DERECHO AGRARIO EN EL PERU
NOCIONES GENERALES: LAS FUENTES DEL DERECHO AGRARIO DERECHO AGRARIO Las fuentes son los elementos con los cuales se fija la norma y luego la ley. El derecho Agrario como todos los derechos derechos tienen tienen sus fuentes en la costumbre, la norma admitida, la jurisprudencia la jurisprudencia y y la ley. Más, esta materia también se halla informada en los principios generales y específicos de la universalidad del erecho.
1.-La Costumbre. Es la suce sucesi si!n !n de comp compor orta tami mien ento toss soci social ales es y usos usos admi admititido doss por por La colectividad de determinada circunscripci!n territorial.
2 La Norma. Es la costumbre sujeta a un sistema sistema invariable. invariable.
.- La Le!. Es una una norm norma a de carácter carácter jur jurídi ídico co elabor elaborad ada a orgán orgánica icamen mente te para para "ue se cumpla con rigide# coercitiva.
".-La #ur$s%ru&e'($a. Es
la pra$is del
caso
particular
en
base
de
la hermenéutica legal.
Esta interpretaci!n interpretaci!n,, uniformada por tres casos iguales en nuestra legislaci!n, constituye la jurisprudencia. Antonio % &ivancio considera considera "ue en realidad don fuentes formales del derecho derecho agrario objetivo objetivo en en sentido tradicional, destaca el papel de la ley agraria a la "ue clasifica desde diversos puntos de vista.
' (or ra#!n de su contenido puede ser formal o material ' (or ra#!n de su jerar"uía del ordenamiento legal ' (or ra#!n de la forma de ordenamiento de las normas "ue contiene, puede ser codificada o com)n. (or su parte Manuel *on#ále# +inojosa afirma "ue la ley es la fuente primordial del derecho y seala "ue la norma jurídica agraria positiva es la "ue ordena y regu regula la jurí jurídi dica came ment nte e constituye uyendo
el
las las rela relaci cion ones es soci social ales es y
ins instrumen mento
fundamental
para
econ econ!m !mic icas as agra agrari rias as la
aplic licaci!n
de
toda política política agraria agraria al regular la conducta conducta de de los sujetos. Ma. Ma. -usan usana a abord borda a %aro %aro sost sostie iene ne "ue "ue la ley ley es la fuen fuente te form formal al por por e$celencia inadmisible el "ue algunos autores cuestionen el carácter primigenio de la ley como fuente otorgando tal privilegio a la costumbre. Las segundas fuentes del derecho agrario especial y e$cepcional son normas espe especi cial ales es y e$ce e$cepc pcio ione ness "ue "ue se apli aplica cara ran n rigu riguro rosa sa y limi limita tada dame ment nte e sin fuer#a fuer#a supletoria supletoria alguna y siendo completadas en cuanto a lo previsto en las mismas pro el derecho com)n Las Las terc tercer eras as son son las las norm normas as cons constititu tuci cion onal ales es o fund fundam amen enta tale less tien tienen en la naturale#a naturale#a de de mandato constitucional a afecto de "ue la mayoría vigente se acomode a sus principios y de "ue ninguna nueva disposici!n atente contra las mismas siendo ellos causa de un contrafuero.
EL )*TODO DEL DERECHO AGRARIO El dere dereccho agra agrari rio o util utili# i#a a métodos apro apropi piad ados os para para su inte interp rpre reta taci ci!n !n y desarrolla. La deducci!n deducci!n y y la inducci!n inducci!n son son los vehículos convenientes para su labor investigativa y de estructuraci!n. a. La disciplina disciplina deductiva deductiva de los principios principios generales./ generales./ En el erecho erecho Agrario, Agrario, debe comprender, la e$posici!n e$posici!n de de los principios generales y te!ricos de la realidad social, y luego la construcci!n construcci!n de de normas jurídicas "ue posteriormente pueden traducirse en preceptos legales.
' (or ra#!n de su contenido puede ser formal o material ' (or ra#!n de su jerar"uía del ordenamiento legal ' (or ra#!n de la forma de ordenamiento de las normas "ue contiene, puede ser codificada o com)n. (or su parte Manuel *on#ále# +inojosa afirma "ue la ley es la fuente primordial del derecho y seala "ue la norma jurídica agraria positiva es la "ue ordena y regu regula la jurí jurídi dica came ment nte e constituye uyendo
el
las las rela relaci cion ones es soci social ales es y
ins instrumen mento
fundamental
para
econ econ!m !mic icas as agra agrari rias as la
aplic licaci!n
de
toda política política agraria agraria al regular la conducta conducta de de los sujetos. Ma. Ma. -usan usana a abord borda a %aro %aro sost sostie iene ne "ue "ue la ley ley es la fuen fuente te form formal al por por e$celencia inadmisible el "ue algunos autores cuestionen el carácter primigenio de la ley como fuente otorgando tal privilegio a la costumbre. Las segundas fuentes del derecho agrario especial y e$cepcional son normas espe especi cial ales es y e$ce e$cepc pcio ione ness "ue "ue se apli aplica cara ran n rigu riguro rosa sa y limi limita tada dame ment nte e sin fuer#a fuer#a supletoria supletoria alguna y siendo completadas en cuanto a lo previsto en las mismas pro el derecho com)n Las Las terc tercer eras as son son las las norm normas as cons constititu tuci cion onal ales es o fund fundam amen enta tale less tien tienen en la naturale#a naturale#a de de mandato constitucional a afecto de "ue la mayoría vigente se acomode a sus principios y de "ue ninguna nueva disposici!n atente contra las mismas siendo ellos causa de un contrafuero.
EL )*TODO DEL DERECHO AGRARIO El dere dereccho agra agrari rio o util utili# i#a a métodos apro apropi piad ados os para para su inte interp rpre reta taci ci!n !n y desarrolla. La deducci!n deducci!n y y la inducci!n inducci!n son son los vehículos convenientes para su labor investigativa y de estructuraci!n. a. La disciplina disciplina deductiva deductiva de los principios principios generales./ generales./ En el erecho erecho Agrario, Agrario, debe comprender, la e$posici!n e$posici!n de de los principios generales y te!ricos de la realidad social, y luego la construcci!n construcci!n de de normas jurídicas "ue posteriormente pueden traducirse en preceptos legales.
b. El
método
de
la
objetivi#aci!n
de
la
norma./
0nvestigados
los datos sociol!gi sociol!gicos cos y averiguad averiguadas as las frecuencia frecuenciass estadísticas estadísticas de la vida rural, el erecho Agrario, registra las normas consuetudinarias o de simple costumbre "ue rigen las relaciones de la actividad agropecuaria, y luego en base de esa e$periencia, establece las normas jurídicas 1preceptos legales2 capaces de regular su desarrollo. e esta manera, la tradicional fundaci!n sociol sociol!gi !gica ca de la comunidad indígena, indígena, regida regida por normas normas consuetud consuetudinaria inariass desde el incario, ha sido homologada institucionalmente en la Ley de 3eforma Agraria. c. La investigaci!n investigaci!n hist!rica, hist!rica, sociol!gica y monográfica./ La interpretaci!n de las hechos sociales y jurídicos, es completa cuando el proceso proceso de de investigaci!n comp compre rend nde e el hech hecho o en si, el hech echo en la dimen imenssi!n i!n del del tiempo tiempo y y la cara caract cter eri# i#ac aci! i!n n del del hech hecho o en la magn magnitu itud d soci socio/ o/ge geog ográ ráfifica ca en estu estudi dios os especiali#ados 1monografías2. La actividad Agraria es una de las primeras preocupaciones de la humanidad4 las las prim primer eras as norm normas as se remo remont ntan an en el %!di %!digo go +amm +ammur urab abi,i, ya "ue "ue se encuentran muchas normas para el agro, los Leyes de Manu, la Ley, de las 500/ tablas y la misma 6iblia ya, signan en sus te$tos normas agrarias. En el imperio se desarrollo las grandes reformas por la tenencia de la tierra impulsada por el ribunal plebeyo "ue en nuestra época es el defensor del pueblo. La eclosi!n del imperio 3omano se debi! a la reforma Agraria llevada, a cabo por 7ulio %esar "ue distribuyo la tierra seg)n el numero de hijos. (ara "ue se haya consolidado como un derecho aut!nomo se han debido sucede sucederr muchos muchos acont aconteci ecimie miento ntoss "ue res"ue res"uebra brajar jaron on de derech derecho o %ivil %ivil en derecho p)blico, derecho (rivado y erecho -ocial. En 89:; ao de la revoluci!n francesa se firmo la declaraci!n del hombre y del ciudadano "ue significo el certificado de defunci!n de la monar"uía absoluta, bajo bajo cuat cuatro ro prin princi cipi pios os fund fundam amen enta tale les< s< Libe Libert rtad ad,, 0gua 0guald ldad ad,, =rat =rater erni nida dad d y -eguridad.
