Derecho de Integracion Regional - Completo

Módulo 1 Unidad 1 Lectura 1

Derecho de Integración Regional Profesora María Cecilia Caro Leopoldo

UNIDAD 1: LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En la presente unidad, se analizarán los antecedentes históricos e institucionales más relevantes del fenómeno de la integración regional supranacional, a los fines de brindarle al alumno un panorama general y comparado de sus características a lo largo del tiempo. Además, se identificarán los elementos fundamentales de cada uno de los modelos de integración conocidos, es decir, la zona de libre comercio, la unión aduanera, el mercado común, la unión económica y monetaria y la unión política, haciendo especial referencia a los procesos de integración del Mercosur y la Unión Europea y los pasos dados con relación a cada uno de estos modelos.

1.1. Los procesos de integración regional: origen, evolución, caracteres generales. Conceptos básicos sobre integración

El estudio del derecho de la Integración reclama un examen previo de algunos conceptos básicos sobre la integración regional. La palabra integración viene integración viene del latín integratio – onis; onis; significa constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él. La integración económica por económica por su parte, es definida por Bela Balassa como “un proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar un grupo regional” (Citado por Arnaud, 1999, p. 21). Se diferencia de la

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UNIDAD 1: LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En la presente unidad, se analizarán los antecedentes históricos e institucionales más relevantes del fenómeno de la integración regional supranacional, a los fines de brindarle al alumno un panorama general y comparado de sus características a lo largo del tiempo. Además, se identificarán los elementos fundamentales de cada uno de los modelos de integración conocidos, es decir, la zona de libre comercio, la unión aduanera, el mercado común, la unión económica y monetaria y la unión política, haciendo especial referencia a los procesos de integración del Mercosur y la Unión Europea y los pasos dados con relación a cada uno de estos modelos.

1.1. Los procesos de integración regional: origen, evolución, caracteres generales. Conceptos básicos sobre integración

El estudio del derecho de la Integración reclama un examen previo de algunos conceptos básicos sobre la integración regional. La palabra integración viene integración viene del latín integratio – onis; onis; significa constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él. La integración económica por económica por su parte, es definida por Bela Balassa como “un proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar un grupo regional” (Citado por Arnaud, 1999, p. 21). Se diferencia de la


cooperación cooperación en cuanto que esta última supone acciones destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de los acuerdos internacionales sobre políticas comerciales, a diferencia de los procesos de integración económica que comprenden medidas para suprimir algunas formas de discriminación, como la eliminación de las barreras al comercio. Para contextualizar conceptualmente los procesos de integración, es importante destacar que respecto a los modos de promover el comercio internacional, existen varias concepciones (Arnaud, 1999): •

El bilateralismo, en donde los países negocian entre sí tratados bilaterales por medio de los cuales otorgan otorga n y reciben concesiones que no extienden a terceros países;

•

El multilateralismo, basado en normas e instituciones internacionales que promueven un comercio fluido entre los Estados, apoyado en ciertas reglas de juego como las del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), hoy OMC (Organización Mundial del Comercio); y

•

El regionalismo, dentro del cual se encuadra el fenómeno de la integración regional y la constitución de bloques económicos.

El regionalismo, regionalismo, concepción dentro de la cual se encuadra la integración económica, busca eliminar la discriminación comercial entre los Estados partes de un bloque, por medio de acuerdos preferenciales, que son a su vez de carácter discriminatorio respecto a los terceros países. Ello conlleva el riesgo de la fragmentación económica y política en bloques antagónicos, la cual puede ser evitada mediante la adopción de un regionalismo abierto, para evitar crear incentivos que aumenten la interacción económica entre los miembros del sistema a expensas del resto del mundo (Arnaud, 1999). El regionalismo se vincula con dos conceptos importantes: 1) la creación de comercio, comercio, que ocurre cuando en razón de pertenecer a una zona de libre CREACION DE COMERCIO: libre comercio, pasa de una fuente EXTERIOR MAS COSTOSA, a una INTERIOR MAS ECONOMICA.

comercio o a una unión aduanera, un país pasa de una fuente exterior de abastecimiento de precios más elevados, a una más barata; y 2) la

DESVIACION DE COMERCIO: arancel comun

desviación de comercio, comercio , que se produce cuando como resultado del arancel

EXTERNO, LOS PAISES SE VEN FORZADOS

externo común de una unión aduanera, los países se ven forzados a

A COMPRAR COMPRAR DENTRO DEL DEL GRUPO MAS MAS CARO, LO QUE EXTERIORMENTE ERA MAS BARATO.

comprar dentro de la misma lo que antes importaban más barato del resto del mundo.


En un proceso de integración regional, el desvío de comercio será mayor cuanto menor sea la participación del socio de las importaciones externas, menor su eficiencia productiva y mayor el margen de preferencia concedido (Arnaud, 1999). Siempre implica un costo de bienestar para el país de menor desarrollo relativo del bloque, en cuanto que éste debe reemplazar importaciones más eficientes provenientes de extrazona, por otras originarias del socio al que se le otorga la preferencia. En conclusión, en un proceso de integración, siempre son los países de menor desarrollo los que sufren una mayor desviación del comercio, comparados con los Estados de mayor desarrollo económico.

¿Cuáles son las razones para constituir o sumarse a un proceso de integración? Sin lugar a dudas, la integración a la que nos referimos es un fenómeno que se da en el escenario del sistema internacional; sus actores son los mismos que protagonizan el múltiple juego de interacciones en el que consiste dicho sistema, es decir, las comunidades políticas estatales y los grupos sociales y políticos situados en el ámbito jurisdiccional de los Estados (Zelada Castedo, 1989). En sentido estricto, la integración sería una de las formas de interacción de dichos actores, basado en el impulso originado en el desarrollo inherente de éstos y orientado históricamente hacia la formación progresiva de una verdadera sociedad internacional. EL PORQUE INTEGRARSE

El fenómeno de la integración entre los actores del sistema internacional, se

1-FORMACION DE UNA

encuentra íntimamente relacionado con los fenómenos de la interacción y la interdependencia. La base o supuesto del proceso de integración es la

SOCIEDAD INTERNACIONAL 2-INTERACCION E INTERDEPENDENCIA. 3-SEGURIDAD POLITICA

interacción entre los actores participantes, y la interdependencia es la más típica de sus manifestaciones. Sin embargo, a pesar de que tanto interacción como interdependencia resultan necesarias, no son tampoco suficientes (Zelada Castedo, 1989). En efecto, para poder apreciar un proceso de estas características, es necesario indagar en busca de aquellos factores que provean a las interacciones y a la interdependencia de un sentido y una finalidad extrínsecos. Se trata de buscar en definitiva, el propósito convergente de los actores involucrados de conseguir por ese medio, determinados objetivos, previamente valorados, que en el plano económico podrían consistir en el mayor bienestar, y en el plano político, en la mayor seguridad.

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Arnaud (1999) señala que la integración económica es un medio y no un fin, en cuanto que posibilita alcanzar un mayor grado de desarrollo económico sustentable, al permitir el logro de mayores mercados, incremento del comercio, aumento del empleo, mejor calidad de vida, progreso social y mayor poder de negociación. Es condición para la realización de un proceso de integración el que los Estados partes estén convencidos no sólo de que pertenecer al mismo resulta conforme a su interés nacional, sino que es también del interés y beneficio común de todos los integrantes del esquema; a ello se llega como producto de un juicio sobre la base de ponderar las condiciones de cada país, las similitudes y asimetrías entre los eventuales socios, las compensaciones a las que hubiere lugar, las alternativas posibles y la posibilidad de aislamiento internacional en caso de no incorporarse o elegir otra opción. Caracteres generales

La integración es el resultado, al mismo tiempo, del impulso expansivo inherente a los actores participantes –comunidades políticas, estructuras económicas y grupos sociales y políticos- y de una acción o grupo de acciones deliberadas, que le confieren al proceso una orientación racional y un desarrollo controlable y controlado. Ello nos permitiría distinguir analíticamente una integración real , que es la provocada por fuerzas y factores históricos objetivos, y la política de integración, que sería la integración como un conjunto de actos deliberados orientados hacia el logro de la primera como un medio para alanzar valores extrínsecos (Zelada Castedo, 1989). Esta distinción supone excluir del concepto de integración a todo proceso fundado en la fuerza, limitándonos por tanto a la consideración de aquellos procesos que por el contrario, se basan en el consentimiento de los actores participantes. Por lo tanto, la integración se diferencia del establecimiento de los imperios por la fuerza, en cuanto que en aquélla, o bien media un acto deliberado y voluntario de los interesados, o bien es el resultado de consecuencias imprevistas de sus decisiones, pero nunca puede estar basada en la fuerza (Haas, citado por Arnaud, 1999). Como consecuencia, los procesos genuinos de integración –al ser siempre consensuados- se encuentran basados es un sistema de normas de derecho, y poseen algún grado de legitimidad.


La integración así concebida es un proceso que puede darse tanto a nivel del sistema internacional global, como en el ámbito geográficamente restringido de los subsistemas regionales. De allí que pueda distinguirse entre una integración internacional y una integración regional . La primera –que constituye un aspecto de la dinámica de la sociedad internacionalalude a la superación de entidades políticas menores, mediante su fusión en entidades de mayor extensión superficial, y puede abarcar desde la simple conclusión de tratados de paz y alianza hasta la formación de confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados (Medina, citado por Zelada Castedo, 1989). La integración regional por su parte, que es la que aquí nos interesa, se refiere a un proceso que tiene lugar entre dos o más Estados, en una escala geográficamente limitada, y en un plano inferior al de la integración global. Ambos modos de integración constituyen un instrumento de la política internacional, y por ello, adoptan alguno de los objetivos básicos de ésta (como el mantenimiento de la paz y la seguridad dentro del sistema). Para alcanzar tales objetivos, recurren a aquellos elementos del comportamiento y de las interacciones entre los Estados que encierran un potencial fundamentalmente cooperativo. En otras palabras, en la dicotomía de las relaciones internacionales vistas como interacciones de conflicto vs. interacciones de cooperación, la integración se ubica dentro de este segundo grupo de formas de relacionamiento entre los Estados. Su función primordial, desde el punto de vista de los fines de la política internacional, será la identificación racional de materias y procedimientos de relación entre los Estados de naturaleza preferentemente cooperativa, y en la elaboración, sobre dicha base, de un interés compartido destinado a dar fundamento a un conjunto de acciones destinadas a eliminar las interacciones de conflicto, o al menos, a atenuar sus efectos. Desde el punto de vista de la materia por su parte, es posible distinguir una integración política de una integración económica y social . Se aclara que en la práctica, ambas dimensiones están estrechamente relacionadas y su diferenciación suele ser sólo a los fines analíticos. En este sentido, la integración política es la que se refiere a las interacciones y a la interdependencia entre las comunidades políticas independientes denominadas Estados, mientras que la económica y social alude a las


estructuras económicas y los grupos sociales y políticos pertenecientes a jurisdicciones estatales diferentes. Normalmente las diversas políticas de integración suelen poner el acento en uno u otro objetivo material. Es la integración económica (aunque también haremos referencia a la integración política, como etapa superior de evolución de aquélla) la que nos interesa a los fines de esta exposición. Se entiende comprendida dentro de las formas de las relaciones económicas contemporáneas entre los Estados, juntamente con el libre comercio y la cooperación económica. Tamames la define como “un proceso mediante el cual dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado, de una dimensión más idónea” (citado por Zelada Castedo, 1989, p.16). Bela Balassa por su parte, define a la integración económica como un proceso y una situación de las actividades económicas (citado por Arnaud, 1999). Considerada como proceso, se encuentra acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes economías nacionales; vista como una situación de negocios, se caracteriza por su parte por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales. En función de estas distinciones, es importante señalar que los estudios sobre la integración económica abarcan tanto la determinación de los efectos reales de los acuerdos o programas pertinentes en las estructuras o actividades económicas nacionales, como la identificación de instrumentos de las políticas de integración destinados a lograr de manera efectiva, los beneficios derivados de la eliminación de los obstáculos a las transacciones entre dichas estructuras. Se presume que la mayor interdependencia entre éstas favorece el mejoramiento de su aptitud para satisfacer más eficientemente las necesidades individuales y colectivas. De igual manera, la mayor competencia y la mejor utilización de las economías de escala, resultantes del establecimiento de mercados comunes entre los países que se integran, estimularán una mejor asignación de los recursos productivos, y promoverán por este medio, un mayor bienestar. En resumen, son caracteres de la integración económica los siguientes: •

Se trata de un proceso y una situación.


•

Se refiere a las relaciones económicas entre los Estados y a las transacciones a través de las fronteras estatales, entre otros agentes económicos.

•

Consiste en la eliminación de restricciones y discriminaciones a las transacciones económicas.

•

Afecta la asignación de recursos para la producción, la localización de las actividades productivas y la división del trabajo entre las unidades que se integran.

Origen y evolución de los procesos de integración regional

La historia del progreso económico de los pueblos se identifica, a grandes rasgos, con la historia de su integración. Se manifiesta en el paso de unidades económicas reducidas y cerradas —la familia, la aldea, el Estadociudad— hacia unidades económicas cada vez más extensas —la Nación, el orbe civilizado y, en último término, el mercado y la economía mundial—. Las grandes etapas de crecimiento económico han coincidido con poderosas ondas de integración. Así sucedió con la integración interna de las economías de los modernos Estados nacionales, con el largo proceso de liberalización y ampliación del comercio mundial que se extiende desde la revolución industrial inglesa hasta la Primera Guerra Mundial, y con el decidido y renovador movimiento integracionista que tiene lugar después de la última guerra mundial. Por el contrario, las etapas de relativa regresión y aun de violenta y agresiva hostilidad ideológica y nacional han coincidido con períodos de desintegración y aislamiento económico de los pueblos. Eso ocurrió, por ejemplo, con el período que se sitúa entre las dos guerras mundiales y, en particular, con el que inicia la gran depresión. Señala Ekmedjian (1996) que la integración de distintos pueblos es un fenómeno que históricamente se ha producido de dos maneras: por medio de la fuerza, como la mayoría de los imperios más importantes (el de los faraones, el asirio, el chino, el persa, el romano, el azteca, el soviético, etc.) o de modo voluntario, con la conciencia de su pertenencia a un tronco común (como la civilización griega, el pueblo judío y el pueblo árabe). Los procesos de integración regional se encuadran dentro de este segundo tipo de procesos, esto es, en la integración voluntaria de pueblos distintos, que es para el autor que comentamos, un fenómeno relativamente reciente y con efectos de mayor alcance.


Fue sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial que la integración regional cobró una especial relevancia, tanto en Europa como en América, al concientizarse los Estados de la imposibilidad de satisfacer individualmente determinados requerimientos. En una y otra región sin embargo, las motivaciones fueron distintas. En el caso de Europa, tres realidades mostraron la necesidad de esta nueva orientación hacia la integración: En primer lugar, la conciencia de los europeos de su propia debilidad. La Segunda Guerra Mundial había puesto fin definitivo a la tradicional hegemonía europea en el mundo. Las dos nuevas superpotencias, los Estados Unidos y la Unión Soviética, tenían un poder económico, político y militar muy superior al del heterogéneo conjunto de estados europeos. En segundo lugar, la convicción de que había que evitar por todos los medios la vuelta a un enfrentamiento entre los estados europeos. Las dos guerras mundiales se habían iniciado como "guerras civiles" europeas, y nuestro continente había sido el principal campo de batalla en ambas. Se trataba, esencialmente, de buscar un acomodo entre Francia y Alemania, que contara con el visto bueno de EE.UU. La unidad era el camino para garantizar la paz. En tercer lugar, el deseo extendido entre muchos europeos de crear un continente más libre, justo y próspero en el que las relaciones internacionales se desarrollaran en un marco de concordia. En el caso de Latinoamérica, las causas de la integración respondían más bien a una profunda modificación de mentalidad operada en las décadas previas, merced a una traumática y frustrante experiencia que imbuyó los ánimos del convencimiento de la necesidad de un cambio (Uriondo, 1996). Puede afirmarse en este sentido, que la integración alcanza real protagonismo en Latinoamérica en la segunda mitad del siglo XX, a tenor con las nuevas exigencias y necesidades de la vida económica, social y política del mundo y la región, así como de la aparición y desarrollo de un sistema de instituciones supranacionales en cuyo centro se encuentra la Organización de Naciones Unidas (ONU). En ese contexto, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se convirtió no sólo en el principal centro generador de teorías sobre el desarrollo de la región, sino


además en plataforma para la implementación de políticas económicas encaminadas al mismo fin. A partir de entonces, el mundo se va estructurando sobre la base de grandes bloques económicos, más o menos institucionalizados jurídicamente, pero con un gran poder económico, financiero, tecnológico, y por consiguiente, político (Ekmedjian, 1996). Es en este nuevo escenario donde se crean y afianzan las Comunidades Europeas –actualmente Unión Europea- a las que luego se le sumarán el NAFTA (North American Free Trade Agreement), el MERCOSUR (Mercado Común del Sur), la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSEA) y la Comunidad Andina (CAN), entre otros procesos. Se trata de uno de los fenómenos más dinámicos de la vida contemporánea; es la erosión de la vieja idea de soberanía de los Estados modernos, aunque paralelamente a esta noción, se tiene en claro que no significan la desaparición de los Estados. Eso sí, como señala Uriondo (1996), los mismos se asocian a fin de ampliar las dimensiones de sus mercados para acelerar el desarrollo económico. En efecto, la conformación de bloques regionales o subregionales que generen un marco para la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales dentro de ellos, se ha convertido en la única vía apta para competir en el comercio internacional y participar en las negociaciones en un pie de igualdad.

1.2. Los modelos integración regional:

de

Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como de la posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata esta temática respecto de cuáles son los modelos de integración más


importantes1. A los efectos de esta exposición, se tomará como base la clasificación de Freeland (1996), quien establece cuatro modelos de integración, a los que agregaremos una etapa preliminar -llamada área de preferencias arancelarias-y una final, o modelo de unión política, que como veremos, sería el nivel de integración más avanzado, al que se encaminaría la Unión Europea. Área de preferencias arancelarias o zona preferencial Es la forma de asociación económica de menor alcance. En ella, los miembros de la misma acuerdan concederse los unos a los otros un tratamiento tarifario diferencial, más favorable que el otorgado a terceros países; es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco (Arnaud, 1999). Ello no significa que deban dejar sin efecto todas las tarifas y derechos aduaneros al comercio entre sí; lo que importa es que las mutuas tarifas sean más reducidas que aquéllas que imponen a las importaciones de terceros países, diferencia que se denomina “margen de preferencia”. Las áreas de preferencias pueden ser clasificadas en tres sub-categorías (Basaldúa, 1999): Áreas de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las concesiones refieren exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías; Áreas de preferencias aduaneras, donde no sólo se reducen las restricciones arancelarias, sino que puede contemplarse también la rebaja o eliminación de otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas, y Áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son de naturaleza aduanera, pero que hacen a un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada. Las áreas de preferencia configuran un modelo de integración mínima; de allí que la mayoría de los autores no las incluyan en sus tipologías. Podrían ser consideradas como una fase que se encuentra al principio de un proceso de integración entre economías de mercado, con medios de acción que Aclaramos que otros autores hablan de niveles o etapas en el proceso de integración (ver por ejemplo Ekmedjian, 1996). 1


combinan elementos propios de la integración con otros que se mantienen en el terreno de la mera cooperación multinacional. En la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al área de preferencias arancelarias, no sería necesaria la creación de organismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas acordadas

con

simples

oficinas

nacionales,

que

adecuaran

coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes. Ejemplo clásico de lo expuesto es la Comunidad Británica de Naciones, institucionalizada en el año 1931 por el Estatuto de Westminster. Se trata de una libre asociación de Estados miembros independientes y sus dependencias, que está integrado por más cincuenta y tres Estados que, con la excepción de Mozambique, comparten lazos históricos con el Reino Unido.

1.2.1. La Zona de Libre Comercio (ZLC). De acuerdo con Freeland (1996), en la zona de libre comercio los Estados partes se limitan a acordar la eliminación de los obstáculos arancelarios y no arancelarios que limitan la libre circulación de mercancías entre ellos. Es decir, se trata de un proceso económico-comercial regional en el que se eliminan los derechos aduaneros y demás obstáculos que gravan los intercambios comerciales entre los Estados que integran la zona, pero en el cual cada miembro conserva su propia política comercial y arancel aduanero, generalmente distintos, respecto de las importaciones y relaciones comerciales con los países extrazona (Arnaud, 1999). Ekmedjian (1996) distingue los objetivos perseguidos en el plano interno de aquellos relativos al plano externo. Respecto al primer aspecto, lo que se pretende es la supresión de los derechos de aduana y demás restricciones físicas y aduaneras impuestas a los intercambios comerciales, así como las exacciones de efecto equivalente, las restricciones cuantitativas y las medidas similares, respecto a los productos originarios de cada uno de los países miembros de la zona. En el ámbito externo, la protección no reviste un carácter uniforme, y por ello es que la mayoría de los autores consideran que no implica un proceso de integración (Uriondo, 1996).


Por consiguiente, en este modelo, los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservan cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelaria, y se suelen otorgar concesiones para los países de menor desarrollo económico relativo de la zona. La mira está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de intercambio recíproco. El artículo XXIV del GATT autoriza las zonas de libre comercio, y las define como “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminacion de gravamenes - condicion: productos originarios de los

eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas… con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de

paises miembre del libre

los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de

comercio.-

libre comercio”. En las zonas de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra-zona, por lo que los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes. Es decir, los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son sólo los originarios de los Estados partes; de allí la necesidad de evitar el ingreso de productos ajenos a la zona

- convenio de libre comercio entre los países miembros. - quita de restricciones, retenciones y demás gravámenes a la circulación de mercaderías. - las mercaderías deben ser de origen interno de los países miembros.- cada estado conserva su régimen

de libre comercio por medio de normas y certificados de origen, cuya regulación y control deben ser muy precisos y severos. En estas zonas de libre comercio es donde se efectúa la menor cesión de la soberanía estatal a órganos supranacionales, ya que cada Estado conserva plenamente su autoridad y competencias internas. Es por ello que en las zonas de libre comercio, normalmente se crean

de control NO delegando atribuciones

órganos comunes de carácter intergubernamental, con funciones

jurídicas ni administrativas, manteniendo

coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes,

el total de su soberania.-

para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de facultades, aunque existe el compromiso para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación.


De allí que su principal ventaja es que no restringe en absoluto la capacidad de cada Estado Parte para desarrollar su propia política de comercio exterior con terceros Estados, al mismo tiempo que se cumplen los objetivos de lograr un mercado ampliado, mayor poder de negociación conjunto y un mayor peso específico en el mundo. Como señala Arnaud (1999), la zona de libre comercio constituye en definitiva “una unión de países soberanos en donde las decisiones para su inserción en el mundo las adopta cada Estado conforme a su interés nacional, sus necesidades de desarrollo, su modo de vida, entidad cultural y tradiciones nacionales” (1999, p. 33). Es importante destacar que en la constitución de las nuevas zonas de comercio cada vez se incluyen temas nuevos tales como las restricciones a las inversiones extranjeras; la propiedad intelectual; las regulaciones que restringen el comercio de servicios (transporte, seguros y actividades financieras); la competencia desleal, como el caso de los subsidios; los procesos de solución de controversias; normas laborales; y la preservación del medio ambiente (Arnaud, 1999). Ejemplo actual de Zona de Libre Comercio es el NAFTA ( North American Free Trade Association), celebrado entre Estados Unidos, Canadá y México.

1.2.2. La Unión Aduanera (UA). La unión aduanera implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria como en el caso de la ZLC, adoptan frente a terceros países un arancel aduanero externo común. Este arancel es un monto (fijo o variable por producto) para el intercambio de bienes (importación y exportación) entre los miembros de la unión y terceros Estados (Freeland, 1996). La adopción de un arancel externo común se realiza normalmente en forma gradual. Se admiten las listas de excepciones, siempre temporarias, y normalmente se conviene que sean diferentes entre los países miembros, atendiendo al distinto grado de desarrollo económico relativo que estos países tienen (a menor desarrollo relativo se permiten más excepciones, y así sucesivamente).


Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben definir el mecanismo adecuado para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la en una UA - union aduanera:

unión aduanera (Arnaud, 1999).

1- se fija los impuestos de importacion a los productos de los paises terceros.-

Ello supone, por lo tanto, que en la unión aduanera no sólo circulan

2- una vez abonado dicho impuesto en

libremente los bienes originarios, sino también las llamadas mercancías en

cualquiera de las aduanas, puede circular

libre práctica o libre tránsito, que Freeland (1996) define como aquellas

libremente por las fronteras de los paises miembros, como si fueran producidos

que han sido importadas para consumo por la frontera común en

de origen. "libre tránsito", sin generar

cualquiera de los Estados miembros, y que se desplazan luego por los

otros gravamenes entre los paises miembros

demás, como si fueran productos originarios.

3- los ingresos aduaneros, sin importar el pais miembro, se distribuye.

De manera sintética, podemos afirmar que una unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones (Arnaud, 1999): 1) la completa eliminación de aranceles entre sus Estados miembros; 2) el establecimiento de un arancel uniforme sobre las importaciones del exterior de la unión; y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada. Las Uniones Aduaneras han sido convalidadas por el artículo XXIV del GATT, que las define como “la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera: 1) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas… sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y 2) que (…) cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos…” En el mismo artículo del GATT se expresa que las uniones aduaneras deben tener por objeto "facilitar el comercio entre los territorios constitutivos, sin obstaculizar por ello el de otras partes contratantes con estos territorios", exigiéndose que “los derechos de aduana que se apliquen en el momento en


que se establezca dicha unión… no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el caso”. Los sistemas económicos internos de los países integrantes de la Unión deben ser compatibles entre sí, y negocian en grupo, como un bloque inescindible. Como señala Freeland (1996), la fijación de un arancel aduanero externo común implica la necesidad de un posicionamiento del grupo respecto del mundo, es decir, de una política común en las relaciones con los terceros países. De allí que pueda afirmarse que “toda unión aduanera implica en buena medida la unificación de la política comercial” (Ekmedjian, 1996, p. 27). En cuanto a las ventajas de una unión aduanera respecto a una zona de libre comercio, se suelen señalar los menores costos de administración debido a la eliminación de los controles internos sobre el origen de los bienes. Arnaud (1999) señala que tal ventaja sin embargo, sería compensada con los costos de convenir e implementar un sistema aduanero común y el establecimiento del mecanismo de distribución de los ingresos aduaneros en una unión aduanera. Resulta evidente que la cesión de soberanía de los Estados Parte a la unión aduanera es más importante que en la zona de libre comercio. Para Basaldúa (1999), en una unión aduanera deben crearse órganos especializados, que incluyan aquellos competentes para la formación progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable establecer un tribunal de justicia permanente. Ejemplo vigente de unión aduanera -aunque imperfecta- es hoy el MERCOSUR, suscripto por el Brasil, la Argentina, Paraguay y Uruguay por el Tratado de Asunción del Paraguay del 26 de Marzo de 1991, a los que posteriormente se agregó Venezuela. Freeland (1996) también cita como ejemplo de unión aduanera al Benelux en su forma original, integrado por Bélgica, Holanda y Luxemburgo.


1.2.3. El Mercado Común (MC). En este modelo, también denominado mercado interior o mercado único, se suman a la libre circulación de mercancías y servicios la libre circulación de los factores de producción, aportados por los residentes en el territorio de cualquiera de los países miembros (Ekmedjian, 1996). El mercado común implica por lo tanto, la eventual gradual creación de un solo mercado dentro de un área determinada, en la cual dejan de operar todas las barreras aduaneras y comerciales al libre desplazamiento de los tales factores: trabajadores, capital, bienes y servicios, y a los productos resultantes de dicha cooperación. Precisamente, son los pilares del mercado común las llamadas libertades fundamentales del mismo: la libre circulación de mercancías, de personas y de capitales, y la libre prestación de servicios. Todo ello supone que los gobiernos de los distintos Estados -conforme a su interés nacional- acuerdan el establecimiento de esta situación renunciando a parte de su soberanía a las instituciones específicamente responsables de su ejercicio y/o mediante una armonización mutua de las políticas domésticas (Arnaud, 1999). De manera sintética, podemos decir que en el mercado común: 1) no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; 2) se lleva a cabo una política comercial común; 3) se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción; y 4) se adopta un arancel aduanero exterior unificado frente al exterior. Para el desarrollo de este modelo se requiere el cumplimiento de tres condiciones fundamentales (Freeland, 1996): •

La armonización de las legislaciones de los Estados miembros en las áreas pertinentes, para evitar que las normas internas obstaculicen la plena realización de las libertades, asegurando así las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. En este sentido, las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).


•

La coordinación de las políticas macroeconómicas.

•

El desarrollo de reglas comunes aplicables de manera uniforme no sólo a los Estados miembros, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, y que de ese modo, son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.

De allí que, a diferencia de los modelos de integración previamente descriptos, el mercado común requiera la creación de una estructura institucional distinta, con poderes autónomos o delegados por los Estados miembros, con capacidad para imponer normas de manera uniforme y simultánea y personalidad jurídica propia (Freeland, 1996). Por eso Arnaud (1999) sostiene que la realización del mercado común lleva implícita la idea de supranacionalidad, ya que a través del proceso económico, con el tiempo se arriba a una unidad nacional, que afecta la entidad cultural de los Estados. El modelo del mercado común está contemplado en el mismo artículo XXIV del GATT, y se basa en que no existan aduanas, barreras arancelarias o para-arancelarias entre los Estados miembros, lo que, al menos en teoría, ocasiona mayor eficiencia en la asignación de todos los recursos volcados a la producción. Podemos señalar como ventajas de la existencia de un mercado común (Arnaud, 1999): •

El menor desperdicio de los recursos, en razón de una mayor aplicación del concepto de la división del trabajo y una utilización más económica de los recursos.

•

El alto costo de la producción doméstica puede evitarse por la certeza de la obtención de suministros dentro del mercado común.

•

Debido al rápido crecimiento económico, las industrias eficientes tendrían éxito, y ello traería como consecuencia una mayor reubicación de los recursos a emplear.

•

Con la combinación de los recursos surgirán ventajas competitivas de la eficiencia de la dirección y de las personas y no meramente de ventajas naturales.


•

El mercado común permitirá el empleo de técnicas de producción masiva sólo posibles en otras circunstancias bajo condiciones monopólicas.

•

Se debilitarán las prácticas restrictivas internas frente a la competencia externa y la ausencia de protección.

Como ejemplo de Mercado Común se señala la Unión Europea – denominada Comunidad Económica Europea-, en el período que va desde 1957 a 1992. Además, es importante señalar que el Mercosur, de acuerdo a la finalidad establecida en el Tratado de Asunción de 1991, aspira a constituirse en un mercado común, una vez que cumpla con las condiciones exigidas para ello. También se menciona al mercado común como objetivo final de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), creada por el Tratado de Asunción de 1980.

1.2.4. La Unión Económica y Monetaria (UEM). Es la etapa de integración económica más compleja y perfecta: en ella, a todas las condiciones anteriores, se le suma la existencia de una moneda única para todos los Estados miembros, que son además regidos por una política económica común (Freeland, 1996). Por lo tanto, son requisitos de existencia de una Unión Económica y Monetaria: 1) la supresión de todas las barreras internas, aduaneras y otras; 2) la fijación de un arancel externo común; 3) la libre circulación de mercaderías, personal, servicios y capitales; y 4) la coordinación de las políticas económicas entre los Estados miembros, que delegan a organismos supranacionales el dictado de normas comunes sobre tales políticas y la resolución de los conflictos (Uriondo, 1996). La unión económica supone por lo tanto la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc. con la finalidad de eliminar las discriminaciones que derivadas de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.


Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria. Ekmedjian define a la unión monetaria como una de las etapas más avanzadas dentro de la unión económica, que implica “la utilización de la misma unidad monetaria en todos los Estados miembros del bloque, desprendiéndose éstos de sus atribuciones de emitir su propia moneda, que es una de las clásicas funciones derivadas de la soberanía” (1996, p. 29). Tanto para Ekmedjian (1996) como para Freeland (1996), la UEM representa la etapa previa a la integración política, ya que implica la adopción de políticas comunitarias en sectores cada vez más amplios de la actividad estatal. Existe un alto consenso entre los especialistas respecto a que en esta etapa se deben crear no sólo organismos intergubernamentales, sino también supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las políticas de todos los estados miembros, a lo cual, sólo es posible llegar mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad

mencionado.

Es

decir,

resulta

necesario

consolidar

instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los países miembros y sus poblaciones, siendo de vital importancia que estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros. Ejemplo de unión económica y monetaria es hoy la Unión Europea. Si bien se abordará este tema en la Unidad 2, es importante señalar que la unión económica y monetaria en el marco de la Unión Europea se alcanzó a partir de un proceso que comprendió tres fases, que marcaron una evolución mesurada aunque progresiva, como se exhibe en el gráfico siguiente:


Fuente: Banco Central Europeo. http://www.ecb.int

Primera fase de la UEM: el Comité de Gobernadores La primera fase de la UEM comenzó el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaron suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los Estados miembros. En esta fase, el Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea recibió la atribución de nuevas competencias, entre ellas mantener consultas sobre las políticas monetarias de los Estados miembros e impulsar la coordinación en dicho ámbito, a fin de conseguir la estabilidad de precios. Resultaba además necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (el Tratado de Roma) a fin de establecer la infraestructura institucional necesaria para las fases subsiguientes. Con este objetivo, se convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la UEM,


que

tuvo

lugar

en

1991,

simultáneamente

a

la

Conferencia

Intergubernamental sobre la unión política. Las negociaciones concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unión Europea, que fue firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Este Tratado modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, -que pasó a denominarse Tratado constitutivo de la Comunidad Europea-, y le añade, además de otros anexos, el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y el Protocolo sobre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo. Segunda fase de la UEM: la constitución del IME y del BCE La creación del Instituto Monetario Europeo (IME), el 1 de enero de 1994, señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM y supuso la disolución del Comité de Gobernadores. Las dos funciones principales del IME eran: 1) fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación de las políticas monetarias; y 2) realizar los trabajos preparatorios necesarios para la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para la dirección de la política monetaria única y para la creación de una moneda única en la tercera fase. En diciembre de 1995, el Consejo Europeo acordó que la unidad monetaria europea, que habría de introducirse al inicio de la tercera fase, se denominaría «euro», y confirmó que dicha fase comenzaría el 1 de enero de 1999. Además, se anunció el orden cronológico de una serie de acontecimientos que marcarían el avance del proceso de transición al euro. Estas actividades seguían, en su gran mayoría, diversas propuestas detalladas elaboradas por el IME. En una primera instancia, se estableció que once Estados miembros cumplían las condiciones necesarias para la participación en la tercera fase de la UEM y la adopción de la moneda única que habría de iniciarse el 1 de enero de 1999. Dichos Estados eran Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia. El 25 de mayo de 1998, los gobiernos de los once Estados miembros participantes nombraron al presidente, al vicepresidente y a los otros cuatro miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE). La toma de posesión efectiva de estos cargos tuvo lugar el 1 de junio de 1998 y señaló


la constitución del BCE y el fin de las funciones del IME. El BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros participantes constituyen el Eurosistema, sobre el que recae el cometido de establecer y formular la política monetaria única en la tercera fase de la UEM. Tercera fase de la UEM: la fijación irrevocable de los tipos de cambio El 1 de enero de 1999 dio comienzo la tercera y última fase de la UEM con la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados miembros participantes desde el principio en la Unión Monetaria y el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la responsabilidad del BCE. Tras la incorporación de Grecia el 1 de enero de 2001, de Eslovenia el 1 de enero de 2007, de Chipre y Malta un año después, de Eslovaquia el 1 de enero de 2009 y de Estonia el 1 de enero de 2011, diecisiete Estados miembros participan en la tercera fase de la UEM. Los bancos centrales de dichos países forman parte del Eurosistema desde el día de su incorporación a la zona del euro.

1.2.5. La Unión Política (UP). Se trata del mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración; se produce cuando la misma avanza mas allá de los mercados, en cuanto que en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no sólo a armonizar, sino a unificar las políticas en todos los campos, incluyendo la política exterior y de seguridad y defensa. Todo ello supone el establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros (Arnaud, 1999). Es precisamente este último uno de los elementos más destacados de los autores como característica de la unión política: la aceptación por parte de entes antes soberanos, de una nueva autoridad central, que supone la desaparición de la independencia de las entidades que se integran. Zelada Castedo (1989) señala que se trata de un proceso acumulativo de cambio en la naturaleza de las relaciones existentes entre unidades políticas más o menos soberanas (Estados), durante el cual estas unidades aceptan voluntariamente una especie de autoridad central. Se trata entonces de un


proceso voluntario, en virtud del cual esta nueva autoridad estará dotada no sólo de poder sino también de legitimidad. Se puede resumir que este fenómeno se caracteriza en su esencia por la progresiva erosión de la autonomía de las unidades que se integran debido a la acentuación de la interdependencia; y por afectar las interacciones entre dichas unidades en el sentido de promover el surgimiento progresivo de una entidad política nueva y diferente. Los distintos autores analizados sostienen que no se han presentado a la fecha fenómenos de integración política en sentido estricto. Éstos se han dado en todo caso, estrechamente vinculados a los procesos de integración económica. Se sostiene que esta última tiene motivaciones de índole política y produce efectos también de naturaleza política. De allí que el interés por la integración política se produce a propósito del desarrollo de los esfuerzos de integración económica regional de las últimas décadas. En definitiva, el problema de la unión política es ineludiblemente un problema de soberanía. Lograr una homogeneidad política de la profundidad y unidad que requiere un verdadero mecanismo de integración, supone renunciar a la libertad absoluta, al poder hegemónico para decidir la suerte de un Estado. Requiere el cambio del paradigma estatocéntrico existente desde la Paz de Westfalia. Es por ello que la Unión Europea, como único proyecto contemporáneo más avanzado de unión política, es única y digna de análisis. Todos aquellos que se ocupan de la construcción europea, señalan que ésta no tiene sentido y dinamismo sino con la condición de evolucionar hacia una mayor unidad política de Europa. Pescatore (1973) señala que los motivos profundos que impulsaron a los creadores de la Unión y que siguen inspirando a aquellos que los han reemplazado en el funcionamiento diario de las instituciones comunes, son de orden político. De allí que sea plausible afirmar que la UE es un modelo de integración de medios económicos con finalidades políticas. Esto es, el objetivo último del proceso de construcción europea es la integración política, pero a ella difícilmente se llegará de un modo directo, sino cuando el grado de integración económica, social y jurídica entre los países miembros sea tan intenso que la integración estrictamente política sea inevitable para garantizarlos (Llanquilef, 2011).


