţele interne ale Comunităţii. În cauză a fost în discuţie problema obiectivelor Tratatului privind transporturile. Ele trebuie urmărite de către statele membre, potrivit art. 74 (70), în cadrul unei politici comune
a
transporturilor şi, în acest scop, art. 74 (70) stabileşte la par. 1, obligaţia pentru Consiliu de a 108
adopta reguli comune aplicabile transportului internaţional şi orice prevederi corespunzătoare. Din redactarea art. 74 (70) par. 1 lit. a rezultă că formularea “ transportul internaţional spre sau dinspre teritoriul unui stat membru sau trecând prin teritoriul unuia sau mai multor state membre” cuprinde şi ipoteza transportului dinspre sau către terţele ţări, în ceea ce priveşte partea din rută care se află pe teritoriul comunitar. Curtea a mai subliniat că, astfel, se admite extinderea competenţelor Comunităţii la relaţiile care rezultă din dreptul internaţional şi, deci, este implicată necesitatea, în domeniul respectiv, a unor acorduri cu ţările terţe în cauză. Este posibil ca, prin legislaţia subsidiară, Comunitatea să fie împuternicită să încheie acorduri cu ţările terţe într-un domeniu determinat, cu toate că nici art. 74 (70), nici art. 75 (71) din Tratat nu conferă expres Comunităţii autoritatea de a încheia acorduri internaţionale. Aşa fiind, “de fiecare dată când Comunitatea, în scopul implementării unei politici comune, preconizată de Tratat, adoptă reguli comune, indiferent de forma pe care le-ar lua, statele membre nu mai au dreptul, acţionând individual şi chiar colectiv, de a-şi asuma obligaţii faţă de ţările terţe care ar afecta acele reguli”. Competenţele Comunităţii exclud, astfel, posibilitatea unor competenţe concurente din partea statelor membre; orice comportament contrar ar fi incompatibil cu unitatea pieţei comune şi cu aplicarea dreptului comunitar. Ori de câte ori dreptul comunitar a creat pentru instituţiile Comunităţii competenţe în sistemul ei intern pentru atingerea unui obiectiv, Comunitatea – în opinia Curţii – are autoritatea de a intra în angajamente internaţionale necesare pentru atingerea acelui obiectiv chiar în absenţa unei prevederi exprese în acea conexiune. Termenul de “conexiune” semnifică faptul că acele competenţe nu sunt limitate la încheierea de acorduri, ci se referă, de asemenea, şi la competenţa de a participa la înfiinţarea de organizaţii internaţionale, la aderarea la ele, la cooperarea în elaborarea de decizii ale acestora, în conformitate cu Tratatul. Competenţa Comunităţii în materie externă nu decurge din art. 300, hoc sensu. Acest text nu conferă dreptul Comunităţii de a-şi asuma angajamentele internaţionale, ci cuprinde numai regulile necesare care se aplică atunci când în Tratat este prevăzută posibilitatea încheierii de acorduri internaţionale între Comunitate şi unul sau mai multe state sau o organizaţie internaţională. Textul respectiv va întregi reglementarea specifică a dreptului de a încheia aceste acorduri numai dacă această reglementare nu conţine elemente derogatorii – de exemplu art. 111. În caz contrar, el poate deveni inaplicabil. În realitate, prin art. 300 este pus la dispoziţie doar cadrul procedural pentru încheierea acordurilor. Acest cadru a devenit mai complicat ca urmare a modificărilor intervenite prin adoptarea Tratatului de la Maastricht, ca şi prin Tratatul de la Amsterdam. Pornind de la regula că, în principiu, acordurile sunt încheiate de Consiliu, procedura se desfăşoară potrivit următoarelor faze (art. 300): 109
1.