)ARCO HISTORICO El erecho Agrario como producto jurídico, cultural > +umanista surge y evoluciona a través de la historia con transformaciones de las estructuras políticas, econ!micas y sociales de los pueblos. Las primeras normas jurídicas, han sido de esencia agraria basadas en el erecho %onsuetudinario debido a "ue el hombre transpone el umbral de la historia. En la era neolítica cuando domestica a los vegetales 1agricultura2 y a los animales 1ganadería2, desarrolla
sus
innatas
aptitudes
creativas
y
organi#ativas. En efecto, uno de los mas antiguos te$tos de derecho positivo llegado a nuestros días, es el %!digo de +amurabi 18:9? a.c. @9@ a.c.2 "ue trataba en particular a las relaciones jurídicas entre el hombre y la tierra. ambién las Leyes de -olom 1@? B CC9 a.c2 rigieron principios de formas agrarias "ue promovi! el parcelamiento de las tierras y estimul! la pe"uea propiedad, con el fin de luchar contra el acaparamiento de tierras y la creaci!n de latifundios. (or su parte los 3omanos, dedicaron a la regulaci!n de la agricultura las partes mas importantes de la Ley de las oce ablas y dictaron entre los -iglos & y 0 a.c. no menos de siete leyes agrarias. El erecho 3omano como sabemos, después de una larga evoluci!n se cristali#! en el corpus 7uris 7ustiniano perfeccionando el erecho de (ropiedad privada individual con la marcada tendencia egocentrista Así mismo, en la provincia de -atipo, estudios e$istentes refieren "ue en esta, parte de la -elva %entral fué ocupada
probablemente hace D,C?? aos,
muestra de ello e$isten
petroglifos, restos de cerámicas y hachas de piedra. En la época preincaico, cuando los AraaF fueron despla#ados a #onas inundables de la cabecera de 3i! Gcayali, se refugiaron en las terra#as no inundables ubicadas al noreste del codo del 3ío ambo, conformando Hla gran familia AsháninFaI4 y dá origen a los (iros, -imironches, AsháninFas, Machiguenga,
Jomat#iguenga,
>aneshas,
Ka"uintes,
Amueshas
y
AmeaFas. -eg)n afirman los cronistas, en la época incaica, los incas hicieron una divisi!n tripartita de las tierras cultivables de los Ayllus4 una para el pueblo o gente com)n 1+atun/ runa2, otra para el 0nca y la noble#a, y la tercera para el -ol y las divinidades . En primer lugar, los incas mantuvieron y perfeccionaron el sistemas de distribuci!n de las tierras de los Ayllus, adjudicando a los naturales la e$tinci!n necesaria para una holgada e$istencia4 y el resto de las tierras se daban al 0nca y al ios -ol, "ue por lo general eran menores . %uando la gente del pueblo crecía en n)mero se "uitaba de las tierras del -ol y del 0nca , para los vasallos .
En otros sistemas agrarios en el 0ncanato encontramos<
a. 3égimen de tierras con pastos naturales4 los 0ncas separaron las tierras "ue no eran )tiles para la agricultura habiéndola asignado para el pastoreo, la ca#a y la e$tracci!n forestal.
b. ierras forestales o montes, estas tierras fueron reservadas como moyas del 0nca "ue permitían solo la e$tracci!n de lea para ser usada como combustible o madera para la construcci!n de viviendas.
El tupu incaico y la unidad agrícola familiar Los 0ncas respetaron el sistema de las tierras del pueblo, a ra#!n de un HupuI para Hun plebeyoI casado y sin hijos4 y para los "ue tenían le daban por cada hijo var!n un tupu y para las hijas medio. Las diferentes e$tensiones del tupo, se asignaban seg)n las distintas localidades y dentro de éstas del mismo modo. iversos autores demuestran "ue el tupo no era una unidad de medida, sino una cantidad de tierras "ue variaba en ra#!n de la capacidad de producir lo necesario para el sustento de la familia y la capacidad de su trabajo. El imperio se preocupaba para "ue los ayllus fueran atendidos primero, "ue la superficie de la tierra sea en partes iguales y necesaria para la vida de cada familia multiplicada por el n)mero de ellas, lo "ue ha llevado a decir "ue Hla
política agraria de los incas puede ser considerada como la mas justa y )ltima palabra de la coloni#aci!n modernaI. En esta época, no se tomaba en cuenta a la tierra fértil, a los nutrientes necesarios y al control de su degradaci!n4 sino "ue se constituía como una fuente de trabajo, de producci!n y econ!mica para su poblaci!n. urante el reinado de upac >upan"ui, en Apurímac tierras de los >anas debido a la necesidad de solucionar el espacio vital mediante el uso de la fuer#a y la habilidad guerrera "ue dominaban y buscaban
nuevas tierras4 se
produjo
la
sublevaci!n de los rebeldes %hancas, para ello, invadieron el %usco sitiándolo por meses. Lo "ue motiv! la huida del 0nca juntamente con su hijo LLahuar +uarac 1"ue llor! sangre24 solo en el escenario apareci! el príncipe (achacutec, "ue logr! el desalojo del %usco librándose la batalla final en la pampa 1anta2, empe#ando así la persecuci!n hasta el valle de Apurimac. (osteriormente a un sector vencido, se les reconoci! sus derechos y a sus generales chancas denominados sinchis, se les incluy! en la clase militar para las con"uistas, éstos vencidos %hancas fueron captados por el 0mperio 0nca haciendo contraer matrimonio con las acllas cus"ueas, y fueron empleados para la con"uista incaica a otras latitudes4 mientras "ue los vencidos "ue no admitieron las pretensiones de (achacutec, retornaron otra ve# a Apurimac, y fueron obligados a buscar nuevas tierras para su con"uista, llegando así al valle de -atipo de -elva %entral. > por la cuenca del ri! +uallaga, ocache, Lamas y diversos lugares de la -elva 6aja riental, se le asign! tierras a los demás vencidos para su subsistencia denominadas yanacunas. (ara los espaoles el descubrimiento y con"uista del 0mperio 0ncaico en los principios del siglo 5&0, signific! un hecho importante4 como salir de ser la cola de Europa. En Europa, la política econ!mica interna era el mercantilismo y esta doctrina "ue preconi#a la fuente de ri"ue#a para los pueblos,, era la acumulaci!n de metales preciosos 1oro y plata2. Los espaoles siguieron esta ideología .Los espaoles llegaron a todos los rincones posibles en busca de ri"ue#as de oro y plata, motivo por el cual dejamos de ser un pueblo agrario para ser un pueblo soju#gado. Los espaoles al llegar destruyeron todo el
aparato político administrativo de los antiguos peruanos, así lo afirma *arcila#o de la &ega. urante la Edad moderna en el (er) como en el resto del América, se vivi! bajo la denominaci!n colonial ,siendo sometidas las tierras agrarias a dos regímenes< (or un lado la propiedad privada de cuo feudal "ue constituy! el mas s!lido elemento de ri"ue#a y la parte mas importante de un patrimonio soberano de los Estados. > de otro lado, encontramos la propiedad comunal Los espaoles encontraron en la #ona andina una de las culturas agrícolas mas desarrolladas del mundo, sus orígenes fueron netamente agrarios, tenían una red de dep!sitos para almacenar su cosecha, etc. Los europeos solo respetaron
y aprovecharon
una fracci!n de
todas esas técnicas y
e$periencias. -e produjo la sustituci!n parcial de cultivos por otras traídos de Europa. Las tierras agrícolas fueron distribuidos por el régimen colonial. La época colonial, fue una etapa de transformaci!n y degradaci!n, donde los 0ncas se sucumbieron ante los espaoles y no tuvieron mucho conocimiento sobre el espacio de -atipo. Los espaoles optaron por desprestigiar a los Ashánincas acusándoles como chunchos, come gente, con la finalidad de "ue los grupos étnicos no se subleven. A finales de la colonia recién enfocaron su interés en la -elva %entral la "ue fue fortalecida en la poca 3epublicana por los frailes franciscanos. 0ngresan a esta parte del territorio amparados en la cru# y la biblia para Hevangeli#arI a los nativos, partiendo del convento de -anta 3osa de copa 1%oncepci!n2. 0ngresando por la parte del territorio actual de Llaylla, pasando por Ma#amari hasta (uerto copa donde se asentaron y con"uistaron a los nativos. En 89;9 ingres! el primer colono a -atipo. Augusto +ilser, conjuntamente con el Monseor =rancisco 0ra#ola4 partieron de Ayacucho, por el 3i! Apurimac continuando por el 3i! Ene ingresando por el 3i! (erené a (angoa y a -atipo hasta llegar a (ampa +ermosa en 8;8C. En 8;8; comen#aron a En 8;N@ comen#aron
establecerse numerosos colonos a llegar
los primeros
colonos
e$tranjeros. de
>auyos.
En 8;N: llega el primer grupo organi#ado de colonos para iniciar la e$plotaci!n de recursos naturales de estas tierras. -in embargo, esta e$plotaci!n no fue controlada legalmente y no fue compartida con la protecci!n del bien
com)n, lo cual se traduce en e$plotaci!n desigual e indiscriminada de tala del bos"ue4 además en esta época de dominaci!n espaola, se suscitaron enfrentamientos y rebeliones a ra#!n de los abusos contra estos pueblos nativos4 la de mayor
alcance
fue
la de 7osé -antos Atahualpa.
El erecho Agrario (eruano, naci! así del mesti#aje producido por la introducci!n del erecho %astellano de origen germánico y fuertemente influenciado por el erecho 3omano, se consolida por costumbres oriundos de la vertiente ecol!gica de los andes, en cuyas raíces persisten como respuesta al enigma de las frustraciones los transplantes de otras instituciones agrarias
"ue
son
ajenas
a
nuestra
realidad.