No es sorpresa entonces que no existan grandes esfuerzos concretos por la creación de instancias de integración política. Parece evidente que los Estados europeos esperan que la integración política sea una consecuencia inevitable de la integración económica, transformando así el paso desde un modelo de integración económica a la integración política en un escaño indoloro, toda vez que –como señala Llanquilef (2011)- no supondrá en los hechos una situación más gravosa que la que impera en un estado de integración económica completa. Es decir, el perfeccionamiento “formal” de la integración en materia política supondría en teoría la entrega de una soberanía “vacía”. Sin embargo, hasta la fecha, la integración económica no ha conducido como por deslizamiento natural, a la unión política: no ha habido ningún efecto significativo e irresistible de spill over de lo económico hacia lo político, y de hecho, los intentos deliberados por alcanzar tal unión no han alcanzado los resultados esperados. Más allá de las dificultades para su conformación, no cabe duda que la unión política es indispensable para que Europa se convierta en un actor político mundial y pueda contribuir a la resolución de los retos a los que se enfrenta la sociedad internacional del siglo XXI. La adopción de un Tratado de reforma –el Tratado de Lisboa- en lugar de un verdadero Tratado Constitucional, no es lo más plausible a medio-largo plazo como camino hacia la unidad política, cuyo éxito reposa en la adhesión ciudadana al proyecto europeo. Sin embargo, contiene elementos importantes en este camino, como se analizará en la próxima unidad. Conclusión

La clasificación de los distintos modelos que puede revestir la integración económica se basa en dos criterios fundamentales: por una parte, el ámbito material abarcado por los respectivos programas de integración, y por otra, el alcance de los instrumentos utilizados en cuanto al tratamiento preferencial que se otorgan los países participantes en relación con los no participantes. Así por ejemplo, las tres primeras formas de integación económica se diferencian de las restantes debido a que la materia de aquéllas son, únicamente las transacciones comerciales. A su vez, las áreas preferenciales y las zonas de libre comercio se diferencian de las otras formas en razón de los procedimientos par aplicar un tratamiento más


favorable, y por consiguiente, discriminatorio, con relación a terceros países. El siguiente cuadro resume los distintos modelos de integración regional explicados en la presente unidad:


Bibliografía Lectura 1 •

Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma.

•

Freeland López Lecube, A. (1996). Manual de Derecho Comunitario (1ª Ed.). Buenos Aires: Ábaco.

Bibliografía ampliatoria •

Arnaud, V. G. (1999). Mercosur, Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional (2da Ed.). Buenos Aires: Abeledo Perrot.

•

Basaldúa, R. (1999). Mercosur y Derecho de la Integración. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

•

Llanquilef Durán, P. (2011). Reflexiones sobre la integración política en la Unión Europea: ¿un callejón sin salida? Revista de Estudios Ius Novum. Recuperado de http://www.iusnovum.com/wordpress/unioneuropea/

•

Pescatore, P. (1973). Derecho de la Integración: nuevo fenómeno en las relaciones internacionales. Buenos Aires: BID/INTAL.

•

Uriondo de Martinoli, A. (1996). Integración Regional. Córdoba: Advocatus.

•

Zelada Castedo, A. (1989). Derecho de la Integración Regional. Buenos Aires, BID/INTAL.

www.uesiglo21.edu.ar




UNIDAD 2: LA INTEGRACIÓN EUROPEA. En esta unidad, examinaremos el proceso de integración regional supranacional más desarrollado hasta la actualidad: la Unión Europea. Para ello, partiremos de una visión histórica e institucional, que permitirá al estudiante reconocer los distintos intentos de integración llevados adelante en el viejo continente, considerando las causas de sus éxitos y fracasos hasta arribar la conformación definitiva de la actual Unión Europea. Ello supone realizar un abordaje de los principales aspectos regulados por los sucesivos “tratados constitutivos” de la Unión, es decir, por el Acta única Europea y los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa, el último de los cuales fue el resultado de las negociaciones posteriores al fracaso del Tratado Constitucional. Finalmente, se analizará el sistema institucional de la Unión Europea tal como se presenta hoy luego de sus sucesivas reformas, identificando la estructura, integración y atribuciones de sus órganos principales, como así también de otros organismos auxiliares importantes. Resulta importante aclarar que -dada la reciente entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que introdujo modificaciones sustanciales a la organización institucional de la Unión- es fundamental que el estudiante se apoye en las versiones consolidadas post-Lisboa del Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en cuanto que la bibliografía se encuentra desactualizada y no existen aún manuales en español que recojan estas novedades.

2.1. Antecedentes: 2.1.1. El surgimiento y consolidación del proceso de integración regional europeo. Los esfuerzos de integración europeos de la posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complejas y poco transparentes. Así, coexisten sin relación jurídica entre ellas, la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos), la UEO (Unión Europea Occidental), la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), el Consejo de Europa y la Unión

Derecho de Integración Regional – Prof. María Cecilia Caro Leopoldo | 2

Europea. El número de Estados miembros de estas diversas organizaciones oscila entre 10 (UEO) y 47 (Consejo de Europa). Esta diversidad de organizaciones europeas puede ser clasificada en tres grandes grupos, cada uno de los cuales presenta objetivos diferentes, como se resume a continuación 1: P r i m er g r u p o : l a s o r g a n i z a c i o n e s eu r o a t l án t i c a s

Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos de América y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. La primera organización europea de la posguerra fue la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica), fundada en el año 1948, resultado a una iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos Exteriores, George Marshall, llamó en 1947 a los Estados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstrucción económica. Para ello prometió el apoyo de EE.UU., concretado en el “Plan Marshall”, que permitió la rápida reconstrucción de Europa Occidental tras la profunda crisis de la postguerra. El principal objetivo de la OECE consistió en la liberalización del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, año del ingreso de EE.UU. y Canadá, se estableció el fomento a las economías del Tercer Mundo a través de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirtió entonces en la OCDE. Tras la OECE, en 1949 se creó la OTAN, un pacto militar con Estados Unidos y Canadá. Para reforzar la cooperación en materia de seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fundó la Unión Europea Occidental (UEO), surgida del Pacto de Bruselas entre el Reino Unido, Francia, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos a raíz de la adhesión de la República Federal de Alemania e Italia. Desde entonces, han ingresado también en la UEO Portugal, España y Grecia. La UEO supone para los Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperación en materia de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso político de Europa dentro de la Alianza Atlántica y, por otra, se crea una identidad europea en materia de seguridad y defensa. Seg u n d o g r u p o : Co n s ej o d e E u r o p a y O SCE

El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza porque su estructura permite la cooperación entre el mayor número posible de Estados. Para ello se acordó que estas organizaciones no fueran más allá de la tradicional cooperación interestatal. A este grupo pertenece el Consejo de Europa, fundado el 5 de mayo de 1949. En su Estatuto no se menciona la intención de formar una federación o unión, ni se prevé la transferencia de la soberanía nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad, según el cual, cada Estado puede vetar la adopción de 1 Para la exposición de esta sección, se siguen los lineamientos de Borchardt, K. (2010). The ABC of European Union Law. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión Europea.


las resoluciones. De allí que el Consejo de Europa sea, por su propia estructura, un órgano de cooperación internacional. En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economía, cultura, política social y derecho (tal es el caso por ejemplo, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950). A este grupo pertenece igualmente la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creación de una red de seguridad que permita la resolución de conflictos por medios pacíficos. T er c er g r u p o : l a U n i ón E u r o p ea

El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión Europea. La novedad de esta Unión respecto a las relaciones interestatales tradicionales, radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberanía a favor de una Unión situada en su centro a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la UE está facultada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales. La primera piedra para la realización de la Comunidad Europea la colocó el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificación de la industria europea del carbón y del acero. Con ello se introducía, al mismo tiempo, una iniciativa histórica en favor de una Europa organizada y viva, indispensable para la civilización y sin la cual la paz en el mundo no puede ser salvaguardada. El “Plan Schuman” se hizo realidad con la conclusión del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), del 18 de abril de 1951 (también llamado Tratado de París), con seis Estados fundadores: Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. Como colofón, unos años más tarde los mismos países creaban, mediante los Tratados de Roma del 25 de marzo de 1957, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958. La UE dio nuevos pasos con los Tratado de Amsterdam y Niza, que entraron en vigor el 1 de mayo de 1999 y el 1 de Febrero de 2003 respectivamente. El objetivo de estas reformas fue el de preservar la capacidad de la Unión para una acción efectiva, en el marco de un proceso de ampliación que la llevó de 15 a 27 Estados miembros. Por ello, estos dos tratados se enfocaron en cuestiones institucionales, y


comparados con reformas anteriores, el deseo político de profundizar la integración Europea fue relativamente menor. Las críticas que surgieron como consecuencia de estos procesos, desembocaron en un debate sobre el futuro de la UE y su diseño institucional. Como resultado de ello, se adoptó en el 2001 una Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea, que abrió el camino hacia la adopción de una constitución. El primer paso para ello fue la creación de una Convención europea, presidida por el ex-presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, que diseñó el borrador del tratado constitucional que luego sería aprobado, con algunas enmiendas, por los Jefes de Estado y Gobierno en el año 2004. La constitución estaba destinada a transformar a la Unión Europea y a la Comunidad Europea -tal como las conocemos- en una nueva y única Unión Europea basado en un único Tratado Constitucional. Sin embargo, este intento de Constitución fracasó en el proceso de ratificación. Después de 13 votos iniciales positivos, el Tratado fue rechazado en los referendos de Francia (54,68% en contra) y los Países Bajos (61,7% en contra). Luego de un período de reflexión de casi dos años, un nuevo paquete de reformas se puso en marcha en el primer semestre de 2007. Este paquete de reformas representa un alejamiento de la idea de una Constitución Europea en virtud de la cual todos los Tratados existentes, serían derogados y sustituidos por un texto único denominado "Tratado que establece una Constitución para Europa”. En cambio, se elaboró un Tratado de Reforma que, como los Tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza, realizó cambios fundamentales en los tratados existentes de la UE con el fin de fortalecer su capacidad para actuar dentro y fuera de la Unión, aumentar su legitimidad democrática y mejorar la eficacia de su acción global. Este nuevo tratado de reforma, firmado formalmente por los 27 Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007 en Lisboa, fue redactado con inusitada rapidez. Ello se debió principalmente al hecho de que los Jefes de Estado y Gobierno habían discutido previamente en detalle -durante la reunión del Consejo Europeo de junio de 2007- cómo y en qué medida se incorporarían los cambios negociados en el 2004 a los Tratados existentes. Sin embargo, su proceso de ratificación fue extremadamente complejo. Aunque el Tratado de Lisboa, a diferencia del Tratado que establece una Constitución para Europa, fue ratificado con éxito en Francia y los Países Bajos, sufrió el revés de un primer referéndum en contra en Irlanda el 12 de junio de 2008 (53,4% en contra). Sólo después de una serie de garantías jurídicas sobre el ámbito de aplicación (limitado) del nuevo Tratado, los ciudadanos irlandeses fueron llamados a votar en un segundo referéndum en octubre de 2009. Esta vez, el Tratado recibió el amplio apoyo de la población de Irlanda (67,1% a favor). El éxito de este referéndum también abrió el camino para la ratificación del Tratado de Lisboa en Polonia y la


En la actualidad, la actuación y funcionamiento de la Unión Europea se asienta sobre los siguientes tratados (con las reformas introducidas por los sucesivos tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa): •

•

•

Tratado de la Unión Europea (TUE). Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica.

República Checa, que fueron los últimos Estados miembros en proceder a ratificar el Tratado. Con estas ratificaciones, el Tratado pudo entrar finalmente en vigor el 1 de diciembre de 2009. El Tratado de Lisboa unifica la Unión Europea y la Comunidad Europea en una sola Unión Europea. La palabra "Comunidad" se reemplaza por la palabra "Unión". La Unión sustituye y sucede a la Comunidad Europea. Sin embargo, la legislación de la Unión sigue siendo moldeada por los siguientes Tratados: 1) Tratado de la Unión Europea: El Tratado de la Unión Europea (TUE) ha sido completamente reestructurado en los siguientes seis títulos: disposiciones Comunes (I), disposiciones relativas a los principios democráticos (II), Disposiciones sobre las instituciones (III), disposiciones sobre la cooperación reforzada (IV), Disposiciones generales sobre la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política común exterior y de seguridad (V) y Disposiciones finales (VI). 2) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) ha sido desarrollado a partir del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, del cual conserva la estructura general. Los cambios principales se refieren a la acción exterior de la UE y a la introducción de nuevos capítulos, en particular en materia de energía, cooperación policial y judicial en materia penal, el espacio, el deporte y el turismo. 3) Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica: El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica (Tratado CEEA - "Euratom") ha sido modificado en diversas etapas. En cada caso, las modificaciones específicas se han realizado en Protocolos anexos al Tratado de Lisboa. El TUE y el TFUE tienen el mismo valor jurídico. Esta aclaración es necesaria, ya que el nuevo título del antiguo Tratado CE (ahora Tratado de Funcionamiento de la UE) y los aspectos que se regulan en cada uno de ellos, dan la impresión de que el TUE es una especie de constitución o tratado básico, mientras que el TFUE pretendería ser un tratado de aplicación. Sin embargo, ni el TUE ni el TFUE son de naturaleza constitucional. Los términos utilizados en estos Tratados reflejan el cambio de enfoque luego del fracaso del proyecto constitucional. La expresión "Constitución" ya no se utiliza; el Ministro de Asuntos Exteriores de la UE es ahora el "Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad Común", y las definiciones de ley y ley marco han sido abandonadas. Los Tratados modificados tampoco contienen artículos que se refieran a los símbolos de la UE, como la bandera, el himno o el lema. La primacía de la legislación de la UE no está explícitamente establecida, pero se deriva, como antes, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.


El Tratado de Lisboa también abandona los "tres pilares" de la UE. El primer pilar, que consiste esencialmente en el mercado único y las políticas de la CE, se fusiona con el segundo pilar, que consiste en la política común exterior y de seguridad, y el tercer pilar, que abarca la cooperación policial y judicial en materia penal. Sin embargo, los procedimientos especiales relativos a la Política Exterior y de seguridad común, incluida la defensa europea, seguirán en vigor. Actualmente, la UE tiene 27 Estados miembros. Éstos comprenden en primer lugar los seis Estados fundadores de la CEE, a saber, Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. El 1 de enero de 1973, Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido se unieron a la Comunidad. La "ampliación hacia el sur" se inició con la adhesión de Grecia el 1 de enero de 1981 y finalizó el 1 de enero 1986 con la adhesión de España y Portugal. La siguiente ampliación tuvo lugar el 1 de enero de 1995, cuando Austria, Finlandia y Suecia se unieron a la UE. El 1 de mayo de 2004, los Estados Bálticos de Estonia, Letonia y Lituania y la República Checa, Hungría, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, Estados de Europa Central y Oriental, más las dos islas mediterráneas de Chipre y Malta, se incorporaron a la Unión Europea. La ampliación hacia el Este se completó con la adhesión de Bulgaria y Rumania, el 1 de enero de 2007. Ello amplió el número de Estados miembros de 15 a 27 y aumentó la población de la UE de 90 a 474 millones de personas. Esta ampliación histórica de la UE es el eje central de un largo proceso que ha conducido a la reunificación de una Europa que había estado dividida durante más de medio siglo por la cortina de hierro y la Guerra Fría. Los veintisiete Estados Miembros que actualmente componen la Unión Europea son: Alemania Austria Bélgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia España

Estonia Finlandia Francia Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Lituania

Luxemburgo Malta Países Bajos Polonia Portugal Reino Unido República Checa Rumanía Suecia

2.2.2. Las Comunidades Europeas: origen y características generales de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), la Comunidad Europea de


la Energía Atómica (CEEA) y la Comunidad Económica Europea (CEE). Aunque en la actualidad existe una única Unión, inicialmente se constituyeron tres comunidades distintas: la del Carbón y del Acero (CECA), la de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM) y la Comunidad Económica Europea (CEE). Desde 1951 hasta el presente, se ha producido un proceso progresivo de unificación tanto normativa como organizativa, hasta el punto de designarlas conjuntamente como “comunidades europeas” y llegar finalmente a la denominación “Unión Europea”, actualmente en vigor. A continuación, se trazarán los lineamientos generales de los tratados constitutivos de estas comunidades, así como también de las modificaciones más importantes que los han afectado, para desembocar finalmente en el estudio del Tratado de Lisboa y la configuración actual del sistema institucional europeo. L a Co m u n i d a d E u r o p ea d e l Ca r b ón y d el A c er o ( CE CA )

La etapa de la creación de la Europa Comunitaria se inicia en 1950 cuando el Ministro francés Robert Schuman presentó ante la Asamblea Nacional su proyecto de creación de una Comunidad del Carbón y del Acero. La originalidad de su proyecto radicó en plantear que la mejor manera de contribuir a la seguridad de Francia y de Alemania, consistía en crear una Autoridad Supraestatal (técnicamente llamada Alta Autoridad) que decidiría sobre la producción de dos sectores tan esenciales para la industrialización de la postguerra como eran el Carbón y la Siderurgia. El Tratado, que se firmó en París el 18 de Abril de 1951 y entró en vigor el 25 de Julio de 1952, convirtió en realidad este proyecto, dando origen a la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero). Este tratado se basaba en razones económicas de reconstrucción de la Europa destruida por la Segunda Guerra Mundial, pero tenía también una intencionalidad política, como primer paso de la construcción europea. Fue firmado por Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, los seis Estados que constituyeron el núcleo inicial de ésta y de las demás comunidades. Su objetivo era crear un vasto mercado común del carbón y el acero, donde se aplicara la libre circulación de estos productos en régimen de competencia, confiando la gestión a una nueva forma de organización supranacional: la comunidad (Diez Moreno, 2006). Desde su creación hasta 1965, la CECA se rigió por los siguientes elementos institucionales: Una Alta Autoridad, compuesta por personas independientes de los Estados, que administra el mercado del carbón y del acero, 


pudiendo adoptar decisiones que se imponen a los Estados y a las empresas de manera directa. La Asamblea, formada por delegados de los parlamentos nacionales, que ejercía el control político de la Alta Autoridad. El Consejo, formado por representantes de los países miembros, que garantizaba la coordinación entre éstos y la Alta Autoridad. El Tribunal de Justicia, que garantizaba el respeto del derecho en la aplicación y ejecución del Tratado y sus reglamentos. Existían recursos propios de la CECA, obtenidos de una exacción sobre las empresas del sector. El 8 de Abril de 1965, se firma el Tratado de Bruselas, en el que se fusionan las organizaciones de las tres comunidades en una sola, por lo que desde entonces existieron órganos comunes y no diferenciados. La CECA tenía prevista una duración de 50 años, por lo que desapareció en el 2002. Todos los elementos patrimoniales de la misma se trasladaron a la Comunidad Europea ese año, y su valor neto se consideró recurso dedicado a la investigación en los sectores del carbón y el acero. En el Tratado de Niza existe una declaración relativa a estas cuestiones. 

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L a C o m u n i d a d E u r o p e a d e l a E n er g ía A t óm i c a ( C E EA )

El tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), también llamado EURATOM, se firmó el 25 de marzo de 1957 y entró en vigor el 1 de enero de 1958. Los Estados firmantes son los mismos que firmaron el Tratado CECA, con el objeto de “contribuir a la formación y crecimiento rápidos de las industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países” (Art. 1). Se trataba de recuperar el retraso de la industria nuclear europea en relación a los avances de otros países, fundamentalmente EEUU, la URSS y el Reino Unido. A la vez, procuraba abordar el problema del déficit energético, producto del incremento del consumo, y de solventar conjuntamente el costo de las inversiones (Diez Moreno, 2006). Con respecto a la organización, el tratado CEEA preveía, al igual que el CECA y el CEE, la existencia de una Asamblea, un Consejo, una Comisión y un Tribunal de Justicia, que fueron refundidos en 1965 en órganos comunes a las tres comunidades. Como especialidad organizativa de este tratado, se destaca la Agencia de Aprovisionamiento, organismo dotado de personalidad jurídica y autonomía financiera, que bajo control de la Comisión dispone de un derecho de opción sobre los minerales, materias primas y material de fisión especiales, producidos en el territorio de los Estados miembros; así como de un derecho exclusivo de concluir contratos de


suministro de minerales, materias primas, o materiales de fisión especiales procedentes del interior o exterior de la Comunidad. La duración de esta Comunidad es ilimitada. L a C o m u n i d a d E c on ó m i c a Eu r o p ea ( CE E )

El Tratado CEE vino precedido de un doble intento fallido de crear una Comunidad Europea de Defensa en 1952, y una Comunidad política europea en 1953. En consecuencia, sólo parecía factible la integración económica, y en la Conferencia de Ministros de Asuntos Exteriores de la CECA, celebrada en junio de 1955, se encarga a un comité de expertos la redacción de un informe que servirá de base a una nueva reunión de aquella conferencia en mayo de 1956. Se trataba de superar el ámbito reducido de la CECA, ampliar la integración europea a todos los ámbitos económicos y lograr una nueva integración sectorial en el ámbito nuclear. El proceso concluyó con la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, del Tratado por el que se instituye la Comunidad Económica Europea, también llamado “Tratado de Roma”. Los firmantes de este tratado fueron los mismos que los de las otras dos Comunidades, pero la historia de la CEE está marcada además por sucesivas ampliaciones, hasta reunir en 1995, quince países miembros. El Tratado CEE tenía como objetivo la creación de un mercado común en el territorio de los seis países miembros, con las mismas características de un mercado nacional, esto es, unión aduanera (con la supresión de aranceles y el establecimiento de un Arancel Externo Común), la libre circulación de los factores de la producción (bienes, personas, servicios, capitales), la protección de la libre competencia, la armonización de las políticas económicas generales y la ejecución de ciertas políticas comunes en agricultura, transporte y comercio. Por encima de ello, la CEE representaba una intencionalidad política, manifestada en su preámbulo, cuando habla de “sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos”. De allí que la CEE se presente como un paso decisivo en la construcción funcional de la Europa política (Diez Moreno, 2006). En cuanto a la organización, la CEE se estructura de manera similar a la CECA: una Asamblea (hoy Parlamento Europeo), una Comisión, un Consejo de Ministros (hoy Consejo) y un Tribunal de Justicia. Como se mencionó supra, el Tratado de Bruselas fusionó la organización de las Comunidades. Finalmente, es importante señalar que la CEE no se constituyó sólo como órgano de gestión, sino que además contaba con capacidad normativa; el poder decisorio principal ya no era un órgano independiente sino intergubernamental (el Consejo de Ministros), propugnándose un equilibrio institucional sobre la base del voto ponderado en el Consejo, el derecho de iniciativa de la Comisión, y la función dictaminante de la Asamblea.


Como se verá, la Comunidad Económica se fusionaría con la Unión Económica, que la sustituye y sucede, a partir del Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.

2.1.3. El Acta Única Europea (AUE) En 1981, el Parlamento Europeo aprueba una resolución, en la que se instaba a asumir la iniciativa de un nuevo impulso a la puesta en marcha de la Unión Europea, y a proceder a la creación de una comisión institucional encargada de proponer las modificaciones de los tratados. Posteriormente, en 1985, la Comisión aprueba el Libro Blanco, para la consecución del mercado interior en 1992, un verdadero programa de actuación de la Comunidad en dicho período. Finalmente, el Acta Única Europea se firmará en Luxemburgo y la Haya en febrero de 1986, entrando en vigor el 1 de Julio de 1987. Se llama “Acta” por la traducción del término en inglés “ act ” (ley), y “única” porque en un solo documento se modificaron los tres tratados comunitarios. EL AUE fue firmado por los 12 países miembros de la Comunidad en ese momento. Su ratificación fue un proceso complicado: hubo referéndum previo en Irlanda y Dinamarca, y severas oposiciones en los parlamentos alemán, francés, griego e italiano. El AUE pretende superar el objetivo del mercado común para alcanzar el del “mercado interior”, que según su artículo 13 “implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado”. Estos objetivos ya habían sido recogidos en los tratados iniciales, pero habían tenido escaso éxito por las tendencias proteccionistas nacionales encubiertas como obstáculos técnicos, fiscales, etc. El AUE propone un plazo para lograr el objetivo: 31 de diciembre de 1992, proponiendo -para abolir los obstáculos nacionales que impedían el ejercicio de las libertades-, la aprobación de 300 directivas hasta aquella fecha límite (Diez Moreno, 2006). Para alcanzar este objetivo, el Acta introduce modificaciones en el sistema organizativo: A través del procedimiento de cooperación, se exige que el Consejo requiera la unanimidad para modificar una propuesta de la Comisión formulada por incorporación de las enmiendas del Parlamento. Se dota de existencia legal al Consejo Europeo, integrado por los Jefes de Estado y Gobierno. Se reducen los ámbitos en los que se exige la unanimidad, a favor de mayorías cualificadas como sistema de adopción de las decisiones del Consejo. La mayoría cualificada pasa así a ser el sistema general para las Directivas relacionadas con el 

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establecimiento del mercado interior, política social, transportes, etc. Respecto a la Comisión, se autoriza una delegación de competencias de ejecución por parte del Consejo, haciendo efectivo lo que ya estaba previsto en los tratados. El Tribunal de Justicia ve aligerada su carga por la creación de un tribunal de primera instancia para temas de personal, competencia, responsabilidad extracontractual, etc. Además, se introdujo un capítulo para la cooperación en el ámbito de la política económica y monetaria, se aumentan las competencias comunitarias en diversos ámbitos (investigación, medioambiente, políticas de cohesión social) y se sientan las bases para la construcción paulatina de una política exterior europea. 

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2.1.4. El Tratado de Maastricht (TUE) El Tratado de la Unión Europea o de Maastricht no responde sólo al principio de continuidad (necesario para definir la siguiente fase del proceso), sino que además se relaciona con dos acontecimientos de gran trascendencia en la política mundial: el derrumbe del bloque comunista en 1989, y la Guerra del Golfo en 1990. Estos acontecimientos pusieron de manifiesto la debilidad de la CEE en los ámbitos político y de relaciones internacionales, en cuanto que la misma estuvo ausente de la Guerra como entidad autónoma, y no fue consciente tampoco de que los países de Europa Central y Oriental, al liberarse del comunismo, verían inmediatamente en la Comunidad su punto de referencia y llamarían a sus puertas (Diez Moreno, 2006). Era preciso pues un nuevo impulso, y en los Consejos Europeos de Hannover (1988) y Madrid (1989) se sientan las bases de una Unión Económica y Monetaria, que comenzará el 1 de Julio de 1990. En Diciembre de ese año se constituyen dos conferencias intergubernamentales, para elaborar un Tratado de Unión Política y un Tratado de Unión Económica y Monetaria, que fueron refundidos en uno solo: el Tratado de Maastricht del 7 de febrero de 1992, o Tratado de la Unión Europea. Su ratificación se hizo de acuerdo con las normas constitucionales de cada Estado parte, y revistió numerosos inconvenientes y retrasos, ya que en varios casos, implicó la necesidad de previas reformas constitucionales. Tal fue el caso de Francia y España. En otros Estados se realizaron referéndums previos, como en Dinamarca e Irlanda, y en Alemania debió enfrentar un proceso de inconstitucionalidad frente a la aprobación parlamentaria del tratado. De allí que su entrada en vigor recién se produjo el 1 de noviembre de 1993. El TUE es un marco en el se cobijan normativas de diferente naturaleza, de allí que no sea fácil de comprender o explicar. Se apoya en tres pilares fundamentales:


El primer pilar es el comunitario, en el que las competencias de la Comunidad son exclusivas, es decir, los ámbitos en los que los Estados han delegado sus competencias a favor de los órganos de la Comunidad. Este primer pilar modifica el Tratado de Roma y el Acta Única e incorpora las nuevas políticas y la unión Económica y Monetaria (UEM). En el mismo se incluyen la ciudadanía de la Unión, la Cohesión Económica y Social, la Unión Aduanera, el Mercado Único y las Políticas Clásicas. El segundo y tercer pilares son de tipo intergubernamentales, en los que los Estados conservan sus competencias y se puede hablar de competencias concurrentes entre los Estados y la Unión. El segundo Pilar se refiere a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el tercero regula la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJAI). El TUE se estructura en siete títulos, dentro de los cuales se encuentran disposiciones que modifican: Al Tratado Constitutivo de la CEE, con el fin de constituir la “Comunidad Europea”; Al Tratado Constitutivo de la CECA; Al Tratado Constitutivo de la CEEA. Lo más destacado de estas modificaciones refiere al Tratado de la CEE, que pasa a partir de Maastricht a denominarse de la “Comunidad Europea”. Se establecen como fines de la Comunidad Europea: El desarrollo armonioso y equilibrado; el crecimiento sostenible y no inflacionista; la convergencia de resultados económicos; el alto nivel de empleo y protección social; la elevación del nivel y calidad de vida; la cohesión económica y social; y la solidaridad entre los Estados miembros. A su vez, para la consecución de tales fines, se proponen como medios o instrumentos los siguientes: el establecimiento de un mercado común, el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria; y la realización de ciertas políticas y acciones comunes. El resto de los títulos del TUE refieren a disposiciones comunes, disposiciones relativas a la PESC, disposiciones sobre la CAJAI y disposiciones finales. El objetivo principal del Tratado es la Unión Económica y Monetaria, que como vimos en el módulo anterior, se llevaría a cabo en tres etapas. Junto a este objetivo, debe destacarse que por primera vez aparecen en el Tratado capítulos sobre la PESC y la CAJAI, sin que por el momento, sean políticas “comunes”. Dentro de la Comunidad Europea, pueden citarse como nuevos objetivos propuestos por Maastricht: La ciudadanía de la Unión, que amplía el ámbito de la libre circulación de personas, otorga a los residentes el derecho a votar y ser votado en las elecciones municipales y parlamentarias 

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europeas, y regula el derecho de petición, la protección diplomática y el Defensor del Pueblo Europeo. El fortalecimiento de la cohesión económica y social, como factor necesario para un desarrollo armónico de la Comunidad. La incorporación de nuevas políticas, pero sin el carácter de política “común”, tales como las de cultura, salud pública, educación, protección a los consumidores, política industrial, transporte, telecomunicaciones, cooperación al desarrollo. El aumento de las competencias comunitarias en políticas ya desarrolladas por la Comunidad, tales como medioambiente, investigación y desarrollo, y política social. El TUE introduce además importantes modificaciones en materia de organización: Parlamento Europeo: se le otorga el derecho de solicitar a la Comisión la presentación de iniciativas legislativas; introduce el procedimiento de codecisión en materias determinadas, con lo que limita los poderes del Consejo; amplía sus poderes de control sobre la Comisión; y refuerza el control parlamentario del presupuesto. Consejo Europeo: se configura como el máximo órgano político de la UE, teniendo como misión impulsar su desarrollo y fijar sus orientaciones políticas y económicas. Comisión: se amplía a 5 años su mandato, y se la somete al voto de censura y control presupuestario por el Parlamento y el Tribunal de Cuentas. Tribunal de Justicia: se admite la posibilidad de sanciones económicas, por incumplimiento de sus sentencias, a los Estados miembros. Tribunal de Cuentas: es reconocido como órgano institucional de la CE, aumentando sus poderes de control financiero. Comité de las Regiones: se crea con carácter consultivo, lo que supone un avance significativo para la política regional y la representación directa de los intereses. 

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2.1.5. El Tratado de Ámsterdam. El Tratado de Ámsterdam representa otro paso más en el proceso de construcción de la UE, que al igual que el AUE y el TUE, implicará reformas en los tratados constitutivos con el fin de adaptarlos a la evolución de dicha construcción. Fue firmado el 2 de octubre de 1997, luego de complicadas negociaciones, sobre todo en materia institucional, entre los Estados miembros, entrando en vigor el 1 de mayo de 1999. La versión final del Tratado lleva por título “Tratado de Ámsterdam, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados


Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, y consta de 15 artículos, distribuidos en tres partes. La primera parte (Modificaciones Sustantivas) incluye las reformas del TUE, de los Tratados Constitutivos y del Acta de elección del Parlamento Europeo (Arts. 1 a 5). La segunda parte (Simplificación) recoge la simplificación de los Tratados, suprimiendo y adaptando numerosos preceptos de los mismos (Arts. 6 a 11). La tercera parte (Disposiciones Generales y Finales) contiene disposiciones sobre la numeración, su vigencia ilimitada, la ratificación y las lenguas del Tratado (Arts. 12 a 15). Podemos afirmar que los principios y objetivos de la UE recogidos en el Tratado de Maastricht fueron reafirmados por el Tratado de Ámsterdam. Respecto a los objetivos, se mantiene inalterado el Art. 1 de aquél tratado, añadiendo sólo una referencia a la transparencia de las decisiones. Se insiste además (Art. 2 del TUE) en la necesidad de promover un alto nivel de empleo y un desarrollo sostenible, subrayándose el carácter progresivo de la política de defensa común y previéndose la nueva concepción de la UE como “espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas, conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras interiores, la inmigración, el asilo y la prevención y la lucha contra la delincuencia”. En cuanto a los principios básicos, el artículo 6 del TUE en su nueva versión dispone que la UE se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, estableciendo en el artículo 7 un sistema de garantía del respeto de tales principios por los Estados miembros, que puede derivar en la suspensión de ciertos derechos, como el de voto en el Consejo. En cuanto a la reforma institucional, la revisión de los tratados realizada en Ámsterdam apunta a garantizar su eficacia de cara a la futura ampliación de la UE (Diez Moreno, 2006). Las innovaciones más importantes en este sentido, fueron: Parlamento Europeo: Aumentan los supuestos de aplicación del procedimiento de codecisión, que se convierte en norma general, y se simplifican los procesos decisorios. El procedimiento de cooperación sólo se mantiene en el ámbito de la UEM. Consejo: se aumentan las decisiones a adoptar por mayoría cualificada. Comisión: se fortalece la posición de su Presidente, al intervenir en su designación el Parlamento Europeo. Se amplían además las capacidades de iniciativa de la Comisión, al aumentar las políticas comunitarias o reforzar las existentes. 

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Tribunal de Justicia: se amplían sus funciones y competencias en materia de derechos fundamentales, asilo e inmigración, cooperación en asuntos de justicia e interior. Tribunal de Cuentas: se amplían sus competencias en forma considerable. Comité de las Regiones: se reforman sus competencias, concediéndole mayor autonomía, pudiendo ser consultado por el Parlamento Europeo, al igual que el Comité Económico y Social. Se deroga respecto a ambos cuerpos el protocolo que les fijaba una estructura organizativa común. Otras reformas importantes se dieron respecto a los siguientes ámbitos: 1) Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJAI) : se diseñan acciones en común para la cooperación judicial y policial en materia penal, así como para la prevención y lucha contra el racismo y la xenofobia; 2) Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): se adoptan medidas para reforzar su coherencia global, previéndose la elaboración de estrategias, acciones y posiciones comunes; 3) políticas comunitarias : se refuerzan sobre todo las relativas a empleo, política social, salud pública, política de los consumidores, política ambiental y servicios de interés económico general; y 4) flexibilidad o cooperación reforzada , que refiere a la posibilidad de que algunos Estados miembros cooperen de forma más estrecha en ámbitos y materias específicos, utilizando el marco institucional de la UE. 