Conform par. 1 Comisia prezintă recomandări Consiliului, care o autorizează să înceapă
negocierile necesare. Acestea sunt conduse de Comisie, în consultare cu comitete speciale desemnate de Consiliu pentru a asista în această activitate şi în cadrul directivelor pe care Consiliul i le poate adresa. În exercitarea competenţelor care îi sunt astfel atribuite Consiliul hotărăşte cu majoritate calificată, în afara cazului când acordurile poartă asupra domeniului pentru care unanimitatea este cerută în vederea adoptării de reguli interne, ca şi pentru acordurile avute în vedere la art. 310 CE, în cazul cărora el statuează în unanimitate. 2.
Înainte de încheierea acordurilor, în virtutea par. 3, Consiliul va consulta Parlamentul
European, cu excepţia acordurilor avute în vedere la art. 133 par. 3 CE (privind politica comercială comună), inclusiv când acordul poartă asupra unui domeniu pentru care procedura prevăzută la art. 251 CE sau cea avută în vedere la art. 252 CE este cerută pentru adoptarea de reguli interne, precum şi pentru acordurile prevăzute la art. 310 CE. Parlamentul emite avizul său într-un termen pe care Consiliul îl fixează în funcţie de urgenţă. Consiliul poate să hotărască în lipsa avizului care nu este dat în termen. Dacă în această primă ipoteză, cu caracter general, avizul Parlamentului este consultativ, într-o a doua ipoteză, cu regim derogatoriu, avizul acestuia trebuie să fie conform în cazul acordurilor prevăzute la art. 310, ca şi în cazul celorlalte acorduri care creează un cadru instituţional specific organizând proceduri de cooperare, al acordurilor având implicaţii bugetare însemnate pentru Comunitate şi al acordurilor implicând o modificare a unui act adoptat potrivit procedurii prevăzute la art. 251. Consiliul şi Parlamentul pot să convină asupra unui termen pentru avizul conform, în caz de urgenţă. 3.
Parlamentul European, Consiliul, Comisia sau un stat membru pot să ceară avizul Curţii
de Justiţie privind compatibilitatea cu dispoziţiile Tratatului a unui acord proiectat. Acordul care a făcut obiectul unui aviz negativ al Curţii nu poate să intre în vigoare decât în condiţiile fixate la art. 48 din Tratatul privind Uniunea Europeană. 4.
Potrivit par. 2, sub rezerva competenţelor recunoscute Comisiei în acest domeniu,
semnarea, care poate fi însoţită de o decizie privind aplicarea provizorie înaintea intrării în vigoare, şi încheierea acordurilor sunt decise de Consiliu, care hotărăşte cu majoritate calificată la propunerea Comisiei. Consiliul va decide în unanimitate când acordul poartă asupra unui domeniu pentru care este cerută unanimitatea pentru adoptarea de reguli interne, ca şi pentru acordurile prevăzute la art. 310. Prin derogare de la regulile stabilite în par. 3 sus-menţionat, aceleaşi proceduri se vor aplica în cazul unei decizii de suspendare a aplicării unui acord, precum şi în scopul stabilirii poziţiilor de adoptat în numele Comunităţii într-un organism înfiinţat printr-un acord, atunci când acest organism este chemat să adopte decizii care au efecte juridice, cu excepţia 110
deciziilor care completează sau modifică cadrul instituţional al acordului. Parlamentul va fi imediat şi pe deplin informat în legătură cu orice decizie luată în temeiul par. 2 privind aplicarea provizorie ori suspendarea acordurilor, sau cu stabilirea poziţiei comunitare într-un organism înfiinţat printrun acord. În timpul încheierii unui acord, Consiliul poate, prin derogare de la dispoziţiile par. 2 susmenţionat, să abiliteze Comisia să aprobe modificările în numele Comunităţii când acordul prevede că aceste modificări trebuie să fie adoptate potrivit unei proceduri simplificate sau de către o instituţie creată prin acel acord; Consiliul poate să însoţească această abilitare cu anumite condiţii specifice. Atunci când Consiliul intenţionează să încheie un acord care să modifice Tratatul CE, modificările trebuie să fie mai întâi adoptate potrivit procedurii prevăzute în art. 48 TMs. Acordurile încheiate în conformitate cu art. 300 obligă instituţiile Comunităţii şi statele membre.
111