-atipo durante la época republicana, estaba gobernado por curacas "ue gobernaban a tribus nativas4 "uienes se caracteri#aban por ser hostiles, salvajes, agresivos y sus relaciones sociales seguían siendo primitivas. Este momento hist!rico ha sido sealado como el nacimiento de los derechos sociales. En primer lugar, el erecho Laboral "ue predic! el respeto por la dignidad humana de los trabajadores, y después el erecho Agrario "ue surge con cierto retraso debido a "ue los campesinos en su aislamiento geográfico y mental, percibieron diariamente la importancia de su rol en lo econ!mico y social. A partir del ao 8;;C en adelante, el programa de repoblamiento alent! a mas colonos a infiltrarse en la selva 1monterreal2 para depredarlo, dejaron sus antiguas (ropiedades Agrarias con tierras pobres de nutrientes para buscar otras nuevas con abundante vegetaci!n y tierras agrarias con suficientes elementos nutritivos 1fértil2. Así mismo al reali#ar una acci!n depredadora de los bos"ues, afecta el bien com)n y "uiebra el e"uilibrio ecol!gico. Es decir se implanta costumbres e$!genos de la sierra y costa. Estos agricultores sin capacitaci!n en lo "ue se refiere a conservaci!n de un ambiente sano y e"uilibrado con la naturale#a, y sin técnicas en el manejo de una actividad agraria organi#ada o agricultura ecol!gica, trae consecuencias "ue no permiten el desarrollo sostenible de Las %omunidades Jativas y menos, "ue se logre un derecho justo de todo ser humano
E+OLUCION DEL DERECHO AGRARIO PERUANOLAS RA,CES ANDINAS
Algunos autores han puesto en duda la e$istencia de un derecho prehispánico por noajustarse al modelo europeo continental 1romano/germánico2, "ue nos fuera impuesto porEspaa, lo "ue e"uivaldría a negar también la e$istencia del derecho islámico aplicado en la península ibérica por los árabes durante siglos, si entendemos como derecho un sistemas denormas coercitivas aplicables por el poder organi#ado dentro de un territorio determinado,"ue puede e$presarse tanto mediante la norma escrita como por la costumbre convertida eno?bligatoria, tenemos "ue coincidir con 7avier &argas en "ue la historia del derecho peruano debe comen#ar con el poder incaico sin dejar de tener en cue nta sus antecedentesde los pueblos anteriores.
EL R*GI)EN DE LAS TIERRAS EN EL ALLU PRI)ITI+O esde tiempos inmemoriales se desarrollaron en la regi!n andina diversas culturas cuyacélula social fue el HaylluI, organi#aci!n basada en el Hius sanguinisI. %ada ayllu era gobernado por un curaca "ue percibía el producto de una parcela trabajada colectivamenteen reciprocidad de sus servicios de defensa contra las agresiones e$ternas y de organi#aci!nde las actividades de los miembros del ayllu. Los ayllus integraban HmacroetniasI gobernada por grandes seores 1hatun curacas2.
DISTRIUCI/N DE LAS TIERRAS El territorio del ayllu denominado HmarcaI estaba sujeto al siguiente régimen<
LLACTAPACHA o tierras de cultivo inmediato "ue se distribuía peri!dicamente entre las familias del ayllu o ra#!n de un HtupuI para el hombre y medio tupu para la mujer, efectuándose las labores de siembra y cosecha bajo sistemas decooperaci!n 1minga2, reciprocidad o ayuda mutua 1ayme2, siendo el producto de lacosecha de cada lote objeto de apropiaci!n individual del titular.
)ARCAPACHA o tierras de barbecho. Era de uso com)n y servían de reserva parala ampliaci!n de las tierras cultivables del ayllu.
+ERTICALIDAD TERRITORIAL DEL ALLU 3ecientes estudios hist!ricos han demostrado con abundancia de fuentes documentales "uela tenencia de las tierras del ayllu y de la pachaca 1agrupaci!n de ayllus2 era dispersa ydescontin)a dándose casos de interferencia de las tierras de unos ayllus con las tierras deotros en un mismo microlima. Este modelo de e$plotaci!n Hmacro adaptivaI de los recursos naturales en los distintos pisos ecol!gicos "ue ofrece la geografía andina, permitía a los ayllus go#ar de una producci!n variada y permanente lo "ue fue una de sus características fun damentales, yrevela "ue el ideal de la unidad agrícola familiar no era una parcela sin soluci!n decontinuidad sino al contrario, poseer el mayor numero de micro/hábitats posible, no siendoel territorio del ayllu necesariamente continuo. Esta concepci!n vertical de la e$plotaci!n de la tierra es opuesta al tipo europeo Hhori#ontalI "ue se e$presa en la unidad familiarcomo una parcela sin soluci!n de continuidad, de ahí "ue el Hordenamiento ruralI de minifundios como
técnica
de
moderni#aci!n
de
la
agricultura
resulte
contraproducentedentro del mundo andino.La discontinuidad y dispersi!n de las tierras de loas ayllus en un mismo microlima see$plica por su integraci!n a base de pertenecer a la misma familia e$tensa 1ius sanguinis2 yla interferencia de la legislaci!n espaola "ue veremos más adelanteLas aguas, tierras de pastos y bos"ues pertenecían a la federaci!n de ayllus establecidosalrededor de una misma aldea 1pachaca2.
R*GI)EN AGRARIO DEL ESTADO UNI+ERSAL ANDINO.
Los incas respetaron el ayllu como la base de la organi#aci!n social y econ!mica delimperio, pero le dieron una nueva fisionomía acorde con las necesidades del estadouniversal andino 1monar"uía teocrática y hereditaria2. %onvirtieron el territorio con un la#odecisivo de uni!n entre los miembros del ayllu 1ius soli2 valiéndose del sistema de HmitimaesI para desbaratar a las confederaciones "ue habían cohesionado a los ayllus, conlo "ue perdieron vigencia los vínculos de carácter personal, consanguíneo y religioso.
DISTRIUCI/N DE LAS TIERRAS DE CULTI+O EN EL INCARIO
-eg)n afirman los cronistas, los incas hicieron una divisi!n tripartita de las tierrascultivables de los ayllus, una para el pueblo o gente com)n 1hatun runa2, otra para el inca yla noble#a, y la tercera para el sol y las divinidades.En primer lugar, los incas mantuvieron y perfeccionaron el sistema de distribuci!n de lastierras de los ayllus adjudicando a los naturales la e$tensi!n necesaria para una holgadae$istencia aun en los casos "ue el estado hubiera participado en la construcci!n de obras deregadío, del resto de las tierras se daban las partes del inca y del sol, "ue por lo general eranmenores cuando la gente del pueblo crecía en n)mero se "uitaba de las tierras del sol y delinca para los vasallo. Esta f!rmula no era rígida ni parecía haberse establecido en forma general y e$cluyente deotras formas distributivas, murra ha sostenido "ue pueden agregarse algunos métodos másde lograr acceso a la tierra, aun"ue no lo precisa.
EL DERECHO AGRARIO EN LA EPOCA COLONIAL ANTECEDENTES ESPA0OLES.
El fuero ju#go, es el primer antecedente del derecho espaol territorial
elaborado en oledo en el ao @C. %ada regi!n mantuvo su independencia para no caer en otro tipo de dominaci!n.
-e dice "ue el primer producto de la recon"uista de 8;N fue el =uero &iejo de %astilla "ue naci! apro$imadamente en el ao 8?C?. Estas concesiones otorgadas por la %orona o los seores feudales configuraron la particular forma de tenencia de la tierra de cada regi!n, provincia o localidad de la Espaa Medieval. %on motivo de la recon"uista total de Espaa se intento unificar la enorme diversidad de legislaciones locales o regionales por lo "ue se crearon las -iete (artidas de Alfonso 5 el -abio las cuales se aplicaron en forma supletoria. A través de las leyes agrarias una se ha reali#ado no pocas veces una verdadera revoluci!n "ue ha transformado la estructura econ!mica y jurídica de los pueblos. El problema de la propiedad de la tierra no es nuevo para Mé$ico. -u posesi!n y e$plotaci!n han sido de enorme importancia desde la época colonial. Espaa conservo partes de las instituciones indígenas e implemento otras europeas. Apoyando su derecho de propiedad en bulas e$pedidas por el (apa Alejandro &0 en 8;D 10JE3 %AEE3A > +0E-0OG0EM2 y el tratado de ordesillas de 8;, los soberanos espaoles y portugueses estuvieron facultados para decidir el régimen de los territorios con"uistados y se encuentra diferentes instituciones< de propiedades privadas, encomiendas, mercedes reales, composiciones y confirmaciones y de propiedad p)blica tierras del estado, tierras de los pueblos y tierras de uso individual de los municipios. La dominaci!n de los espaoles cambio radicalmente el sistema político de los reinos y cacica#gos e$istentes en el territorio "ue dominaron. Lo "ue era un mosaico de pe"ueas naciones independientes unas, sometidas otras a los reinos de la triple alian#a 1a#tecas, acolhuas, te$cocanos2 "uedaron
bajo el poder de los reyes de Espaa formando una sola unidad territorial y administrativa< la Jueva Espaa gobernada por un virrey. En el sistema de propiedad se introdujeron modificaciones substanciales determinadas por las necesidades imperiosas de la con"uista y del poblamiento de los nuevos dominios< a2 La recompensa de los servicios prestados por los con"uistadores. b2 El estímulo para establecer una corriente continua de colonos hacia la Jueva Espaa a fin de consolidar la dominaci!n en la misma y su e$plotaci!n econ!mica.
c2 (roporcionar mano de obra a los terratenientes espaoles con objeto de "ue pudiesen cultivar sus propiedades.
d2 Mantener la sumisi!n y asegurar la subsistencia de los pueblos indígenas con"uistados.