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2.1.6. El Tratado de Niza. El Tratado de Niza, aprobado el 11 de diciembre del año 2000, por el que nuevamente se modifican el TUE, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, supone importantes reformas a las instituciones de la Unión. Como en ese momento se ignoraba el orden en el que los Estados candidatos ingresarían a la Comunidad, estas reformas se realizan previendo una Unión de 15 miembros (los existentes hasta ese momento) y se fijan los principios y métodos de evolución de los sistemas a medida que la Unión se amplíe (Diez Moreno, 2006). Respecto al Parlamento Europeo (PE) , se realiza un nuevo reparto de escaños, en la perspectiva de una Unión de 27 miembros, aplicable a las elecciones europeas de 2004. El número máximo de Diputados se eleva de 700 a 732. Se prevé que dicho número puede ser temporariamente superado para acoger a los Diputados de los Estados miembros que firmen Tratados de Adhesión después de las elecciones europeas de 2004 (esto es lo que ocurrió, como se verá al analizar las características institucionales actuales de la UE). Además, se permite la adopción de un estatuto de partidos políticos a escala europea, y de reglas relativas a su financiación, y se le confiere la posibilidad de interponer recursos de anulación contra actos de las instituciones, sin tener que demostrar un interés particular, como así


también la de solicitar dictamen motivado del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de un acuerdo internacional con el Tratado. En cuanto al Consejo, se prevé la modificación del sistema de toma de decisiones a partir del 1 de enero de 2005. Desde entonces, la mayoría cualificada se alcanzará cuando se reúnan dos condiciones: 1) que la decisión obtenga al menos un número de votos determinado (techo de la mayoría cualificada), que se irá modificando en función del número total de Estados miembros; y 2) que la decisión obtenga el voto favorable de la mayoría de los Estados miembros. Se prevé además la posibilidad de que un miembro del Consejo solicite que se verifique que la mayoría cualificada represente al menos el 62% de la población total de la UE para que la decisión pueda ser adoptada. Con relación a la Comisión, se prevé que a partir del 2005, la misma estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro. Sin embargo, se establece que cuando la UE cuente con los 27 Estados miembros previstos, el número de comisarios será inferior al número de Estados, sobre la base de una rotación igualitaria (esta cuestión será abordada en el apartado relativo a la Comisión). Respecto al nombramiento de los miembros de la Comisión, se prevé que la designación del Presidente será incumbencia del Consejo Europeo por mayoría cualificada, designación que luego debe ser aprobada por el PE 2. Con posterioridad, el Consejo por mayoría cualificada y de común acuerdo con el Presidente designado, procede a adoptar la lista de los miembros de la Comisión, elaborada a partir de las propuestas hechas por los Estados miembros. Finalmente, tanto Presidente como miembros de la Comisión son nombrados por el Consejo, por mayoría cualificada, después de la aprobación del colegio por el PE. Respecto al sistema jurisdiccional de la UE, se prevé la posibilidad de crear salas jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de recursos en materias específicas, se establece la composición del Tribunal de Justicia y se redistribuyen sus competencias con los Tribunales de Primera Instancia en el espacio europeo. Estas cuestiones serán desarrolladas al abordar las características del sistema institucional. También se introducen reformas al Tribunal de Cuentas (se prevé su integración por un nacional de cada Estado miembro); al Banco Central Europeo (se abre la posibilidad de modificar las reglas relativas a la toma de decisiones); al Comité Económico y Social (se modifica la cualificación de sus miembros, que deben ser representantes de los diversos sectores económicos, sociales y de la Sociedad Civil organizada); y al Comité de las Regiones (se prevé que sus miembros deben ser titulares de un mandato electoral regional o local o políticamente responsables de una asamblea elegida). El Tratado de Niza también incorpora modificaciones importantes en el proceso de toma de decisiones, al extender el voto por mayoría Los poderes del Presidente también son reforzados en el Tratado de Niza: decide la organización interna de la Comisión, atribuye responsabilidades a los miembros de la misma, nombra a los vicepresidentes, etc. 2


cualificada a nuevas cuestiones, y el ámbito de la codecisión. Se dieron también modificaciones sustanciales en las disposiciones relativas a las cooperaciones reforzadas, en los procedimientos ante violaciones a los derechos fundamentales por parte de los Estados miembros, las políticas de seguridad y defensa, la cooperación judicial y penal, y los acuerdos institucionales, entre otros importantes aspectos.

2.1.7. El Tratado de Lisboa. Como se vio en el apartado 2.1, el Tratado de Lisboa -firmado el 13 de diciembre 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009-, introdujo modificaciones sustanciales tanto al Tratado de Roma (también llamado de la Comunidad Europea, o TCE), que pasó a llamarse a partir de entonces, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea - TFUE); como al Tratado de Maastricht (también llamado Tratado de la Unión Europea – TUE). En este último, se incluyeron numerosas disposiciones que, rescatadas de la fracasada Constitución Europea de 2004, recogían preceptos de un gran simbolismo, con una vocación netamente constitucional; no obstante, como se vio en el apartado 2.1.1, muchos de ellos se hundieron con la propia Constitución. Como resultado, quedó un reconfigurado Tratado de la Unión Europea, el actual, que en su mismo nombre denota una poderosa voluntad omnicomprensiva de toda la organización "Unión Europea", acentuada por la nueva denominación del antiguo Tratado CE, renombrado "Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea", con inclinaciones derivativas o secundarias respecto al TUE. A continuación, se resumen los aspectos centrales del nuevo tratado, aclarando que las modificaciones que el mismo introduce al sistema institucional, serán abordadas en detalle en los apartados subsiguientes3: U n a E u r o p a m ás d e m o c r át i c a y t r a n s p a r en t e : Mayor protagonismo del Parlamento Europeo : el Parlamento Europeo cuenta con nuevas competencias sobre legislación, presupuesto y firma de acuerdos internacionales. Se refuerza el procedimiento de codecisión, que coloca al Parlamento Europeo en pie de igualdad con el Consejo, para la mayor parte de la legislación de la UE. Mayor participación de los Parlamentos nacionales: los Parlamentos nacionales pueden participar más en las labores de la UE gracias a un nuevo mecanismo que garantiza que la Unión sólo actúe cuando resulte más eficaz (subsidiariedad). Mayor participación de los ciudadanos : gracias a la "iniciativa ciudadana", un grupo de al menos un millón de ciudadanos de un 

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Este resumen ha sido elaborado sobre la base de la información proporcionada por el sitio web oficial de la Unión Europea. Para más informaci ón, ver: http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_es.htm 3


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número significativo de Estados miembros puede pedir a la Comisión que haga propuestas de legislación. Retirada de la Unión: el Tratado de Lisboa prevé explícitamente por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro se retire de la Unión.

U n a E u r o p a m ás e f i c a z 

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Eficacia en la toma de decisiones : la aprobación por mayoría

cualificada en el Consejo se amplía a otras políticas, con el fin de agilizar las decisiones e incrementar su eficacia. A partir de 2014 la mayoría cualificada obedecerá al principio de doble mayoría (mayoría de los Estados miembros y de la población), que refleja la doble legitimidad de la Unión. La doble mayoría se alcanzará cuando los votos favorables representen, como mínimo, el 55% de los Estados miembros y el 65% de la población. Un marco institucional más estable y racionalizado: Se crea el cargo de Presidente del Consejo Europeo elegido por dos años y medio, se vincula directamente la elección del Presidente de la Comisión a los resultados de las elecciones europeas, se prevén nuevas disposiciones relativas a la futura composición del Parlamento Europeo y se introducen normas más claras sobre las cooperaciones reforzadas y los aspectos financieros. Mejorar la vida de los europeos: el Tratado de Lisboa mejora la capacidad de la UE para abordar cuestiones que hoy día son prioritarias para la Unión y sus ciudadanos: justicia, libertad y seguridad, política energética, salud pública, protección civil, cambio climático, servicios de interés general, investigación, política espacial, cohesión territorial, política comercial, ayuda humanitaria, deporte, turismo y cooperación administrativa.

U n a E u r o p a d e d er ec h o s y v a l o r es, l i b er t a d , so l i d a r i d a d y seguridad 

Valores democráticos : se especifican y consolidan los valores y

objetivos sobre los que se basa la Unión. Dichos valores constituyen un punto de referencia para los ciudadanos europeos y representan lo que Europa puede ofrecer a sus socios de todo el mundo. 

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Derechos de los ciudadanos y Carta de los Derechos Fundamentales: el Tratado de Lisboa conserva los derechos ya

existentes e introduce otros nuevos. En particular, garantiza las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurídicamente vinculantes. La Carta contiene derechos civiles, políticos, económicos y sociales. Libertad de los ciudadanos europeos: se conservan y consolidan las "cuatro libertades" y la libertad política, económica y social de los ciudadanos europeos.


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Solidaridad entre los Estados miembros : se establece que la

Unión y los Estados miembros actúan conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano. También se hace hincapié en la solidaridad en el sector de la energía. Mayor seguridad para todos: la Unión tiene más capacidad de actuación en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad, lo que redunda en beneficio de la lucha contra la delincuencia y el terrorismo. Las nuevas disposiciones sobre protección civil, ayuda humanitaria y salud pública también pretenden impulsar la capacidad de la UE para enfrentarse a las amenazas contra la seguridad de los ciudadanos europeos.

H a c er d e Eu r o p a u n a c t o r e n l a e sc en a g l o b a l 

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La figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad —que también es Vicepresidente de la Comisión— da mayor peso, coherencia y visibilidad a la actuación exterior de la UE. El nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior asiste al Alto Representante en el desempeño de sus funciones. La personalidad jurídica única de la Unión fortifica su poder de negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a escala internacional y un socio más visible para otros países y organizaciones internacionales. El desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa conserva un sistema especial de toma de decisiones. Sin embargo, también prepara el terreno para la cooperación reforzada de un grupo más reducido de Estados miembros.

2.2. El sistema institucional europeo: Para la exposición de este apartado, seguiremos los lineamientos establecidos en el ABC of the European Union Law del año 2010 y por los tratados de la Unión Europea y de Funcionamiento de la Unión Europea en su redacción actual, a los fines de poder presentar al alumno un esquema que recoja las recientes modificaciones introducidas al sistema institucional por el Tratado de Lisboa.


2.2.1. Evolución generales.

y

características

Actualmente, y luego de las reformas incorporadas por los Tratados de Niza y Lisboa, la estructura definitiva del sistema institucional europeo es la siguiente (Artículo 13 del TUE): El Parlamento Europeo El Consejo Europeo El Consejo La Comisión Europea (denominada en lo sucesivo "Comisión") El Tribunal de Justicia de la Unión Europea El Banco Central Europeo El Tribunal de Cuentas. Los organismos auxiliares en este sistema son por su parte el Banco Europeo de Inversiones, el Comité Europeo Económico y Social y el Comité de las Regiones. El siguiente cuadro presenta de manera resumida la organización institucional de la Unión, de acuerdo con lo establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) 4: 

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Como se señaló en el apartado 2.1.1, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea es el nombre que recibe a partir del Tratado de Lisboa el Tratado de la Comunidad Europea, o Tratado de Roma. 4


CONSEJO EUROPEO 27 Jefes de Estado y Gobierno, Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la Comisión

CONSEJO PARLAMENTO EUROPEO

27 Ministros

751 Miembros

(Uno por Estado Miembro)

COMISIÓN EUROPEA 27 Miembros (hasta 2014)

COMITÉ DE LAS REGIONES

COMITÉ EUROPEO ECONÓMICO Y SOCIAL

350 Miembros

350 Miembros (Como máximo)

(Como máximo)

CORTE DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA

BANCO CENTRAL EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS 27 Miembros (Uno por Estado Miembro)

BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

Fuente: ABC of the European Union Law, 2010.

2.2.2. La Comisión: estructura, integración y atribuciones (Art. 17 del TUE) E st r u c t u r a e i n t eg r a c i ón

Originalmente, se previó que desde el 2014, la Comisión Europea no habría de seguir integrándose con representantes de cada Estado miembro, sino que se integraría a partir de entonces, con un número de miembros equivalente a las dos terceras partes del número de


Estados miembros (es decir, un total de 18 miembros teniendo en cuenta los 27 Estados partes que hoy componen la Unión). Sin embargo, y en uso de la posibilidad de cambiar su composición mediante el voto unánime de todos sus miembros, la Comisión decidió con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, continuar con la integración previa de un representante por cada Estado miembro5. La Comisión actúa bajo la dirección de un Presidente asistido por siete Vicepresidentes, incluyendo el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, como primer vicepresidente. Con el paso del tiempo, se ha reforzado notablemente la posición del Presidente dentro del Colegio de Comisarios, que ha dejado de ser primus inter pares. En efecto, su posición ha sido tan destacada que las actividades de la Comisión se encuentran “bajo la orientación política de su Presidente” (Art. 17 del TUE). De esta forma, el Presidente tiene competencia directiva . Su destacada posición se manifiesta asimismo en su función directiva en cuestiones organizativas, su derecho a participar en la selección de los demás miembros de la Comisión y su pertenencia al Consejo Europeo. El Presidente y los miembros de la Comisión son nombrados por un mandato de cinco años, mediante el procedimiento de investidura. Según dicho procedimiento, el Consejo Europeo, actuando por mayoría cualificada, propone un candidato para el cargo de Presidente de la Comisión, elección que está a cargo del Parlamento Europeo, mediante el voto de la mayoría de sus miembros. Si el candidato no obtiene la mayoría requerida en el Parlamento, el Consejo Europeo debe proponer un nuevo candidato en el plazo de un mes. Los Estados miembros por su parte, elaboran una lista de candidatos para ser miembros de la Comisión. Esta lista debe ser aprobada por el Consejo por mayoría cualificada y con el acuerdo de su Presidente. Una vez que el Presidente de la Comisión ha sido elegido por el Parlamento, éste procede a aprobar mediante su voto al resto de los miembros de la Comisión. Después de esta aprobación, los miembros de la Comisión -a excepción del Presidente- son formalmente investidos por el Consejo de la Unión Europea, a partir de una mayoría cualificada. Los miembros de la Comisión deben ser “elegidos en razón de su competencia general” y ofrecer “garantías plenas de independencia” (apartado 3 del artículo 17 del TUE). No pueden solicitar ni recibir instrucciones de un Gobierno. La sede de la Comisión Europea se encuentra en Bruselas.

Ello fue una de las exigencias presentadas por Irlanda para la realización del segundo referéndum sobre la aceptación del Tratado de Lisboa. 5


Atribuciones

Ante todo, la Comisión es el motor de la política de la Comunidad . En ella se originan todas las acciones comunitarias, puesto que le corresponde presentar propuestas al Consejo para las normativas comunitarias (el denominado derecho de iniciativa). Para ello, la Comisión no puede actuar según su libre albedrío, sino que está obligada a hacerlo si así lo exigen los intereses de la Comunidad; también el Consejo (artículo 241 del TFUE), el Parlamento Europeo (artículo 225 del TFUE) y un grupo de ciudadanos de la Unión mediante una “iniciativa ciudadana” (apartado 4 del artículo 11 del TUE) tienen la posibilidad de instar a la Comisión a que elabore una propuesta. A partir del Tratado de Lisboa, en los casos específicos previstos por los tratados, ciertos actos legislativos también pueden ser adoptados a partir de iniciativas de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, o a partir de una recomendación del Banco Central Europeo o a requerimiento de la Corte de Justicia o el Banco Europeo de Inversiones. La Comisión tiene competencias legislativas originarias en ciertas áreas (por ejemplo, en el ámbito del presupuesto de la UE, de los Fondos Estructurales, de la eliminación de discriminaciones fiscales o de las ayudas y de las cláusulas de salvaguardia). Sin embargo, mucho más amplias que estas competencias originarias son las competencias delegadas por el Consejo y el Parlamento a la Comisión para la ejecución de las medidas adoptadas por éste (artículo 290 del TFUE). Asimismo, la Comisión es la guardiana del Derecho de la Unión . Controla la aplicación y ejecución del Derecho primario y derivado de la Unión Europea por parte de los Estados miembros. Persigue las violaciones del Derecho de la Unión en el marco del procedimiento por incumplimiento de los Tratados (artículo 258 del TFUE) y, en caso necesario, recurre al Tribunal de Justicia. También actúa en caso de que personas físicas o jurídicas infrinjan el Derecho de la Unión e impone en numerosos casos severas sanciones. El papel de representante de los intereses de la Unión está estrechamente relacionado con su papel de garante del Derecho. Por principio, la Comisión no puede representar intereses distintos de los de la Unión. Siempre debe intentar, en lo que a menudo son negociaciones difíciles en el Consejo, hacer que prevalezcan estos intereses y encontrar fórmulas de compromiso que los tengan en cuenta. Para ello también le corresponde el papel de mediadora entre los Estados miembros, para lo cual está especialmente capacitada en virtud de su neutralidad. Por último, la Comisión también es un órgano ejecutivo, si bien con carácter limitado. Ello se refleja especialmente en el ámbito de la legislación sobre competencia, en el que la Comisión desempeña las actividades de una autoridad administrativa ordinaria. Comprueba los hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el ámbito de los Fondos Estructurales y de la ejecución


del presupuesto, las competencias administrativas de la Comisión tienen un alcance similar. La Comisión representa a la Unión Europea ante las organizaciones internacionales y se ocupa de las negociaciones en curso en el marco del Derecho diplomático activo y pasivo. Con el correspondiente mandato del Consejo, está facultada para negociar acuerdos con organizaciones internacionales y terceros países, incluidos los tratados de adhesión de los nuevos Estados miembros. Finalmente, la Comisión representa a la Unión Europea ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros y, en su caso, conjuntamente con el Consejo, ante el Tribunal de Justicia.

2.2.3. El Consejo: estructura, integración y atribuciones. El actual “Consejo” refiere al anterior Consejo de Ministros, y debe ser distinguido de otro de los órganos del sistema institucional de la Unión, denominado “Consejo Europeo”. EL CONSEJO EUROPEO (ART 15 DEL TUE) El Consejo Europeo tiene su origen en las cumbres de Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la CE. En la reunión celebrada en diciembre de 1974 en París, los Jefes de Estado o de Gobierno decidieron reunirse en lo sucesivo tres veces al año como Consejo Europeo. En 1987, con el Acta Única Europea, el Consejo Europeo se integró en principio en la estructura institucional de la CEE. Actualmente es un órgano independiente de la Unión Europea, tal como lo establece el artículo 13 del TUE. El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como el Presidente de la Comisión Europea, y se reúne al menos dos veces al año. Cuando la naturaleza de la cuestión lo requiera, pueden solicitar ser asistidos por un ministro, o bien, si se trata del presidente de la Comisión, por un miembro de ésta (apartado 3 del artículo 15 del TUE). El Tratado de Lisboa creó el cargo de Presidente del Consejo Europeo. Éste, a diferencia de lo que ocurría hasta la entrada en vigencia de este tratado, tiene un mandato europeo (por oposición a un mandato nacional), con una duración de dos años y medio sobre una base de dedicación exclusiva. El candidato a dicho cargo debe ser una persona de méritos sobresalientes, elegido por una mayoría calificada de miembros del Consejo Europeo. Es posible ser reelecto en el cargo una vez. Las atribuciones del presidente comprenden la preparación y seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo y la representación de la Unión en las conferencias internacionales relativas al área de política exterior y de seguridad.


La función propia del Consejo Europeo consiste en fijar las directrices políticas para la actuación de la Unión. La realización de sus funciones se traduce en la toma de decisiones políticas de principio o en la formulación de directrices y mandatos para los trabajos del Consejo o de la Comisión Europea. El Consejo Europeo ha dado estos impulsos, por ejemplo, para la unión económica y monetaria, el sistema monetario europeo, la elección por sufragio directo del Parlamento Europeo, para las actividades en materia de política social y en cuestiones relativas a la adhesión. EL CONSEJO (ART. 16 DEL TUE) E st r u c t u r a e i n t eg r a c i ón

En el Consejo de la UE están representados los Gobiernos de los Estados miembros. Los veintisiete Estados miembros envían un representante, que es por regla general, pero no imprescindiblemente, el ministro responsable de los temas previstos o uno de sus secretarios de Estado. Lo importante es que la persona que representa a cada Gobierno debe estar facultada para actuar de forma vinculante en nombre del Gobierno de dicho Estado miembro. Las diversas posibilidades de representación de un Gobierno de un Estado miembro ponen de manifiesto que no existen miembros permanentes del Consejo; al contrario, el Consejo se reúne con una composición diferente con respecto a las personas y los temas. Tales composiciones son nueve en total, como se resume a continuación: 1) Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores: Como Consejo de Asuntos Generales, coordina el trabajo del Consejo en sus distintas composiciones, y junto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión Europea, prepara los encuentros del Consejo Europeo. Como Consejo de Asuntos Exteriores, conduce el accionar de la Unión en el extranjero (de acuerdo con los lineamientos estratégicos del Consejo Europeo) y asegura que la acción de la Unión sea consistente y coherente. Bajo esta composición, el Consejo se encuentra integrado por los Ministros de Relaciones o Asuntos Exteriores. Existen además otras ocho composiciones del Consejo, que se integra por diferentes ministros según el área a la que correspondan, a saber: 2) Asuntos económicos y financieros; 3) Cooperación en las áreas de Justicia y Asuntos internos; 4) Empleo, política social, salud y cuestiones asociadas a los consumidores; 5) Competencia; 6) Transporte, telecomunicaciones y energía; 7) Agricultura y Pesca; 8) Medioambiente; y 9) Educación, juventud y cultura. La Presidencia del Consejo (con la excepción del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, que es presidido por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Externos y Política de Seguridad) la desempeñan sucesivamente los Estados miembros durante seis meses y el orden lo decide el Consejo por unanimidad. Se aplica el principio de que la Presidencia debe ser ejercida de forma


alternada por un Estado miembro grande y uno pequeño. El cambio de Presidencia tiene lugar el 1 de enero y el 1 de julio de cada año. En vista del cambio relativamente frecuente en la Presidencia, y para garantizar un mínimo de continuidad, se creó la denominada «troika», formada por los países de la Presidencia anterior, de la Presidencia en funciones y de la Presidencia siguiente; de allí que cada programa de trabajo tenga una validez de 18 meses. Incumbe a la Presidencia del Consejo organizar las labores en el Consejo y en las comisiones que trabajan para éste. Además, la Presidencia del Consejo reviste importancia política en la medida en que el Estado miembro que ejerce la Presidencia del Consejo de la UE adquiere prestigio ante la opinión pública mundial y sobre todo porque incluso los pequeños Estados miembros tienen la oportunidad de adquirir peso político en este papel frente a los «grandes» y de significarse en la política europea. El Consejo tiene su sede en Bruselas. Atribuciones

La principal atribución del Consejo es legislativa, la cual desempeña de manera conjunta con el Parlamento. El Consejo es además responsable de: Asegurar la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros. Dicha coordinación puede tener lugar tanto en forma de decisiones no vinculantes, como en forma de decisiones vinculantes. Elaborar el presupuesto de la Unión, sobre la base de un anteproyecto de la Comisión, el cual luego debe ser aprobado por el Parlamento. Recomendar la aprobación de la gestión de la Comisión con respecto a la ejecución del proyecto de presupuesto. Designar a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones. Celebrar acuerdos entre la UE por una parte y terceros países u organizaciones internacionales por otra. 

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Funcionamiento

El funcionamiento del Consejo se detalla en un Reglamento interno. En la práctica, la actuación del Consejo se lleva a cabo en tres fases: 1) Preparación de las sesiones del Consejo: Corre a cargo de dos instituciones permanentes integradas en la estructura organizativa del Consejo: el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (Coreper) y la Secretaría General. El Coreper, tiene la misión de preparar el contenido de los trabajos del Consejo y realizar las tareas que éste le confíe; la Secretaría General por su parte, desempeña las tareas administrativas necesarias para el funcionamiento del Consejo (e igualmente del Coreper). En particular se ocupa de la preparación


técnica de las sesiones, organiza el servicio de interpretación y de traducción y el Servicio Jurídico del Consejo y de los Comités, y asimismo administra el presupuesto del Consejo. 2) Deliberaciones del Consejo: El Consejo es convocado por su Presidente (el representante del Estado miembro que ocupa la Presidencia del Consejo) por propia iniciativa, a petición de uno de sus miembros o de la Comisión Europea. Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los Estados miembros, los miembros del Consejo están obligados a atender al mismo tiempo a los objetivos y necesidades de la UE en su conjunto. El Consejo es un órgano de la Unión y no una Conferencia Intergubernamental. Por ello, en las deliberaciones del Consejo no debe buscarse el mínimo común denominador entre los Estados miembros, sino un equilibrio óptimo entre los intereses de la Unión y los de los distintos Estados miembros. 3) Adopción de decisiones: De acuerdo con los tratados de la Unión, se aplica el principio de la mayoría para las decisiones del Consejo, siendo la mayoría cualificada la regla general (Art. 16 apartado 3 del TUE). La mayoría simple, donde cada miembro del Consejo tiene un voto, se aplica sólo en casos individuales, en áreas poco significativas. Los métodos para calcular la mayoría cualificada cambiarán en varias etapas. Así hasta 2014, se utilizará el sistema de ponderación introducido por el Tratado de Niza, que le da a los Estados miembros más grandes una mayor influencia. Bajo este sistema, se alcanza una mayoría cualificada cuando existe una mayoría de Estados miembros que reúna al menos 255 votos de un total de 345. Desde el 1 de Enero de 2007, el número de votos de cada Estado miembro en el Consejo ha sido estipulado como se muestra en el siguiente cuadro: Estado Miembro Alemania Austria Francia Suecia Italia Dinamarca Reino Unido Irlanda España Lituania Polonia Eslovaquia Rumania Finlandia

Cantidad de Votos 29 10 29 10 29 7 29 7 27 7 27 7 14 7


Holanda Estonia Bélgica Chipre República Checa Letonia Grecia Luxemburgo Hungría Eslovenia Portugal Malta Bulgaria TOTAL

13 4 12 4 12 4 12 4 12 4 12 3 10 345

Fuente: ABC of the European Union Law, 2010

La importancia de la votación por mayoría no reside tanto en que con ella se puede evitar que los Estados pequeños bloqueen decisiones importantes, ya que, en determinadas circunstancias, dichos Estados miembros pueden ser objeto de presiones políticas que les obliguen a dar su aprobación. El principio de la mayoría permite más bien alcanzar un acuerdo a pesar de la oposición de algún Estado miembro grande, capaz de resistir las presiones políticas6. En cuanto a las decisiones en ámbitos políticos más delicados, los Tratados prevén la unanimidad. Para ello es necesario que todos los miembros del Consejo estén presentes o representados por otro miembro. Sin embargo, las abstenciones no evitan la adopción de una decisión. La unanimidad se aplica, por ejemplo, al ámbito fiscal, al de la libertad de circulación de los trabajadores o a la definición de los principios y lineamientos de la política exterior y de seguridad común.

2.2.4. El Parlamento: estructura, integración y atribuciones (Art. 14 del TEU) E st r u c t u r a e i n t eg r a c i ón

En la actualidad, el Parlamento Europeo (PE) está compuesto por 754 representantes. Éste total supera el límite máximo de 751 miembros previstos por el artículo 14 apartado 2 del TEU, pero sólo El Acuerdo de Luxemburgo concede a un Estado miembro un «derecho de veto» sobre una medida comunitaria en caso de que perjudique intereses estatales muy importantes. Mediante este procedimiento, se resolvió una crisis en el año 1965, cuando Francia consideró que la financiación de la política agrícola común no tenía en cuenta importantes intereses de su país y bloqueó durante más de seis meses la toma de decisiones en el Consejo con una política de «silla vacía». 6


para el período 2009/2014, en cuanto que los miembros elegidos en Junio de 2009 (antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa) no pueden perder las bancas ya obtenidas. Como regla general, el número mínimo de bancas que puede poseer un Estado es seis, y el máximo, 96. El Presidente, los Vicepresidentes y los cuestores forman la Mesa el PE, que es elegida por el Parlamento para un período de 30 meses; a la Mesa ampliada pertenecen, además, los Presidentes de los Grupos Políticos. Esta mesa se ocupa de las cuestiones relativas a la organización interna del PE, de las relaciones interinstitucionales y de las relaciones con las instituciones extra-Unión. El siguiente cuadro resume la composición actual del Parlamento Europeo, para el período 2009-2014: Estado Miembro Alemania Francia Italia Reino Unido España Polonia Rumania Holanda Bélgica República Checa Grecia Hungría Portugal Suecia Bulgaria Austria Dinamarca Eslovaquia Finlandia Irlanda Lituania Letonia Eslovenia Estonia Chipre Luxemburgo Malta TOTAL

Cantidad de bancas en el PE 99 72+2 72+1 72+1 50+4 50+1 33 25+1 22 22 22 22 22 18+2 17+1 17+2 13 13 13 12 12 8+1 7+1 6 6 6 5+1 754

Fuente: ABC of the European Union Law, 2010


Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al PE. La elección por sufragio universal directo de los diputados del PE por los ciudadanos de los Estados miembros sólo se hizo realidad, después de numerosas iniciativas estériles, en junio de 1979. Conforme a la duración de una «legislatura», las elecciones directas se celebran desde entonces cada cinco años. Luego de décadas de esfuerzo, en el año 2002 se logró establecer un procedimiento electoral uniforme para la elección de los representantes al PE. De acuerdo con éste, cada Estado miembro diseña su propio procedimiento de elección, pero debe aplicar las mismas reglas democráticas relativas a: elección directa general, representación proporcional, votación secreta y libre, edad mínima, período de 5 años renovable, incompatibilidades, fecha de la elección e igualdad entre hombres y mujeres. Atribuciones

El rol del PE en el proceso legislativo se ha incrementado considerablemente desde su creación. El crecimiento en importancia del procedimiento de codecisión hasta convertirse en el procedimiento legislativo ordinario, ha significado, en efecto, convertir al PE en un colegislador, junto con el Consejo. En el procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento puede no sólo introducir reformas a la legislación en varias lecturas, sino que además -dentro de ciertos límites- puede hacer que las mismas sean aceptadas por el Consejo. En otras palabras, la legislación de la Unión no puede ser adoptada sin el acuerdo del Consejo y el Parlamento Europeo. Tradicionalmente la posición del PE en el procedimiento presupuestario es muy fuerte. El Tratado de Lisboa extendió aun más los poderes presupuestarios del PE, al estipular que el Parlamento debe aprobar el plan financiero multianual y al darle poderes de codecisión respecto a todos los gastos. El PE tiene un derecho de aprobación de todos los acuerdos internacionales importantes relativos a cuestiones sujetas a codecisión, así como de los tratados de adhesión celebrados con los nuevos Estados miembros que determinan los requisitos para la adhesión. Las facultades de control o supervisión del Parlamento Europeo también han crecido de manera significativa en las últimas décadas. Este control consiste sobre todo en que la Comisión debe responder a las preguntas del PE, defender su posición en los debates públicos del Pleno y presentar al PE cada año un Informe General sobre la actividad de la UE para ser debatido. En estas ocasiones, el PE puede someter a una moción de censura a la Comisión y, si fuera aprobada por una mayoría de dos tercios, la Comisión se vería así obligada a dimitir (artículo 234 del TFUE).


Debido a que en la práctica el Consejo también responde a las preguntas parlamentarias, el Parlamento tiene la oportunidad de un debate político directo con las dos grandes instituciones de la UE. A estas posibilidades de control político del PE se han añadido otros mecanismos de control: puede establecer comisiones especiales de investigación para examinar los presuntos casos de violación del Derecho comunitario o de mala administración; también está previsto en los Tratados el derecho de cualquier persona física o jurídica a dirigir peticiones al Parlamento, que luego son tratadas por un Comité Permanente de Peticiones; por último, el Parlamento también hizo uso de su facultad de designar a un Defensor del Pueblo que estudia las quejas sobre casos de negligencia administrativa por parte de los órganos o las instituciones, con excepción del Tribunal de Justicia. Funcionamiento

Las normas básicas del funcionamiento del PE se recogen en un Reglamento interno. Los diputados del PE forman Grupos. De acuerdo con el carácter del PE como órgano de la Unión, no se trata de agrupaciones nacionales, sino de Grupos Políticos que se constituyen a escala comunitaria. Las sesiones plenarias del PE se celebran en Estrasburgo una vez al mes, excepto en agosto, con una duración de una semana, a las cuales pueden añadirse sesiones adicionales, en particular sobre el presupuesto. Por último pueden convocarse sesiones urgentes más breves (de uno o dos días de duración) en Bruselas, que permitan al PE pronunciarse inmediatamente sobre cuestiones importantes (por ejemplo, cuestiones internacionales, violaciones de los derechos humanos, etc.). Salvo excepciones, las sesiones plenarias son públicas. Por regla general, para la adopción de decisiones en el PE basta la mayoría absoluta de los votos emitidos. Con el aumento de la importancia del PE, el Tratado impone exigencias cada vez más estrictas en materia de quórum obligatorio. Actualmente, existe toda una serie de decisiones que sólo pueden adoptarse por mayoría absoluta de sus miembros. Finalmente, el voto de censura contra la Comisión no sólo requiere la mayoría de los miembros del PE, sino una mayoría de dos tercios de los votos emitidos. El Consejo Europeo de Edimburgo decidió que Estrasburgo sería la sede del PE, poniendo así fin a 30 años de provisionalidad. En la práctica, las sesiones plenarias se celebraban en Estrasburgo y Bruselas, e igualmente se celebraban en Bruselas las reuniones de los Grupos y comisiones en la semana en que no había sesión plenaria; la Secretaría General del PE por su parte, se encontraba en Luxemburgo. La decisión adoptada en el Consejo Europeo de Edimburgo confirmaría esta práctica, si bien con la reserva de que 12 sesiones plenarias anuales deberán celebrarse en Estrasburgo.


2.2.5. El Tribunal de Cuentas: estructura, integración y atribuciones (Art. 285 y 286 del TFUE). E st r u c t u r a e I n t eg r a c i ón

El Tribunal de Cuentas Europeo fue creado el 22 de julio de 1975 y comenzó a funcionar en octubre de 1977 en Luxemburgo. Se compone —de acuerdo con el actual número de Estados miembros— de veintisiete miembros, designados para un período de seis años. Sus miembros son elegidos por el voto de una mayoría cualificada del Consejo, previa consulta al PE, y a partir de una lista de candidatos elaborada por los Estados miembros (Art. 286, apartado 2 del TFUE). Atribuciones

El Tribunal de Cuentas tiene la misión de comprobar la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos de la Unión y garantizar una buena gestión en la ejecución del presupuesto. A diferencia de algunos tribunales de cuentas nacionales de los Estados miembros, el Tribunal de Cuentas Europeo no dispone de competencias judiciales para imponer coercitivamente sus competencias de control o para sancionar las infracciones observadas en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, es autónomo a la hora de elegir el objeto y el método de control respecto a las cuestiones que examina. Por ejemplo, puede examinar si el uso por parte de un beneficiario privado de una subvención procedente de fondos comunitarios se ha realizado conforme al derecho comunitario. La auténtica arma del Tribunal de Cuentas Europeo es la presión de la opinión pública. Al término de cada ejercicio, el Tribunal elabora un informe con los resultados de sus actividades de control, que se publica en el Diario Oficial de las Unión Europea y al que, de esta forma, tiene acceso la opinión pública europea. Además, puede pronunciarse, mediante informes especiales, sobre determinados asuntos, informes que igualmente se publican en el Diario Oficial.

2.2.6. El Tribunal de Justicia: estructura, integración y atribuciones (Art. 19 del TFUE). Un ordenamiento sólo puede perdurar si sus normas están sometidas a la vigilancia de una autoridad independiente. A ello hay que agregar que, en una Unión de Estados, si las normas comunes se sometieran al control de los tribunales nacionales se correría el riesgo de verlas interpretadas y aplicadas de manera muy distinta según los países.


De esta forma se pondría en peligro la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en todos los Estados miembros. Fueron estas razones las que condujeron a la creación, ya desde la fundación de la CECA, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), hoy denominado Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJ). Estrictamente, la labor judicial de la Unión es llevada a cabo en tres niveles, por: El Tribunal de Justicia, como la máxima instancia del orden legal comunitario (artículo 253 del TFUE); El Tribunal General (artículo 254 del TFUE) Los tribunales especializados, a las que la Corte General puede solicitar la decisión de casos en áreas específicas (Art. 257 del TFUE). A continuación, nos enfocaremos en la estructura, integración y atribuciones del Tribunal de Justicia, por ser el órgano judicial más importante, aunque haremos una breve referencia a la Corte General y a las cortes especializadas.

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EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA E st r u c t u r a e i n t eg r a c i ón

El TJ está compuesto actualmente por 27 Jueces y 8 Abogados Generales, designados por los Gobiernos de los Estados miembros de mutuo acuerdo para un período de seis años. Cada Estado miembro designa un Juez. Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la mitad de los cargos de Juez se ocupan cada tres años, al inicio del año judicial, el 6 de octubre. Pueden ser reelegidos una vez. En sus actividades, el TJ es asistido por ocho Abogados Generales, cuya designación es similar a la de los Jueces y que gozan de independencia judicial. De los ocho Abogados Generales, cuatro provienen siempre de los Estados miembros grandes (Alemania, Francia, Italia y Reino Unido) y los otros cuatro alternativamente de los 23 Estados miembros restantes. La institución del Abogado General fue introducida en el TJ a fin de compensar la unicidad original de la jurisdicción y la falta de instancias de recurso derivada de ésta. La misión de los Abogados Generales consiste en presentar al TJ, con las denominadas «conclusiones», una propuesta de resolución —no vinculante— derivada de un dictamen jurídico elaborado con plena independencia e imparcialidad sobre las cuestiones jurídicas planteadas en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante de la vista oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilación de jurisprudencia. Los Abogados Generales sólo pueden influir en la sentencia mediante el poder de convicción de sus conclusiones motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni en las votaciones.


Para los puestos de Juez y Abogado General deben elegirse personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean juristas de reconocida competencia (artículo 253 del TFUE). Por ello cabe designar para el puesto de Jueces y Abogados Generales del TJCE a jueces, altos funcionarios, políticos, abogados o profesores universitarios de los distintos Estados miembros. En todos los Estados miembros, la elección de la persona y el procedimiento de designación de los Jueces y Abogados Generales son competencia exclusiva del poder ejecutivo. El TJ cuenta con las siguientes posibilidades de integración: El plenario de la Corte con 27 jueces; sigue siendo necesario sólo en el proceso de destitución y procedimientos disciplinarios contra miembros de los órganos de la Unión. Los casos también pueden ser referidos a la Corte en pleno por el propio Tribunal de Justicia, pero sólo en casos en los que estén involucradas cuestiones de procedimiento o de precedentes. La Gran Sala con 13 magistrados; y Salas de cinco y tres jueces.