e la atenci!n inmediata de estas necesidades surgi! la configuraci!n de la propiedad agraria durante la época colonial. Los reyes espaoles, por virtud de la con"uista y del reconocimiento de sus derechos sobre el nuevo continente "ue hiciera el (apa Alejandro &0 en varias bulas, e$pedidas al efecto, eran los propietarios de todo el territorio de las 0ndias. 6asándose en su derecho preeminente, empe#aron a repartir tierras para responder a las necesidades antes aludidas. a2 -e dieron, grandes e$tensiones de tierra a los con"uistadores en pago de sus servicios y en menor e$tensi!n por medio de las mercedes reales, a los colonos. Este fue el origen de la propiedad privada en la %olonia, antes desconocida en los pueblos indígenas. (ara "ue contaran con"uistadores y colonos con el personal necesario a fin de "ue e$plotaran sus propiedades, se instituyeron los repartimientos de indios
"ue consistían en la asignaci!n de un buen numero de aborígenes "ue se ponían bajo la autoridad de un espaol "ue contraía, al obtener el repartimiento, la obligaci!n de convertirlos a la religi!n cat!lica. En la realidad de las cosas nunca se ocuparon de cumplir ese cometido y como los indígenas "ue configuraban en los grupos asignados a los espaoles poseían tierras, estos, a menudo los despojaban de ellas. b2 La mayoría de los nativos, sin embrago, resultaron favorecidos, cuando menos legalmente, por la con"uista, pues los reyes de Espaa, al tener conocimiento de los abusos "ue los colonos cometían sobre las personas y propiedades de a"uellos, ordenaron "ue se les devolviesen las tierras de "ue hubiesen sido despojados. Así naci!n la primera gran instituci!n
del
derecho agrario me$icano< la restituci!n de tierras.
c2 Al propio tiempo, en varias cedulas reales se confirmo a los pueblos de indios en la posesi!n de las tierras "ue estaban cultivando y se ordeno "ue a los cabe#as de familia "ue carecieran en medios de vida, se les repartiesen las e$tensiones de tierras necesarias para su sostenimiento. Así se origin! la segunda gran instituci!n del derecho agrario me$icano< la dotaci!n de tierras.
d2 A los pueblos de indígenas se les otorgaron< 8./ Gna e$tensi!n para "ue edificaran sus casas, "ue se conoce con el nombre de fundo legal. N./ tra para "ue con sus productos se pagaran los tributos al rey, denominada HpropiosI "ue era administrada por los respectivos ayuntamientos. D./ tra más generalmente en tierras de monte o de agostadero, para "ue los ganados de los indios no se revolviesen con los de los espaoles y también a fin de "ue provechasen los productos naturales. stos eran los HejidosI por"ue estaban colocados a la salida de los poblados. ./(ara el sostenimiento de cada familia se asignaron tierras de labor "ue se les repartían en parcelas y por eso se llamaban Hde com)n repartimientoI.
La propiedad de todas estas tierras pertenecía a los pueblos y no a las personas particularmente consideradas4 pero las familias se sucedían por generaciones en la posesi!n de ellas y, de hecho, constituían una especie de propiedad privada familiar.
e2 En la época precolonial, cuando una familia del calpulli dejaba de cultivar la parcela "ue poseía en el mismo durante dos aos consecutivos, perdía su derecho sobre ella. Esta disposici!n se conservo durante la dominaci!n espaola y es una tercera instituci!n del derecho agrario me$icano<
el
cultivo
obligatorio
de
la
tierra.
f2 oda la parte del territorio de la Jueva Espaa "ue no era de propiedad particular o de los pueblos de indios, pertenecía a los reyes espaoles y formaba los llamados bienes realengos, de los "ue siempre se podían desprender por medio de mercedes o de ventas.
g2 La 0glesia %at!lica )nica en Espaa y sus dominios, no podía poseer bienes
raíces4
pero
al
margen
de
esta
drástica
disposici!n,
por
donaciones de particulares y complacencia de las autoridades, ad"uiri!, durante el virreinato, gran numero de propiedades urbanas y rusticas con cuyos productos atendía a los gastos del culto y de las instituciones asistenciales de carácter educativo, hospitalario, etcétera "ue sostenía. La distribuci!n de la propiedad territorial en la época colonial, aparentemente era perfecta puesto "ue favorecía a todas las clases sociales4 pero en realidad resultaba e$tremadamente de hecho aun cuando no lo fuese de derecho, pues debe reconocerse "ue todas las disposiciones dictadas por los reyes espaoles en materia agraria estuvieron inspiradas siempre en los más nobles prop!sitos. h2 %on"uistadores y colonos obtuvieron las tierras de mejor calidad y en grandes e$tensiones. Así naci! el latifundio en la nueva Espaa. En cambio a los indígenas se les dieron, generalmente e$tensiones
reducidas y de suelos de mala calidad. %on el transcurso de los aos, cada pueblo se vio rodeado de grandes propiedades privadas y aun cuando sus habitantes vivían en la pobre#a sosteniéndose de los productos de sus e$iguas posesiones con el misérrimo salario "ue obtenían j!venes y adultos en las haciendas de los espaoles aumentaban ao con ao. 6ien pronto ni los hacendados pudieron dar trabajo a todos los campesinos "ue l solicitaban ni las tierras de "ue disponían los pueblos fueron suficientes para satisfacer sus mas elementales
necesidades.
i2 La superficie de la Jueva Espaa era inmensa< se e$tendía al norte y al sur sin límites definidos y en cambio su poblaci!n no pasaba a fines de la época colonial de seis millones de habitantes. +ablar e problema agrario en esas circunstancias parece absurdo4 pero lo cierto es "ue el problema se presento en las #onas superpobladas en donde la presi!n demográfica era más intensa y el numero de los carentes de patrimonio y de trabajo crecían sin cesar. La miseria y los abusos de "ue era victima la poblaci!n indígena sembr! la in"uietud y el descontento en los campos de la Jueva Espaa hasta llegar a un punto crítico "ue determin! la revoluci!n de 0ndependencia. El fondo de esta revoluci!n fue de carácter agrario pues la promovi! un cura "ue estaba en relaci!n directa y cotidiana con los campesinos, "ue se daba cuenta de los sufrimientos "ue padecían bajo la dominaci!n espaola, y los campesinos lo siguieron y lucharon a su lado movidos por la falta de trabajo y de tierras, y por el odio "ue les inspiraban sus opresores. La prueba concluyente de "ue la causa de la 3evoluci!n de 0ndependencia fue de carácter agrario, la tenemos, primero en "ue en cuanto estall!, el gobierno de Espaa ordeno en varias disposiciones "ue se repartieran tierras entre los indios cabe#as de familia "ue las necesitaran y, después, en el hecho de "ue una ve# obtenida la autonomía política no ces! la agitaci!n sino "ue se sucedieron los des!rdenes e una serie interminable. Jo podía haber sido de otro modo< con la independencia no obtuvieron las masas rurales las tierras "ue necesitaban para vivir y por eso secundaron toda asonada,
todo levantamiento, pues preferían seguir viviendo a morir de hambre en el desamparo de sus pueblos.
LA CONUISTA La con"uista no se limito a la simple apropiaci!n del territorio , lo cual hubiera sido, por un lado, un acto de bandidaje, y por otro, no hubiera asegurado a la %orona espaola la titularidad sobre las inmensas regiones descubiertas sino "ue fue necesario sustentar dicho acontecimiento. La %orona Espaola, por conducto de %arlos &, proclamo su dominio absoluto sobre las tierras de la Jueva Espaa mediante la ley del 8 de -eptiembre de 8C8;, denominada HOue las indias ccidentales estén siempre unidas a la %orona de %astilla y no se puedan enajenar .
LA REFOR)A AGRARIA EN EL PERU LA 3E=3MA A*3A30A (E3GAJA fue una de las más radicales de América del -ur. Las condiciones internas para su reali#aci!n se presentaron en los aos cincuenta del siglo recién pasado y fueron varias< 1a2 las migraciones del campo a la ciudad se incrementaron significativamente, y en las clases urbanas acomodadas apareci! el temor a la formaci!n de Pcinturones de pobre#aQ "ue empe#aban a rodear las principales ciudades4 1b2 las recurrentes y masivas manifestaciones reivindicativas de campesinos, muchas de las cuales culminaron en la toma de tierras de las haciendas4 1c2 una e$trema concentraci!n de la propiedad de la tierra, la pobre#a omnipresente de la poblaci!n rural y la difusi!n de relaciones laborales precapitalistas, particularmente en la sierra4 1d2 la necesidad de ampliar los mercados para una industria en gestaci!n, "ue no podía desarrollarse en un medio rural con esas características. La clase política conservadora, reacia a la idea misma de una reforma agraria, se vio obligada a aplicar alguna forma de intervenci!n para modificar la estructura de la propiedad. Así, en las décadas de 8;C? y 8;@? una serie de hechos dieron inicio a la transformaci!n del campo peruano. En 8;C@ un *obierno de derechas form! una comisi!n para la reforma agraria y la
vivienda4 en 8;@N una 7unta Militar de *obierno dio una ley de reforma agraria "ue, en la práctica, convalidaba la ocupaci!n de tierras por campesinos en los latifundios de los valles de La %onvenci!n y Lares, en el departamento del %usco4 en 8;@ un *obierno democrático aprob! una Ley de 3eforma Agraria "ue debía tener alcance nacional pero "ue, a falta de decisi!n política, fue tímidamente aplicada4 en 8;@;, por )ltimo, un *obierno Militar e$pidi! y ejecut! una nueva Ley de 3eforma Agraria, esta ve# con el respaldo de la instituci!n "ue era Ry sigue siendoR la más organi#ada del país< las =uer#as Armadas. %on la reforma agraria, el *obierno del general 7uan &elasco Alvarado culmin! un ciclo "ue puso fin al largo periodo en el "ue las haciendas tradicionales organi#aban la sociedad y la economía provincianas en gran parte del país, fin al "ue contribuyeron en gran medida la e$pansi!n de los mercados Raun"ue fuese incipienteR en las áreas rurales4 el mejoramiento de la comunicaci!n vial, "ue vincul! territorios aislados y permiti! la circulaci!n de bienes y personas4 el despla#amiento de la importancia de las actividades econ!micas agrarias por otras de base urbana, y las intensas movili#aciones campesinas. La reforma agraria se ejecut! sobre todo en la costa y en la sierra del país, las dos regiones con mayor poblaci!n rural y mayores áreas de uso agropecuario. Entre junio de 8;@; y junio de 8;:; se e$propiaron 8C.9N@ fundos y más de ; millones de hectáreas. La mayor parte de esta área fue adjudicada a D:? mil beneficiarios.8 odos los latifundios y muchos predios de menor tamao fueron e$propiados. La clase terrateniente fue li"uidada social y econ!micamente. -obre el área de las haciendas fueron organi#adas empresas asociativas 1cooperativas agrarias de producci!n/%A( y sociedades agrícolas de interés social/-A0-2, con la finalidad de mantener economías de escala y la infraestructura 1de riego y otras2. ambién se adjudicaron tierras a otras asociaciones< grupos y comunidades campesinas y empresas de propiedad social. -olo una reducida minoría de tierras fue entregada a individuos. La radicalidad de la reforma puede ser mejor apreciada si se considera "ue :8 por ciento de las tierras de cultivo bajo riego, "ue habían sido de propiedad privada, fueron e$propiadas y adjudicadas4 lo propio ocurri! con ;N por ciento de las tierras de cultivo de secano 1dependientes de las lluvias2 y C: por ciento de los pastos naturales.N El porcentaje de beneficiarios, sin embargo, no fue tan espectacular< alrededor de una cuarta parte de familias rurales 1D:? mil2.D
La cooperativi#aci!n de las haciendas y de las -A0- fue un fracaso. La mayor parte de cooperativas, desprovistas de personal técnico y gerencial, difuminadas las jerar"uías internas "ue re"uiere el manejo de empresas complejas y tironeadas por intereses contradictorios de los trabajadores, "ue al mismo tiempo eran propietarios y asalariados, sucumbieron y fueron parceladas en unidades familiares por los propios asociados. La mayor parte de las -A0-, por su lado, sucumbieron asimismo al mal manejo empresarial y al asedio campesino, tanto interno como e$terno, para diluirse en las comunidades campesinas circundantes y también en parcelas familiares. =actores e$ternos coadyuvaron a este desenlace< a partir de 8;:C se manifest! una aguda crisis econ!mica "ue perduraría hasta comien#os de la década de 8;;?. -i bien la reforma agraria no alcan#! a la selva, en los aos del *obierno Militar se dieron dos normas importantes desde el punto de vista del acceso a la tierra y de seguridad de la tenencia. En 8;: el *obierno Militar promulg! la Ley de %omunidades Jativas y (romoci!n Agraria de las 3egiones de la -elva Alta y -elva 6aja, para regular el acceso a la tierra en la regi!n ama#!nica. La mayor contribuci!n de esta ley fue el reconocimiento del derecho de los asentamientos indígenas a la propiedad legal de sus tierras. Esta ley 1N?@CD2 declaraba la tierra comunal indígena como inalienable, imprescriptible e inembargable. -in embargo, reconocía derechos sobre la tierra solo a las comunidades nativas, es decir, a los asentamientos locales y no a los pueblos indígenas en tanto pueblos originarios. LE%%0JE- E LA 3E=3MA A*3A30A La reforma agraria es a)n un tema controvertido, pues muchas de las personas "ue se beneficiaron, así como de las "ue resultaron perjudicadas, todavía están activas. -us críticos subrayan el hecho de "ue< 182 el agro se descapitali#! 1con lo "ue se perdi! parte de la infraestructura, de la ma"uinaria y del conocimiento empresarial acumulado24 1N2 la agricultura y la ganadería retrocedieron desde el punto de vista técnico 1tanto en softare cuanto en hardare24 1D2 no resolvi! el problema de la e$tendida pobre#a rural 1aun hoy día :N,C por ciento de la poblaci!n rural es pobre, y ?,D por ciento e$tremadamente pobre4 véase, en el ane$o, el cuadro 824 12 hubo falta de coherencia del modelo econ!mico "ue, por un lado, distribuía las tierras y, por el otro, subsidiaba las importaciones alimentarias "ue deprimían los precios de los productos "ue ofrecían esos mismos beneficiarios de la reforma agraria.
Estos argumentos no son necesariamente recha#ados por los defensores de la reforma agraria, "uienes dan prioridad a otros logros "ue más "ue compensarían los impactos adversos mencionados, entre ellos< 182 la reforma agraria fue un acto de justicia redistributiva, "ue permiti! el acceso directo a la tierra a un gran n)mero de pobres rurales4 1N2 despla#! de la sociedad rural a los terratenientes tradicionales, eje del poder HgamonalI, sustento de un orden semifeudal reaccionario y antimoderno4 1D2 vinculado a lo anterior, dio un golpe definitivo a las relaciones serviles a las "ue estaban sometidos centenares de miles de campesinos4 12 contribuy! a democrati#ar la sociedad rural, e hi#o así posible la incorporaci!n de millones de peruanos a la colectividad política y a la condici!n ciudadana. Aun hoy, después de más de tres décadas, la posici!n respecto de la reforma agraria implementada por el *obierno Militar del general &elasco es utili#ada para caracteri#ar a las personas a partir de la opci!n ideol!gica neoliberal dominante. Ouienes defienden la reforma agraria son ubicados en el campo de los HestatistasI, HpopulistasI, HcepalistasI, Hantimoderni#adoresI y de los "ue tienen escasa fe en el mercado. En resumidas cuentas, se los sit)a en el campo de lo obsoleto. En el (er), todavía la %onstituci!n de 8;:; consideraba "ue la reforma agraria era un proceso permanente. La %onstituci!n de 8;;D, promulgada por el *obierno de =ujimori, simplemente borr! el término del te$to. Aun"ue no puede esperarse una nueva reforma agraria en el país, dado "ue la "ue se aplic! fue bastante radical y "ue hoy día no hay mucha tierra "ue redistribuir, es )til rescatar las lecciones "ue pueden e$traerse de ella Ralgunas son obviasR, sobre todo en provecho de otras e$periencias de reforma agraria "ue están seguramente por venir en otros países< a2 Aprovechar los conte$tos favorables. En el caso peruano contribuyeron un conjunto de factores e$ternos 1la *uerra =ría, la 3evoluci!n cubana, el apoyo estadounidense y de organismos internacionales2 e internos 1emergencia de poderes urbanos, debilitamiento de la clase terrateniente, intensos movimientos campesinos2 para "ue la reforma agraria se instalase s!lidamente en la agenda política.
b2 Lograr una fuerte voluntad política. Era indispensable< 1a2 una férrea voluntad política para "ue la reforma agraria sea ejecutada4 así como, 1b2 una correlaci!n de fuer#as políticas favorable 1"ue el presidente 6elaunde no tuvo en 8;@2. La ausencia de ambas condujo a "ue un gobierno autoritario asumiese esta tarea 1en vista de las condiciones favorables mencionadas en el párrafo anterior2. c2 La victoria sobre la pobre#a no es un resultado natural. La redistribuci!n de la tierra entre campesinos pobres no trae como inevitable consecuencia ni el desarrollo econ!mico ni la derrota de la pobre#a. d2 ebe garanti#arse la difusi!n del Fno ho empresarial. La pérdida del personal técnico y gerencial "ue laboraba en las haciendas más modernas fue, cuando estas se convirtieron en cooperativas de producci!n, una de las ra#ones principales para "ue ellas fracasasen. Jo hubo una política decidida de formaci!n de cuadros técnicos "ue reempla#asen a los despla#ados. e2 Las asociaciones de productores Rcooperativas y otrasR no deben ser impuestas, sino creadas voluntariamente por ellos. La formaci!n de asociaciones para la producci!n Rcomo las ya citadas %A(R re"uiere de una serie de condiciones para "ue tengan é$ito. Gna de ellas es "ue deben surgir como respuesta a las necesidades de los propios productores. En el caso del (er), fue un modelo empresarial impuesto desde el *obierno %entral. Jo hay nada inherente ni esencial a estas asociaciones "ue las hagan mejores "ue otras formas de organi#aci!n. f2 El apoyo estatal es indispensable. El apoyo del Estado es indispensable para la ejecuci!n de la reforma agraria y en los primeros aos de reali#ada. Este soporte debe ser econ!mico, técnico y social, y ser sensible a las diferencias culturales. g2 Mayor atenci!n a las seales del mercado. 6uena parte del acceso a los factores de producci!n estaban controlados por el Estado. -e abus! de los subsidios, "ue fueron indiscriminados. Estos pueden ser importantes, pero solo si están bien orientados y si tienen como referencia alguna propuesta estratégica. h2 Mayor coherencia en el modelo econ!mico. (or un lado se distribuían tierras, pero por otro las políticas tenían un sesgo finalmente pro industrial y pro urbano.