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Atribuciones

El TJ ostenta el poder judicial supremo y exclusivo para la resolución de todas las cuestiones relativas al Derecho de la Unión. Su misión general se describe así: «El Tribunal de Justicia garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados» (artículo 19 del TFUE). Esta descripción general de su misión comprende los siguientes ámbitos fundamentales: 1) control de la aplicación del Derecho de la Unión, tanto por las instituciones de la UE al ejecutar las disposiciones de los Tratados, como por los Estados miembros y los particulares por lo que se refiere al cumplimiento de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión; 2) interpretación del Derecho de la Unión; y 3) desarrollo del Derecho de la Unión. El TJ desempeña esta misión en el marco de una función tanto consultiva como judicial. Desempeña funciones consultivas al elaborar dictámenes vinculantes sobre los convenios que la Unión desea celebrar con terceros países u organizaciones internacionales. Sin embargo, su función jurisdiccional tiene un peso muy superior. En el marco de dicha función, el Tribunal lleva a cabo tareas que se reparten entre diversos ámbitos jurisdiccionales en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros: así, el TJ, en calidad de tribunal constitucional, dirime los litigios entre las instituciones de la Unión y controla la legalidad de la legislación de la Unión; como tribunal


administrativo, controla los actos administrativos adoptados por la Comisión o, de forma indirecta, por las autoridades de los Estados miembros (sobre la base del Derecho de la Unión); en calidad de tribunal de trabajo y de lo social, conoce de los asuntos que afectan a la libre circulación y a la seguridad social de los trabajadores, así como a la igualdad de trato de hombres y mujeres en la vida laboral; como tribunal de hacienda, resuelve cuestiones relativas a la validez e interpretación de las disposiciones de las directivas en materia fiscal y aduanera; en calidad de tribunal penal, se ocupa del control de las multas impuestas por la Comisión; y como tribunal civil, de los litigios relativos a las demandas de daños y perjuicios, y de la interpretación de las provisiones sobre el reconocimiento y la ejecución de las decisiones judiciales en materia civil y mercantil, entre otras cuestiones. EL TRIBUNAL GENERAL

Al igual que todos los tribunales, el Tribunal de Justicia está sobrecargado de trabajo. El número de casos ha aumentado de manera constante y seguirá creciendo, dado el potencial de controversias generado por el gran número de directivas adoptadas en el contexto del mercado único y la adaptación del Derecho nacional de los Estados miembros. Por eso, en 1988, se creó un Tribunal General para aliviar la presión del TJ. El Tribunal General no es una nueva institución de la Unión, sino más bien un componente de la Corte de Justicia. Sin embargo, es un organismo autónomo, separado de ésta en términos de organización; tiene su propio registro y normas de procedimiento. El Tribunal General se compone de 27 miembros cuyas calificaciones, nombramiento y condición jurídica están sujetos a los mismos requisitos y condiciones que los de los jueces en el Tribunal de Justicia. Resuelve los casos sometidos a su consideración en salas integradas por cinco o tres jueces, y en algunos casos, por un solo juez. También puede sesionar en Gran Sala (trece jueces) o como plenario (27 magistrados), si ello es necesario por la complejidad jurídica o la importancia de un caso. Más del 80% de los casos presentados ante el Tribunal General son juzgados por una Sala de tres jueces. Aunque el Tribunal General fue inicialmente responsable de sólo un número limitado de casos, ahora tiene las siguientes tareas: En primera instancia, es decir, sujetas a la supervisión jurídica del Tribunal de Justicia, tiene competencia para pronunciarse sobre los recursos de anulación y acciones por inacción interpuestas por personas físicas y jurídicas en contra de un órgano de la Unión, o respecto de cláusulas compromisorias contenida en contratos celebrados por la Unión Europea o en su nombre, o sobre las acciones por daños y perjuicios interpuestas contra la UE.

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Derecho de Integración Regional – Regional – Prof. María Cecilia Caro Leopoldo | 36

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El Tribunal General actúa como un tribunal de apelación para los casos de recursos contra las resoluciones dictadas por los tribunales especializados.

TRIBUNALES ESPECIALIZADOS

En el año 2004, para aliviar la carga sobre el Tribunal de Justicia y mejorar la protección legal en la UE, el Consejo de la UE agregó a la Corte General una jurisdicción especializada para los casos relativos a la administración pública. Este tribunal especializado se ha hecho cargo de la jurisdicción de la Corte General en primera instancia, en los conflictos con la administración pública europea. Se compone de siete jueces, que gozan de un estatus similar a los miembros de la Corte General y que son nombrados por un período de seis años. El tribunal especializado por lo general se conforma como un panel de tres jueces, pero puede tomar decisiones con otras composiciones. Las decisiones del tribunal especializado están sujetas a apelación ante el Tribunal General sobre cuestiones de Derecho. A su vez, el primer abogado general puede proponer una revisión de la decisión del Tribunal General, si la entidad jurídica o la uniformidad de la jurisprudencia son puestas en riesgo. A continuación, presentamos un cuadro resumen del sistema judicial europeo:


27 Jueces 8 Abogados Generales • Elegidos por acuerdo de los gobiernos de los Estados miembros por un término de 6 años. •

Composición

Acciones fundadas en incumplimientos de las obligaciones de los Tratados: Comisión vs Estado miembro (EM) (Art. 258 TFUE) EM vs EM (Art. 259 TFUE)

TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE

Acciones de anulación y acciones por inacción presentadas por una institución de la UE o un Estado miembro, relacionadas con un acto u omisión ilegal. (Arts. 263 y 265 TFUE)

Procedimientos Casos derivados por las cortes nacionales para ser resueltas de modo prejudicial para aclarar la interpretación y validez de la Ley de la Unión (Art. 267 TFUE)

Apelaciones contra decisiones de la Corte General (Art. 256 TFUE)

Composición

27 Jueces elegidos por acuerdo de los gobiernos de los Estados miembros por un término de 6 años.

Acciones de anulación y quejas por inacción presentadas por personas físicas o jurídicas, fundadas en la ilegalidad o ausencia de actos legales de la Unión. (Arts. 263 y 265 TFUE)

TRIBUNAL GENERAL

Procedimientos

Acciones de daños y perjuicios derivadas de responsabilidad contractual o extracontractual (Arts. 268 y 340(1) y (2) TFUE Apelaciones contra decisiones de los tribunales especializados (Art. 256(2) TFUE)

TRIBUNALES ESPECIALIZADOS

Tribunal de primera instancia en los casos contra la administración pública europea.


2.2.7. Otros organismos: el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, el Banco Central Europeo. E l C o m i t éE c o n ó m i c o y S o c i a l ( A r t . 3 0 1 d e l T F U E )

El Comité Económico y Social (CES) tiene como misión que los distintos sectores de la vida económica y social, en particular, los trabajadores y empresarios, agricultores, transportistas, comerciantes, artesanos, profesionales liberales y directivos de pequeñas y medianas empresas estén representados institucionalmente en la Unión. Igualmente, el Comité constituye un canal de expresión para los consumidores, defensores del medio ambiente y asociaciones ciudadanas. El Comité está formado por un máximo de 350 miembros (consejeros), procedentes de las organizaciones nacionales más representativas, designados por el Consejo (previa consulta a la Comisión) para un período de cinco años. Los consejeros están divididos en tres grupos (empresarios, trabajadores y otros grupos representativos de la sociedad civil). La elaboración de los dictámenes adoptados en el Pleno corresponde a los «grupos especializados» compuestos por miembros del CES (y en los cuales pueden participar sus suplentes en calidad de expertos). Además, el Comité colabora estrechamente con las comisiones parlamentarias del PE. El Comité, creado por los Tratados de Roma, debe ser consultado en determinados casos por el Consejo a propuesta de la Comisión. Asimismo emite dictámenes dictámen es por propia iniciativa. Los dictámenes del Comité encarnan una síntesis de puntos de partida sumamente divergentes. Resultan de suma utilidad para el Consejo y la Comisión debido a que éstos conocen así las modificaciones a que aspiran los grupos directamente afectados por una propuesta. E l C o m i t éd e l a s R e g i o n e s ( A r t . 3 0 5 d e l T F U E )

El Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) creó el Comité de las Regiones (CDR) como nuevo órgano consultivo para actuar junto al ya existente Comité Económico y Social (CES). Al igual que el CES, este Comité no es un órgano de la Unión en sentido estricto, ya que sólo tiene funciones consultivas y no tiene poder para generar decisiones legalmente vinculantes como las instituciones principales de la Unión: PE, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Tribunal de Cuentas y Banco Central Europeo). Como el CES, el Comité de las Regiones puede estar constituido por un número máximo de 350 miembros. Éstos representan a las autoridades regionales y locales de los Estados miembros y deben


contar con un mandato basado en su elección por parte de las autoridades que representan, o deben sr políticamente responsables ante ellos. La distribución de los 350 puestos entre los Estados miembros corresponde a la ponderación de los Estados miembros utilizada para la designación del CES. Sus miembros son designados por el Consejo por decisión unánime (previa consulta a la Comisión) a partir de una lista propuesta por los Estados miembros y duran cinco años en sus funciones. Su consulta por parte del Consejo de la Unión Europea y la Comisión es obligatoria en algunos casos (consulta obligatoria), en particular en los ámbitos de la educación, la cultura, la sanidad, la ampliación de las redes transeuropeas, las infraestructuras de transporte, telecomunicaciones y energía, la cohesión económica y social, la política de empleo y la legislación en materia social. Asimismo, el Consejo consulta periódicamente al CDR, incluso sin obligación jurídica de hacerlo, sobre los más diversos proyectos de legislación (consulta facultativa). E l B a n c o Cen t r a l E u r o p e o ( A r t . 12 9 y 13 0 d e l T F U E )

El Banco Central Europeo (BCE), con sede en Frankfurt, se encuentra en el núcleo de la unión económica y monetaria (UEM). Es responsable de la estabilidad de la moneda europea, el euro, y controla la masa de dinero en circulación (artículo 128 del TFUE). A fin de llevar a cabo esta misión, numerosas disposiciones garantizan la independencia del BCE. Ni el BCE ni los bancos centrales de los Estados miembros pueden aceptar, en el ejercicio de sus competencias, tareas y obligaciones, instrucciones de órganos de la Unión, Gobiernos de los Estados miembros u otras instancias. Las instituciones de la Comunidad y los Gobiernos de los Estados miembros han de abstenerse de todo intento de influir en sus decisiones (artículo 130 del TFUE). El BCE está formado por un Consejo de Gobierno y un Comité Ejecutivo. Al Consejo de Gobierno pertenecen los presidentes de los bancos centrales de los 16 Estados miembros que forman parte de la eurozona y los miembros del Comité Ejecutivo. Este último, compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y otros cuatro miembros, detentan en la práctica la dirección del BCE. Su Presidente y sus miembros son designados de común acuerdo por los Estados miembros por recomendación del Consejo de la UE, previa consulta al PE, entre personas de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. Su mandato es de ocho años. A fin de garantizar la independencia de los miembros del Comité Ejecutivo, no se prevé la renovación de dicho mandato (artículo 283 del TFUE). El BCE y los bancos centrales de los Estados miembros operan bajo la estructura común del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) (artículo 129 del TFUE). El SEBC debe definir y ejecutar la política


monetaria de la Comunidad; tiene la facultad exclusiva de autorizar la emisión de billetes y monedas en la Unión. Asimismo, el SEBC debe administrar las reservas monetarias de los Estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los sistemas de pago (apartado 2 del artículo 127 del TFUE).


Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma.

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Freeland López Lecube, A. (1996). Manual de Derecho Comunitario (1ª Ed.). Buenos Aires: Ábaco.

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Versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de acuerdo con las modificaciones del Tratado de Lisboa (2007)


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Borchardt, K. (2002). El ABC del Derecho comunitario. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Borchardt, K. (2010). The ABC of European Union Law . Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión Europea. Díez Moreno, F. (2006). Manual de derecho de la Unión Europea. Navarra: Thomson Civitas.





UNIDAD 3: LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA. EL MERCOSUR En esta lectura, que refiere a la Unidad 3 del Programa, nos enfocaremos en el estudio de los sistemas regionales de integración latinoamericanos. Para ello, se identificarán en primer lugar las características de los procesos de integración más importantes a nivel regional (ALALC y ALADI fundamentalmente), a la vez que se analizarán los distintos modelos de integración subregional conformados por los demás países del área: el Mercado Común Centroamericano, la Comunidad Andina de Naciones y la Alternativa Bolivariana de las Américas. También se presentarán los lineamientos principales de la denominada “Unión Sudamericana de Naciones” (Unasur), que -constituida por todos los Estados sudamericanos ya ha comenzado a dar sus primeros pasos significativos en la faz política. Los contenidos restantes de la Unidad se refirieren al estudio del proceso de integración del Mercosur, comenzando con un breve repaso de sus antecedentes históricos y normativos, seguido de un análisis de los diferentes tratados mediante los cuales se han ido profundizando la conformación e institucionalización del bloque, es decir, el Tratado de Asunción, y los Protocolos de Brasilia, Ouro Preto y Olivos. Finalmente, se realizará una descripción del sistema institucional Mercosureño, destacando las atribuciones, estructura y conformación de sus órganos principales: el Consejo y el Grupo Mercado Común, la Comisión de Comercio, el Parlamento del Mercosur, el Foro Consultivo Económico y Social y la Secretaría Administrativa. Esta descripción también incluirá el análisis del sistema de controversias del bloque, distinguiendo sus etapas, estructura orgánica y características generales.

3.1. La integración regional latinoamericana. 3.1.1. El surgimiento y consolidación del proceso de integración regional latinoamericano. Como vimos en la Unidad 1, la integración económica es un proceso complejo que tiene como finalidad concreta la eliminación de la discriminación entre los países a través de la unificación del total de los distintos actores económicos en un mercado común. Para que se logre esto, es necesario transitar diversas etapas que se inician con el establecimiento de una zona de libre comercio, pasando por una comunidad aduanera y

Derecho de la Integración Regional – María Cecilia Caro Leopoldo| 2

luego el mercado común. La etapa última y superior del proceso es la integración total o unión en todos los ámbitos de relación de los actores. Es un proceso dinámico, exigente, con grandes particularidades, necesidad de compromiso político y administrativo que supone que todos los países participantes están dispuestos a ceder parte de su soberanía, establecer instituciones supranacionales de gobierno comunitario y hacerse cada vez más interdependientes para lograr la profundización de los acuerdos realizados y beneficiarse mutuamente. En América Latina además, se considera a la integración como una herramienta para el desarrollo de los países, lo cual supone un alto componente político en el tema. Ahora bien, ¿por qué los países latinoamericanos decidieron que la alternativa de la integración era un camino adecuado para lograr su desarrollo? Entre sus antecedentes más remotos se suele citar la idea de Simón Bolívar de llegar a una unión de las naciones latinoamericanas una vez alcanzada la independencia de España, lo cual pretendió iniciar con el Congreso de Panamá en 1826. El Libertador pensaba en una unión federal donde todos los países colaboraran entre sí, especialmente en lo referido a la política y a la seguridad de los nuevos Estados frente a las posibles amenazas de las potencias europeas. Su concepción tenía por lo tanto, una alta carga ideológica, pues se ponía en discusión el tema de la soberanía, ya que los Estados deberían decidirse por el modelo de una federación de Estados o por mantener cada uno de ellos su propia independencia, opción ésta por la cual decidieron la mayoría de ellos (Black, 2010). En el sentido estrictamente económico, no es sino hasta bien avanzado el siglo XX que las naciones latinoamericanas comienzan a pensar en la alternativa de la integración como una posibilidad de mejorar el desarrollo de las regiones y de los países. Al evidenciarse el fracaso del modelo de sustitución de importaciones de los años cincuenta, se hizo sentir la necesidad de ampliar los mercados interiores de los países. Era preciso que las industrias instaladas en ellos a raíz del proceso anterior, aumentaran su grado de eficiencia y competitividad para lograr su viabilidad a largo plazo; por esta razón, la alternativa de la integración suponía la vía de solución del problema y el mejoramiento de las economías de los países al incrementarse las oportunidades del mercado, y en consecuencia, se abrirían nuevas oportunidades al comercio y a la creación de empleos sustentables en el tiempo. Un hito importante en el proceso la Conferencia Económica de Buenos Aires de 1957, en la cual los Estados latinoamericanos manifestaron su acuerdo en la conveniencia de establecer de manera gradual y progresiva un mercado común latinoamericano. Más adelante, la CEPAL (Conferencia Económica para América Latina) presentaría unos principios y recomendaciones básicas sobre los cuales los países deberían organizarse para el establecimiento de los modelos integracionistas, los cuales servirían como guía en la redacción de los tratados y acuerdos que dieron origen al Mercado Común Centroamericano y al Grupo Andino después. Bajo la guía de la CEPAL y con el ejemplo del proceso europeo de integración de la Comunidad Económica Europea, se da inicio a los procesos de integración latinoamericanos. Hay que destacar, sin embargo, que es muy distinta la forma de integración de los países en desarrollo que la de los países desarrollados, pues los primeros encuentran mayores


dificultades en la adopción de los acuerdos y presentan serias fallas de gobernabilidad, alto grado de dependencia en la producción de materias primas y vulnerabilidades externas bastante pronunciadas (Black, 2010). Veremos a continuación, de manera resumida, la historia y desarrollo de los procesos de integración más importantes en América Latina. Se observa que todos ellos presentan muchas similitudes en su evolución, especialmente en las primeras etapas cuando se dio inicio a la eliminación de las barreras comerciales (arancelarias y no arancelarias) generándose un auge sin precedentes en las relaciones comerciales entre los países, para posteriormente entrar en una etapa de declive en los años ochenta, motivado principalmente por: la crisis del petróleo de los años setenta; la presencia de regímenes dictatoriales en casi todos los países que impidieron transformaciones estructurales económicas y políticas; las crisis de la deuda; y la negativa de incrementar el poder de decisión y ejecución de las instituciones supranacionales. Para mediados de los años noventa, la situación cambia y se evidencia un nuevo auge de los procesos de integración como alternativas para el desarrollo, lo cual –como se verá- sustenta el nacimiento de Mercosur.

3.1.2. La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). La idea de una institución de integración económica en América Latina tuvo su primer paso concreto en la constitución de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). La formación de la ALALC fue producto de la labor previa de los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, y de los estudios efectuados para tales fines por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Influyeron en su conformación dos factores históricos significativos: 1) la creación de la Comunidad Económica Europea mediante el Tratado de Roma de 1957, que preocupó a los países latinoamericanos ante la posibilidad de un eventual cierre de los mercados europeos a los productos de la región, en especial los agrícola agropecuarios; y 2) la necesidad de resolver el problema de la renegociación de los acuerdos preferenciales que existían entre los Estados sudamericanos, lo que estaba en colisión con la cláusula de la nación más favorecida, esencia del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), vigente desde 1948 (Arnaud, 1999). A ello se sumaron el sentimiento de unidad latinoamericana nacido de la independencia en el siglo XIX, el agotamiento del modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), y la necesidad de superar las dificultades crecientes del comercio latinoamericano (Black, 2011). Como consecuencia de estos factores, en setiembre de 1959 se reunión en Montevideo una conferencia intergubernamental, convocada a los fines de “establecer una zona de libre comercio entre los países de América Latina”. Esta reunión puso fin a sus tareas a comienzos de 1960, y el 18 de febrero de ese mismo año se firmó en Montevideo el tratado que establece la ALALC, y que entró en vigor el 10 de Junio de 1961. El Tratado de Montevideo fue inicialmente suscripto por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Posteriormente se incorporaron


Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia. De este modo, quedó configurado el proceso de integración más amplio de América Latina por el número de países que lo integraban y el tamaño de las economías de algunos de ellos. La ALALC representaba el 95% del total de la extensión de América Latina y contaba con casi el 90% de su población. El objetivo de ALALC fue establecer una zona de libre Comercio a través de negociaciones de rebaja de aranceles en un período fijado originalmente en doce años y ampliado después a dieciocho, que debía culminar con la liberación de lo esencial del intercambio. Se convino también la supresión de restricciones cuantitativas y la existencia de acuerdos de complementación industrial, los que permitían a dos o más países dentro del tratado otorgarse concesiones recíprocas para facilitar el establecimiento de industrias (Freeland, 1996). El Tratado de Montevideo tuvo en cuenta las grandes desigualdades en cuanto al desarrollo que presentaban los estados signatarios (tamaños de las economías, estructura productiva, capacidad técnica, infraestructura física y de comunicaciones, nivel de educación) estableciendo la categoría de “países con menor grado de desarrollo relativo” (PMDER), a los cuales se les aplicaría un trato diferencial en cuanto a las condiciones para realizar el programa de liberalización comercial; medidas especiales no discriminatorias destinadas a proteger las industrias y asistencia financiera y técnica especial. Los objetivos propuestos se lograron muy limitadamente. En los primeros años, hubo un aumento del intercambio entre los países miembros, pero después de liberarse de gravámenes los productos que no originaban resistencia, las negociaciones se fueron tornando cada vez menos fructíferas en cuanto a acercarse a la liberación de gravámenes para lo esencial del intercambio comercial. Al poco tiempo, comenzaron a irrespetarse los plazos y el crecimiento del comercio intrarregional, que había aumentado en la década de los sesenta, inició un rápido declive en los años siguientes (Black, 2011). La supresión de restricciones cuantitativas tampoco logró avanzar y los acuerdos de complementación industrial fueron de poca relevancia si se les considera desde el punto de vista de contribuir al desarrollo de las economías. Como reacción, en 1969 se suscribió el Protocolo de Caracas, que incluía diversas medidas para estimular las negociaciones. Los resultados tampoco fueron positivos. En 1969 se firmó el tratado que dio lugar a la formación del Pacto Andino (hoy Comunidad de Naciones) por el cual cinco países integrantes de ALALC trataron de encontrar otra vía de Integración más efectiva. En 1980, la XIX Conferencia Extraordinaria de Ministros, realizada en Acapulco, reconoció la imposibilidad de cumplir las metas de ALALC, acordándose su reemplazo por un nuevo acuerdo que dio lugar a la ALADI.

3.1.3. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Ante la evidente debilidad institucional de la ALALC y el fracaso de las negociaciones comerciales, se decidió la revisión del Tratado de


Montevideo, y en 1980 se sustituyó la ALALC por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La firma del Tratado se realizó conforme a las condiciones de la cláusula de habilitación del GATT, lo que fue una ventaja sobre el tratado de creación de la ALAC, ya que por entonces no existía tal cláusula de habilitación. En razón de esta clausula, los países en desarrollo de la ALADI pueden otorgarse recíprocamente tratamientos preferenciales, sin estar obligados a extenderlos automáticamente a las demás partes contratantes del GATT, lo que otorga una mayor flexibilidad operativa (Arnaud, 1999). El objetivo de la nueva asociación a largo plazo, era el establecimiento de un mercado común latinoamericano a través de la promoción del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de acciones de cooperación tendientes a la ampliación de los mercados. Se preveía la promoción del comercio mediante acuerdos comerciales de alcance parcial o regional, la vinculación con países o áreas de integración económica de otras partes del mundo, y el establecimiento de regímenes de asociación que propiciaran la convergencia con otros países y áreas de integración de Latinoamérica (Arts. 4 a 7). Estas acciones quedaban enmarcadas en los principios del pluralismo, la convergencia, la flexibilidad, los tratamientos diferenciales y la multiplicidad. Uno de los objetivos que se perseguía con el cambio de orientación de la organización, era convertirla en una institución más abierta, en la medida en que, además de posibilitar la adhesión al Tratado que la instituye, prevé la participación de países no miembros en acciones parciales con los países miembros, así como la participación de la Asociación como institución en los movimientos de cooperación horizontal entre países en vías de desarrollo. Además de los PMDER, se estableció un trato diferencial para países de desarrollo intermedio, y se preveía la cooperación económica entre los Estados. En definitiva, la nueva etapa a la que ingresó el proceso de integración con la ALADI se caracterizó por asimilar en un esquema pragmático la heterogeneidad de la región y canalizar institucionalmente la vocación integracionista de sus países miembros, dentro de un marco flexible que, sin compromisos cuantitativos preestablecidos, contenía todos los elementos para que el esquema pueda evolucionar hacia etapas superiores de integración económica y alcanzar, en último término, el objetivo del mercado común latinoamericano (Black, 2011). En cuanto a la organización institucional de la Asociación, la ALADI comprende órganos políticos y órganos técnicos (Arts. 28 a 43). Los órganos políticos son: 1) El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que tiene a su cargo la conducción política; 2) La Conferencia de Evaluación y Convergencia, formada por plenipotenciarios de los Estados miembros, que formula recomendaciones al Consejo; y 3) El Comité de Representantes, órgano permanente que promueve acuerdos, convoca al Consejo y a la Conferencia, representa internacionalmente a la ALADI, etc. El órgano técnico es la Secretaría General, que formula propuestas a los órganos políticos y realiza diversas gestiones (Arnaud, 1999). Pese a los esfuerzos realizados, tampoco la ALADI tuvo el éxito que se esperaba de ella. Los compromisos adquiridos por los países andinos, la creación de Mercosur, las negociaciones en la OMC y la propuesta del ALCA (Asociación de Libre Comercio de las Américas), fueron distrayendo los esfuerzos de los países miembros.


Como señala Black, aunque la Asociación mantiene vivos los ideales de la integración, pasó a ser más que nada “la gran notaría de la integración económica latinoamericana ya que según las normas de la Asociación, todo acuerdo de naturaleza económica o comercial suscrito entre algunas de las Partes o de éstas con países fuera de la región, deben ser registrados en la ALADI para asegurar su validez” (2010, p. 118). Desde hace ya varios años, el objetivo principal de la ALADI –que con el ingreso de Panamá en abril de 2009 ya cuenta con 13 miembros y está en proceso la solicitud de incorporación de Nicaragua–, es la creación del Espacio de Libre Comercio (ELC), cuyas características generales fueron definidas desde el año 2004 en la XIII Reunión del Consejo de Ministros de la Asociación. En dicha ocasión, el Consejo aprobó el documento “Bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio de libre comercio en la ALADI”. Los componentes de ese futuro Espacio de Libre Comercio son: acceso a mercados, normas y disciplinas comunes, apoyo a los PMDER y materias complementarias. No fue sino hasta la siguiente Reunión Ministerial,

realizada en abril de 2009, cuando fueron adoptadas varias Resoluciones relacionadas con algunos de esos temas, para varios de los cuales se encomendó un cercano inicio de los procesos de negociación.

También en el año 2009, el Consejo de Ministros emitió otra resolución, titulada “Insumos para la Conferencia de Evaluación y Convergencia”, en la cual le encomienda a la Conferencia “que presente a consideración del Consejo de Ministros una propuesta de programa con vistas a avanzar en una integración para el desarrollo que trascienda lo comercial”, señalando a continuación los elementos que deberá contener dicho programa, los cuales reflejan los principales contenidos que a la fecha están siendo considerados para el ELC. “1) La profundización y facilitación del comercio regional; 2) La cooperación y complementación económica; 3) El desarrollo de mecanismos que permitan una mayor participación de las MIPYMES y los pequeños productores en los beneficios de la integración; 4) Acciones orientadas al fortalecimiento de las políticas nacionales de desarrollo, entre otras aquellas referidas a la diversificación del aparato productivo y de la oferta exportable, la incorporación de mayor valor agregado y la inclusión de nuevos actores; 5) Los tratamientos diferenciales y la intensificación de la cooperación en favor de los PMDER; y 6) Mecanismos efectivos y ágiles de evaluación permanente de los avances en el proceso de integración y del cumplimiento de los compromisos, a fin de asegurar la participación y beneficios equitativos de los países miembros, en un marco de desarrollo sostenible”.

3.1.4. La Unión Suramericana de Naciones (UNASUR). En la reunión de Presidentes en Cuzco (Perú), del 8 de diciembre de 2004, los mandatarios suramericanos suscribieron una Declaración que dio nacimiento a la Comunidad Suramericana de Naciones, hoy rebautizada como Unión de Naciones Suramericanas y que estaría construida sobre la base de los acuerdos existentes entre los países de la CAN, el Mercosur, sumando a Chile, Surinam y Guyana. De esta forma, se constituye una zona


ampliada de integración que cuenta con 360 millones de habitantes y un PIB combinado de 974 mil millones de dólares. Desde el punto de vista administrativo la sede de Unasur se ubica en Quito y en el futuro el Parlamento Sudamericano va a estar ubicado en Cochabamba. Son órganos de UNASUR, el Consejo de Jefas o Jefes de Estados y de gobierno; el Consejo de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas o Delegados y la Secretaría General (Bermúdez, 2010). En el 2008 se aprobaron dos importantes decisiones mediante las cuales se crearon los Consejos Suramericanos de Defensa y Salud y, posteriormente, en 2009, se tomaron otras para consolidar y profundizar el proceso de integración suramericana al constituirse otros cuatro Consejos Suramericanos: 1) Lucha contra el Narcotráfico; 2) Infraestructura y Planeamiento; 3) Desarrollo Social; y 4) Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación de la UNASUR, los cuales contribuirán a un avance sustantivo en materia de integración y cooperación (Rivera, 2010). Por lo que respecta al carácter y objetivos de la UNASUR, se la define (Presidentes de América del Sur, 2008) “como una organización dotada de personalidad jurídica internacional”, asignándole un objetivo general y objetivos específicos: Como objetivo general se se define el de “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.” Los objetivos específicos, están referidos a: a) el diálogo político; b) el desarrollo social y humano; c) la erradicación del analfabetismo y el acceso universal a una educación de calidad; d) la integración energética; e) el desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región; f) la integración financiera; g) la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas; h) el desarrollo de mecanismos para la superación de las asimetrías; i) la consolidación de una identidad sudamericana; j) el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; k) la cooperación en materia de migración; l) la cooperación económica y comercial; m) la integración industrial y productiva; n) la aplicación de políticas y proyectos tecnológicos comunes o complementarios; o) la promoción de la diversidad cultural y de la memoria, conocimientos y saberes de los pueblos de la región; p) la participación ciudadana; q) la coordinación entre organismos especializados de los Estados Miembros para la lucha contra el terrorismo, la corrupción, las drogas, la trata de personas y otras amenazas; r) la promoción de la cooperación entre las autoridades judiciales; s) el intercambio de información y de experiencias en defensa; t) la cooperación para fortalecer la seguridad ciudadana; y u) la cooperación sectorial. Como señala Black (2010), es un proyecto político y un programa descentralizado de desarrollo de gran envergadura, en el cual convergen todos los esfuerzos realizados en el ámbito de la ALADI para constituir el Espacio de Libre Comercio de América Latina, así como los acuerdos de libre comercio suscritos entre los países de la CAN y el Mercosur. En ellos se definen los ámbitos principales de la cooperación: la integración


comercial (de bienes y de servicios) y la libre circulación de personas y capitales; la infraestructura y el desarrollo; la cooperación en los sectores financiero, social y político; y, los asuntos jurídicos e institucionales. Una de las primeras medidas que adoptaron los presidentes fue la de crear un grupo de trabajo para definir un Consejo Sudamericano de Defensa. La propuesta tiene por objetivo crear un mecanismo de integración que permita discutir las realidades y necesidades de defensa de los países, reducir los conflictos y desconfianza y sentar las bases para la futura formulación de una política común en esta área. Como resultado de esta propuesta, en 2009 se aprueba en Santiago de Chile el estatuto que crea el Consejo de Defensa Latinoamericano y el Plan de Acción 2009-2010 a los fines de desarrollar cuatro ejes: 1) Políticas de defensa; 2) Cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones paz; 3) Industria y tecnología de defensa; y 4) Formación y capacitación. En mayo de 2010 se celebró en Los Cardales, Argentina, una reunión extraordinaria del Consejo de jefes y jefas de Estado de UNASUR. Interesa destacar algunas consideraciones que muestran el perfil que se va bosquejando para la institución, que es ambicioso en su contenido, su alcance y en la demanda participativa que los propios países se han formulado (Bermúdez, 2010): •

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Se solicita al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores que elabore recomendaciones sobre el fortalecimiento de la arquitectura institucional de la UNASUR, identificando maneras de incrementar la eficacia de los Consejos existentes, promoviendo la gradual convergencia con los mecanismos subregionales de integración e identificando temas prioritarios para la integración suramericana. Se adhiere al principio de solución pacífica de controversias. Se reconocen avances logrados en el desarrollo de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad con miras al fortalecimiento de Suramérica como Zona de Paz, y se propone la elaboración de un Protocolo de Paz, Seguridad y Cooperación. En materia social , se constata la aprobación el Plan de Acción Bianual 2009-2011, por del Consejo Suramericano de Desarrollo Social, y se promueve la ratificación del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social. Se reconocen además otros avances en materia de educación y salud. Se dispone la elaboración inmediata de un Plan de Acción sobre el Problema Mundial de Drogas, luego de la aprobación del Estatuto respectivo por parte del Consejo.

Se destacan las labores del Grupo de Trabajo sobre Integración Financiera, que constituirá la base temática para el futuro Consejo Suramericano de Economía y Finanzas, y se discute la posible creación de un Mecanismo de Solución de Controversias en materia de Inversiones. La designación reciente de un Secretario General adquiere relevancia por la enorme sobrecarga que se ha auto impuesto UNASUR. Parece de toda evidencia que como primer paso, todos estos esfuerzos deben pasar a formar parte de un Programa de Trabajo que integre racionalmente todas estas iniciativas con metas, procedimientos y presupuesto claramente dimensionado. La visión externa es que se necesita el diseño de un gran aporte técnico, logístico y presupuestario de la Secretaría como elemento •


impulsor de diversas iniciativas, para impulsar una adecuada participación de los países. Otro aspecto vital es consolidar el apoyo político de los países. Faltan algunos países para que el Tratado entre en vigencia, tema que suele demorar más de la cuenta, sobretodo en este caso donde existen visiones políticas muy sesgadas que pueden dificultar la consolidación institucional requerida (Bermúdez, 2010).

3.1.5. Modelos latinoamericana El Mercado (MCC)

Común

de

integración

Centroamericano

La creación de las primeras instituciones supranacionales en América Central se remonta al año 1951, cuando se establecieron el Comité Centroamericano de Cooperación Económica y la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), impulsada por los Ministros de Relaciones Exteriores de la subregión. Ante el escaso resultado de estos intentos, en 1960 El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado de Managua o “Tratado General de Integración Económica”. Costa Rica se adhirió el 23 de julio de 1962. La concepción del mismo se dirige hacia el libre comercio, la unión aduanera, el arancel externo común y un sistema de compensación de pagos. El libre comercio que se otorgan los países centroamericanos se

concibe en los términos más amplios, es decir, todos los productos originarios de sus respectivos territorios quedan exentos del pago de derechos de importación y exportación y las mercancías originarias gozan de tratamiento nacional en los restantes países carentes de cualquier tipo de restricción cuantitativa (Black, 2010). Otras normativas contenidas en el Tratado se refieren a tránsito y transporte; empresas de construcción; régimen de integración industrial y armonización de incentivos para el desarrollo industrial; la creación de un Banco Centroamericano de Integración Económica; el establecimiento de un Código Aduanero Uniforme Centroamericano (NAUCA), así como de un Régimen de Aranceles Uniforme. Asimismo, el Tratado contempla el establecimiento de los órganos institucionales necesarios para el funcionamiento de los compromisos: El Consejo Económico Centroamericano; el Consejo Ejecutivo y la Secretaría Permanente. Al igual que los otros mecanismos de integración de América Latina, el MCCA ha tenido un desarrollo desigual a lo largo de su existencia, sujeto a influjos tanto internos como externos. Durante los años sesenta y setenta se produjo un incremento impresionante del comercio intrarregional. La industrialización centroamericana también se vio afectada positivamente, y entre 1962 y 1970 el PIB centroamericano creció a un ritmo del 6,5% anual acumulado (Black, 2010). En cuanto al régimen de industrias centroamericanas de integración, que era una de las bases de la política del desarrollo industrial equilibrado de la


subregión, no se logró su ejecución debido sobre todo a las dificultades para declarar el carácter de “industria centroamericana de integración” y porque surgieron desavenencias entre los Estados cuando comenzaron a definirse las asignaciones y localizaciones de las nuevas industrias. En cambio, sí fueron exitosos en la adopción del Arancel Externo Común (para 1962, alrededor del 92% de los rubros de la NAUCA tenían aranceles uniformes) y en la creación de la Cámara de Compensación, instituida por el Acuerdo de los cinco Bancos Centrales (durante la década inicial, el 84% de las transacciones comerciales fueron realizadas mediante compensación multilateral). En 1961, comenzó el funcionamiento del Banco Centroamericano de Integración Económica, realizando gran actividad financiera de toda índole. Esta tendencia positiva de la integración centroamericana comenzó a declinar a mediados de los años setenta, debido entre otras razones al estallido de la guerra entre El Salvador y Honduras, que provocó la salida del Tratado de este último país, lo cual produjo graves consecuencias para el comercio intrarregional. Algunas de las instituciones dejaron de funcionar, se cerró el tramo hondureño de la carretera panamericana para el paso de personas y mercancías procedentes de El Salvador y viceversa. A ello se sumó, además, el problema de la falta de una autoridad supranacional, la no ampliación de los alcances del proceso integrador y la distribución sin equidad de los beneficios y costos de la integración. En los años ochenta la crisis de la deuda se sintió con todo su peso en la subregión, lo que obligó a reducir las importaciones y aumentar las exportaciones para pagar los compromisos de la deuda. La volatilidad política de la región y los conflictos surgidos en Nicaragua, El Salvador y Guatemala nuevamente incidieron negativamente en el proceso económico centroamericano y causando grandes retrocesos en el comercio intrarregional y una gradual disociación de las relaciones comerciales entre los países. Sin embargo, a partir de 1987, una vez superadas las confrontaciones bélicas y encaminados los países en la senda de la democracia y la estabilidad política, los Estados de América Central convinieron, a partir de los Tratados de Esquípulas, buscar a través de acuerdos políticos la concertación en los diversos aspectos de la integración en todos sus ámbitos. Ello generó una dinámica de consultas entre los países que dinamizó el proceso económico, sumada a la cooperación de la Unión Europea, a través de la creación del Sistema Centroamericano de Pagos, dirigido a recuperar el comercio intrarregional. En 1990, los Presidentes centroamericanos reunidos en Antigua (Guatemala), decidieron aprobar un plan conjunto de recuperación económica e integración denominado Plan de Acción Económica de Centroamérica (PAECA). Desde entonces, los países centroamericanos han profundizado el libre intercambio intrarregional mediante la finalización de las negociaciones del Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios entre los países de Centroamérica (marzo 2002), el cual añadió el comercio de servicios a la normativa que regula el libre comercio en Centroamérica. En Octubre de 2001, el Consejo de Ministros de la Integración Económica de Centroamérica acordó hacer públicas las medidas contrarias al libre comercio intrarregional. Por otra parte, el perfeccionamiento de la zona de libre comercio ha facilitado el comercio intrarregional, el cual ha mantenido un crecimiento sostenido.