REFOR)A AGRARIA DESARROLLO RURAL Establecer la cone$i!n entre la reforma agraria y el desarrollo rural es una preocupaci!n relativamente reciente. Las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo pasado buscaron, es cierto, una distribuci!n más e"uitativa de la tierra, pero respondieron sobre todo a una estrategia de desarrollo urbano/ industrial, en relaci!n con la cual al sector agrario le correspondía una posici!n subordinada, como proveedor de alimentos baratos Rel principal bien salarioR para las ciudades, como generador de divisas 1gracias a la comerciali#aci!n e$terna de productos de e$portaci!n hoy llamados tradicionales2, como abastecedor de insumos para la industria, y también como mercado de los bienes industriales.
EL SESGO URANO DE LAS POL,TICAS AGRARIAS esde la década de 8;9? las políticas agrarias consolidaron el ya referido Hsesgo urbanoI, cuya manifestaci!n más marcada fue el estímulo, con subsidios, a las importaciones de alimentos destinadas al gran mercado urbano. Al inicio de la reforma agraria 18;@;2 el valor =6 de las importaciones agropecuarias fue de ::,N millones de d!lares. -eis aos después 18;:C2 este monto aument! en C? por ciento 1DC,: millones de d!lares2. e manera menos pronunciada, el valor de las importaciones continuaría creciendo, y en 8;;? fue de 9: millones de d!lares.C %uando se ejecut! la reforma agraria no había escase# de fuer#a laboral para las actividades urbanas pujantes, pues el proceso migratorio del campo a la ciudad ya se había instalado, como respuesta al acelerado crecimiento demográfico.@ Antes bien, debía desviarse la corriente migratoria del campo a la ciudad, para evitar, como ya se mencion! al inicio, el crecimiento de precarias barriadas Rrebauti#adas luego como Hpueblos j!venesIR alrededor de las ciudades mayores, en particular Lima. Esa fue una de las principales funciones de la Hcon"uista del orienteI, e$presi!n del presidente 6elaunde para designar su política de estímulo a la migraci!n campesina hacia la selva alta, "ue debería ofrecer un escape a la presi!n
demográfica. Jo podían preverse todavía las consecuencias negativas de tal política, pobremente planificada< los conflictos de los nuevos colonos con la poblaci!n asentada en las áreas supuestamente vacías4 la depredaci!n de los recursos naturales 1suelos, flora, fauna24 la e$pansi!n de cultivos destinados al uso ilegal, particularmente de la coca. El modelo urbano/industrial fue paulatinamente abandonado luego del *obierno Militar y reempla#ado por otro en el "ue el motor de la economía pas! a ser, como en tantas otras ocasiones en la historia del país, el sector primario e$portador. -e mantuvo el sesgo urbano de las políticas agrarias, dada la mayor sensibilidad de los gobiernos a la presi!n de la poblaci!n urbana contra el al#a del costo de vida "ue a la rural. urante toda la década de 8;;? la tendencia de los precios de los productos agrícolas fue a la baja, en beneficio de los consumidores pero en perjuicio de los productores.
UNA NUE+A POL,TICA AGRARIA Lo nuevo fue "ue desde inicios de la década de 8;;? las e$portaciones de productos agrícolas Hno tradicionalesI se sumaron a las e$portaciones mineras, importaciones de alimentos destinadas al gran mercado urbano. Al inicio de la reforma agraria 18;@;2 el valor =6 de las importaciones agropecuarias fue de ::,N millones de d!lares. -eis aos después 18;:C2 este monto aument! en C? por ciento 1DC,: millones de d!lares2. e manera menos pronunciada, el valor de las importaciones continuaría creciendo, y en 8;;? fue de 9: millones de d!lares.C %uando se ejecut! la reforma agraria no había escase# de fuer#a laboral para las actividades urbanas pujantes, pues el proceso migratorio del campo a la ciudad ya se había instalado, como respuesta al acelerado crecimiento demográfico.@ Antes bien, debía desviarse la corriente migratoria del campo a la ciudad, para evitar, como ya se mencion! al inicio, el crecimiento de precarias barriadas Rrebauti#adas luego como Hpueblos j!venesIR alrededor de las ciudades mayores, en particular Lima. Esa fue una de las principales funciones de la Hcon"uista del orienteI, e$presi!n del presidente 6elaunde para designar su política de estímulo a la migraci!n campesina hacia la selva alta, "ue debería ofrecer un escape a la presi!n demográfica. Jo podían preverse todavía las consecuencias negativas de tal política, pobremente planificada< los conflictos de los nuevos colonos con la
poblaci!n asentada en las áreas supuestamente vacías4 la depredaci!n de los recursos naturales 1suelos, flora, fauna24 la e$pansi!n de cultivos destinados al uso ilegal, particularmente de la coca. El modelo urbano/industrial fue paulatinamente abandonado luego del *obierno Militar y reempla#ado por otro en el "ue el motor de la economía pas! a ser, como en tantas otras ocasiones en la historia del país, el sector primario e$portador. -e mantuvo el sesgo urbano de las políticas agrarias, dada la mayor sensibilidad de los gobiernos a la presi!n de la poblaci!n urbana contra el al#a del costo de vida "ue a la rural. urante toda la década de 8;;? la tendencia de los precios de los productos agrícolas fue a la baja, en beneficio de los consumidores pero en perjuicio de los productores.
UNA NUE+A POL,TICA AGRARIA Lo nuevo fue "ue desde inicios de la década de 8;;? las e$portaciones de productos agrícolas Hno tradicionalesI se sumaron a las e$portaciones mineras, pes"ueras y agrarias HtradicionalesI 1sobre todo el café2. El é$ito del sector agroe$portador chileno impuls! a los gobiernos posreforma agraria y a potenciales inversionistas a tomar partido por las e$celentes condiciones naturales de la costa peruana para cultivos comerciales de contraestaci!n 1en relaci!n con el hemisferio norte2, y por las ingentes inversiones p)blicas en infraestructura vial y de riego acumuladas en esa regi!n a lo largo de décadas 1en marcado contraste con las otras dos regiones del país, la sierra y la selva, "ue se mantienen absolutamente descapitali#adas2. Las condiciones institucionales para tal giro de la agricultura costea fueron generándose durante las décadas de 8;9? y 8;;?. Gno de los cambios más importantes fue el desmontaje de la legislaci!n reali#ado por la reforma agraria, "ue imponía severas restricciones al mercado de tierras y a las inversiones corporativas.: En general, la adopci!n por los gobiernos de turno de las reformas estructurales neoliberales, anunciada ya desde el regreso a la democracia política en 8;9? pero particularmente militante durante la década del presidente =ujimori 18;;?/N???2, facilit! el fortalecimiento de un significativo sector moderno agroe$portador "ue es, sin duda, el "ue más sobresale por su
dinamismo en el sector agrario. A la vanguardia tecnol!gica y de la gesti!n moderna en el mundo rural peruano, la inversi!n por unidad de superficie en estas nuevas empresas agrarias es definitivamente más alta "ue en la agricultura orientada al mercado interno. -in embargo, este sector agroe$portador Hno tradicionalI no ocupa ni 8? por ciento de las tierras agrícolas de la costa y comprende apenas 8,C por ciento de las tierras de cultivo del país 1mientras "ue más de ,C por ciento del área total en producci!n está cubierta por los cultivos de e$portaci!n HtradicionalesI2.9 Aun si se e$pandiese al doble, la agricultura de e$portaci!n difícilmente se convertirá en el factor "ue arrastre al conjunto del sector agrario a una mayor eficiencia productiva. Esto resulta más cierto si pasamos de los estimados por superficie a los estimados por n)mero de predios. La inmensa mayoría de predios difí/ cilmente podrá HengancharseI con é$ito a un mercado internacional e$igente y competitivo, dada su pe"uea escala, el bajo nivel del capital humano, la escasa infraestructura productiva, la falta de servicios financieros y no financieros y, sobre todo, por"ue orienta su producci!n al autoconsumo o para los mercados regionales y nacional, algo "ue parecen olvidar muchos de los promotores de la agroe$portaci!n.; La moderni#aci!n de la agricultura peruana tom!, pues, una senda e$cluyente. El ya magro apoyo estatal a la pe"uea agricultura comercial, canali#ado básicamente a través de créditos e insumos subsidiados y algunos programas menores de e$tensi!n agrícola y apoyo a la comerciali#aci!n, fue suprimido a inicios de 8;;? y no se lo reempla#! por la iniciativa privada, como prometía el discurso oficial de la época. La mediana agricultura orientada al mercado interno también fue afectada por una política agraria centrada Ra veces embelesadaR en promover las e$portaciones. Los campesinos "ue mantienen una agricultura de subsistencia han sido marginados de toda pretensi!n de desarrollo, y se los ha convertido en objeto de los llamados Hprogramas socialesI, es decir, de transferencias de recursos destinados al consumo, supuestamente temporales por ser compensatorios de los efectos empobrecedores de la política neoliberal 1pero "ue se convierten en permanentes, por ser también permanentes los efectos empobrecedores de esa política, y por los intereses creados de ejecutores y beneficiarios2. ransferencias "ue, a fin de cuentas, tienden a debilitar la democracia, transformando a ciudadanos en clientes del *obierno de turno, como "ued! tan
claro en el régimen autoritario de Alberto =ujimori. Este escenario, del "ue resultan especialmente beneficiados a"uellos vinculados a la agroe$portaci!n no tradicional, es poco propicio para promover el desarrollo rural en la mayor parte de nuestro territorio, donde habitan un mill!n y medio de familias, entre pe"ueos agricultores comerciales y campesinos minifundistas. La pr!$ima firma del ratado de Libre %omercio 1L%2 con los Estados Gnidos de América consolidará esta situaci!n y ahondará las distancias entre "uienes e$portan y los "ue no lo hacen. La vigencia de la %onvenci!n Jacional del Agro (eruano 1%onveagro2 se e$plica en parte por esta situaci!n. En un país como el (er), con escasa cultura negociadora y de b)s"ueda de consensos, no deja de ser e$cepcional una asociaci!n compuesta por organi#aciones de productores muy heterogéneos Rmedianos empresarios, pe"ueos agricultores familiares y campesinosR.8? El factor articulador es "ue casi todos ellos destinan su producci!n al mercado doméstico4 es decir, son la parte marginada de las políticas neoliberales. Jo por a#ar una de las consignas más repetidas por %onveagro para lograr un L% favorable es HEn defensa de la agricultura nacionalI. Jo podemos obviar, sin embargo, "ue e$isten esfuer#os interesantes del Estado, aun"ue menores, orientados al desarrollo rural. +ay algunos proyectos, sobre todo en la sierra, "ue tienen ese prop!sito, aun"ue muchos de ellos son más bien iniciativas de agencias de cooperaci!n o de las instituciones financieras multilaterales. (or lo demás, con toda la utilidad "ue pueden tener los proyectos, ninguna sociedad ha logrado su desarrollo con la agregaci!n de estos. +ay "ue mencionar también "ue ha habido algunos esfuer#os destacados de inversi!n p)blica, como la ampliaci!n de la red de caminos rurales y de las telecomunicaciones, y la e$tensi!n de los servicios de salud. (ero todos estos esfuer#os, juntos, son desproporcionadamente pe"ueos frente a la magnitud de la pobre#a y el atraso de las áreas rurales, y no se dirigen necesariamente al fondo de los problemas. ebe también mencionarse "ue en el N?? el *obierno oficiali#! una Estrategia Jacional de esarrollo 3ural 1decreto supremo ?@C/N??/(%M2, cuyo objetivo es< HSTU impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad econ!mica, social y ambiental, e"uidad y democrati#aci!n de las decisiones locales.I A pesar de reconocer "ue la baja rentabilidad de las actividades de los agricultores
pobres
se
debe,
entre otros
factores,
a
un
entorno
macroecon!mico desfavorable "ue dificulta la incorporaci!n de la pe"uea y mediana producci!n agropecuaria y a los escasos incentivos para la inversi!n privada en las áreas pobres, la Estrategia reafirma su fe en el mercado y el papel subsidiario del Estado. -e trata de un largo documento de carácter preliminar, en alguna parte descriptivo y en otra normativo, elaborado para ser discutido por gremios, asociaciones de productores, universidades, gobiernos regionales, en b)s"ueda de consensos HSTU "ue se puedan materiali#ar en acciones de política y orientaci!n para las prioridades de inversi!n p)blica y de la ayuda e$ternaI. Entendemos "ue después de su publicaci!n tal voluntad no se ha materiali#ado.
HACIA UNA NUE+A POLARI3ACI/N DEL AGRO4 erminar con la polari#aci!n de la propiedad de la tierra Rmarcada por la coe$istencia de una gran concentraci!n en pocas manos con el minifundio, como dos caras de la misma monedaR ha sido la ra#!n principal para emprender muchas de las más significativas reformas agrarias, incluyendo la peruana. En términos generales, ese objetivo se logr!. (ero la realidad es dinámica. En las décadas siguientes, al amparo de una legislaci!n de tierras liberal, ha habido un proceso de concentraci!n de la propiedad en algunos valles de la costa "ue ha seguido dos caminos diferentes. a2 El primero es la ad"uisici!n por inversionistas de tierras de particulares Ren muchos casos de "uienes fueron beneficiarios de la reforma agraria de 8;@;R, sea por compra, sea por arrendamiento. Este traspaso de derechos de propiedad y de posesi!n se ve facilitado por las dificultades de los pe"ueos agricultores para desenvolverse en el mercado, dado su muy limitado acceso a servicios financieros y no financieros, a infraestructura productiva y a otras condiciones necesarias para un mejor desempeo econ!mico, y por la ausencia de políticas "ue incentiven su asociatividad 1necesaria para lograr economías de escala2. %omo consecuencia, muchos se ven obligados a vender o arrendar, abandonando la actividad agraria o retornando a la condici!n de asalariados. =acilita este traspaso la regulari#aci!n de los derechos de propiedad impulsada por el (royecto Especial de itulaci!n de ierras 1(E2. (arad!jicamente, un
programa en principio destinado a dar seguridad a propietarios gracias a la formali#aci!n de sus derechos sirve también, en la práctica, para aumentar la inseguridad de "uienes tienden a ser e$cluidos por el entorno econ!mico. Muchos dirán "ue se trata precisamente de eso, de "ue las tierras vayan a "uienes puedan hacerlas productivas de la manera más eficiente posible. Este argumento tiene dos limitaciones. La primera es "ue el mercado supone "ue los sujetos econ!micos deben tener oportunidades más o menos similares para demostrar "uiénes son eficientes y "uiénes no. En la realidad, tal similitud de oportunidades es una ficci!n, por las ra#ones "ue ya hemos mencionado. La competencia es desleal. En este conte$to, el Hlibre mercadoI juega a favor de los "ue ya están mejor situados, pues los "ue tienen ventajas tienden a acumular más ventajas, mientras los "ue tienen desventajas tienden también a acumularlas. Las políticas p)blicas deberían contribuir a "ue el terreno esté mejor nivelado, pero a"uí se sostiene "ue, al contrario, desde la década de 8;9? estas políticas tienden a favorecer la concentraci!n de la propiedad. b2 Esta interpretaci!n está refor#ada por el segundo camino de concentraci!n de la propiedad de las tierras y "ue depende directamente de las políticas p)blicas< la modalidad de entrega de nuevas tierras irrigadas gracias a grandes represas financiadas con recursos p)blicos. En décadas pasadas, las nuevas tierras ganadas al desierto eran transferidas por ventas u otros mecanismos a agricultores, medianos y pe"ueos.8N En los )ltimos lustros las nuevas tierras son subastadas en condiciones tales "ue favorecen claramente a grandes inversionistas, y a precios "ue implican un fuerte subsidio estatal. Es claro, pues, "ue después de la reforma agraria los sucesivos gobiernos civiles, matices más matices menos, adoptaron un modelo de moderni#aci!n de la agricultura liderado por la gran empresa agroe$portadora. En esta regi!n podemos encontrar hoy varias empresas con más de C?? ha de e$tensi!n y algunas "ue superan las mil ha 1cuando la reforma agraria impuso un límite má$imo de 8C? ha a empresas no asociativas2. =inalmente, cabe mencionar "ue en la costa peruana hay más de una decena de grandes empresas "ue, en conjunto, suman más de :? mil ha de tierras de cultivo bajo riego, herederas de las grandes haciendas a#ucareras, "ue fueron transformadas por la reforma agraria en cooperativas agroindustriales. La mayor parte de ellas han acumulado grandes y graves problemas econ!micos y de gesti!n y están
pasando, no sin muchas dificultades, al control de inversionistas privados. Jo disponemos de informaci!n suficiente para dar cifras precisas, pero es ra#onable estimar "ue alrededor de 8? por ciento de las tierras irrigadas en la costa están concentradas en empresas de C?? ! más ha. %omo es obvio, este porcentaje es comparativamente pe"ueo con el "ue e$istía antes de la reforma agraria o el "ue e$iste en otros países en la actualidad. (ero debe tomarse en cuenta "ue esta concentraci!n ha ocurrido en las )ltimas dos décadas, en un proceso "ue ha sido lento en buena parte por la larga crisis econ!mica del país, pero "ue presumiblemente se acelerará en la medida en "ue esta vaya superándose.8D Jo puede afirmarse "ue estamos en un proceso masivo de conformaci!n de nuevas haciendas, es decir, de grandes e$tensiones de e$plotaci!n e$tensiva, con predominio de mano de obra no asalariada y PseoronesQ al mando, "ue motiv! las reformas agrarias del pasado. Las condiciones sociales, políticas y econ!micas ya no dan para eso. Jo podrían subsistir. Las nuevas grandes empresas son modernas y eficientes, y las Hbuenas prácticasI e$igidas por los países ricos importadores contribuyen a "ue mejoren las condiciones de trabajo de los asalariados "ue laboran en ellas. (ero es preciso tomar conciencia de "ue el modelo vigente de moderni#aci!n del agro es e$cluyente, y aun"ue las cifras de comportamiento del sector agroe$portador Hno tradicionalI son impactantes, sus efectos en el desarrollo rural son reducidos. -i bien el proceso de concentraci!n de la propiedad de la tierra ha sido hasta el momento moderado, aun"ue significativo de una tendencia, otro tipo de concentraci!n está incrementando las brechas entre un sector agroe$portador moderno y el grueso de la agricultura "ue está orientada al mercado doméstico< la concentraci!n de capitales. Las e$plotaciones de punta "ue orientan su producci!n al e$terior utili#an las tecnologías más eficientes, los mejores insumos, riego tecnificado, personal altamente calificado y gesti!n moderna, mejor informaci!n, mayor acceso a conocimientos y posibilidades de utili#arlos. Este es un importante avance para la agricultura costea, pero está restringido a un reducido n)mero de productores. La mayor parte de agricultores no tienen esas posibilidades. -e supone "ue el mercado debería reempla#ar la oferta de servicios financieros y no financieros dirigida a la mediana y pe"uea agricultura "ue antes era ofertada por el Estado, pero ello no ha ocurrido. (or omisi!n, el Estado debería
asumir hoy una parte esencial de la responsabilidad del acrecentamiento de estas brechas y redefinir la orientaci!n de sus políticas en apoyo de los sectores e$cluidos. V%!mo reorientar las políticas sectoriales para "ue la moderni#aci!n del agro incorpore a la mayoría de los agricultores y de los territorios y así evitar la senda de la concentraci!n y de la e$clusi!n "ue ahonda la pobre#aW Es este un gran desafío. El (er) está en un proceso electoral, y es preocupante "ue este todavía no sea un tema prioritario en la agenda de los partidos en contienda.