En conclusión, se podría decir que las autoridades centroamericanas han realizado grandes y sostenidos esfuerzos para tratar de consolidar el Mercado Común Centroamericano y en el perfeccionamiento de la zona de libre comercio entre sus partes, logrando imponer, con la excepción de Honduras, los parámetros de convergencia del arancel externo común. El proceso está todavía incompleto pues faltan algunos aspectos como la armonización de los códigos aduaneros utilizados por los países centroamericanos. No se puede dejar de reconocer el trabajo realizado para acceder a mercados de mayor tamaño, como son el norteamericano ampliado, tal como lo atestiguan los tratados firmados con México y Canadá.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) El Acuerdo de Cartagena que da nacimiento al Grupo Andino fue firmado el 26 de mayo de 1969 entre Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela ingresó en 1973 y Chile se retiró en 1976. Su surgimiento obedeció inicialmente a un sentimiento de frustración ante los escasos logros de la ALALC y a su vez, debido a la certidumbre de que la integración avanzaría más rápidamente entre países cercanos geográficamente, con unas características económicas comunes y tratando de poner en funcionamiento un proceso de desgravación más expedito (Black, 2010). El Acuerdo de Cartagena tiene como propósitos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros y acelerar su crecimiento mediante la integración económica, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la subregión. Estos objetivos se alcanzarían a través de la armonización de políticas económicas y sociales y la aproximación de las legislaciones nacionales en las materias pertinentes; la liberación comercial; la programación conjunta del proceso de industrialización subregional; el establecimiento de un Arancel Externo Común; el desarrollo del sector agropecuario; la atracción de inversión extranjera directa; la integración física y tratamientos preferenciales a Bolivia y Ecuador. El Programa de Liberación Comercial tenía por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones de cualquier orden que inciden sobre la importación de productos originarios de cualquier país miembro. Este programa debía ser automático e irrevocable, comprendería la totalidad de los productos y debería de estar completo para el 31 de diciembre de 1983. Por otra parte, el Arancel Externo Común (AEC) debía de establecerse para la misma fecha. Con el AEC se buscaba lograr una protección adecuada para la producción subregional y estimular la eficiencia de la misma. La Comisión del Acuerdo, a propuesta de la Junta podía modificar los niveles arancelarios comunes en la medida y en la oportunidad que se considerara conveniente para adecuarlos a las necesidades de la subregión. Se concedieron facilidades especiales a Bolivia y Ecuador. En el marco del Acuerdo de Cartagena se fue conformando un sistema de instituciones comunitarias con verdaderas atribuciones y poder para influir en el proceso de integración que se esperaba abarcase todos los demás ámbitos de la vida de los Estados y no solamente lo económico y comercial. Para ello, se creó la Comisión, integrada por representantes de los gobiernos y la Junta, que era el órgano técnico-ejecutivo con facultades de iniciativa.


El Acuerdo se complementó con otras instituciones que a la larga pasaron a conformar el Sistema Andino de Integración (SAI). Ellas son: la Corporación Andina de Fomento; el Fondo Andino de Reservas; los Convenios en el área social Andrés Bello (educación); Hipólito Unanue (salud) y Simón Rodríguez (laboral); el Parlamento Andino y el Tribunal Andino de Justicia. El Grupo Andino presentó avances muy importantes en los primeros diez años desde su creación. Aparte de completarse el SAI con la constitución de las instituciones mencionadas, la Junta aprobó el Programa de Liberación Comercial; la Nomenclatura Arancelaria Común; y el régimen común para el tratamiento de los capitales extranjeros, entre otros. El crecimiento del comercio intra-andino durante los primeros años de existencia del Grupo fue enorme. Entre 1960 y 1970 aumentó un 153,5%. En otras áreas, el progreso no fue tan notorio, especialmente en lo referente a la armonización de políticas económicas y coordinación de planes de desarrollo, debido a que los mismos debieron enfrentar muy diversos enfoques nacionales, ocasionados por resistencias a lo interno de los países ante la intención de modificar sus políticas nacionales. Especialmente problemática fue la adopción de la Decisión 24 referente al Régimen Común de Tratamiento de Capital Extranjero. Las empresas transnacionales se opusieron a su puesta en práctica, y fueron tan graves las tensiones al interior del Grupo, que Chile tomó la decisión de retirarse del mismo en 1976. Luego de este hecho, el citado Régimen fue modificado y flexibilizado de tal manera que hoy prácticamente no existe (Black, 2010). Hacia fines de los años setenta comienza un largo período de declinación que se inició con la salida de Chile del Grupo, cuyo impacto político y psicológico fue contundente. Asimismo, la falta de voluntad política de los Estados miembros para cumplir con las normativas andinas y los cambios de política económica realizados por algunos de ellos -discordantes con los acuerdos del Grupo- y, finalmente, las diferencias ideológicas de los gobiernos de los Estados miembros, ocasionaron enfrentamientos políticos y territoriales entre ellos. Todo esto llevó al Grupo Andino a la inercia, con demoras e incumplimientos y aunque el comercio intrarregional siguió creciendo, la tendencia era hacia la estabilización. Ante esta situación tan crítica, los gobiernos andinos decidieron redefinir el camino del proceso de integración del Grupo Andino a través de la adopción de una nueva estrategia económica basada en políticas liberales, acompañadas de cambios estructurales diseñados para lograr crecimiento económico sin inflación basado en el libre comercio y disminuyendo la presencia del Estado en las economías, todo ello acompañado por una mayor apertura hacia el resto del mundo. Estas decisiones fueron recogidas en el “Diseño estratégico para la Orientación del Grupo Andino”, aprobado por los Presidentes andinos en 1989. La Unión Aduanera Andina, aunque de manera imperfecta, está funcionando desde 1995, año en que entró en vigencia el Arancel Externo Común adoptado por Colombia, Ecuador y Venezuela, y que contemplaba cuatro niveles básicos de 5, 10, 15 y 20%, respectivamente. En 1996, en la VIII Reunión del Consejo Presidencial, se dio inicio al proceso de reforma institucional con el fin de dotar la Comunidad con mecanismos idóneos para que ésta pudiera enfrentarse a los desafíos que planteaba una economía internacional en proceso de globalización. Ello requería no sólo consolidar el mercado interno de la agrupación y abarcar nuevas áreas de integración, sino también lograr un mayor y mejor


relacionamiento externo. A partir de este momento se cambió el nombre del Grupo a Comunidad Andina. A partir de 1997, la Junta pasó a ser la Secretaría General y se estableció el Consejo Presidencial Andino que junto con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión constituyen las instancias decisorias más altas del Sistema Andino de Integración. En su reunión Cumbre de junio del 2000, los Presidentes reafirmaron también su compromiso de establecer el mercado común antes de 2005, creando las condiciones para que, a la libre circulación de bienes, se añadiera la libre movilidad de servicios, de capitales y de personas. Hacia ese objetivo se ha trabajado aunque todavía no se ha logrado su consolidación, sin embargo se han adoptado decisiones que han ido estructurando el marco jurídico para ello. En consonancia con su adhesión al modelo del regionalismo abierto y en ejecución de la Política Exterior Común, los países han proseguido con sus negociaciones con terceros países con el objeto de mejorar su acceso a mercados externos. Así, en diciembre de 2003, se firmó en Montevideo el Convenio Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y Mercosur; de esta manera, Venezuela, Ecuador, Colombia y Perú pasaron a ser Estados asociados del Mercosur. A su vez, los países del Mercosur tienen la misma condición con respecto a la CAN. La Comunidad Andina ha logrado, hasta el momento, sobreponerse a la difícil coyuntura económica y política que afecta a sus países miembros, gracias, en parte, al elevado grado de institucionalización alcanzado por la agrupación. Los esfuerzos realizados y los compromisos asumidos han llevado nuevamente a que el comercio entre los cinco países miembros alcance niveles muy altos. El duro golpe recibido por la CAN con el retiro inconsulto de Venezuela a causa de las negociaciones de tratados de libre comercio entre Perú y Colombia con los Estados Unidos, pareció poner en peligro el futuro de la Comunidad. Sin embargo, los Presidentes de los otros cuatro países miembros, reiteraron durante su encuentro en Quito en 2006, su convicción de que la integración es la vía necesaria y adecuada para contribuir al desarrollo armónico y equilibrado de la subregión y que continuarían trabajando en la consolidación del mercado común y de todos los demás aspectos de la integración andina, dejando la puerta abierta a Venezuela para que revise su decisión y pueda regresar a su ámbito natural de relación. Las negociaciones de tratados de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos y de Perú también con Estados Unidos (2007), han logrado que la brecha entre los miembros se haya profundizado pues los ha colocado manifiestamente en contra de Ecuador y Bolivia, aliados ideológicos de Venezuela y miembros del ALBA (Black, 2010).


La Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA) Desde su creación en el año 2004, el ALBA 1 ha tenido un notorio proceso de desarrollo y consolidación, lo que se expresa tanto en la incorporación de otros siete países a los dos originarios (Bolivia en 2006, Nicaragua en 2007, Dominica y Honduras en 2008 y Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda en 2009), como en la puesta en marcha en su seno de distintas iniciativas y en la diversificación y consolidación de su estructura institucional. Fue el 14 de noviembre de 2004, cuando los gobiernos de Cuba y Venezuela suscribieron el Acuerdo para la aplicación de la Alternativa Bolivariana para las Américas y una Declaración Conjunta, documentos fundacionales en los que se ha apoyado la construcción del ALBA. En el Acuerdo, anunciaron que “han decidido dar pasos concretos hacia el proceso de integración” y definieron los principios en que se basaría la cooperación entre ambos países, así como un conjunto de acciones inmediatas encaminadas a profundizar la integración. A los pocos meses de su creación, empezaron a definirse un número importante de iniciativas entre Venezuela y Cuba, muchas de las cuales fueron presentadas como parte del Plan Estratégico para la aplicación del ALBA acordado en abril de 2005, en la “Primera reunión Cuba-Venezuela para la aplicación de la Alternativa Bolivariana Para Las Américas”, aprobando ambos gobiernos en esa reunión un total de 49 documentos, en los cuales se acordaron temas vinculados a los servicios de salud, la formación en medicina y servicios educativos que Cuba prestaría a Venezuela, la apertura de filiales de PDVSA y del Banco Industrial de Venezuela en Cuba, y la identificación inicial de 11 proyectos para el establecimiento de empresas mixtas. El siguiente momento relevante en el desenvolvimiento del ALBA se dio con el ingreso de Bolivia, en abril de 2006, ya que ello implicó no sólo la definición de un conjunto de acciones de ese país respecto de Cuba y Venezuela y a la inversa, sino también la incorporación de los principios presentes en la propuesta boliviana de Tratados de Comercio de los Pueblos (TCP), definidos como “instrumentos de intercambio solidario y complementario entre los países destinados a beneficiar a los pueblos en contraposición a los Tratados de Libre Comercio que persiguen incrementar el poder y el dominio de las transnacionales” (Jefes de Estado y de Gobierno del ALBA-TCP, 2006). En lo que respecta a las iniciativas, en dicha Cumbre se firmó el Tratado energético del ALBA –y, en el marco de ese Tratado, el Acuerdo Energético del ALBA entre Venezuela y Nicaragua y el Acuerdo Energético del ALBA entre Venezuela y Bolivia– y se acordó el Proyecto Gran Nacional, consistente en más de cuarenta proyectos en las áreas de educación, cultura, comercio justo, financiera, alimentación, salud, telecomunicaciones, transporte, turismo, minería, industrial y energética, que incluyó además la decisión de ir creando un conjunto de empresas Con posterioridad a su creación, el nombre original del esquema ha tenido dos modificaciones: la primera en abril de 2006 al incorporarse Bolivia, en que a dicho nombre se agregó “Tratado de Comercio de los Pueblos” (TCP); y, la segunda en junio de 2009 en el marco de la VI Cumbre del ALBA - TCP, en que el término “Alternativa” fue reemplazado por el de “Alianza” (Black, 2010). 1


denominadas Gran Nacionales, con capital de los cuatro países en ese entonces miembros del ALBA. Paralelamente, otro ámbito en el cual también se han dado importantes avances en el ALBA-TCP es el referido a la construcción de una arquitectura monetario-financiera entre los países de la Alianza. Al respecto, durante el periodo reciente dichos avances se han presentados en dos áreas: el Banco del ALBA (el cual ya entró en funcionamiento en su sede de Caracas) y el Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE). Respecto a este último, en la V Cumbre Extraordinaria del ALBA realizada en abril de 2009, se firmó el Acuerdo Marco del Sistema Único de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) y en la VII Cumbre del ALBATCP, realizada en Cochabamba, Bolivia, el 17 de octubre de 2009, se firmó el Tratado Constitutivo por parte de Bolivia, Cuba, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Venezuela, acordándose además en dicha Cumbre el cambio de nombre de “Sistema Único” a “Sistema Unitario”. El Tratado Constitutivo define al SUCRE “como mecanismo de cooperación, integración y complementación económica y financiera, destinado a la promoción del desarrollo integral de la región latinoamericana y caribeña” (Art. 1), e identifica al Consejo Monetario Regional (CMR) del SUCRE como el máximo organismo de decisión del Sistema, conformado por: el "sucre"; la Cámara Central de Compensación de Pagos; y el Fondo de Reservas y Convergencia Comercial (Art. 2).

3.2. El Mercosur: 3.2.1. Antecedentes normativos.

históricos

y

Más que las etapas previas del regionalismo latinoamericano impulsado por la CEPAL desde los años cincuenta y concretadas en experiencias como la de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 o de su conversión en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980, de manera más precisa y rigurosa, el Mercosur encuentra sus antecedentes más destacados en el Acta de Foz de Iguazú, de noviembre del año 1985, firmada por los entonces presidentes José Sarney y Raúl Alfonsín. Dicha acta fue el corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se buscó prefigurar un proceso de integración con alcances más vastos al que luego se concretó en el Tratado de Asunción de marzo de 1991 (Galeano, 2011). En efecto, durante ese segundo lustro de los ochenta, en el marco de una coyuntura signada por fenómenos como los problemas crecientes del endeudamiento externo, el auge del proteccionismo, el deterioro de los términos de intercambio a nivel internacional y las implicaciones positivas de la estabilidad político-institucional de ambos países en la etapa posdictatorial, los Presidentes de Argentina y Brasil expresaron una voluntad política inequívoca en el sentido de acelerar el proceso de integración bilateral. Con ese objetivo estratégico se creó a finales de 1985 una Comisión Mixta de Alto Nivel presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores, al tiempo que se firmaron documentos de gran relevancia


simbólica como la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear. Se buscaba dejar definitivamente atrás las hipótesis de conflicto y la pugna de liderazgos a nivel continental entre ambos países. En 1986 Brasil y Argentina dieron un paso más con la firma del Acta para la Integración Argentino-Brasileña, que estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), en procura de una convergencia comercial gradual y flexible entre ambos países frente a terceros mercados. Este Programa sería el ámbito bajo el cual en los años siguientes se suscribirían entre ambos países numerosos acuerdos, protocolos y documentos sobre muy diversos temas de la agenda integracionista bilateral (Freeland, 1996). El gran éxito del PICE, que rápidamente se orientó en una perspectiva de integración más abarcativa que lo meramente comercial, promovió que los otros países de la región comenzaran también a desplegar su proactividad integracionista y bilateral. Para algunos países como Uruguay, quedar afuera del acuerdo argentino-brasileño significaba la caída de sus acuerdos comerciales preferenciales, lo que alcanzaba perfiles de enorme desafío. De allí que preferentemente Uruguay –al que se sumaría luego de la caída de la dictadura de Stroessner el Paraguay de la transición– buscó acoplarse con decisión a estos movimientos de sus gigantescos vecinos, de modo de no quedar marginado del proyecto de integración regional iniciado (Galeano, 2011). Ese proceso integracionista previo al Tratado de Asunción de 1991, languideció rápidamente con el cambio de época regional e internacional que ya comenzó a prefigurarse hacia fines de la década de los ochenta, con la avanzada del programa neoconservador y ultraliberal. El cambio de rumbo coincidió también con el relevo de gobiernos en Argentina y Brasil, en acompañamiento directo con la nueva ola ideológica a nivel internacional: en 1989 Carlos Saúl Menem asumía como Presidente argentino, mientras al año siguiente hacía lo propio en Brasil Fernando Collor de Mello. El modelo de Mercosur, casi exclusivamente orientado a lo comercial, con una institucionalidad fuertemente intergubernamentalista y de baja intensidad, comenzó a gestarse muy claramente a partir de mediados de 1990. En julio de ese año, precisamente, en la llamada Acta de Buenos Aires firmada por Collor de Mello y por Menem, un modelo integracionista muy diferente comenzaba a ser proyectado y programado. Este documento firmado el 6 de julio de 1990 por los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, proponía el establecimiento de “un Mercado Común entre (ambos países), el que deberá encontrarse definitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994”. En esa dirección, se dejaba expresa constancia en la declaración que se pondría “especial énfasis en la coordinación de políticas macroeconómicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas, como metodologías primordiales para la conformación del mercado común”. En el Anexo I, dedicado a la “Metodología Para La Conformación Del Mercado Común”, se enfatizaba que la “columna vertebral” de todo el proceso estaría dada por “rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 al arancel 0 (cero) y eliminación de barreras paraarancelarias sobre la totalidad del Universo Arancelario”. Se acordaba de todos modos que en aquellos “sectores considerados especialmente sensibles o altamente dinámicos y provistos de tecnologías de punta” se podrían establecer “acuerdos especiales que (tuvieran) en cuenta sus


características particulares”. Por su parte, en el Anexo II se creaba un Grupo de Trabajo Binacional para la conformación del Mercado Común, al que en adelante se llamaría Grupo Mercado Común (GMC). Esta iniciativa suponía en primer lugar una inflexión histórica en las relaciones argentino-brasileñas, poniendo fin al paradigma del conflicto y de la puja de liderazgos entre los grandes países de América del Sur. Suponía también un viraje ideológico muy claro respecto a las iniciativas del lustro anterior protagonizadas por Alfonsín y Sarney, asociándose con una visión netamente liberal y comercialista, alejada de cualquier resonancia desarrollista o productivista. Al mismo tiempo, su concreción venía a desafiar con mucha fuerza a los otros países del Cono Sur. Fue en ese contexto que el gobierno uruguayo lideró un movimiento de inmediata incorporación al nuevo bloque. El entonces Presidente uruguayo Luis Alberto Lacalle advertía las fuertes consecuencias negativas que arrojaría un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, que sin duda aislaría a Uruguay y a los demás países de la región. En su incorporación, Uruguay buscó ser acompañado por Paraguay y Chile, a los efectos de equilibrar mejor las asimetrías inocultables del bloque a crearse. Sin embargo, el objetivo de la incorporación de Chile en las condiciones previstas en materia arancelaria, resultaba imposible, por la diversidad total de los grados de apertura alcanzados por su comercio, en especial en comparación con Brasil. Paraguay sí se incorporó y finalmente se llegó a la firma solemne del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991.

3.2.2. El Tratado de Asunción (T.A.). El “Tratado para la constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay”, también llamado Tratado de Asunción (T.A.), fue firmado en la ciudad de Asunción el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes y cancilleres de los cuatro países, entrando en vigencia en noviembre del mismo año. Más tarde se unieron Chile y Bolivia en calidad de miembros asociados. Más recientemente, en el año 2003 y luego de largos años de negociaciones Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela entraron dentro de esta misma categoría, lo cual significa que estos países participan en los acuerdos del Mercosur pero sin poder de decisión. Luego de su intempestivo retiro de la CAN, Venezuela negoció su incorporación como miembro pleno del Mercosur sin haber logrado todavía este objetivo, ante la reiterada negativa del Congreso de Paraguay de ratificar el tratado correspondiente, lo cual ha colocado a Venezuela en la difícil situación de estar fuera de Mercosur y de la CAN, con la consecuente pérdida de oportunidades comerciales. Como ya se ha visto, entre los instrumentos que prevé la ALADI para la concreción de sus objetivos se encuentran los acuerdos de alcance parcial. En este sentido, el Tratado de Asunción cumple con todos los requisitos para ser un acuerdo de este tipo: está abierto a la adhesión de los demás países miembros de la ALADI (artículo 20), contiene las cláusulas de convergencia (artículo 8), el artículo 6 cumple lo previsto en cuanto a los tratamientos diferenciales para los Estados parte, su duración es indefinida (artículo 19) y, por último, contiene normas en materia de origen, cláusulas de salvaguardia (artículo 3), denuncia (artículo 21) y coordinación y armonización de políticas (artículo 1).


En cuanto al tipo de acuerdo de alcance parcial, el Tratado de Asunción es un acuerdo de complementación económica (ACE Nº 18, según terminología de la ALADI). Por su parte, los cuatro países signatarios del Tratado son parte del GATT – OMC, por lo que sus normas son obligatorias para los mismos. La extinción del GATT como foro negociador a fines de 1995, y su reemplazo por la OMC, no altera la adecuación del Tratado de Asunción a las disposiciones del libre comercio, ahora reguladas por la OMC. Características generales

El Tratado de Asunción es un tratado de debida forma o solemne, de carácter subregional, limitadamente abierto, multilateral, provisorio y programático (Freeland, 1996). Es subregional, en cuanto que el Mercosur se enmarca dentro de un acuerdo regional mayor, la ALADI, y tiende a crear un mercado común entre cuatro de sus once firmantes. Es limitadamente abierto, porque permite la adhesión de nuevos socios, siempre que éstos sean miembros de la ALADI. Cualquier miembro de esta organización puede, según el artículo 20, solicitar la adhesión, pero las solicitudes podrán ser examinadas por los Estados Partes sólo después de cinco años de vigencia de este Tratado. Sólo podrán revisarse en un plazo inferior las solicitudes presentadas por países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración que no formen parte de esquemas de integración subregional o de una asociación extra-regional. En todos los casos, la aprobación de las solicitudes será objeto de decisión unánime de los Estados Partes. Como se vio, sólo Venezuela ha solicitado su incorporación como miembro pleno. Es plurilateral, porque ha sido celebrado por varios sujetos de derecho internacional. Es provisorio porque establece un programa a cumplir en un tiempo determinado: desde su entrada en vigencia hasta el 31 de diciembre de 1994, señalándose al mercado común como objetivo a lograr al final de dicho período. Sin embargo, el Protocolo de Ouro Preto (POP), parte integrante del Tratado de Asunción, mantiene sus objetivos, y ya no tiene límites temporales (“tendrá duración indefinida” – POP, Art. 48). Es programático en cuanto fija un programa y pone a cargo de las instituciones su desarrollo posterior, todo ello basado en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio que orientan la construcción del sistema (Preámbulo del T.A.) Según su contenido, el Tratado de Asunción es, al igual que el Tratado de Roma de 1957, un verdadero tratado de integración económica, política y jurídica. Desde el punto de vista de las normas que el mismo genera, el Tratado de Asunción es un tratado constitutivo u originario. En efecto, como se verá en la próxima unidad, será a partir de las decisiones, resoluciones y directivas de los órganos por él creados que se irá desarrollando el posterior derecho derivado. Las obligaciones contenidas y los derechos reconocidos por el Tratado de Asunción son jurídicamente obligatorios para los Estados parte desde el momento en que el mismo entra en vigencia.


Rigen por tanto los clásicos principios de buena fe, de res inter alios acta (los tratados producen efectos sólo para las partes), de pacta sunt servandæ rebus sic stantibus (los pactos deben ser cumplidos, en tanto no cambien de manera sustancial las condiciones que le dieron origen). Estos principios se encuentran plasmados en lo dispuesto por el artículo 2: “El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados parte...”; y en su artículo 8 señala: “Los Estados parte se comprometen a preservar los compromisos asumidos...”. Con relación a su estructura, consta de un cuerpo principal y de cinco anexos. El cuerpo principal tiene un preámbulo y seis capítulos: I. Propósitos, principios e instrumentos; II. Estructura orgánica; III. Vigencia; IV. Adhesión; V. Denuncia y VI. Disposiciones Generales. En cuanto a los cinco anexos, los mismos han sido sustituidos por normas posteriores, por lo que han perdido gran parte de su trascendencia. Objetivos y medios

De acuerdo con el artículo 1, “los Estados Partes deciden constituir un Mercado Común, que deber estar conformado al 31 de diciembre de 1994”. Dicho objetivo implica, de acuerdo al texto de la misma norma: •

•

•

•

La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente. El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados. La coordinación de posiciones en foros económicos comerciales regionales e internacionales. La coordinación de posiciones macroeconómicas y sectoriales a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencias entre los Estados parte.

El compromiso de los Estados parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes. Como vimos en la Unidad 1, en la actualidad el Mercosur no constituye un Mercado Común, sino una Unión Aduanera imperfecta, habiéndose fijado en la Cumbre Presidencial de Foz de Iguazú de Diciembre de 2010 un cronograma para alcanzar la meta de una Unión Aduanera perfecta en el 2019. Las herramientas que el Tratado de Asunción prevé para la constitución del Mercado Común se encuentran detalladas en el artículo 5 y consisten en: a) Un programa de liberalización comercial, que consistirá en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañada de la eliminación de restricciones no arancelarias, así como de otras restricciones al comercio para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero. b) La coordinación de políticas macroeconómicas, que se realizará gradualmente y en forma convergente con los programas de desgravación arancelaria y de la eliminación de restricciones no arancelarias. c) Un arancel externo común que incentive la competitividad externa de los Estados parte. •


d) La adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes. Como señala Freeland (1996), mucho de ello se ha alcanzado en el período de transición fijado: se ha conseguido con rigor y puntualidad el calendario de rebajas arancelarias convenido en el Anexo I, y se cuenta además con un arancel externo común. Sin embargo, no todo el comercio intrazona se encuentra liberado, ni todos los países miembros aplican los mismos aranceles, habiendo excepciones puntuales que establecen diferencias con países de extrazona. Otras obligaciones asumidas por los Estados miembros en el Tratado

Los arts. 2 a 4 y 6 a 8 establecen diversas obligaciones para los Estados miembros del Mercosur, a saber (Ekmedjian, 1996): Reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados partes (art. 2): Las obligaciones y derechos entre los socios no son necesariamente iguales, que justamente dos de sus socios –Uruguay y Paraguay- tienen una serie de ventajas por su diferente nivel de desarrollo. Sin embargo, aquéllos deben ser equivalentes. El principio de reciprocidad se complementa con los de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, enumerados en el preámbulo. Diferencias de ritmo: El programa de liberación comercial prevé excepciones para el período de transición. Las diferenciales puntuales de ritmo se traducen en un estatus distinto entre los socios, tanto por las excepciones al programa de liberación como por el ritmo de la reducción de tales excepciones, que es uno para Argentina y Brasil, y otro para los restantes socios (Arts. 6 y 7 del Anexo I). Finalizado el período de transición, el estatus de los cuatro países debe ser el mismo. Relaciones con Estados ajenos al Mercosur (Art. 4): El principio general en la materia es que deben asegurar (mandato imperativo) condiciones equitativas de comercio, para los restantes socios del Mercosur. Para ello, los Estados miembros deben aplicar sus legislaciones nacionales para evitar subsidios, dumping, o cualquier otra práctica desleal. Además, los Estados miembros coordinarán sus respectivas políticas nacionales con el objeto de elaborar normas sobre competencia comercial. Igualdad fiscal entre los socios (Art 7): Procede respecto de los productos originarios de cualquiera de los Estados partes, que tendrán el mismo tratamiento fiscal en el territorio de todos los demás socios. Coordinación en materia de tratados (Art. 8): La obligación fundamental que se impone a los socios, tanto en sus negociaciones mutuas como con terceros, es no afectar los objetivos del Mercosur y los intereses de sus socios. Cláusula de la Nación más favorecida (Art. 8, inc. d): Se aplica de manera automática a todos los Estados partes, respecto de cualquier franquicia, ventaja, favor, etc. que uno de los socios conceda a un producto originario de o destinado a terceros países no miembros de la ALADI. Régimen de origen: El anexo II del T.A. establece las condiciones y requisitos para que los productos que transiten a través de la zona económica formada por el territorio de los Estados miembros, puedan considerarse originarios de ellos y así ampararse en el tratamiento de tales. El incumplimiento de este anexo traerá aparejada la aplicación de sanciones, que deberán ser instrumentadas por los Estados partes (Art. 12 del Anexo II).


Estructura institucional

El formato institucional presente en el Tratado de Asunción de 1991 ofrecía tres rasgos definitorios de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes: 1) un neto sesgo intergubernamental de los órganos decisorios del bloque; 2) la definición tácita de que los acuerdos integracionistas tendrían el alcance de “actos legales incompletos”, sin el desarrollo de una normativa Mercosur que pudiera ostentar la condición de algo cercano a un Derecho Comunitario (con la consiguiente inseguridad jurídica, agravada por las asimetrías constitucionales y jurisdiccionales de los países socios) y con la anticipación de una más que problemática internalización de normas integracionistas dentro de los derechos y leyes de los Estados partes; y 3) la ausencia de un órgano jurisdiccional autónomo y propio del bloque, lo que habría de traducirse en la configuración de mecanismos de solución de controversias extremadamente flexibles y morosos, orientados a la negociación gradual entre los gobiernos (Galeano, 2011). Específicamente, el Tratado de Asunción prevé la conformación de dos órganos principales: el Consejo del Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC). Tales órganos tendrán a su cargo la administración y ejecución del Tratado y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten durante el período de transición. El Tratado dispone asimismo la creación de una Secretaría Administrativa del GMC y una Comisión Parlamentaria Conjunta. •

Consejo del Mercado Común – CMC : El CMC es, acorde lo establece el

artículo 10 del Tratado, el órgano de mayor jerarquía institucional del Mercado Común. Entre sus principales tareas se encuentra la orientación política del Mercado Común y la adopción de las decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución del mismo. El CMC está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados parte. Cada seis meses, y por orden alfabético, el CMC elegirá de su seno una Presidencia. •

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Grupo Mercado Común – GMC : En su artículo 13 el Tratado de Asunción dispone la creación del llamado “Grupo Mercado Común”. El mismo es un órgano ejecutivo y con facultad de iniciativa del Mercosur. Con la coordinación de los ministros de Relaciones Exteriores, el GMC se ocupa fundamentalmente de velar por el cumplimiento del Tratado, asegurar el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo, y, proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa de liberalización comercial, coordinación de políticas macroeconómicas y negociación de acuerdos frente a terceros. El GMC está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos que representan a los ministerios de Relaciones Exteriores, a los ministerios de Economía y a los Bancos Centrales de los respectivos Estados parte. El GMC, como ejecutor principal del esquema planteado por el Tratado de Asunción, puede a su vez constituir diversos subgrupos de trabajo. Los subgrupos de trabajo iniciales están previstos en el Anexo V del Tratado. Secretaría Administrativa del GMC : El GMC cuenta con una Secretaría

Administrativa con sede en la ciudad de Montevideo, cuya principal función consiste en el archivo de documentación y llevar a cabo las comunicaciones de actividades del Mercosur.

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Comisión Parlamentaria Conjunta: Finalmente, el Tratado de Asunción

prevé en su artículo 24 la creación de una Comisión Parlamentaria


Conjunta. La misma tiene asignada la función general de facilitar el avance hacia la constitución del Mercado Común. El Tratado no prevé la forma en que la misma estará integrada. Esta estructura orgánica antes descripta es la que el Tratado de Asunción estableció para la etapa de transición, que según el mismo concluía el 31 de diciembre de 1994, debiendo los Estados parte darse antes de esa fecha una organización institucional definitiva. El siguiente cuadro resume el esquema institucional delineado por el Tratado de Asunción:

Fuente: Galeano (2011)

3.2.3. El Protocolo de Brasilia (P.B.). En cumplimiento de lo dispuesto por el Tratado de Asunción, en la III Reunión del Grupo Mercado Común (GMC) celebrada entre los días 21 y 23 de octubre de 1991 en Asunción del Paraguay, se creó un grupo ad-hoc con la finalidad de preparar un proyecto de Sistema de Solución de Controversias para el período de transición, debiendo concluir el trabajo antes de la reunión que el GMC llevaría a cabo en diciembre del mismo año. Entre el 4 y 6 de noviembre de 1991, Montevideo fue la sede de la reunión del Grupo ad-hoc integrado por representantes de los cuatro países. La delegación argentina presentó un documento que se utilizó como base para las negociaciones en las que se analizaron las controversias entre los estados, con decisiones vinculantes para las partes involucradas y la conveniencia de incorporar una vía rápida para los reclamos de particulares. La propuesta elaborada por el Grupo creado al efecto, se presentó en la IV Reunión del GMC celebrada en Brasilia, entre los días 13 y 17 de diciembre de 1991, siendo aprobada con pequeñas modificaciones por la resolución 1/91 y elevada al CMC, para su consideración. Este cuerpo aprobó el “Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias” el 17 de diciembre de 1991, el cual fue suscripto por los cuatro Estados Partes y entró en vigencia el 24 de abril de 1993. Los mecanismos instituidos en el Protocolo de Brasilia fueron concebidos para ser utilizados durante un periodo de transición. Sin embargo, el Protocolo de Ouro Preto del 1° de diciembre de 1994 prorrogó su vigencia,


que de hecho se extendió hasta enero de 2004, fecha de la entrada en vigencia del Protocolo de Olivos. De manera sucinta (en cuanto que el sistema de solución de controversias será analizado en el último apartado de esta unidad), el mecanismo adoptado por el protocolo comienza con una primera etapa que se lleva a cabo a través de negociaciones durante un breve periodo. Si las mismas fracasan, el Grupo Mercado Común formulará recomendaciones, asesorado por expertos, si se estimare necesario. Asimismo se puede optar por iniciar el procedimiento ante la Comisión de Comercio, elección que no elimina la posibilidad de reclamo posterior ante el Grupo Mercado Común. Las recomendaciones que realicen estos órganos no son obligatorias. Si la controversia aún no hubiera encontrado solución, se inicia la instancia arbitral, a través de la conformación de un tribunal ad hoc, compuesto por tres árbitros. El laudo es vinculante para las partes y no podrá ser apelado (ante la inexistencia de un Órgano de Apelación) salvo la solicitud de su aclaración (art. 21 Protocolo de Brasilia). Cabe destacar que los particulares, ya sean personas físicas o jurídicas, no pueden acceder a la instancia arbitral. Sus reclamos contra medidas legales o administrativas restrictivas, discriminatorias o de competencia desleal violatorias de normas del Mercosur, sólo pueden ser canalizadas a través de la Sección Nacional del Grupo Mercado Común del Estado parte donde el particular tenga su residencia habitual o la sede de sus negocios. Ésta podrá negociar con la Sección Nacional del Estado parte al que se le atribuye la violación o podrá elevar la reclamación ante el Grupo Mercado Común. En suma, la legitimación activa y pasiva en el sistema de resolución de controversias adoptado por el Protocolo de Brasilia, es siempre de los Estados, característica que persistirá en el Protocolo de Olivos que lo sustituye. Sólo se admite la iniciativa de los particulares. El sistema de solución de controversias descripto es pasible de numerosas críticas, entre ellas (Feldstein de Cárdenas, 2006): •

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La proliferación de mecanismos de negociación y conciliación, en desmedro de instancias jurisdiccionales. El alto porcentaje de consultas y reclamaciones pendientes de resolución o resueltas de modo insatisfactorio. La extrema flexibilidad en los plazos. Las partes de una controversia pueden prolongar de común acuerdo casi indefinidamente la etapa de negociación. Ello significa un fuerte grado de incertidumbre para el sector privado. El carácter ad hoc de los tribunales arbitrales, que genera imprevisibilidad debido a las divergentes interpretaciones y aplicación de las normas del Mercosur. La inexistencia de un órgano de apelación, que impide la formación de un cuerpo de interpretación común. La validez limitada de las decisiones de los tribunales arbitrales ad hoc, circunscriptas al caso y a las partes en conflicto. En efecto, estas decisiones no son consideradas fuentes legales del Mercosur. La exclusión de los particulares como sujetos legitimados para la defensa de sus intereses y derechos reconocidos en el marco del bloque.


Gran parte de estas críticas subsisten respecto al sistema de solución de controversias creado por el Protocolo de Olivos, como se verá en el apartado 3.2.7.

3.2.4. El Protocolo de Ouro Preto (P.O.P.). En cumplimiento de lo previsto por el Tratado de Asunción, el 17 de diciembre de 1994, se aprobó en la ciudad de Ouro Preto, Brasil, el protocolo adicional sobre la estructura institucional del Mercosur, denominado Protocolo de Ouro Preto. Entre los avances institucionales que consagra, terminó de consolidar la creación de un nuevo órgano decisorio como la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), igualmente dependiente de los Poderes Ejecutivos; se efectivizó la creación formal de órganos consultivos con atribuciones menguadas como la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) y el Foro Consultivo Económico y Social (FCES); se profundizó en torno a la personalidad jurídica internacional del bloque; se reglamentó el mecanismo de internalización y vigencia de la normativa del Mercosur; se consolidó y reglamentó el funcionamiento de instancias auxiliares dependientes del CMC como los nuevos Subgrupos de Trabajo (SGT), los Comités Técnicos, las Reuniones Especializadas y las Reuniones de Ministros; se mejoraron los mecanismos de solución de controversias; entre otras innovaciones menores (Galeano, 2011). A partir de este Protocolo, la estructura institucional del Mercosur contará con los siguientes órganos: •

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El Consejo del Mercado Común (CMC), órgano superior del Mercosur al cual incumbe la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones. El Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo que se pronuncia mediante resoluciones. La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), órgano encargado de asistir al Grupo Mercado Común en materia de política comercial, que se expide mediante directivas o propuestas. La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Partes en el ámbito del Mercosur, que procurará acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur. El Foro Consultivo Económico-Social (FCES), órgano de representación de los sectores económicos y sociales.

La Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM), órgano de apoyo operativo que será responsable de la prestación de servicios a los demás órganos del Mercosur y tendrá sede permanente en la ciudad de Montevideo. El siguiente cuadro resume el esquema institucional delineado por el Protocolo de Ouro Preto, cuyas características particulares serán analizadas al describir el sistema institucional del Mercosur. •


Fuente: Galeano (2011)

3.2.5. El Protocolo de Olivos (P.O.). Por múltiples razones, luego del colapso político y financiero de la Argentina durante los años 2001 y 2002, con su fortísimo impacto en toda la región, la voluntad política e institucionalista no sólo se consolidó sino que comenzó a producir impactos y resultados importantes a nivel de los gobiernos. El 18 de febrero del 2002, reunidos en la Quinta Presidencial de Olivos y teniendo como anfitrión al entonces novel Presidente argentino, Eduardo Duhalde, los Presidentes y Ministros de Relaciones Exteriores de los cuatro países del Mercosur firmaban el largamente esperado Protocolo para la Solución de Controversias en el Mercosur. Este paso fundamental en la consolidación institucional del bloque, demanda largamente postergada en particular por los recelos y vetos del Brasil en la materia, implicaba sin duda un avance sustantivo y revelaba que la situación de críticas dificultades económicas y sociales por las que atravesaba la región podía configurar un escenario propicio para darle mayor peso y agilidad al proceso integracionista (Galeano, 2011). Este instrumento –que es parte integrante del Tratado de Asunción (art. 52)- entró en vigencia el día 2 de enero del año 2004, y derogó a partir de su entrada en vigencia el Protocolo de Brasilia. Entre las innovaciones más importantes introducidas por este instrumento, se destaca la creación del Tribunal Permanente de Revisión (TPR) con el objeto de "garantizar la correcta interpretación, aplicación y cumplimiento de los instrumentos fundamentales del proceso de integración y del conjunto normativo del Mercosur de forma consistente y sistemática". El Tribunal Permanente de Revisión tiene su sede en la ciudad de Asunción, Paraguay. La constitución del TPR marca un importante avance en el sistema de solución de controversias previsto en el Protocolo de Brasilia, sistema que carecía de una instancia de revisión de sus laudos, como la que hoy conforma el TPR. Otro aspecto innovador del Protocolo de Olivos es el relativo al mecanismo de opiniones consultivas, instituido con la finalidad de contribuir a la interpretación y aplicación correcta y uniforme de las normas del Mercosur, aun cuando carezcan de efecto vinculante y


obligatorio. Podrán solicitar opiniones consultivas al TPR todos los Estados Partes del Mercosur actuando conjuntamente, los órganos con capacidad decisoria del Mercosur, los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes y el Parlamento del Mercosur. El 15 de diciembre de 2003, en Montevideo, el Consejo del Mercado Común por Decisión 37/03 aprobó como Anexo el Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el Mercosur, que contiene una reglamentación detallada, en especial de los procedimientos establecidos en el Protocolo. Se destaca que el art. 2° de dicha decisión del CMC señala que la misma no necesita ser incorporada a los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados Partes por reglamentar aspectos de funcionamiento o de la organización del Mercosur. El sistema de solución de controversias previsto por el Protocolo, que es el que rige en la actualidad, será descripto en el apartado 3.2.7.

3.2.6. El Mercosur

sistema

institucional

del

A partir del Protocolo de Ouro Preto, firmado el 17 de diciembre de 1994 y vigente desde el 1 de enero de 1995, el Mercosur tiene una estructura institucional básica compuesta por los órganos que se detallan en el presente apartado. Sin embargo, resulta importante señalar que con posterioridad a dicho Protocolo, se han producido innovaciones institucionales de importancia. El siguiente cuadro, resume la evolución de la estructura institucional del Mercosur posterior al Protocolo de Ouro Preto, indicando las modificaciones a los órganos existentes, como así también, los nuevos órganos que fueron creados a los fines de mejorar la eficiencia del proceso integrador:


Fuente (Galeano, 2011)

Creemos fundamental destacar que en la actualidad, el perfeccionamiento institucional del Mercosur y el refuerzo de su dimensión jurídicainstitucional ocupan un papel de relevancia en la agenda del bloque, en el camino hacia la conformación del mercado común. En esta nueva etapa de avances institucionales, el Consejo del Mercado Común definió los siguientes lineamientos para la reforma institucional del bloque (Decisión CMC Nº 56/07) 2: 2 Información extraída de la página oficial del Mercosur:

http://www. Mercosur.int


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Reestructuración de los órganos decisorios del Mercosur y de sus foros subordinados, lo que incluye sus competencias. Perfeccionamiento del sistema de solución de controversias del Mercosur y fortalecimiento de sus órganos institucionales. Perfeccionamiento del sistema de incorporación, vigencia y aplicación de la normativa del Mercosur. Establecimiento de un presupuesto Mercosur que contemple los requerimientos presupuestarios de la Secretaría del Mercosur y la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión.

Mediante la Resolución GMC Nº 06/10 el Grupo Mercado Común aprobó la creación de la "Reunión de Alto Nivel para el Análisis Institucional del Mercosur" (RANAIM), con el fin de analizar los aspectos institucionales centrales del Mercosur y formular propuestas tendientes a la profundización del proceso de integración y al fortalecimiento de sus instituciones. El siguiente cuadro presenta el esquema institucional actual del Mercosur, cuyos órganos principales serán analizados en esta sección. •


Fuente: Sitio Oficial del Mercosur: http://www.mercosur.int


El Consejo Mercado Común (CMC): estructura, integración y atribuciones. El CMC fue creado por el Tratado de Asunción (artículos 9 a 11), pero adoptó su actual estructura y funciones por el Protocolo de Ouro Preto (artículos 1 a 8). Es el órgano superior del Mercosur y le corresponde “la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del Mercado Común” (Art. 3 P.O.P.). Al Consejo le corresponde por consiguiente, definir las líneas generales del proceso de integración en un sentido amplio, así como articular el esfuerzo político necesario para el desarrollo del mismo. Está integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía de los estados parte (Art. 4 P.O.P.) y se reúne las veces que considera oportuno, por lo menos una vez por semestre con la presencia de los presidentes de los estados parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotación de los estados, por orden alfabético (Art. 5 P.O.P.). Sus reuniones son coordinadas por los ministros de relaciones exteriores y a ellas pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial (Art. 7). El Consejo del Mercado Común, mediante la DEC. Nº 11/03, IV CMC EXT – Montevideo, 6/X/03, ante la necesidad de avanzar en el fortalecimiento de la estructura institucional del Mercosur, decidió crear, con carácter permanente, la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM) como órgano del Consejo del Mercado Común (art. 1), estando dicha Comisión integrada por los Representantes Permanentes de cada Estado Parte para el Mercosur y por un Presidente. Como Presidente actúa una personalidad política destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Común a propuesta de los Presidentes de los Estados Partes (art. 2). El CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los estados Parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para estos últimos (Art. 9 P.O.P.). En el Protocolo de Ouro Preto (Art. 8) se detallan sus funciones y atribuciones, las más importantes de las cuales son las siguientes: •

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Velar por el cumplimiento del tratado de asunción, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco. Formular políticas y promover las acciones necesarias para la conformación del mercado común. Ejercer la titularidad de la personalidad jurídica del Mercosur. Negociar y firmar acuerdos, en nombre del Mercosur, con terceros países, grupos de países y organismos internacionales, funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al grupo mercado común. Pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el grupo mercado común. Crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas.


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Crear los órganos que estime pertinentes, así como modificarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en materia financiera y presupuestaria.

El Grupo Mercado Común (GMC): estructura, integración y atribuciones. Al Grupo Mercado Común le compete, al igual que al Consejo Del Mercado Común, la administración y ejecución del Tratado de Asunción y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten en el marco jurídico que en el mismo se establece (art. 9 del T.A.). El Grupo Mercado Común, por su parte, aunque dotado de competencia normativa, es calificado como el órgano ejecutivo del Mercosur (arts. 13 del Tratado de Asunción y 10 del P.O.P.). Jerárquicamente se encuentra con carácter inmediato por debajo del CMC. El Grupo Mercado Común (GMC) está integrado por cuatro miembros titulares no ministeriales de cada país. Tres de esos cuatro miembros deben representar obligatoriamente a los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía, y a los Bancos Centrales de los países miembros (art. 11 P.O.P.). Los miembros titulares y alternos de cada Estado Parte “constituirán, para todos los efectos, la respectiva Sección Nacional del Grupo Mercado Común” (art. 2, aptdo. 3 del Reglamento Interno del GMC). La coordinación del GMC la realizan los Ministerios de Relaciones Exteriores. El GMC puede invitar a otros funcionarios de rango no ministerial a participar de las reuniones. El GMC tiene un presidente, que debe rotar entre los estados cada seis meses. Entre las funciones y atribuciones del GMC se destacan (Art. 14 P.O.P.): •

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Velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco. Proponer proyectos de decisión al CMC. Tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo. Proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa de liberación comercial, a la coordinación de políticas macroeconómicas y a la negociación de acuerdos frente a terceros. Fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitución del mercado común. Crear, modificar o suprimir órganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos. Manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los demás órganos del Mercosur en el ámbito de sus competencias. Negociar, con la participación de representantes de todos los estados Parte, por delegación expresa del CMC y dentro de los límites establecidos en mandatos específicos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del Mercosur con terceros países, grupos de países


y organismos internacionales. El GMC, cuando disponga de mandato para tal fin, procederá a la firma de los mencionados acuerdos. Además, cuando sea autorizado por el CMC, podrá delegar los referidos poderes a la Comisión de Comercio del Mercosur. •

Adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo.

Organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que éste le solicite. Finalmente, es importante destacar que el GMC se pronuncia por consenso, mediante resoluciones, obligatorias para los estados Parte (Art. 37). Precisamente, de entre las competencias que acabamos de recoger es sobresalen las “atribuciones legislativas” para dictar resoluciones, así como la facultad de iniciativa de proponer al Consejo Mercado Común la aprobación de Decisiones sobre materias de su competencia, ejerciendo en estos supuestos “una suerte de iniciativa en relación al proceso legislativo, cuando culmina con una Decisión instada por el GMC”. El Grupo Mercado Común, preservado el papel del Consejo Mercado Común como “motor de la integración”, puede ser calificado, con todo, como el órgano más dinámico y de mayor transcendencia práctica en el momento actual del Mercosur (Martínez Puñal, 2005). •

La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM): estructura, integración y atribuciones. La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) es el órgano comercialaduanero del Mercosur, encargado de seguir el proceso de constitución de la unión aduanera y de asistir al Grupo Mercado Común, pero con facultades decisorias propias. Está integrada por cuatro miembros titulares de rango no ministerial de cada país. La coordinación de sus reuniones está a cargo de los Ministerios de Relaciones Exteriores (ART. 17 P.O.P.). Debe reunirse por lo menos una vez al mes, y siempre que lo solicite el GMC o por cualquiera de los Estados Partes. El GMC puede invitar a otros funcionarios de rango no ministerial a participar de las reuniones. El Protocolo de Ouro Preto establece para la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) las siguientes funciones (Art. 19): •

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Velar por la aplicación de los instrumentos comunes de política comercial intra-Mercosur y con terceros países, organismos internacionales y acuerdos de comercio. Considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los estados Parte con respecto a la aplicación y al cumplimiento del arancel externo común y de los demás instrumentos de política comercial común. Efectuar el seguimiento de la aplicación de los instrumentos de política comercial común en los estados Parte.


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Analizar la evolución de los instrumentos de política comercial común para el funcionamiento de la unión aduanera y formular propuestas a éste respecto al GMC. Tomar las decisiones vinculadas a la administración y a la aplicación del arancel externo común y de los instrumentos de política comercial común acordados por los estados Parte. Informar al GMC sobre la evolución y la aplicación de los instrumentos de política comercial común, sobre la tramitación de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas. Proponer al GMC nuevas normas o modificaciones a las normas existentes en materia comercial y aduanera del Mercosur. Proponer la revisión de las alícuotas arancelarias de ítems específicos del arancel externo común, incluso para contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el ámbito del Mercosur. Establecer los comités técnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como dirigir y supervisar las actividades de los mismos. Desempeñar las tareas vinculadas a la política comercial común que le solicite el GMC.

La CCM se pronuncia por consenso, a través de directivas o propuestas. Las primeras son obligatorias para los estados Parte (Art. 20 P.O.P.).

El Parlamento del Mercosur (PM): estructura, integración y atribuciones 3

La creación del Parlamento del Mercosur es parte de un proceso abierto en 2002, de constitución de organismos y procedimientos que tienen como fin evidente institucionalizar el bloque y darle permanencia y autonomía política. En ocasión de la XXVII Cumbre de Presidentes de Ouro Preto, el 17 de diciembre de 2004 el Consejo del Mercado Común (CMC) encomendó a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) la redacción de una propuesta de Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, con el mandato de entregar la misma antes de la finalización de 2006. La CPC realizó el proyecto con gran antelación a la fecha de vencimiento y el 9 de diciembre de 2005, los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, firmaron el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur constituyendo el nuevo organismo. El Parlamento de Mercosur debía comenzar a funcionar antes del 31 de diciembre de 2006, pero finalmente concretó su primera reunión el 7 de mayo de 2007, dejando de existir la Comisión Parlamentaria Conjunta. El Parlamento del Mercosur es el órgano de representación de la pluralidad ideológica y política de los pueblos de los países miembros del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Si bien no tiene

3 La información para la realización de este apartado, ha sido extraída de la página oficial del

Parlamento del Mercosur: www.parlamentodelmercosur.org


facultades decisorias, se trata de un órgano independiente y autónomo, que ha sido concebido para desempeñar un fuerte papel político. Con relación a su composición, en una primera etapa (2007-2010) sus miembros son elegidos por los parlamentos nacionales de entre sus miembros. La composición es paritaria: 18 legisladores (9 diputados y 9 senadores) por cada uno de los Estados Parte, los cuales son nombrados por el Congreso de cada país. Ello significa que para esta primera etapa, el PM cuenta con un total de 72 miembros los cuales tienen voz y voto. En el caso de Venezuela, al no haber sido ratificada aun su incorporación como miembro pleno del bloque, sus legisladores cuentan con voz pero no con voto siendo 9 miembros y no 18 como el resto de los Estados. En una segunda etapa, serán elegidos por voto directo (a partir de 2011) y simultáneo (desde 2015) de los ciudadanos, siguiendo el criterio de representatividad ciudadana. Se tratará de un sistema representativo proporcional atenuado. Ello supone que ninguna delegación por sí sola o asociada a otra podrá tener mayoría automática. Entre 2011 y 2014 Argentina contará con 26 parlamentarios, Brasil con 37, y Paraguay y Uruguay con 18 cada uno. Desde 2015, Argentina tendrá 45 parlamentarios, Brasil 75 y Paraguay y Uruguay 18 cada uno (Quijano, 2010). El Parlamento del Mercosur funciona en Montevideo, con una sola cámara y debe realizar al menos una sesión ordinaria mensual. El CMC y los propios parlamentarios pueden convocarlo a sesiones extraordinarias. El protocolo que lo regula contempla la posibilidad de realizar sesiones virtuales, sin presencia física de los parlamenta rios en un mismo lugar. Para tomar las decisiones existen cuatro tipos distintos de mayorías (art. 15), pensadas para temas de distintas complejidad o que afecten diferentes intereses: •

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Simple: más de la mitad de los parlamentarios presentes Absoluta: más de la mitad del total de parlamentarios Especial: dos tercios del total de parlamentarios que además debe incluir votos de parlamentarios de todos los países

Calificada: en cada bloque de países hay que alcanzar más de la mitad de todos los parlamentarios de ese país. El Parlamento del Mercosur es el primer organismo del bloque en el que se toman decisiones sin necesidad de que sean unánimes. Funciona en plenario y comisiones. Las comisiones –que pueden ser Permanentes, Temporarias o Especiales- refieren a diferentes temáticas, como por ejemplo: Asuntos Jurídicos e Institucionales; Asuntos Económicos, Financieros, Comerciales, Fiscales y Monetarios; Asuntos Internacionales, Interregionales y de Planeamiento Estratégico; Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología y Deporte; Trabajo, Políticas de Empleo, Seguridad Social y Economía Social. Desarrollo Regional Sustentable, Ordenamiento Territorial, Vivienda, Salud, Medio Ambiente y Turismo; Ciudadanía y Derechos Humanos; Asuntos Interiores, Seguridad y Defensa; Infraestructura, Transportes, Recursos Energéticos, Agricultura, Pecuaria y Pesca; Presupuesto y Asuntos Internos. •

Según el artículo 4 del Protocolo Constitutivo, el Parlamento del Mercosur tiene las siguientes competencias: 1. Velar en el ámbito de su competencia por la observancia de las Normas del Mercosur.


2. Velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes, de conformidad con las Normas del Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile. 3. Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los Derechos Humanos en los Estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las Normas del Mercosur. 4. Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del Mercosur establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración. Los pedidos de informes deberán ser respondidos en un plazo máximo de 180 días. 5. Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del CMC, a representantes de los órganos del Mercosur, para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o asuntos en consideración. 6. Recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tempore del Mercosur, para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho período. 7. Recibir, al inicio de cada semestre, a la Presidencia Pro Tempore del Mercosur, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre. 8. Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Económico-Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del Mercosur. 9. Organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos. 10. Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, sean personas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del Mercosur. 11. Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del Mercosur. 12. Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las Normas en los Estados Partes, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los Proyectos de Normas del Mercosur que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa días (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del Mercosur, antes de su aprobación. Si el Proyecto de Norma del Mercosur es aprobado por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la Norma deberá ser remitida por cada Poder Ejecutivo Nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de dicha aprobación.


En caso que la Norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si éste no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primer párrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación. Los Parlamentos Nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las Normas del Mercosur que hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el párrafo anterior. El plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el párrafo precedente, será de hasta ciento ochenta (180) días corridos, contados a partir del ingreso de la Norma al respectivo Parlamento Nacional. Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza la Norma, ésta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente a la reconsideración del órgano correspondiente del Mercosur. 13. Proponer proyectos de Normas del Mercosur para su consideración por el Consejo del Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento. 14. Elaborar estudios y anteproyectos de Normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partes, los que serán comunicados a los Parlamentos Nacionales a los efectos de su eventual consideración. 15. Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos Nacionales, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del Mercosur, en particular aquellos relacionados con la actividad legislativa. 16. Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros Estados y otras instituciones legislativas. 17. Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del órgano competente del Mercosur, convenios de cooperación o de asistencia técnica con organismos públicos y privados, de carácter nacional o internacional. 18. Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa y participativa en el Mercosur. 19. Recibir dentro del primer semestre de cada año un informe sobre la ejecución del presupuesto de la Secretaría del Mercosur del año anterior. 20. Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecución al Consejo del Mercado Común dentro del primer semestre del año posterior al ejercicio. 21. Aprobar y modificar su Reglamento Interno. 22. Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.


El Foro Consultivo Económico y Social (FCES): estructura, integración y atribuciones 4

El Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur (FCES), es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales de los Estados partes del Mercosur, e integra su estructura institucional, de acuerdo a lo establecido por el Protocolo de Ouro Preto. A través del FCES la sociedad civil de los cuatro países que componen a Mercosur (210.485.000 habitantes) puede expresarse sobre diversas materias que reflejen la preocupación y aspiraciones de los sectores que lo integran: representaciones de los empresarios, trabajadores y trabajadoras y sectores diversos. Su sesión constitutiva se llevó a cabo en Buenos Aires el 31 de mayo de 1996, oportunidad en la que se aprobó su reglamento interno, homologado pocos días después, el 21 de junio de dicho año, por medio de la Resolución N° 68/96 del Grupo Mercado Común (GMC). La estructura institucional del FCES está formada por el Plenario del Foro, el cual puede constituir órganos de asesoramiento. El Plenario del Foro es el órgano superior del FCES, al cual compete la adopción de las decisiones necesarias para asegurar el buen cumplimiento de lo estipulado en el Protocolo de Ouro Preto y en el Reglamento. A su vez, el FCES está compuesto por las respectivas Secciones Nacionales de cada Estado Parte del Mercosur en concordancia con el artículo 28 del Protocolo de Ouro Preto. Éstas pueden definir en forma independiente, y de acuerdo con sus propias peculiaridades internas, los sectores económicos y sociales que las componen, exigiéndose que las Organizaciones que representan a dichos sectores privados sean las más representativas y de ámbito nacional. Cada Sección Nacional tendrá derecho a nueve delegados titulares y sus respectivos alternos en el Plenario del Foro, no estando obligada a designarlos en su totalidad. De acuerdo con su Reglamento (Art. 2), los principales cometidos del FCES son: •

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Pronunciarse dentro del ámbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que, acompañando información suficiente, realicen el GMC y demás órganos del Mercosur. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del Mercosur, como a la relación de éste con otros países, organismos internacionales y otros procesos de integración. Cooperar activamente para promover el progreso económico y social del Mercosur, orientado a la creación de un mercado común y su cohesión económica y social. Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y económico derivado de las políticas destinadas al proceso de integración y las diversas etapas de su implantación, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional.

4 La información para la realización de este apartado, ha sido extraída de la página oficial del

Foro Consultivo Económico y Social: http://www.fcesmercosur.com.ar/


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Proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de integración. Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones económicas y sociales de relevancia para el Mercosur. Establecer relaciones y realizar consultas con instituciones nacionales o internacionales públicas o privadas, cuando sea conveniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos. Contribuir a una mayor participación de las sociedades en el proceso de integración regional, promoviendo la real integración en el Mercosur y difundiendo su dimensión económico-social.

Tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso de integración. El Foro Consultivo Económico-Social, como indica su denominación, tiene naturaleza consultiva, conteniendo una gran carga simbólica, por el hecho de que su creación significa que las fuerzas sociales del Mercosur pueden, en adelante, participar juntas y directamente en el proceso político y administrativo del Mercosur (Martínez Puñal, 2005). •

La Secretaria Administrativa (SA): estructura, integración y atribuciones. La Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM) aparece por primera vez en el Tratado de Asunción (TA) bajo la forma de un órgano auxiliar del GMC. En el Protocolo de Ouro Preto su estatus se modifica, en tanto se la define como un órgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable de la prestación de servicios a las demás instituciones del Mercosur. Entre sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan: •

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Servir como archivo oficial de la documentación del Mercosur. Realizar la publicación y la difusión de las normas adoptadas en el marco del Mercosur. En ese contexto, le corresponde:  Realizar, en coordinación con los estados Parte, las traducciones auténticas para los idiomas español y portugués de todas las decisiones adoptadas por los órganos de la estructura institucional del Mercosur.  Editar el boletín oficial del Mercosur. Organizar los aspectos logísticos de las reuniones del CMC, del GMC y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los demás órganos del Mercosur, cuando las mismas se celebren en su sede permanente. En lo que se refiere a las reuniones realizadas fuera de su sede permanente, la SAM proporcionará apoyo al estado en el que se realice la reunión. Informar regularmente a los estados Parte sobre las medidas implementadas por cada país para incorporar en su ordenamiento jurídico las normas emanadas de los órganos del Mercosur. Desempeñar las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y la CCM.


De acuerdo a la Decisión N.° 30/2002 del CMC, la SAM fue transformada en Secretaría Técnica. La Secretaría Técnica es vislumbrada como un “órgano con amplia capacidad operacional, apto para generar un efectivo espacio de reflexión sobre el proceso de integración” (Martínez Puñal, 2005). A raíz de la Resolución del Grupo Mercado Común Nº. 01/03, Estructura y Funcionamiento de la Secretaría del Mercosur, XLIX GMC, Asunción, 04/IV/03, está compuesta por el Director y tres Sectores, a saber: Sector de Asesoría Técnica, Sector de Normativa y Documentación y Sector de Administración y Apoyo. El Director de la Secretaría es responsable del adecuado cumplimiento del conjunto de tareas atribuidas a la Secretaría y de la gestión administrativa, financiera y patrimonial de la misma (Anexo I de la Decisión Nº. 01/03). Tiene la nacionalidad de uno de los estados Partes, elegido por el GMC en forma rotativa, previa consulta a los estados y designado por el CMC. Su mandato tiene una duración de dos años, y está prohibida su reelección.

3.2.7. El sistema de solución de controversias: Caracteres generales. Legitimación. Etapas. Estructura 5

Evolución del sistema de solución de controversias

Con la firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 se estableció en su Anexo III un sistema provisorio para resolver controversias, caracterizado por negociaciones intergubernamentales directas. Instado el procedimiento, de no lograrse una solución, se previó que los Estados Partes se someterían a consideración del Grupo Mercado Común (GMC), que en un lapso de 60 días formularía recomendaciones para resolver la discrepancia. Para ello el GMC podía contar con el asesoramiento técnico de expertos o grupos de peritos. En caso de no lograrse una solución en esa instancia, se elevaría la controversia al Consejo de Mercado Común (CMC) para que adoptara las recomendaciones pertinentes. Ante el carácter provisorio del sistema, los Estados Partes se comprometieron a adoptar un sistema definitivo antes del 31 de diciembre de 1994. En consecuencia, el 17 de diciembre de 1991 se suscribió el Protocolo de Brasilia (PB), iniciativa también provisoria —aunque prolongada hasta el año 2004— que sirvió para la sustanciación de nueve diferendos entre los Estados Partes sobre cuestiones de diversa índole. Este Protocolo constituyó el inicio formal de un esquema procedimental dominado por Tribunales Arbitrales Ad Hoc (TAH), cuyos Laudos se encuentran en custodia de la Secretaría del Mercosur (SM). Con la firma del Protocolo de Olivos (PO) —18 de febrero de 2002— se cambió la estructura para la solución de controversias y se perfeccionó el sistema vigente. 5 El

siguiente apartado ha sido confeccionado sobre la base de información extraída de la página oficial del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur: http://www.tpr Mercosur.org


Se creó una instancia permanente, de actuación y reunión ante la convocatoria concreta, el Tribunal Permanente de Revisión (TPR), para garantizar la correcta interpretación, aplicación y cumplimiento de los instrumentos fundamentales del proceso de Integración, que puede entender en primera y única instancia o bien como tribunal de alzada a pedido de un Estado Parte involucrado en una controversia respecto de la aplicación del derecho en un pronunciamiento anterior de un TAH (arts. 19 23 y 17 PO). Finalmente, se sumó también a ese cambio la posibilidad de concurrir al TPR para solicitar Opiniones Consultivas (art. 3 PO) y para supuestos en los que los Estados Partes activen el procedimiento establecido para las Medidas Excepcionales de Urgencia (CMC/DEC Nº23/04). Caracteres generales

El ámbito de aplicación del Sistema de Solución de Controversias se fracciona en dos: conflictos entre Estados Partes y reclamos efectuados por particulares. En el primer supuesto, la competencia del TAH o del TPR recae sobre asuntos que versen sobre la interpretación, aplicación o incumplimiento del Tratado de Asunción (TA), el Protocolo de Ouro Preto (POP), los Acuerdos que se celebran en su marco, así como de las Decisiones del Consejo Mercado Común (CMC), las Resoluciones GMC y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) (art. 1 PO). Los reclamos de particulares pueden ser con motivo de la sanción o aplicación, por cualquiera de los Estados Partes, de medidas legales o administrativas de efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal, en violación del TA, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, de las decisiones del CMC o de las resoluciones del GMC (art. 39 PO). Es importante destacar que el Protocolo de Olivos, contempla una jurisdicción alternativa al Protocolo para algunas de las posibles controversias. Así, las controversias “comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Protocolo que puedan también ser sometidas al sistema de solución de controversias de la Organización Mundial del Comercio o de otros esquemas preferenciales de comercio de que sean parte individualmente los Estados Partes del Mercosur, podrán someterse a uno u otro foro, a elección de la parte demandante. Sin perjuicio de ello, las partes en la controversia podrán, de común acuerdo, convenir el foro” (art. 1, aptdo. 2, párr. primero del Protocolo de Olivos). Legitimación

Quienes pueden intervenir en un procedimiento de solución de controversias son únicamente los Estados Partes (arts. 1 PO y 43 POP). Los particulares —personas físicas o jurídicas— pueden intervenir o iniciar una reclamación conforme al Sistema de Solución de Controversias instituido por el PO, únicamente cuando sus intereses se vean afectados como consecuencia de decisiones adoptadas por los Estados Partes, contrarias a normativa emanada de los órganos Mercosur (art. 39 PO) y por medio de la respectiva sección nacional GMC. Resulta evidente en este sentido la desigualdad con que es tratado el particular frente al Estado en el ámbito de la exigencia del debido cumplimiento del Derecho del Mercosur, a la luz del carácter obligatorio de la intervención del Grupo Mercado Común en controversias originadas por particulares (art. 41, aptdo. del Protocolo de Olivos) frente al optativo en las


promovidas por los Estados (art. 6, Procedimiento optativo ante el GMC, del Protocolo) (Martínez Puñal, 2005). Procedimiento general del Sistema de Solución de Controversias: Etapas

El procedimiento previsto por el Protocolo de Olivos (PO) es contradictorio y público. El sistema se divide en dos fases. Una precontenciosa, conformada por las negociaciones directas y la mediación del Grupo Mercado Común (GMC), y otra jurisdiccional, representada por el proceso arbitral o intervención directa del Tribunal Permanente de Revisión (TPR). En la fase precontenciosa, los conflictos procuran resolverse mediante negociaciones directas (arts. 4 y 5 PO). Vencidos los plazos para ello sin que la controversia obtenga solución, cualquiera de los Estados Partes podrá iniciar directamente el procedimiento arbitral previsto, o de común acuerdo entre ambos, someter la controversia a consideración del GMC (art.6 P.O). Instada la apertura de esta nueva etapa, el GMC evaluará la situación denunciada, dará oportunidad a las partes para que expongan sus posiciones, y requerirá el asesoramiento de expertos cuando lo estime necesario. Al término de esta fase el GMC formulará las recomendaciones que estime oportunas a los Estados Partes en la controversia tendientes a la resolución del conflicto (arts. 6, 7 y 8 PO). Concluida esa etapa sin que la controversia haya encontrado solución, comienza la fase jurisdiccional . Cualquiera de los Estados Partes podrá comunicar a la Secretaría del Mercosur (SM) su intención de recurrir al procedimiento arbitral con intervención de un Tribunal Arbitral Ad Hoc (TAH), o podrán también acordar expresamente someterse directamente y en única instancia al TPR (arts. 9 y 23 PO). La jurisdicción de ambos Tribunales es obligatoria ipso facto y sin necesidad de acuerdo especial (art. 26 PO). Comunicada la voluntad de recurrir a la instancia arbitral y conformado el TAH (o el TPR), los Estados Partes en la controversia informarán a éste acerca de las instancias cumplidas con anterioridad y harán una breve exposición de los fundamentos de hecho o de derecho de sus respectivas posiciones. El Tribunal deberá expedirse mediante un laudo obligatorio —e irrecurrible en caso de que emane del TPR— para los Estados Partes involucrados (art.14, 17, 26 P.O). En el caso de que una controversia se haya planteado inicialmente ante un TAH, existe la posibilidad de interponer recurso de revisión contra su Laudo. De esa forma se da intervención al TPR como tribunal de alzada el cual podrá confirmar, modificar, o revocar los fundamentos jurídicos y las decisiones del TAH. Su pronunciamiento será —en última instancia— inapelable prevaleciendo sobre el Laudo del TAH (arts. 17, 22 y 26, inciso 2º PO). En el art. 28 del P.O., apartado 1, se establece que cualquiera de los Estados partes en la controversia podrá presentar un recurso de aclaratoria del laudo del Tribunal Arbitral Ad Hoc (o del Tribunal Permanente de Revisión) y sobre la forma en cómo deberá darse cumplimiento al laudo. El Tribunal respectivo fallará sobre el recurso dentro de los quince días siguientes a la presentación de solicitud de aclaración y podrá otorgar un plazo adicional para el cumplimiento del Laudo (art. 28 del Protocolo de Olivos). En el supuesto de que surjan divergencias sobre el cumplimiento del laudo, por entender el Estado beneficiado por el laudo que las medidas adoptadas


no dan cumplimiento al mismo, éste tendrá un plazo de treinta días a partir de la adopción de aquellas, para someter la situación a la consideración, según corresponda, del Tribunal Ad Hoc o del Tribunal Permanente de Revisión, disponiendo el Tribunal respectivo de un plazo de treinta días desde la fecha de conocimiento de la situación para dirimir al respecto (art. 30, apartados 1 y 2 del P.O.). Para el supuesto de reclamos efectuados por particulares, el PO prevé que su reclamo debe hacerse ante la Sección Nacional del GMC, debiendo aportar elementos que le permitan determinar la verosimilitud de la violación y la existencia o amenaza del perjuicio (art. 40 PO). Presentado el reclamo, la Sección Nacional GMC que lo haya admitido deberá entablar contactos directos con la Sección Nacional del Estado Parte reclamado a fin de buscar una solución inmediata. Si la cuestión es resuelta, se elevan las actuaciones al GMC dándose por finalizada esta etapa (art. 41 PO). Evaluados los hechos y el derecho del caso —de corresponder dar curso al reclamo—, el GMC convocará a un grupo de expertos para que luego de escuchar al particular y al Estado dictamine si procede o no el reclamo (arts. 42 a 44 PO). Luego de ello comienza la etapa jurisdiccional, dándose intervención al TAH o —en su caso— en instancia única al TPR. Estructura

Los TAH se forman a partir de las Listas de Árbitros depositadas por cada Estado Parte en la Secretaría del Mercosur. Cada Tribunal se compone por tres árbitros (art. 10, aptdo. 1 PO), debiendo cada Estado parte en la controversia designar un (1) árbitro titular de la lista mencionada en el plazo de quince días, contados a partir de la fecha en que la Secretaría Administrativa del Mercosur hubiese comunicado a los Estados partes en la controversia la decisión de uno de ellos de recurrir al arbitraje. Simultáneamente designará, de la misma lista, un árbitro suplente para reemplazar al titular en caso de incapacidad o excusa de éste en cualquier etapa del procedimiento arbitral. Conjuntamente, los Estados partes en la controversia designarán de común acuerdo al tercer árbitro, que presidirá el Tribunal Arbitral Ad Hoc. El Tribunal Permanente de Revisión (TPR) por su parte, comprende a los Árbitros —art. 18 Protocolo de Olivos (PO) — y a la Secretaría del Tribunal (ST) —art. 35 CMC/DEC Nº37/03, GMC/RES Nº66/05 y GMC/RES Nº39/10—. El Tribunal está integrado por cinco Árbitros titulares, uno por cada Estado Parte —con un suplente—, y un quinto árbitro designado por unanimidad por los Estados Partes. El Protocolo de Olivos (PO) en su artículo 18 dispone que cada Estado Parte designará 1 (un) árbitro titular y 1 (un) árbitro suplente para integrar el Tribunal Permanente de Revisión (TPR), por un período de dos (2) años, renovables por no más de dos períodos consecutivos. El quinto Árbitro será elegido por unanimidad de los Estados Partes por un período de 3 años, no renovable salvo acuerdo en contrario de los Estados Partes. Éste tendrá nacionalidad de alguno de los Estados Partes del Mercosur. No lográndose unanimidad, la designación se hará por sorteo. Son cinco árbitros de disponibilidad permanente, debido a que una vez que acepten la designación deberán estar disponibles de modo permanente para


actuar cuando se los convoque. Ello significa que no despachan a diario en la Sede del TPR. El artículo 4 de las Reglas de Procedimiento (CMC/DEC Nº 30/05) establece que el mandato de los integrantes del TPR se contará a partir de la respectiva designación por el órgano competente del Mercosur. La presidencia del TPR es ejercida en forma rotativa conforme al orden alfabético de los Estados Partes y el Quinto árbitro, durando cada presidencia un (1) año. En el supuesto de imposibilidad para el ejercicio, la presidencia estará a cargo de quien suceda en el orden de rotación enunciado. El art. 20 establece que cuando la controversia involucre a dos estados partes, el tribunal se integrará con 3 árbitros, 2 serán nacionales de cada estado parte en la controversia y el tercero, que ejercerá la presidencia, será designado por sorteo, entre los árbitros restantes que no sean nacionales de los estados partes en la controversia. Si la controversia involucra a más de dos estados partes, el Tribunal Permanente de Revisión estará integrado por 5 árbitros. Los estados partes, de común acuerdo, podrán definir otros criterios para el funcionamiento del tribunal en este sentido. Con relación a la Secretaría del Tribunal (ST), la misma está compuesta por un Secretario nacional de cualquiera de los Estados Partes, designado por el Consejo de Mercado Común por concurso de méritos, y cuatro áreas bajo su supervisión indispensables para el funcionamiento del TPR: 1) Área de Biblioteca y Archivo de Documentos; 2) Área de Informática y Base de Datos; 3) Área Secretaría y Administración; y 4) Área Jurídica Entre las funciones de la ST, podemos destacar las siguientes (CMC/DEC 37/03 y GMC/RES 66/05): •

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Asistir a los árbitros del TPR, y cuando corresponda a los expertos, en el cumplimiento de sus funciones. Coordinar los trabajos de las áreas que integran la ST. Coordinar la relación de la ST con el TPR y los demás órganos de la estructura Mercosur. Organizar el apoyo logístico a todas las reuniones del TPR.



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Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma. Freeland López Lecube, A. (1996). Manual de Derecho Comunitario (1ª Ed.). Buenos Aires: Ábaco.


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Arnaud, V. G. (1999). Mercosur, Unión Europea, Nafta y los procesos de integración regional (2da Ed.). Buenos Aires: Abeledo Perrot. Black, M. (2010). La Integración en América Latina: ¿Realidad o Utopía? Mundo Nuevo. Revista de Estudios Latinoamericanos. Año II (4), (105-135). Bermúdez A. (2010). Integración y cooperación en América Latina: temas seleccionados. Mundo Nuevo. Revista de Estudios Latinoamericanos. Año II (4), (77-104). Caetano, G. (2011). Breve historia del Mercosur en sus 20 años. Coyunturas e instituciones (1991-2011). En: Gerardo Caetano (Coord.). Mercosur. 20 Años. (pp. 21-71). Montevideo: CEFIR. Quijano, J. (2011). El MERCOSUR 20 años después. En: Gerardo Caetano (Coord.). Mercosur. 20 Años. (pp. 89-136). Montevideo: CEFIR. Feldstein de Cárdenas, S. (2006, Mayo). Del Protocolo de Brasilia al Protocolo de Olivos: Los desafíos pendientes. Ponencia presentada ante el II Congreso Bonaerense de Derecho Comercial. Comisión 6: Arbitraje Comercial. Colegio de Abogados del departamento Judicial de San Isidro. Martínez Puñal, A. (2005) El Sistema Institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la supranacionalidad. Santiago de Compostela: Tórculo Edicións. Rivera Banuet, J. (2010). 50 años de integración de América latina y el Caribe: evolución y perspectivas. Mundo Nuevo. Revista de Estudios Latinoamericanos. Año II (4), (15-54).





UNIDAD 4: EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En la presente lectura, que corresponde a la última Unidad del Programa, nos enfocaremos en el estudio de la rama del Derecho que regula la vida de los bloques regionales supranacionales y que hemos denominado “Derecho de la Integración Regional”. En primer lugar, analizaremos las características novedosas que este Derecho presenta en relación a las tradicionales especialidades jurídicas, derivadas del hecho de que la situación que debe reglar también ofrece perfiles sin precedentes. Tales características son la primacía, el efecto directo y la aplicabilidad directa, que impactan a su vez en las relaciones que este derecho mantiene con los ordenamientos jurídicos nacionales. En segundo lugar, se distinguirán las características e importancia de las diferentes fuentes normativas del Derecho de la Integración Regional, es decir, el Derecho Primario, el Derecho Secundario, el derecho complementario y otras fuentes normativas subordinadas, tales como la costumbre, los principios generales del derecho, la doctrina y la jurisprudencia. Finalmente, se identificarán respecto a cada tipo de fuente normativa, los instrumentos normativos principales que comprenden en los dos esquemas de integración más importantes para nuestra asignatura: la Unión Europea y el Mercosur, destacando sus similitudes y divergencias, en función de los diferentes grados de institucionalidad alcanzados.

4.1. Características generales del Derecho de la Integración Regional. El Derecho de la Integración Regional no es un derecho extranjero ni exterior; es un derecho propio de los Estados miembros del bloque regional, tanto como su Derecho Nacional, con la característica distintiva de coronar la jerarquía normativa en todos ellos (Ekmedjian, 1996).


El ordenamiento jurídico de la Integración Regional se configura como un plexo de normas cuyos sujetos activos y pasivos son los Estados miembros y sus ciudadanos. Dotado de órganos propios, tiene poderes soberanos en materias en ciertas materias específicas, y –en la misma medida- los Estados miembros han perdido la soberanía en tales ámbitos reservados a la comunidad o bloque en cuestión. Sin embargo, como señala Ekmedjian (1996), entre ellos los países conservan competencias residuales, las que deben ejercer conforme a la política legislativa comunitaria. Para entender estas relaciones de derecho, resulta imprescindible abandonar el concepto tradicional de soberanía indivisible, sustituyéndolo por otro nuevo, el de la soberanía divisible , esto es, para cada materia, el cual se ajusta más al concepto de los bloques de integración. En efecto, el presupuesto principal del Derecho de la Integración Regional está dado por la creación de nuevas entidades, de composición intergubernamental, pero de tipo supranacional, que son distintas de los Estados nacionales y también se diferencian de los clásicos organismos internacionales. Señala Ekmekdjian (1996) que uno de los rasgos que caracteriza especialmente a las entidades supranacionales gestadas por medio de este nuevo derecho de integración -a diferencia de lo que sucede con los organismos internacionales típicos-, es que los órganos de las mismas tienen poderes directos y coercitivos, no sólo sobre los Estados miembros, sino y fundamentalmente sobre los habitantes de éstos. Ello implica que hay una suerte de transferencia (parcial) de ciertos atributos emanados de la soberanía de los Estados miembros hacia la entidad supranacional que los agrupa. El grado de integración más perfecto que se ha logrado hasta el día de la fecha se encuentra, sin duda, en el ámbito de la Unión Europea, la cual se ha consolidado como una organización autónoma que ejerce los poderes que los Estados miembros le han cedido expresamente desde el momento de su integración. En el ámbito de las competencias así atribuidas, la Unión Europea ejerce poderes normativos propios, que no requieren necesariamente intervención de los Estados miembros para producir sus naturales efectos y que, en todo caso, gozan de primacía sobre las normas nacionales a las cuales desplazan. El Tribunal Europeo de Luxemburgo manifestó en oportunidad de resolver el célebre caso "M. Flaminio Costa c/ ENEL" , del 15 de julio de 1964, que la Comunidad Económica Europea estaba dotada de instituciones y de personalidad propias, como de la consecuente capacidad jurídica y representación internacional: “ al constituirse una Comunidad de duración ilimitada dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional, y más particularmente de poderes reales nacidos de una limitación de competencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, éstos han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos


soberanos y han creado así un cuerpo de derecho aplicable a sus súbditos y a ellos mismos". Esta doctrina fue completada por el Tribunal Europeo en el fallo "Cilfit" , del 6 de octubre de 1982, cuando dijo manifestó "ese cuerpo de derecho, surgido de una fuente autónoma, constituye una fuente de derecho en sentido propio, dotado de sus propias fuentes, capaz de generar sus propios principios y sus propias categorías conceptuales, no siempre coincidentes con el Derecho Nacional". Estas normas, en suma, tienen como objetivo inmediato la integración económica mediante la formación de un mercado común sin barreras aduaneras internas, pero van avanzando hacia una integración política, fundamentalmente por la dependencia recíproca y por la actividad de los poderes supranacionales, que van creando un derecho distinto y superior a los derechos nacionales. Ocurre que todo proceso de integración trae como consecuencia la creación de órganos y autoridades comunes a los Estados parte, cuya misión será la de dictar normas de convivencia tendientes a la consecución de los objetivos perseguidos con la unión. Para que la integración sea viable, es necesario que las normas dictadas por los órganos comunitarios, llamadas Derecho de la Integración Regional, tengan recepción inmediata en el derecho interno de cada uno de los Estados Miembros. La efectiva vigencia de estas normas exigirá que ellas tengan carácter “ supralegal” es decir, cuenten con jerarquía superior a las leyes internas dictadas por cada uno de los Estados. En función de lo dicho, resulta evidente que el Derecho de la Integración Regional presenta varias características propias que lo distinguen de otras ramas del derecho. A continuación, se analizarán las más importantes, distinguiendo por su parte las especificidades que tales características presentan en el caso del Mercosur, en virtud de su menor grado de desarrollo.

4.1.1. La primacía. Las normas comunitarias tienen jerarquía superior a las normas del derecho interno de los Estados miembros.

Esta primacía es incondicional y absoluta, ya que si los Estados miembros -mediante medidas unilaterales posteriores- pudieran poner en tela de juicio una norma comunitaria, se pondría en peligro la existencia misma del bloque regional, menoscabando la confianza mutua (Ekmedjian, 1996). El carácter que analizamos se fundamenta en la cesión de soberanía que los Estados miembros realizan en favor de las instituciones regionales. Tal cesión sólo es posible dotando de superioridad jerárquica a la norma comunitaria en materias de su competencia.


En la Unión Europea

El principio de primacía del ordenamiento de la Unión fue instaurado por el Tribunal de Justicia de la UE tras la sentencia de 15 de julio de 1964 en la que se enfrentaba Flaminio Costa contra E.N.E.L. Con dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que “la primacía del Derecho comunitario limita el margen de maniobra a los Estados Miembros impidiendo que prevalezca un derecho opuesto al de las instituciones europeas”. El Tribunal de Justicia declaraba también en esta sentencia, que “los Estados Miembros no podían alegar la norma de reciprocidad, por lo que existía así, la imposibilidad de que hicieran prevalecer, contra un ordenamiento jurídico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida unilateral”. Es importante destacar que la supremacía del Derecho de la Unión se da inclusive sobre las normas nacionales de jerarquía constitucional; ello ha creado innumerables problemas de hermenéutica jurídica, lo que demuestra que este derecho es un nuevo género de orden jurídico que ha tenido y aún tiene numerosos conflictos que resolver a medida que avanza en su consolidación (Ekmedjián). La primacía del ordenamiento de la Unión es de aplicación obligatoria por parte del poder judicial. La característica no se garantiza a través de un mandato al ejecutivo o al legislativo, sino que tal y como señaló el Tribunal de Justicia de la UE, es el juez competente en una materia determinada quien está obligado a "aplicar íntegramente el Derecho comunitario y proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin aplicación toda disposición eventualmente contraria de la ley nacional anterior o posterior a la regla comunitaria" (TJCE, Sentencia de 9 de marzo de 1978, asunto "Simmenthal"). Ello supone que los Estados miembros tienen la responsabilidad de eliminar de sus ordenamientos jurídicos las normas que contradigan o de cualquier modo obstaculicen (traben, retrasen, etc.) la plena vigencia del Derecho de la Unión Europea (Freeland, 1996). En el Mercosur

Señala Ekmedjian (1996) que el principio de primacía no está incorporado al derecho comunitario del Mercosur. Por el contrario, Freeland (1996), sostiene que existe una primacía “parcial”, en el caso de nuestro país, en cuanto que la Constitución Nacional reconoce expresamente en su Art. 75 inc. 24 la supremacía de las normas comunitarias sobre las leyes nacionales (aunque no respecto a la Constitución misma). Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur.


4.1.2. El efecto directo1. Las normas del Derecho de Integración Regional tienen capacidad para generar derechos y obligaciones para los ciudadanos de los Estados miembros.

Este principio incrementa la eficacia del derecho Comunitario y la protección de los derechos de los particulares, ya que permite que éstos puedan oponer una norma comunitaria al margen de que existan o no textos internos, lo que rara vez ocurre en el caso del Derecho Internacional. Es necesario distinguir dos tipos de efectos directos: De este modo, tenemos el llamado "efecto directo vertical ", que es aquel que surge por la posibilidad del particular de invocar, frente a los órganos jurisdiccionales de su Estado, los efectos inmediatos que se desprenden de una obligación impuesta a los Estados miembros por una norma comunitaria. Éste se distingue del "efecto directo horizontal ", que consiste en la posibilidad de que el particular pueda invocar frente a otros particulares las normas del derecho comunitario. Como se verá más adelante, este segundo tipo de efecto cuenta con muchísimas más limitaciones. En la Unión Europea

Los particulares tienen derecho a invocar ante los tribunales ordinarios las disposiciones del Derecho de la Unión, e igualmente, éstas les conceden de manera directa derechos y obligaciones. Ello supone la facultad de los particulares para exigir ante sus jueces nacionales el reconocimiento de los derechos que les confieran los tratados, reglamentos, directivas o decisiones comunitarias y la correlativa obligación de los jueces nacionales de aplicarlos, cualquiera que sea la legislación del país al cual pertenezca (Ekmedjian, 1996). El efecto directo no ha sido reconocido expresamente en los tratados fundacionales de la UE, sino que se trata de un principio jurisprudencial sentado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a partir de la sentencia “Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963”. No existe un criterio nítido para determinar si una norma del Derecho de la Unión posee o no efecto directo. El Tribunal de Justicia de la UE dice al respecto que se habrá de "considerar no sólo la forma del acto en cuestión, sino también su contenido, así como su función dentro del sistema del Tratado", y de ser posible, que "se preste por su naturaleza a producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre los Estados miembros y sus justiciables (TJCE, Sentencia de 3 de abril de 1968, Molkerei Zentrale, Rec. 1968). 1

Ekmedjian alude a esta característica del Derecho de Integración Regional como “aplicabilidad directa”, mientras que denomina “aplicabilidad inmediata o automática” a lo que nosotros describiremos como “aplicabilidad directa”.


Por otro lado, el mismo Tribunal sentenció que el criterio determinante para que una norma tenga efecto directo se fundamentará en que ésta sea obligatoria, y no discrecional, para el Estado miembro o la institución comunitaria en cuestión. En el Mercosur

Ekmedjian (1996) señala que si bien esta característica no está explícita en el derecho comunitario del Mercosur, de alguna manera los habitantes de los Estados miembros pueden ser parte –con muchas limitaciones- en los procedimientos de aplicación de las normas comunitarias. Esto es así tanto con relación a la generación del Derecho de la Integración Regional (por ejemplo, mediante la participación de los sectores privados en los subgrupos de trabajo y comisiones ad hoc del GMC, donde se gestan gran parte de las decisiones del CMC y las resoluciones del GMC), como respecto a su aplicación jurisdiccional (recordemos que los particulares pueden intervenir o iniciar una reclamación conforme al Sistema de Solución de Controversias instituido por el PO, cuando sus intereses se vean afectados como consecuencia de decisiones adoptadas por los Estados Partes, contrarias a normativa emanada de los órganos Mercosur, y por medio de la respectiva sección nacional GMC). Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur. Freeland (1996) por su parte, le reconoce a las normas comunitarias del Mercosur efecto directo sin mayores ambages, en cuanto que sostiene que tanto el Derecho Primario como el secundario crean derechos y obligaciones tanto para los Estados miembros como para sus ciudadanos, que los poderes internos del Estado tienen la obligación de garantizar. Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur.

4.1.3. La aplicabilidad directa. Las normas del Derecho de la Integración Regional se incorporan automáticamente al orden jurídico interno de cada uno de los Estados miembros, sin necesidad de ninguna norma de derecho interno que las adopte.

De acuerdo con Ekmedjian (1996), la aplicabilidad directa implica la adopción de la Teoría Monista en la relación derecho externoderecho interno, desechando el dualismo. Conforme a ello, las normas primarias y las derivadas del Derecho de la Integración Regional deben ser aplicadas por los poderes de los Estados miembros, no pudiendo invocar razones de derecho constitucional para abstenerse de hacerlo.


En la Unión Europea

El Derecho de la Unión Europea se integra en los ordenamientos jurídicos de los países miembros, de manera que no necesitan de fórmula especial alguna para que sea insertado y pase a formar parte de los distintos ordenamientos jurídicos internos. Ello implica que no se puede tratar de evitar la normativa comunitaria basándose en un eventual incumplimiento del procedimiento de recepción del Estado en cuestión. En el caso de las decisiones y directivas, que sencillamente marcan unos objetivos de obligado cumplimiento dejando su ejecución en manos de cada Estado miembro, no es que se produzca una recepción propiamente dicha, sino que sencillamente la forma de ejecutar los objetivos es determinada en función del libre arbitrio de cada Estado. En el Mercosur

Ekmedjian (1996) sostiene que si bien en el Mercosur las normas comunitarias no tienen todavía esta característica de forma plena, en nuestro país, a partir del fallo de la CSJN dictado en la causa “Ekmedjian c/ Sofovich” (1992), reafirmado por el dictado en la causa “Fibraca c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande” (1993), se puede afirmar que se ha adoptado la Teoría Monista en la relación derecho externo-derecho interno. Esta teoría, que luego fue receptada por la reforma constitucional de 1994, implicaría un primer paso hacia la aplicabilidad directa. Freeland (1996) por su parte, sostiene que el derecho del Mercosur (primario y secundario) goza de aplicabilidad directa, y que las normas secundarias o derivadas, sólo requieren ser incorporadas cuando exigen un desarrollo posterior, es decir, cuando no son claras y precisas o están sujetas a condiciones. Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur.


4.2. Las relaciones entre el Derecho de la Integración Regional y los ordenamientos jurídicos nacionales. El Derecho de la Integración Regional presenta una relación muy particular con el derecho interno de los Estados, que a su vez, presenta características muy diversas en los casos de la Unión Europea y el Mercosur. En la Unión Europea

De acuerdo con Ekmedjian (1996), las relaciones entre ambos órdenes jurídicos se rigen por las características ya descriptas, esto es, por la primacía del Derecho de la Unión sobre el derecho interno, su efecto directo en la generación de derechos y obligaciones para los ciudadanos de los Estados miembros, y su aplicabilidad directa en el orden jurídico de dichos Estados. Estas características, que se presentan en su plenitud en el derecho originario de la Unión, tienen algunas particularidades en el caso del Derecho Derivado, las que serán analizadas en detalle en el apartado 4.3.2. Cabe agregar que entre ambos derechos existen complejas formas de cooperación que respetan el reparto de competencias entre ambos ordenamientos. Esta cooperación puede asumir tres formas (Ekmedjian, 1996): •

Actividad de reenvío: Se manifiesta cuando el Derecho de la

Unión reenvía al derecho interno de cada Estado la ejecución de una norma concreta. Por ejemplo, cuando se remite a los ordenamientos jurídicos nacionales para determinar el concepto de nacionalidad. En general, la actividad de reenvío –propia del Derecho Internacional Privado- debe ser aplicada en forma supletoria, ya que lo normal es que la materia comunitaria sea legislada por los órganos de la Unión.

•

Actividad de integración : En ciertos casos, el Derecho de la

Unión completa sus propias instituciones incorporando conceptos o institutos jurídicos propios de los derechos nacionales. Así, el Art. 299 del TFUE prevé que la ejecución forzosa de las decisiones del Consejo o de la Comisión, se regirá por las normas de procedimiento civil vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleva a cabo. Se trata de un


procedimiento que es también propio del Derecho Internacional Privado, cuya aplicación, igual que en el caso anterior debe ser considerada supletoria. •

Actividad de recurso: Consiste en la remisión del Derecho de

la Unión al conjunto de las legislaciones de los Estados miembros, para la aplicación de cláusulas generales. Por ejemplo, el Art. 340 del TFUE establece que la responsabilidad extracontractual de la Unión se rige por los principios generales comunes a los derechos internos de los Estados miembros.

En el Mercosur

Como se señaló supra, las relaciones entre el derecho comunitario y el de los Estados miembros, se rige por las características propias del primer ordenamiento, que en el caso del Mercosur, distaban mucho de parecerse a las similares del Derecho de la Unión (Ekmedjian, 1996). A ello cabe agregar que entre ambos derechos (comunitario y nacional), debieran existir distintas formas de cooperación, que respeten el reparto de competencias entre ambos ordenamientos. En el caso de la Unión Europea, vimos que dichas formas eran las actividades de reenvío, integración y recurso. En el derecho comunitario del Mercosur, si bien en principio existen estas formas de cooperación, es posible vislumbrar algunas actividades de reenvío, de integración y de recurso al derecho interno de los países miembros, con relación a ciertos procedimientos instituidos por el Derecho Derivado. Aclaramos sin embargo que se trata de actividades muy incipientes, ya que el derecho de nuestro bloque aún no ha podido despegarse lo suficiente del derecho internacional público.

4.3. El Derecho de la Unión Europea. El término “fuente del Derecho” tiene un doble significado: en su acepción original describe el motivo del nacimiento del Derecho, es decir, las razones de su creación. En este sentido, la fuente del Derecho de la Unión sería la voluntad de mantener la paz y crear una Europa mejor a través de la integración económica, motivos ambos a los que la UE debe su existencia. En cambio, en el vocabulario jurídico se entiende por “fuente del Derecho” el origen y fundamento del mismo.


En este último sentido, podemos afirmar que el ordenamiento jurídico de la Unión Europea comprende dos categorías básicas de normas: •

El derecho originario o primario , formado por los tratados constitutivos y aquellos otros que los han modificado o completado; y

El Derecho Derivado o secundario , constituido por los actos normativos emanados de las instituciones regionales. Los autores suman a las mencionadas, dos categorías básicas más (Freeland, 1996): •

•

•

El derecho complementario, conformado por el derecho internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados miembros entre sí y con terceros, y por el bloque regional con terceros; y Una

cuarta

categoría formada por otras normas complementarias, que incluye los principios generales del derecho, la costumbre, la jurisprudencia de los tribunales comunitarios y finalmente, la doctrina de los autores.

4.3.1. El Derecho Primario. El Derecho Primario u originario de la Unión Europea comprende: •

Los Tratados constitutivos de la Unión Europea, incluidos sus anexos, apéndices y protocolos, así como sus complementos y modificaciones posteriores (sobre todo los tratados de Maastricht, Ámsterdam Niza y Lisboa), que fueron analizados en la Unidad 2; y

Los diversos tratados de adhesión de cada uno de los Estados que se han ido incorporando a la Unión Europea, puesto que alteran los Tratados fundacionales o constitutivos, al menos en lo que se refiere a la constitución de las instituciones de la Unión. Ambos tipos de Tratados reflejan los principios jurídicos fundamentales relativos a los objetivos, la organización y el funcionamiento de la UE, así como parte de su legislación económica (Borchardt, 2010). Son las fuentes de mayor rango, y aquellas que posibilitan la aparición del Derecho Derivado, que está sometido al originario. El Derecho Derivado no sólo cederá en caso de contradicción con el originario, sino que además debe estar fundamentado y originado en los diferentes Tratados que lo componen. Materialmente, el contenido de estos tratados presenta cierta similitud con las constituciones internas: enunciado programático, establecimiento de poderes y órganos y reparto de competencias, por lo que algunos autores suelen referirse a ellos como las constituciones de la Unión (Freeland, 1996). •


Como las constituciones, gozan de supremacía sobre el resto del ordenamiento de la Unión, y están dotados de una especial rigidez. Lo primero se pone de manifiesto en el control de legalidad ejercido por el TJ; la cuestión de la rigidez alude por su parte a la necesidad de un procedimiento especial para la reforma de tales tratados. En otras palabras, estos Tratados establecen el marco constitucional de la UE que deben llenar de contenido, en interés de la Unión, las instituciones dotadas de competencias legislativas y administrativas. Dado que se trata de un Derecho creado directamente por los Estados miembros, estos principios se denominan en el lenguaje jurídico “Derecho Primario de la Unión”. Como vimos en el apartado 4.2, este derecho originario tiene primacía sobre cualquier norma interna, y las disposiciones que lo componen son siempre directamente aplicables , por lo que no requieren para desplegar sus efectos, de actos de incorporación de los Estados miembros. Finalmente, pueden ser invocados directamente por los particulares frente a los poderes públicos o frente a otros particulares siempre que contengan un mandato claro e incondicional, es decir, que gozan de efecto directo.

4.3.2. El Derecho Secundario. El Derecho creado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de sus competencias conferidas por los Tratados, se denomina Derecho Derivado de la Unión, y es la segunda gran fuente del Derecho de la UE. La mayor parte de la doctrina distingue entre actos típicos y atípicos (Freeland, 1996). Los actos típicos son aquellos actos de las instituciones cuyo alcance está definido por los mismos tratados, como los reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes (Art. 288 del TFUE). Freeland identifica como características comunes a estos actos: •

•

Pueden ser vinculantes u obligatorios (como los reglamentos, directivas y decisiones) o no vinculantes (como las recomendaciones y dictámenes). Pueden emanar del PE y del Consejo en forma conjunta (procedimiento de codecisión), del Consejo, o de la Comisión, cada uno dentro del marco de sus competencias.

Los Tratados dejan en algunos casos una total libertad a las instituciones en la elección del instrumento normativo para regular un área determinada, mientras que en otros casos señalan cuál ha de ser el instrumento a utilizarse, la institución competente y el procedimiento a seguir para el dictado de la norma. Los actos atípicos por su parte, son aquellos no enumerados en el Art. 289 del TFUE. Algunos de ellos tienen un carácter puramente •


interno (como los relativos a la organización y funcionamiento de los órganos comunitarios y los actos funcionales preparatorios), mientras que otros despliegan efectos jurídicos fuera del ámbito institucional de la Unión (como algunos actos sui generis, dentro de los que se incluyen las declaraciones, los informes, las resoluciones y los programas de acción). El siguiente cuadro resume la categorización expuesta sobre los actos jurídicos que componen el Derecho Derivado: Reglamento Directiva

Actos Típicos

Decisión Recomendaciones Dictámenes

DERECHO DERIVADO Actos internos

Reglamentos internos

Actos Atípicos

Actos funcionales preparatorios

Actos sui generis

Declaraciones, informes, resoluciones y programas de acción común.

Resulta importante destacar a su vez otra clasificación propuesta por Bouchardt (2010), que distingue –dentro del Derecho Derivadoentre actos legislativos, actos delegados, actos de ejecución y otros actos jurídicos. •

•

Los actos legislativos son actos jurídicos adoptados por procedimientos legislativos ordinarios o especiales (Art. 289 del TFUE). Los actos delegados son actos no legislativos de aplicación general y obligatoria, para complementar o modificar ciertos elementos no esenciales de un acto legislativo. Son dictados por la Comisión, debiendo existir un acto legislativo expreso por el cual se delegue poder a la Comisión para este propósito. Los objetivos, contenido, alcance y duración de la delegación de poder, se definen explícitamente en el acto legislativo en cuestión. Esta


delegación de poder puede ser revocada por el Consejo o el Parlamento Europeo en cualquier momento. Un acto delegado puede entrar en vigor sólo si no ha habido objeción alguna por parte del Parlamento Europeo o del Consejo en el plazo fijado por el acto legislativo (artículo 290 del TFUE). •

Los actos de ejecución son una excepción al principio según el cual todas las medidas necesarias para implementar actos jurídicos obligatorios de la UE corresponden a los Estados miembros, de conformidad con sus disposiciones nacionales. Cuando son necesarias condiciones uniformes para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la UE, ello se hace por medio de los correspondientes actos de ejecución, que generalmente son adoptados por la Comisión, y, en algunos casos excepcionales, por el Consejo. Sin embargo, el Parlamento Europeo y el Consejo establecen previamente las normas y principios generales relativos a los mecanismos de control por los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por parte de la Comisión (artículo 291 del TFUE).

Por último, hay un conjunto de otros actos jurídicos que las instituciones de la Unión pueden utilizar para dictar medidas y declaraciones no vinculantes o que regulan el funcionamiento interno de la UE o de sus instituciones, como los acuerdos o arreglos entre las instituciones, o las reglas internas de procedimiento. El siguiente cuadro resume las distintas categorías de actos mencionadas en la clasificación de Bouchardt (2010) y que se desarrollarán en el próximo título: •

Reglamentos Actos legislativos

Directivas Decisiones

DERECHO DERIVADO

Actos delegados Actos no legislativos

Actos de ejecución Otros actos

Recomendaciones y Dictámenes Resoluciones, Declaraciones Programas de Acción

y


Los actos jurídicos pueden adoptar diversas formas. Las más importantes son aquellas incluidas en el Art. 288 del TFUE. En su calidad de actos jurídicos vinculantes, contienen tanto normas jurídicas y directrices generales y abstractas, como medidas concretas e individuales. Asimismo contemplan la adopción de declaraciones no vinculantes de las instituciones de la Unión. Esta relación no es exhaustiva, pues el Derecho de la Unión derivado comprende otros actos jurídicos que no pueden catalogarse en la misma. Entre ellos figuran resoluciones, declaraciones, programas de acción y papeles verdes y blancos ( Green and White Papers). La diferencia entre los diversos actos jurídicos del Derecho Derivado con respecto al procedimiento de su adopción, sus efectos jurídicos y los grupos a los que van dirigidos es considerable. ¿Cuáles son los destinarios y los efectos de los d istintos actos jurídicos de las instituciones de la Unión?

En el momento de la fundación de la UE hubo que “inventar” el sistema de actos jurídicos de la Unión. Para ello se planteó, en particular, la cuestión de la naturaleza que debían tener los actos jurídicos de la Unión y sus efectos. Por una parte había que considerar que las instituciones debían estar en condiciones de conciliar de forma eficaz, es decir, sin depender de la buena voluntad de los Estados miembros, las distintas y desiguales condiciones económicas, sociales e incluso ambientales de los Estados miembros y, de esta forma, crear las mejores condiciones posibles para todos los ciudadanos de la Unión. Por otra parte, no se debía interferir con los ordenamientos jurídicos nacionales más de lo necesario. Por ello, la totalidad del sistema normativo y de acción jurídica de la UE obedece al principio de que en aquellos casos en que es necesaria una normativa común, incluso detallada, para todos los Estados miembros, el acto de la Unión debe sustituir a la normativa nacional, pero que en aquellos casos en que no existe dicha necesidad, deben tenerse debidamente en cuenta los ordenamientos vigentes de los Estados miembros. Sobre esta base se desarrollaron los instrumentos que permiten a las instituciones de la Unión incidir en diversa medida en los ordenamientos jurídicos nacionales (Borchardt, 2010): •

•

La forma extrema es aquella en que la reglamentación nacional es sustituida por la normativa de la Unión. A continuación están las disposiciones de la Unión con las que las instituciones de la UE inciden tan sólo indirectamente en los ordenamientos de los Estados miembros. Queda después la posibilidad de adoptar medidas dirigidas a un destinatario determinado o identificable para resolver un caso individual concreto.


Por último, existen los actos jurídicos que no contienen ninguna disposición de obligado cumplimiento por parte de los Estados miembros o los ciudadanos de la Unión. En el siguiente cuadro, se distinguen los diferentes instrumentos jurídicos de la Unión Europea con relación a las personas a las que están dirigidos y sus efectos prácticos en los Estados miembros: •

Instrumento

Destinatarios

Efectos

Reglamentos

Todos los Estados miembros; Directamente aplicables personas físicas o jurídicas vinculantes en su totalidad

Directivas

Todos o algunos miembros

y

Estados Vinculantes respecto a los objetivos pretendidos. Directamente aplicables sólo en ciertas circunstancias

Decisiones

Sin especificar Todos o algunos Estados miembros; personas físicas o jurídicas determinadas

Directamente aplicables vinculantes en su totalidad

Recomendaciones

Todos o algunos Estados No vinculantes miembros, otras instituciones de la Unión Europea, individuos

Otros instrumentos

Todos o algunos Estados No vinculantes miembros, otras instituciones de la Unión Europea Sin especificar Fuente: Bouchardt, 2010

A continuación, haremos una breve descripción de las características generales y específicas de cada uno de los actos jurídicos mencionados. 1. L o s r eg l a m en t o s

Los actos jurídicos con los que las instituciones de la Unión pueden intervenir con mayor intensidad en los ordenamientos jurídicos nacionales son los reglamentos, que tienen una fuerza superior a todas las leyes internas, a las que se imponen de pleno derecho (incluyendo las de orden constitucional). Los definen dos propiedades muy poco comunes en el Derecho internacional (Bouchardt, 2010): •

Su carácter comunitario , que consiste en la particularidad de imponer el mismo Derecho en toda la Unión sin tener en cuenta las fronteras, y de ser válido de manera uniforme e íntegra en


y

todos los Estados miembros. Esto significa que los Estados no pueden aplicar las disposiciones de un reglamento de forma parcial o decidir cuáles aplican para, de esta forma, excluir las normas a las que un Estado miembro se ha opuesto en el procedimiento de decisión o que son contrarias a ciertos intereses nacionales. Los Estados miembros tampoco pueden sustraerse a la obligatoriedad de las disposiciones reglamentarias amparándose en normas y usos del Derecho Nacional. Su aplicabilidad directa , es decir, que los reglamentos no necesitan una normativa especial de aplicación de carácter nacional del Estado para conferir o imponer a los ciudadanos de la Unión derechos y obligaciones iguales a los que les atribuye e impone el Derecho Nacional. Entran en vigor con su sola publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, en la fecha en que ellos mismos determinan o en su defecto, a los 20 días de su publicación. Los Estados miembros, sus instituciones, tribunales y autoridades, así como todas las personas incluidas en el ámbito personal de aplicación del reglamento, están directamente obligados por el Derecho de la Unión y deben respetarlo como si se tratara del Derecho Nacional. Estos caracteres suponen otros dos, mencionados por Freeland (1996): •

•

Los reglamentos tienen alcance general (en cuanto no se aplican a destinatarios determinados sino a categorías determinadas de forma abstracta y global);

Los reglamentos son obligatorios en todos sus elementos , por lo que no cabe a su respecto la adopción de reservas que impliquen una inaplicación total o parcial de sus normas. Las similitudes entre estos actos jurídicos y las leyes nacionales saltan a la vista. En la medida en que se adopten en régimen de codecisión con el Parlamento Europeo (según el llamado procedimiento de codecisión), pueden denominarse “actos legislativos o leyes”. Los reglamentos adoptados únicamente por el Consejo o la Comisión Europea carecen de este factor de corresponsabilidad parlamentaria, de modo que —al menos desde una óptica formal— no presentan todas las características de una ley. •

2 . L a s d i r ec t i v a s

La directiva es, junto al reglamento, el instrumento más importante de actuación de la Unión. Intenta combinar la necesaria unidad del Derecho de la Unión con el mantenimiento de la variedad de las peculiaridades nacionales. Así pues, el objetivo principal de la directiva no es —como en el caso del reglamento— la unificación del Derecho, sino la aproximación o armonización de las legislaciones. Con dicha aproximación se pretende eliminar las contradicciones entre las disposiciones legislativas y administrativas de los Estados miembros o suprimir paso a paso las diferencias, con el fin de que en todos los Estados


miembros se impongan en lo posible los mismos requisitos. La directiva se revela así como uno de los instrumentos fundamentales en la consecución del mercado interior. La directiva sólo es obligatoria para los Estados miembros respecto del objetivo que propone, dejando a su elección la forma y los medios para alcanzar los objetivos establecidos a escala de la Unión en el marco del ordenamiento jurídico nacional. Esta integración de los Estados miembros refleja la intención de atenuar la necesidad de intervención en la estructura legal y administrativa nacional. Así, los Estados miembros pueden tener en cuenta las peculiaridades nacionales a la hora de realizar los objetivos del Derecho de la Unión. A este efecto, las disposiciones de una directiva no sustituyen automáticamente a las del Derecho Nacional, sino que los Estados miembros están obligados a adecuar su legislación a la normativa de la Unión. Esto requiere, por regla general, un procedimiento normativo dividido en dos fases (Borchardt, 2010): En la primera fase, se establece el objetivo de la directiva para sus respectivos destinatarios, es decir, varios o todos los Estados miembros, que debe ser materializado dentro de un plazo concreto. Las instituciones de la Unión pueden predeterminar dicho objetivo a través de normas detalladas, de forma que a los Estados miembros apenas les quede margen para configurar un contenido material propio. Esta posibilidad se utiliza sobre todo en el ámbito de las normas técnicas y de la protección del medio ambiente. En la segunda fase, de carácter nacional, se procede a transponer o incorporar el objetivo prescrito por el Derecho de la Unión dentro del Derecho de los Estados miembros. Aun cuando éstos tienen libertad para elegir la forma y los medios de incorporación, se evaluará si las disposiciones correspondientes han sido adoptadas conforme al Derecho de la Unión, con arreglo a los criterios del propio ordenamiento de la Unión. El principio aplicado es que la incorporación deberá crear una situación jurídica que permita reconocer de forma suficientemente clara y precisa los derechos y obligaciones que emanan de las disposiciones de la directiva, y así los ciudadanos de la Unión podrán hacerlos valer u oponerse a ellos ante los tribunales nacionales. Para ello siempre es necesario que se adopten actos jurídicos obligatorios de carácter nacional o que se anulen o modifiquen disposiciones legales y administrativas vigentes. Un simple acto administrativo no es suficiente, ya que éste, por su propia naturaleza, puede ser modificado a discreción de la administración y recibir asimismo una publicidad insuficiente. Las directivas no crean derechos y obligaciones inmediatos para los ciudadanos de la Unión; se dirigen expresamente tan sólo a los Estados miembros. Los ciudadanos de la Unión adquieren derechos y obligaciones sólo a través de los actos de ejecución de la directiva adoptados por las autoridades competentes de los Estados miembros.


Ello significa que el ciudadano de la Unión resultará perjudicado si la realización del objetivo previsto en la directiva fuese favorable para él y no se hubieran producido los actos nacionales de ejecución o bien la incorporación fuese deficiente. A fin de excluir en lo posible estos inconvenientes, el TJ ha reiterado en su jurisprudencia que, en determinadas circunstancias, los ciudadanos de la Unión pueden invocar directamente las disposiciones de la directiva, reclamar los derechos previstos en ella y, en su caso, acudir a los tribunales nacionales. Según el TJ, las condiciones para que se produzca este efecto directo son: •

•

•

Que las disposiciones de la directiva determinen los derechos de los ciudadanos de la Unión o de las empresas de forma suficientemente clara y precisa; Que el ejercicio del Derecho no esté vinculado a ninguna condición u obligación; Que el legislador nacional no tenga ningún margen de apreciación a la hora de fijar el contenido del Derecho;

Que haya expirado el plazo para la incorporación de la directiva. Esta jurisprudencia del TJ sobre el efecto directo de las directivas se basa sencillamente en la idea de que un Estado miembro actúa de forma contradictoria e ilegal si aplica su legislación sin adaptarla debidamente a las disposiciones de la directiva. Este ejercicio abusivo del Derecho por parte de un Estado miembro se contrarresta con el reconocimiento del efecto directo de la disposición de una directiva en la medida que con ello se evita que dicho Estado miembro obtenga alguna ventaja de su incumplimiento del Derecho de la Unión. En este sentido, el efecto directo de las directivas adquiere carácter sancionador. A la luz de esta clasificación resulta lógico que hasta ahora el TJ solamente haya reconocido el efecto directo de las directivas en la relación del individuo con el Estado miembro, y únicamente en la medida en que dicho efecto favorezca a los ciudadanos de la Unión y no vaya en detrimento de ellos, es decir, en los casos en que el Derecho de la Unión prevé una normativa más favorable para los ciudadanos que el Derecho Nacional no adaptado (el denominado “efecto directo vertical”). En cambio, el TJ ha rechazado el efecto directo de las directivas y recomendaciones CECA en la relación entre particulares (denominado “efecto directo horizontal”). El carácter sancionador del efecto directo lleva al TJ a establecer que dicho efecto no puede producirse entre los particulares, ya que no se les puede responsabilizar de las omisiones de los Estados miembros. Los ciudadanos están mejor defendidos por los principios de la seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, ya que tienen derecho a confiar en que los efectos de una directiva sólo pueden aplicárseles conforme a los actos de transposición o incorporación nacionales. •


Sin embargo, en un caso reciente, el Tribunal de Justicia ha morigerado su rechazo al efecto directo de la directiva en materia de Derecho Privado. Esta morigeración se limita a situaciones en las que una de las partes contratantes invoca un Derecho Derivado de la Directiva contra un derecho de la otra parte que surge de la legislación nacional. Esto abre el camino hacia una aplicación horizontal de las disposiciones de aplicación directa de las directivas en situaciones referidas por ejemplo, al cumplimiento de objetivos establecidos por la legislación nacional (cuando una empresa pretende obligar a un competidor a cumplir con una ley nacional que viola lo previsto en la directiva) o el cumplimiento de obligaciones impuestas por la legislación nacional que contradicen la aplicación de la directiva (como la negativa a cumplir un contrato invocando prohibiciones nacionales que infrinjan lo prescripto por la Directiva). Las mismas condiciones se aplican para el reconocimiento de este efecto respecto a los casos en los que la directiva prevé una obligación clara y precisa para los Estados miembros. Cuando éste es el caso, todas las instituciones, (el poder legislativo, la administración y los tribunales de los Estados miembros) están obligadas por la Directiva y automáticamente deben cumplir con ella y aplicarla como Derecho de la Unión con la primacía que ello implica. En términos concretos, también los Estados tienen la obligación de interpretar el Derecho Nacional de conformidad con las directivas o darle a la disposición de la Directiva en cuestión una prioridad de aplicación sobre la legislación nacional en conflicto. Además, las directivas tienen ciertos efectos limitantes en los Estados miembros, incluso antes de que finalice el período de incorporación. Teniendo en cuenta el carácter obligatorio de la directiva y su deber de facilitar la realización de las tareas de la Unión (artículo 4 del TUE), los Estados miembros deberán abstenerse, antes de que finalice el plazo de incorporación, de todas aquellas medidas que pudieran poner en peligro la consecución de los objetivos de la Directiva. El TJ, en las sentencias en los asuntos "Francovich" y "Bonifaci" de 1991, reconoció la obligación de los Estados miembros de indemnizar los perjuicios causados por la falta de incorporación o por una incorporación irregular. En estos asuntos se trataba de la responsabilidad del Estado italiano por la incorporación fuera de plazo de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. Esta Directiva garantiza los derechos de los trabajadores al cobro de su salario durante un período anterior a la fecha en que se produce la insolvencia de la empresa o el despido por esta misma causa. A este fin debían constituirse fondos de garantía no disponibles para los demás acreedores de la empresa y cuyos recursos debían proceder de las empresas o de la administración pública. En este caso, el TJ se encontraba ante el problema de que si bien dicha Directiva tenía por objeto conceder a los trabajadores un derecho subjetivo al cobro de su salario con cargo a este fondo de garantía, la aplicabilidad directa de dicho derecho, es decir, su


reclamación ante los tribunales nacionales, no podía reivindicarse, ya que, al no haberse efectuado la transposición de esta Directiva, no se habían creado estos fondos de garantía y, por consiguiente, no era posible determinar el deudor de las indemnizaciones devengadas a raíz de la quiebra. En su sentencia, el TJ decidió que el Estado italiano era responsable de la indemnización de los daños y perjuicios causados a los trabajadores afectados al haber privado a éstos del derecho que dicha Directiva les concedía por no haber incorporado esta última. A pesar de no estar contemplada expresamente en el Derecho de la Unión, la obligación de indemnización es, en opinión del TJ, parte inseparable del ordenamiento jurídico de la Unión, ya que su plena eficacia se vería afectada y quedaría mermada la protección de los derechos fundamentados en dicho ordenamiento, si los ciudadanos de la Unión no tuviesen la posibilidad de obtener una indemnización en caso de que sus derechos se viesen conculcados por una actuación contraria al Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros. De manera resumida, podemos señalar como características principales de las directivas las siguientes (Freeland, 1996): •

•

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•

Imponen una obligación de resultado, dejando librada a los Estados la elección de la forma y los medios para su cumplimiento. A diferencia de los reglamentos, requieren la intervención normativa de los Estados miembros para transformarse en derecho interno. Ello significa que carecen de aplicabilidad directa, aunque como vimos, pueden desplegar efectos directos en ciertas circunstancias. Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden ser uno, varios o todos los Estados miembros. La misma directiva prevé un plazo para su desarrollo interno, a los fines de que desplieguen todos sus efectos. Son el instrumento preferido por las instituciones para la armonización de las legislaciones de los países miembros. Establecen por lo general la obligación para los Estados miembros de informar a la Comisión acerca de las medidas nacionales relativas a su desarrollo y ejecución, lo que le permite a este órgano controlar su aplicación.

3 . L a s d e c i si o n es

La tercera categoría de actos jurídicos en el sistema normativo de la UE son las decisiones. En algunos casos, las instituciones de la Unión son directamente responsables de la implementación de los Tratados y reglamentos. Para lograr dicha implementación de un modo eficaz, necesitan de la capacidad de adoptar medidas que sean vinculantes para determinados ciudadanos, empresas o Estados miembros. Esto equivale a lo que ocurre en los ordenamientos jurídicos nacionales,


en los que las autoridades aplican la legislación en casos particulares por medio de la adopción de actos administrativos. En el ordenamiento de la Unión, esta función corresponde a la decisión individual, la cual constituye el acto jurídico típico mediante el cual las instituciones de la Unión regulan, con carácter obligatorio, los casos particulares. Por medio de una decisión, las instituciones de la Unión pueden exigir a un Estado miembro, a una empresa o a un ciudadano de la Unión que realice o se abstenga de realizar una acción, otorgarle derechos o imponerle obligaciones. Destinada a un Estado, puede tratarse por ejemplo, de una autorización de la Comisión para adoptar medidas de salvaguardia. Dirigida contra una empresa, declara por ejemplo, la nulidad absoluta de acuerdo entre empresas, contrario a las normas de competencia de la Unión, y le impone una multa (Freeland, 1996). Las características esenciales de una decisión pueden describirse de la siguiente forma (Bouchardt, 2010): •

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•

La decisión tiene validez individual , con lo que se distingue del reglamento. Los destinatarios de una decisión deben designarse individualmente y sólo están obligados de forma particular. Para ello basta que el grupo de personas afectadas pueda determinarse en el momento en que se dicte la decisión y no pueda ampliarse en el futuro. Lo que hay que tener en cuenta es, sobre todo, el contenido de la decisión, que debe permitir influir de forma individual y directa en la situación de los afectados. En este sentido, una decisión puede afectar igualmente a terceros, siempre que lo sean por determinadas características personales o circunstancias especiales que los distingan del resto de las personas y, por consiguiente, puedan ser individualizados de forma similar al propio destinatario. La decisión es vinculante en su totalidad , distinguiéndose así de las directivas, que únicamente son vinculantes en lo que se refiere al objetivo perseguido. La decisión obliga directamente a sus destinatarios . Una decisión dirigida a un Estado miembro puede en realidad producir el mismo efecto directo respecto a los ciudadanos que una directiva.

4 . R e co m e n d a c i o n e s y D i c t ám e n e s

Por último, una categoría de actos jurídicos expresamente prevista en los Tratados de la Unión, es la compuesta por las recomendaciones y los dictámenes. Esta categoría permite a las instituciones de la Unión expresarse de forma no vinculante ante los Estados miembros y, en algunos casos, también ante los ciudadanos o las empresas de la Unión, sin imponer con ello obligaciones legales a sus destinatarios. En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, sin obligarlos jurídicamente a adoptarlo. Así, en los casos en que la adopción o modificación de una


disposición legal o administrativa de un Estado miembro distorsiona las condiciones de competencia del mercado común, la Comisión puede recomendar al Estado miembro en cuestión las medidas adecuadas para evitar dicha distorsión (segunda frase del apartado 1 del artículo 117 del TFUE). En cambio, las instituciones de la Unión (la Comisión y el Consejo) emiten dictámenes cuando se trata de evaluar una situación actual o determinados procesos en la Unión o los Estados miembros. En ocasiones, los dictámenes sirven asimismo para preparar actos jurídicos vinculantes posteriores o son requisito de un proceso ante el TJ (artículos 258 y 259 del TFUE). La importancia fundamental de las recomendaciones y dictámenes reside sobre todo en el ámbito político y moral. Al prever estos actos jurídicos, los autores de los Tratados esperaban que los afectados seguirían el consejo recibido en virtud de la autoridad de las instituciones de la Unión y su amplia visión y conocimiento supranacionales, o bien que reaccionarían adecuadamente frente a su evaluación de una determinada situación. No obstante, las recomendaciones y dictámenes pueden adquirir indirectamente efectos jurídicos, cuando crean las condiciones para actos jurídicos vinculantes posteriores o si la propia institución que las adopta asume algún compromiso, con lo cual se establece, en determinadas circunstancias, un elemento de confianza legítima (Bouchardt, 2010). 5 . R e so l u c i o n e s, d ec l a r a c i o n e s, y l o s p r o g r a m a s d e a cc i ón

Aparte de las actuaciones jurídicas contempladas en los Tratados de la Unión, las instituciones de la Unión cuentan con otras muchas formas de acción para dar cuerpo y contenido al ordenamiento jurídico de la Unión. En la práctica de la Unión revisten importancia en particular las resoluciones, las declaraciones y los programas de acción. Resoluciones

Los autores de las resoluciones son el Consejo Europeo, el Consejo y el PE. En las resoluciones se expresan las opiniones e intenciones comunes relativas al desarrollo general de la integración, así como sobre misiones concretas dentro y fuera de la Unión. Las resoluciones de ámbito interno, por ejemplo, refieren a cuestiones básicas relativas a la unión política, la política regional, la política energética y la unión económica y monetaria, en particular la creación del sistema monetario europeo. Estas resoluciones revisten ante todo una importancia política como orientaciones para los futuros trabajos del Consejo. Como expresiones de la voluntad política común, facilitan de forma decisiva el consenso en el seno del Consejo. Asimismo, garantizan un mínimo de concordancia entre el plano de decisión de la Unión y el nacional. Esta función debe ser objeto de una evaluación jurídica, es decir, el instrumento de la resolución debe ser flexible y no estar demasiado cargado de instrucciones y ataduras jurídicas.


Declaraciones

En cuanto a las declaraciones, hay que distinguir entre dos formas: en la medida en que estén relacionadas con el desarrollo ulterior de la Unión, como la Declaración sobre la UE, la democracia o los derechos fundamentales, su importancia equivale en lo esencial a la de las resoluciones. Se recurre a ellas en particular cuando se pretende llegar a un público amplio o a un grupo determinado de destinatarios. Asimismo se adoptan declaraciones en relación con la toma de decisiones del Consejo. En este caso, se trata de declaraciones en las que los miembros del Consejo expresan conjunta o individualmente su opinión sobre la interpretación de las decisiones adoptadas por el Consejo. Estas declaraciones interpretativas son práctica común en el Consejo y representan un medio indispensable para llegar al consenso en el seno de éste. Su importancia jurídica debe evaluarse con arreglo a los principios generales de interpretación. Según éstos, la interpretación de una disposición viene determinada, entre otros factores, por la voluntad de su autor. Sin embargo, esto sólo es válido en la medida en que las declaraciones interpretativas hayan sido objeto de la publicidad necesaria, ya que el Derecho Derivado de la Unión que concede derechos directos a los individuos no puede ser limitado por pactos accesorios no publicados. Programas de acción

Estos programas son elaborados por el Consejo o la Comisión por propia iniciativa o a propuesta del Consejo Europeo y sirven para concretar los programas legislativos y objetivos generales contemplados en los Tratados de la Unión. En la medida en que dichos programas estén previstos expresamente en los Tratados, su contenido es obligatorio para las instituciones de la Unión. Por el contrario, otros programas se entienden en la práctica únicamente como orientaciones que carecen de efectos jurídicos vinculantes. No obstante, expresan la intención de las instituciones de la Unión de actuar de acuerdo con su contenido.

4.3.3. El derecho complementario. Como mencionamos supra, el derecho complementario está conformado por el derecho internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados miembros entre sí y con terceros, y por el bloque regional con terceros. No nos detendremos a considerar en este apartado las normas del Derecho Internacional , en cuanto que son objeto de estudio de otra asignatura, limitándonos a señalar que la Unión Europea, como cualquier organización internacional, se encuentra sometida al derecho internacional general, que le será aplicado en materias tales como el derecho de los tratados, la función pública internacional, los


privilegios e inmunidades, etc. en la medida en que no posea una regulación propia. Consideramos importante por su parte explayarnos en las características de los tratados internacionales entre: I. La Unión Europea y otros Estados no miembros (terceros países); y II. Los Estados miembros. I.

TRATADOS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y TERCEROS PAÍSES Los tratados internacionales de la UE son una tercera fuente del Derecho, vinculada al papel de la UE en el plano internacional. Como centro de poder a escala mundial, Europa no puede limitarse a gestionar sus asuntos internos, sino que debe ante todo ocuparse de sus relaciones económicas, sociales y políticas con otros países del mundo. A tal fin, la UE celebra acuerdos internacionales con los “países no pertenecientes a la Unión” (denominados terceros países) y otras organizaciones internacionales, que van desde los tratados de cooperación de amplio alcance en los ámbitos comercial, industrial, social o técnico, hasta los acuerdos comerciales en torno a determinados productos. Tres formas de relación contractual de la UE con terceros países merecen una atención especial (Borchardt, 2010): L os acuer dos de asociación

La asociación trasciende en gran medida las cuestiones de política puramente comercial y tiende a una estrecha cooperación económica con un amplio apoyo financiero de la UE a la otra parte contratante (artículo 217 del TFUE). Existen tres formas de acuerdos de asociación: 1. Acuerdos para el mantenimiento de vínculos especiales de algunos Estados miembros de la UE con terceros países.

La creación del instrumento de asociación tiene su origen en las estrechas relaciones económicas que los países y territorios de ultramar mantenían con algunos Estados fundadores de la UE, en virtud de los antiguos regímenes coloniales. Puesto que la introducción de un arancel exterior común en la UE habría alterado notablemente los intercambios comerciales con estos territorios, había que crear regímenes especiales. El fin de la asociación es, por lo tanto, el de favorecer el desarrollo económico y social de los países y territorios y establecer estrechas relaciones económicas entre ellos y la Unión en su conjunto (artículo 198 del TFUE). Como resultado, hay toda una serie de acuerdos preferenciales que permiten importar bienes de estos países y territorios con aranceles reducidos o nulos. La asistencia técnica y


financiera de la UE se canaliza a través del Fondo de Desarrollo Europeo. Sin lugar a dudas, el acuerdo más importante es el Acuerdo de Asociación entre la UE y 70 Estados de África, el Caribe y el Pacífico ("los ACP"). Este acuerdo se convirtió recientemente en un conjunto de acuerdos de asociación económica, a los fines de permitir paulatinamente un libre acceso al mercado interior europeo para estos países. 2. Acuerdos para la preparación de una posible adhesión y para la constitución de una unión aduanera.

La asociación también sirve para preparar una posible adhesión de un país a la UE. Es, por así decirlo, una fase previa de la adhesión, en la que se intenta una aproximación de las condiciones económicas del país candidato a las de la UE. 3. El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE).

El Acuerdo sobre el EEE abre al resto de los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio (Noruega, Islandia y Liechtenstein) las puertas del mercado interior de la UE y representa, en virtud del compromiso de adoptar casi dos tercios del Derecho de la Unión, un fundamento seguro para una posible adhesión posterior de estos países a la UE. Dentro del EEE, y sobre la base del Derecho Primario y derivado de la Unión vigente (el acervo comunitario), debe realizarse la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, establecerse un régimen uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, así como intensificarse la cooperación en el ámbito de las políticas horizontales y paralelas (por ejemplo, protección del medio ambiente, investigación y desarrollo, y educación). L o s a c u e r d o s d e co o p e r a c i ó n

Los acuerdos de cooperación no van tan lejos como los de asociación, ya que tienen como único objetivo una intensa cooperación económica. Dichos acuerdos vinculan a la UE con los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), los Estados del Mashrek (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros. Los acuer dos comer ciales

Por último, existen numerosos acuerdos comerciales celebrados con diversos terceros países, grupos de éstos o en el marco de organizaciones comerciales internacionales en el sector aduanero y de política comercial. Los acuerdos comerciales más importantes a escala internacional son el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), y los acuerdos multilaterales celebrados en su marco, de los cuales mencionaremos los más significativos: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1994), los Códigos antidumping y sobre subvenciones, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios


(GATS), los Convenios sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC o TRIPS) y el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias. La última fuente del Derecho de la UE la constituyen los convenios entre los Estados miembros. Se trata, por una parte, de convenios concluidos para regular cuestiones que están estrechamente relacionadas con las actividades de la UE, pero para las cuales no se ha dotado de competencia a las instituciones de la Unión. Por otra parte, existen auténticos convenios internacionales entre los Estados miembros con los cuales se pretende, en particular, superar la limitación territorial de las normativas nacionales y crear un Derecho uniforme a escala de la Unión (artículo 293 del Tratado UE). Ello reviste especial importancia en el ámbito del Derecho internacional privado. A título de ejemplo cabe mencionar: el Convenio sobre la competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil de 1968 (que ha sido reemplazada por una regulación del Consejo del año 2001, y por ende, forma parte del Derecho Derivado de la Unión), el Convenio sobre el reconocimiento mutuo de las sociedades y personas jurídicas (1968), el Convenio relativo a la supresión de la doble imposición en caso de corrección de los beneficios de empresas asociadas (1990) y el Convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980). II. LOS CONVENIOS ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS En esta categoría se incluyen, por una parte, los convenios concluidos para regular cuestiones que están estrechamente relacionadas con las actividades de la UE, pero para las cuales no se ha dotado de competencia a las instituciones de la Unión. Por otra parte, existen auténticos convenios internacionales entre los Estados miembros con los cuales se pretende, en particular, superar la limitación territorial de las normativas nacionales y crear un Derecho uniforme a escala de la Unión (artículo 293 del Tratado UE). Ello reviste especial importancia en el ámbito del Derecho Internacional Privado. A título de ejemplo cabe mencionar: el Convenio sobre la competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil de 1968 (que ha sido reemplazada por una regulación del Consejo del año 2001, y por ende, forma parte del Derecho Derivado de la Unión), el Convenio sobre el reconocimiento mutuo de las sociedades y personas jurídicas (1968), el Convenio relativo a la supresión de la doble imposición en caso de corrección de los beneficios de empresas asociadas (1990) y el Convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980).


4.3.4. Otras fuentes normativas. Finalmente, existen otras fuentes clásicas del Derecho, que también resultan utilizadas en el Derecho de la Unión. Nos estamos refiriendo específicamente a los principios generales del Derecho, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina de los autores. L o s p r i n c i p i o s g en e r a l e s d e l D e r e ch o

Se trata de normas no escritas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. El Derecho Escrito de la Unión, que esencialmente sólo regula situaciones económicas y sociales, no puede cumplir más que parcialmente este cometido, por lo cual los principios generales del Derecho representan una de las fuentes más importantes del Derecho de la Unión. Con ellas se puede colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente mediante su interpretación acorde con el principio de equidad. Los principios generales del Derecho se materializan a través de la aplicación de las normas, en particular mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJ) en el marco de la misión que se le ha encomendado, consistente en “garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado”. Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales son sobre todo los principios comunes a los ordenamientos de los Estados miembros. Éstos proporcionan la base a partir de la cual se desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a escala de la Unión. Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, además de los principios básicos de autonomía, aplicabilidad directa y primacía del Derecho de la Unión, la garantía de los derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad, el principio de protección de la confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho de la Unión. E l D er ech o C o n su e t u d i n a r i o

El Derecho Consuetudinario también forma parte del Derecho no escrito de la Unión. Se trata del Derecho Derivado de la práctica y de la convicción jurídica, que completa o modifica al Derecho Primario o derivado. Su posible existencia está reconocida, pero su desarrollo efectivo choca en el plano de la legislación de la Unión con límites estrictos. Un primer límite se deriva de la existencia de un procedimiento especial para modificar los Tratados (artículo 54 del TUE). Con esta disposición no se excluye del todo el desarrollo del Derecho Consuetudinario, pero sí se fijan requisitos más estrictos que deben cumplirse cuando se trate de demostrar una práctica reiterada y la correspondiente convicción de actuar dentro de la legalidad.


Otro límite al desarrollo del Derecho Consuetudinario por parte de las instituciones de la Unión se deriva del hecho de que toda acción de una institución debe estar exclusivamente basada en los Tratados y no en el comportamiento efectivo de la institución y en la correspondiente voluntad de vinculación jurídica. De ello se desprende que el Derecho Consuetudinario –en el nivel de los Tratados- nunca puede partir de las instituciones de la Unión, sino en todo caso de los Estados miembros en las estrictas condiciones antes descritas. Las prácticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por parte de las instituciones de la Unión pueden utilizarse, sin embargo, en el marco de la interpretación de los principios jurídicos creados por dichos órganos, con lo cual, en determinados casos, se modifica el alcance jurídico y real del acto jurídico en cuestión. No obstante, para ello deben respetarse los requisitos y límites establecidos en el Derecho Primario. L a j u r i sp r u d en c i a

Finalmente, cabe mencionar como otra fuente complementaria del Derecho de la Unión a la jurisprudencia. La misma surge fundamentalmente a partir de los fallos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es una fuente formal muy importante, ya que ayuda a cubrir lagunas del Derecho de la Unión. Como señala Freeland (1996), la actividad del TJ ha dado lugar a la creación de una verdadera legislación jurisprudencial, con la afirmación de principios tales como el efecto y la aplicabilidad directa de las normas comunitarias, la doctrina del efecto útil, la primacía del orden comunitario y muchos otros, a partir de una interpretación teleológica o finalista de los preceptos insertos en los Tratados. Es importante destacar que también los tribunales ordinarios van creando jurisprudencia al aplicar el Derecho de la Unión, aunque la interpretación de dicho Derecho es prerrogativa del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es por ello que está prevista la cuestión prejudicial por parte de los tribunales ordinarios de los Estados miembros. L a d o ct r i n a

Los trabajos de los estudiosos del Derecho de la Unión en manuales, tratados y revistas, son frecuentemente invocados por las instituciones comunitarias (en especial por la Comisión y el TJ) a la hora de fundamentar sus normas y sus sentencias (Freeland, 1996). La pirámide jurídica de la Unión Europea

Para finalizar la exposición relativa al Derecho de la Unión Europea, presentamos en el siguiente cuadro el esquema de la pirámide normativa correspondiente a dicho bloque regional, tal como surge de los tratados y de la jurisprudencia del TJ:


Convenios entre Estados miembros Principios generales del Derecho y Derecho Consuetudinario Derecho Derivado: Actos no legislativos

Derecho Derivado: Actos legislativos

Acuerdos internacionales celebrados por la UE

Derecho originario o primario (tratados constitutivos, anexos, protocolos adicionales y modificatorios) Elaboración propia a partir de Borchardt, 2010

4.4. El derecho del Mercosur En el Mercosur, las fuentes normativas se encuentran definidas por el art. 41 del Protocolo de Ouro Preto, que específicamente menciona las siguientes: •

•

El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos

Las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción. Por su parte, el artículo siguiente se ocupa de precisar que “Las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2 de este Protocolo tendrán carácter obligatorio y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”. Sostiene Freeland (1996) que la enumeración que se hace en el Art. 41 no es taxativa sino meramente enunciativa. Es decir que ella no impide que a la hora de completar las lagunas que todo ordenamiento jurídico presenta, el intérprete del derecho positivo del Mercosur recurra por ejemplo, a los principios generales del derecho comunitario y del derecho internacional, a la costumbre, a los laudos de los tribunales arbitrales o del TPR, a la doctrina de los autores, etc. •


4.4.1. El Derecho Primario. Está conformado por las fuentes citadas en los apartados I y II del art. 41 del Protocolo de Ouro Preto, a saber: •

El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios; y

Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos. Es decir, se incluyen dentro del Derecho Primario no sólo el Tratado de Asunción, sino además los Protocolos de Brasilia, Ouro Preto y Olivos, estudiados en la Unidad 3. Señala Freeland (1996) que el Tratado de Asunción se encuadra dentro de la categoría de los tratados “marco o constitución”, es decir, que contienen reglas de carácter programático que deben ser desarrolladas por los órganos comunitarios a los que atribuye competencia normativa. Pero también contienen normas que recogen simples obligaciones de hacer o de abstenerse, dirigidas a los Estados miembros, como los Arts. 4 y 7. •

El derecho primario del MERCOSUR, ¿goza de las características de primacía, efecto directo, aplicabilidad directa?

Para Freeland, los tratados que componen el Derecho Primario del Mercosur tienen primacía sobre el resto del ordenamiento jurídico comunitario y presentan la característica de rigidez a la que nos referimos al hablar del Derecho Primario de la Unión Europea. Además, son directamente aplicables, es decir que una vez ratificados por los Estados miembros, conforme a sus respectivos procedimientos internos, no necesitan de otro acto de incorporación para desplegar sus efectos. Respecto a estos efectos, Freeland (1996) señala que como toda norma de Derecho Primario, los tratados despliegan efectos directos, verticales y horizontales, siempre que contengan un mandato claro, preciso e incondicionado de hacer o de no hacer determinada cosa. En el caso de la Argentina (y también en el Paraguay), las normas del Derecho Primario tienen además primacía sobre todo el ordenamiento interno, excepto sobre el constitucional (Art. 75 inc. 24 CN), lo que de acuerdo con Freeland (1996), puede acarrear en el futuro seguras dificultades. Al igual que en el caso europeo, esta primacía supone que cualquier norma de derecho interno que se oponga a una comunitaria debe recibir, por lo menos, la misma sanción que en la Unión, es decir, la no aplicación por el juzgador en beneficio de la regla comunitaria. Además, implica una obligación por parte de los Estados miembros de adecuar sus legislaciones internas a la legislación común (primaria y derivada), derogando o modificando la ley, el decreto o el acto


normativo interior que impida o dificulte su plena eficacia y cumplimiento (Art. 38 POP).

4.4.2. El Derecho Secundario. Al igual que en el caso del Derecho Der echo Secundario de la Unión Europea, es posible aquí también distinguir entre actos típicos y atípicos. A ct os t íp i cos

Los actos típicos son los enumerados en el artículo 41 del POP, y comprenden por lo tanto a: •

Las Decisiones del Consejo del Mercado Común

•

Las Resoluciones del Grupo Mercado Común y

Las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur. Muchos de estos actos jurídicos tienen alcance general y contenido normativo, dentro del territorio del Mercosur, y todos son adoptados en ejercicio de las facultades que los Estados miembros le han conferido a los órganos del Mercosur, cuya nómina y competencias hemos tratado en la Unidad 3. Su regulación se encuentra prevista por el Capítulo III del Protocolo de Ouro Preto, en los Arts. 37 a 39. Como principio, todas las decisiones deben tomarse por consenso y con la presencia de todos los Estados Est ados Partes (art. 37). Una vez aprobadas, rige el compromiso asumido por los Estados miembros de “adoptar todas las medidas necesarias para asegurar, •

en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos del Mercosur” , debiendo informar al

respecto a la Secretaría Administrativa del Mercosur (art. 38). La jerarquización vista en oportunidad de tratar la estructura orgánica del Mercosur es la que le confiere a estas normas su grado de prelación. •

•

De allí se sigue que las normas derivadas de mayor jerarquía son las Decisiones, dictadas por el Consejo del Mercado Común; muchas de ellas reglamentan las fuentes originarias con carácter general, aprueban proyectos de tratados y coordinan la labor técnica de los restantes órganos. Las Resoluciones del Grupo Mercado Común están mayormente destinadas a cumplir y reglamentar Decisiones del Consejo, como asimismo a coordinar la labor de armonización de las distintas áreas a cargo de los sub-grupos de trabajo.

Por último, las Directivas de la Comisión de Comercio tienen por característica revestir carácter eminentemente técnico y posee un rango inferior a las demás normas mencionadas. En todos los casos, el texto de estos actos normativos debe ser publicado en el Boletín Oficial del Mercosur. Igual criterio se adopta •


con cualquier otro acto al cual el Consejo del Mercado Común o el Grupo Mercado Común entiendan necesario atribuirle publicidad oficial. En cuanto a su alcance, la característica de estar dirigidas a la generalidad y no a destinatarios determinados aparece con mayor claridad en el caso de las directivas. Las resoluciones, por las características y competencias del órgano que emanan (GMC) serán generalmente de ejecución y de reglamentación de las decisiones del Consejo. En cuanto a las directivas, se encuentran demasiado debajo de la escala normativa como para que pueda predicarse de ellas esta característica tan propia de las leyes (Freeland, 1996). El Derecho Secundario del MERCOSUR, ¿goza de las características de primacía, efecto directo, aplicabilidad directa?

Mientras que Ekmedjian (1996) sostiene que el Derecho Derivado del Mercosur carece de estas características, Freeland (1996) por el contrario se las reconoce, aunque con algunas limitaciones, que analizaremos a continuación: Respecto a la primacía, a partir de la sanción del Art. 75 inc. 24 de la Constitución Nacional, no pueden caber dudas de que en la Argentina, las normas derivadas de los órganos del Mercosur prevalecen sobre las leyes internas: “las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes”. Es decir, en el ámbito nacional, el Derecho Derivado goza de primacía sobre el derecho interno, con excepción de las normas constitucionales (Freeland, 1996). Respecto al efecto directo, Freeland (1996) sostiene que los actos jurídicos que componen el Derecho Derivado crean derechos y obligaciones tanto para los Estados miembros como para los ciudadanos, y que los poderes internos del Estado tienen la obligación de garantizar o hacer cumplir. Ello es así siempre que las normas sean claras, precisas e incondicionadas o cuando el Estado parte obligado no desarrolle, en tiempo oportuno, la norma que confiere derechos u obligaciones en su derecho interno. Es decir que para este autor, las normas típicas dotadas de las características apuntadas, tienen efectos directos. Respecto a la aplicabilidad directa , la cuestión presenta algunas complejidades. En efecto, para la entrada en vigencia de las normas derivadas se ha previsto el régimen que la doctrina ha calificado como de “aplicación o vigencia simultánea”, que sería una alternativa a la aplicabilidad directa propia del Derecho de la Unión (Freeland, 1996). Esto implica la adopción de un sistema de recepción normativa de tipo complejo, previsto en el artículo 40 del POP. Una vez aprobada la norma por los órganos del Mercosur, ella debe ser incorporada por los Estados Miembros e informar a la Secretaría Administrativa del Mercosur.


Cuando los cuatro Estados Miembros concluyeron con dicho trámite, la Secretaría Administrativa expide una comunicación oficial a cada estado miembro. Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de esta comunicación (art. 40 inc. iii). Ahora bien, el requisito de la incorporación expresa de las normas derivadas no rige en todos los casos. Ello es lo que resulta del art. 42 del Protocolo de Ouro Preto, que luego de sostener que este tipo de normas derivadas “tendrán carácter obligatorio”, agrega que “cuando sea necesario” deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país. Ello nos permite sostener que, dentro de las fuentes jurídicas derivadas del Mercosur, hay dos categorías: a) Normas de “vigencia simultánea”, que requieren de un procedimiento complejo para su entrada en vigencia, con recepción expresa en el derecho interno de cada uno de los Estados miembros y posterior intervención de la Secretaría Administrativa del Mercosur (y que por consiguiente, no gozan de efecto directo); y b) Normas de “aplicabilidad directa”, que no requieren de este procedimiento de tipo complejo y, por lo tanto, tendrán carácter obligatorio para los Estados miembros a partir de su aprobación en el seno del órgano del Mercosur, de acuerdo con lo dispuesto por la primera parte del art. 42 del POP. Esta distinción se ha visto confirmada con la reglamentación del art. 42 del Protocolo de Ouro Preto que ha hecho el Consejo Mercado Común, mediante Decisión N° 23/00. El art. 5° de la Decisión reglamentaria, reconoce la existencia de una categoría de normas derivadas de aplicabilidad directa, las cuales “entrarán en vigencia a partir de su aprobación”. En sus dos incisos, el artículo se refiere a las dos sub-categorías de este tipo de normas: a) aquellas cuyo contenido trata asuntos relacionados al funcionamiento interno del Mercosur, a las que podemos denominar “ de organización”; y b) aquellas otras cuyo contenido ya estuviera contemplado en la legislación nacional de un estado parte, que podemos llamar “de reconocimiento” . Cuando se trata de normas “de organización” , la decisión exige que dicho carácter sea explícito en el texto del documento, dejándose constancia de su efecto directo, esto es, que la norma no necesita ser incorporada en un posterior procedimiento de recepción y rige, como hemos visto, desde su aprobación. Para las normas “de reconocimiento” , rige un trámite simplificado. El Estado sólo debe informar a la Secretaría Administrativa del Mercosur la existencia de la norma nacional que incluye el contenido de la norma del Mercosur en cuestión. En ambos casos, la norma derivada puede establecer condiciones especiales en torno a la fecha o plazos para su incorporación, prevaleciendo en tal supuesto, la regulación particular.


A ct os at íp i cos

Son aquellos que no se encuentran enumerados en el Art. 41 el POP. Como en el caso de la Unión Europea, algunos tienen un carácter meramente interno, mientras que otros despliegan efectos jurídicos fuera del ámbito comunitario: •

Actos internos : Esta categoría incluye a) los relativos a la

organización y al funcionamiento de las instituciones y órganos (reglamentos internos); y b) los proyectos normativos preparatorios, tales como las propuestas de decisiones del GMC al CMC, las propuestas de la Comisión de Comercio al GMC (Art. 20 POP), las recomendaciones del FCES al GMC (Art. 29 POP), entre otros.

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Actos sui generis: comprenden los programas de trabajo o de

acción que el CMC y el GMC pueden elaborar (Arts. 8 y 14 del POP) y los informes y rendiciones de cuentas, como los de la Secretaría Administrativa del GMC (Art. 32 VIII, POP). El siguiente cuadro sintetiza la clasificación presentada: Decisiones (CMC)

Actos Típicos

Resoluciones (GMC) Directivas (C. Comercio)

DERECHO DERIVADO

Actos sui generis

Actos Atípicos Actos internos

Reglamentos internos Proyectos normativos preparatorios

4.4.3. El Derecho Complementario. El Derecho internacional general El Mercosur, por ser una organización internacional, está sometido al igual que la Unión Europea a las reglas del Derecho Internacional General que le serán aplicadas en la medida en que no posea una


reglamentación particular (por ejemplo, en materia de tratados, de privilegios e inmunidades, etc.). Los acuerdos concluidos por los Estados miembros entre sí Esta categoría incluye a los acuerdos anteriores a la vigencia del TA o que, posteriores a su entrada en vigor, vinculan a algunos miembros del bloque entre sí y con terceros Estados. Tales acuerdos no tienen naturaleza comunitaria ni son actos de las instituciones regionales, pero en el Mercosur tienen una gran importancia. Por ejemplo, los Tratados de Montevideo de 1960 y 1980, constitutivos de la ALALC y la ALADI (este último aún vigente). Estos tratados, en caso de ser anteriores al TA, deben adaptarse a él, eliminando las incompatibilidades que se observen, y si son posteriores, deben evitar contradecirlo, al igual que al resto de las normas del Derecho Primario y Derivado. Los acuerdos celebrados por el Mercosur con otros esquemas de integración, países, grupos de países u organizaciones internacionales. Estos acuerdos, posibles a partir del reconocimiento de personalidad jurídica de derecho internacional al Mercosur por parte del POP (Art. 34), están subordinados a las normas de derecho originario, pero prevalecen sobre las normas de Derecho Derivado (Freeland, 1996). Dentro de los acuerdos que celebra el Mercosur con terceros países, es importante destacar los denominados Acuerdos de Complementación Económica, firmados entre el bloque regional y cada país que decida adquirir el rango de “Estado asociado”. En ellos se establece un cronograma para la creación de una zona de libre comercio y la gradual reducción de las tarifas arancelarias entre el Mercosur y los países firmantes. •

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Chile formalizó su asociación al Mercosur el 25 de junio de 1996 con la suscripción del Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Chile. Bolivia lo hizo el 17 de diciembre de 1996, mediante la firma del Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Bolivia. A fines de 2006 vehiculizó su pedido de admisión como miembro pleno. Perú, en tanto, formalizó su asociación en 2003 con la suscripción del Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Perú. Colombia, Ecuador y Venezuela formalizaron su asociación en 2004, mediante el Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Colombia, Ecuador y Venezuela.


Venezuela se integró como Estado Miembro el 4 de julio de 2006, habiendo sido previamente Estado Asociado en el período 2004– 2006. Además de estos acuerdos, el Mercosur ha firmado tratados de libre comercio con la Comunidad Andina, Israel y Egipto, y Acuerdos preferenciales de Comercio con la India y la Unión Aduanera de África Austral (SACU), para mencionar los más importantes. Además, lleva a cabo tratativas para realizar acuerdos comerciales con la Unión Europea, con Corea del Sur, con el Consejo de Cooperación del Golfo (Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Qatar y Omán), con Jordania, con Turquía, con Siria y con los Territorios Palestinos. •

4.4.4. Otras fuentes normativas. Los principios generales del Derecho Son aquellos ampliamente admitidos y reconocidos en las jurisdicciones internas, como los de proporcionalidad, el de enriquecimiento sin causa, el de buena fe, el de legalidad y el de seguridad jurídica, entre otros. La jurisprudencia Incluye los laudos del Tribunal Permanente de Revisión creado por el PO, y el de los tribunales arbitrales ad hoc creados a partir del Protocolo de Brasilia, así como también la jurisprudencia de los tribunales internos. La doctrina Comprende los trabajos de los especialistas en Derecho de la Integración Regional, nacionales y extranjeros, que son tenidos en cuenta a la hora de decidir un laudo arbitral, o de que el Consejo fije el alcance de alguna norma, o cuando se invoquen normas comunitarias ante las jurisdicciones domésticas. La pirámide jurídica del Mercosur

Para finalizar la exposición relativa al derecho del Mercosur, presentamos en el siguiente cuadro el esquema de la pirámide normativa correspondiente a dicho bloque regional:


Otras fuentes Actos atípicos (D. secundario) Directivas (Comisión de Comercio) Resoluciones del GMC Decisiones del CMC Acuerdos entre el Mercosur y terceros Estados o entre los Estados miembros Derecho originario o primario (tratado constitutivo, protocolos, anexos y modificaciones) Elaboración propia a partir de Freeland (1996)


Derecho de Integracion Regional - Completo

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