)5S ALL5 DE LA COSTA -i hasta a"uí este te$to se ha detenido tanto en la costa es por"ue se trata de la regi!n más dinámica y la "ue define el derrotero del conjunto del sector agrario. Las otras dos regiones naturales no tienen los mismos atractivos para la inversi!n. (or tanto, las dos tendencias anotadas, de concentraci!n de la propiedad y de las inversiones, no tienen en ellas la misma gravitaci!n "ue en la costa, aun cuando en los )ltimos dos aos se ha HdescubiertoI "ue #onas de la sierra tienen también atractivo como plataformas de productos de e$portaci!n Hno tradicionalI. En lo "ue sigue se abordan algunos problemas "ue caracteri#an a las otras dos regiones Rcomparativamente bastante más pobres "ue la costaR, "ue muestran cuán relevante contin)a siendo el problema de la tierra. En la sierra y en el oriente ama#!nico pe"ueos agricultores y campesinos se enfrentan a situaciones de incertidumbre y de inseguridad respecto de sus derechos de propiedad sobre los recursos naturales.
LAS CO)UNIDADES CA)PESINAS En el (er) hay @ mil comunidades campesinas reconocidas, en cuyos territorios, situados sobre todo en la sierra, se ubican cerca de las dos "uintas partes de las tierras agropecuarias del país 1la mayoría cubiertas con pastos naturales2 y cuya poblaci!n Rapro$imadamente ? por ciento de la poblaci!n rural totalR es predominantemente pobre o pobre e$trema. =ueron especialmente golpeadas por la violencia desatada por -endero Luminoso
durante las décadas de 8;9? y comien#os de la de 8;;?, y resultaron entre dos fuegos< el de -L y el de las =uer#as Armadas. Lo "ue les ocurra a las comunidades cobra una gran importancia para el mundo rural en su conjunto, por su n)mero y su significaci!n hist!rica, y no tiene sentido hablar de desarrollo rural en el país si ellas no ocupan un lugar central en él. (arad!jicamente, no son materia de atenci!n de la clase política< no lo son de ninguna de las cinco o seis fuer#as políticas más importantes en la actual competencia electoral por la (residencia y el %ongreso. > apenas si son mencionadas en la Estrategia Jacional de esarrollo 3ural ya referida. Además de los conflictos por derechos sobre la tierra entre comunidades Rmuchos de ellos de muy larga dataR y también entre comuneros, hay dos problemas "ue deben ser subrayados, vinculados al tema central de este trabajo. (or un lado, las modificaciones en la legislaci!n sobre el tipo de derechos de propiedad en las comunidades. Entre 8;N? y 8;;D las sucesivas constituciones de la rep)blica han protegido estos derechos declarando la imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales. La %onstituci!n de 8;;D, así como borr! del te$to toda alusi!n a la reforma agraria, elimin! esta protecci!n, de manera "ue facult! a las comunidades campesinas y nativas a disponer de sus tierras en la forma "ue ellas creyesen conveniente, cuidando simplemente "ue la decisi!n sea tomada en asamblea general. Jo es seguro "ue esta nueva normatividad haya tenido consecuencias significativas, entre otras ra#ones por la poca atracci!n "ue los recursos comunales ejercen sobre la inversi!n privada 1y, por lo tanto, sobre la demanda de tierras en esa regi!n2, pero sí abre la posibilidad de abusos, ya sea por presiones e$ternas o por malos manejos dentro de las mismas comunidades, o por una combinaci!n de ambos. El segundo problema está en pleno desenvolvimiento, y es el "ue enfrenta a las comunidades con grandes empresas, sobre todo mineras. Gna alta proporci!n de los denuncios mineros están sobre tierras de las comunidades campesinas. Lo "ue suele ocurrir es "ue, por distintos mecanismos en los "ue los comuneros suelen terminar perjudicados, las empresas logran acceder a esas tierras. (ero, además, una ve# "ue la e$plotaci!n está en curso, las comunidades se sienten agredidas, sea por e$ternalidades ambientales negativas, sea por"ue "uedan marginadas de los beneficios econ!micos de la producci!n minera. El evidente sesgo pro minero
del Estado complica aun más la situaci!n, pues renuncia al papel concertador y vigilante del bien com)n "ue en este caso debería cumplir. Las comunidades de la costa peruana tienen un problema específico adicional. &arias poseen grandes áreas de tierras eria#as "ue podrían ser incorporadas a la producci!n si se construyesen represas y otras obras de infraestructura de riego. Estas tierras forman parte de la frontera agrícola "ue el Estado va ganando al desierto con inversi!n p)blica pero, como ya se seal!, para fortalecer el modelo de moderni#aci!n sobre la base de la gran inversi!n privada. En una perspectiva de desarrollo rural no solo sería posible sino importante y justo "ue los comuneros sean beneficiarios privilegiados de estas inversiones.
CO)UNIDADES NATI+AS EN LA CUENCA A)A3/NICA Es probable "ue las poblaciones nativas ama#!nicas sean el sector rural "ue más ha sido afectado en sus derechos sobre los recursos naturales. El tipo de control territorial propio de estas poblaciones se aviene mal al concepto de propiedad occidental, "ue supone límites precisos en cuanto a e$tensi!n y definici!n de derechos. Aun"ue el (er) ha suscrito el %onvenio 8@; de la rgani#aci!n 0nternacional del rabajo, la %onstituci!n de 8;;D, como se ha visto, establece la abolici!n de la protecci!n de las tierras comunales y los territorios. El hecho de "ue los derechos sobre los recursos definidos seg)n la tradici!n no tengan fuer#a legal ha facilitado "ue sus territorios hayan sido invadidos por colonos y depredados por empresas madereras, mineras y petroleras. Estas invasiones con frecuencia han sido RsonR acompaadas de violencia. Los diversos grupos étnicos han debido soportar también la violencia política de las décadas pasadas. Estas circunstancias han debilitado en muchos casos la cohesi!n y las redes sociales de esos grupos étnicos.8@ -e puede agregar también el problema de los colonos, campesinos de la sierra "ue migran a la selva alta Rprincipales responsables de la mayor ampliaci!n de la frontera agrícola en el (er) en las )ltimas décadas, pero también de algunas importantes consecuencias ambientales negativasR, y en el "ue los derechos de posesi!n pueden ser muy precarios y hasta objeto de abusos4 o el caso de campesinos en la periferia de las ciudades, "ue son impulsados a
dejar las tierras en beneficio de las urbani#adoras. Algunos de los problemas mencionados pueden ser resueltos con programas de titulaci!n y perfeccionamiento legal de los derechos de propiedad, "ue deben continuar pero tomando en consideraci!n la variedad de formas de propiedad y de derechos sobre los recursos, y los arreglos institucionales consagrados por las costumbres. (ero otros muchos problemas son resultado de una sociedad injusta, de políticas "ue se orientan por modelos ideol!gicos y econ!micos "ue e$cluyen a sectores de la poblaci!n o los incluyen pero en condici!n de e$plotados. El desafío planteado por esta situaci!n de incertidumbre "ue afecta a decenas R VcentenasWR de miles de familias implica cambios en las normas ultraliberales de propiedad, pero algo aun más importante< el abandono de un modelo de desarrollo econ!mico y social caracteri#ado por ser e$cluyente y su reempla#o por otro más justo y e"uitativo.
EL )INIFUNDIO: UNA )IRADA ALTERNATI+A Este trabajo concluye con una referencia al minifundio. Gno de los objetivos de las reformas agrarias redistributivas fue ponerle fin. En el caso del (er) ciertamente no se logr! este prop!sito. e hecho, el n)mero de e$plotaciones agropecuarias con una e$tensi!n menor de 8 ha se redujo solo en 8N por ciento entre 8;:N y 8;; 1ao en el "ue se registraron ND mil2, mientras "ue a"uellas de entre 8 ha y C ha 1con un promedio de e$tensi!n de N,D ha2 aumentaron D por ciento 1véanse, en el ane$o, el cuadro D y el gráfico N2. Entre ambas suman :? por ciento del total de e$plotaciones agropecuarias del país. Este es un problema. Xreas tan pe"ueas son insuficientes para sostener a una familia. La producci!n en escalas tan reducidas limita la introducci!n de innovaciones y el acceso a servicios financieros y no financieros, hay costos de transacci!n mayores, su capacidad de negociar con intermediarios y otros agentes econ!micos y políticos es mínima. Jing)n *obierno ha intentado si"uiera enfrentar este problema, parali#ado por su complejidad y magnitud. (ero el minifundio está allí y no puede ser ignorado. 3e"uiere de apro$imaciones creativas, y el camino lo pueden estar mostrando los propios minifundistas. La
