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SÊRIE FUNDAMENTOS DA SOCIOLOGIA MODERNA ALEX INKELES
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Os volumes da Série Fundamentos da Sociologia Moderna. destinam-se tôdas as · principais áreas no campo da :, Soció~ogia, Cada obra, • escrita por um eminente · especialista, apt ·e senta um subcampo específico 1\., da disciplina. . A característic~ que dá J nidade a esta série é o estudo C sistemático de grupos e sociedades. Cada ' livro- .analisa um aspecto importante da · vida social, com referênCias esp~ciais ·.a o seu papel no desenvolvimento, funcionamento e inud.ança dé. sisteipas sociais mais faz ainda um retrospecto da históri~ cfa teoria e da •·{fesquisa neste sumário uà posição atual do conhecirde~to e · da pésqtiisa. Essas 'a combina das, dão à série profundidade histórica e a amplitude dos estudos
IBLIOTECA PIONEIRA DE ClfNCIAS SOCIAIS
ORGANIZAÇÕES MODERNAS AMITAI ETZIONI Esta obra, única na bibliografia nacional na abordagem sociológica das organizações, aparece agora em 2.• EDIÇÃO, tendo em vista a sua indicação aos estudantes de Sociologia e Administração e o interêsse que despertou nos meios empresariais, hoje preocupados no estabelecimento de uma nova mentalidade, em consonância com as crescentes responsabilidades sociais das emprêsas. Fábricas, firmas comerciais, repartições públicas, escolas, fôrças armadas, igrejas, corporações, etc. unidades sociais bastante diferenciadas entre si - são definidas como organizações. É evidente, portanto, quanto nos afetam, individualmente, e à civilização moderna em seu todo, a racionalização, competência e eficiência das organizações. A arte de planeJar, coordenar e controlar originouse do estudo da Admin ~tração e encontrou nas sociedades modernas um ambiente mais compatível com o seu desenvolvimento. Êsse aumento do alcance e do racionalismo das organizações não se produziu sem um preço social e humano. Os recursos humanos estão entre os principais meios empregados pela organização para atingir seus objetivos e, de modo geral, pode-se afirmar que a sua eficiência está em relação direta com a satisfação dos que nela trabalham. AMITAI ETZIONE, um dos mais conceituados cientistas sociais do século, partindo da análise das escolas de Administração Científica e de Relações Industriais, apresenta o seu ponto de vista - por ~!e denominado Estruturalismo .,;_ amplamente aceito pelos sociólogos modernos e numa .perspectiva comparativa examina os objetivos, estruturas, relações e ambientes das organizações. modernas, não sem antes estudar a teoria burocrática de Max Weber, pioneiro do Estruturalismo, em si mesmo, de excepcional importância.
ORGANIZAÇÕES MODERN AS
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BIBLIOTECA PIONEIRA DE
CI~ NCIAS.
SOCIAIS
AMITAI ETZIONI (da Universidade de Co/úmbia)
SOCIOLOGIA
Conselho Diretor: · Prof. RUY COELHO P rof. OcTAVIO IANNI Prof. L UIZ PEREIRA
Conselho Orientador : Profs.: Nestor de A"iencar - Vicente Unzer de Almeida - F. Bastos de Avila - Julio Barbosa - Tocary Assis Bastos - Paula ,Beiguelman - Cândido Procópio Ferreira de Camargo - Wilson •.Cantoni _. Fernando Henrique Cardoso - Orlando M. Carvà!ho Helena Maria Pereira de Carvalho - Orlando Teixeira da Costa - Levi Cruz - Mário Wagner Vieira da Cunha - A. Delorenzo Neto - Florestan Fernandes - Pinto Ferreira - Marialice Men_c arini Foracchi - Frank Goldman - Augusto Guelli Netto - Juarez Brandão Lopes - Silvio Loreto - J . V. Freitas Marcondes Maria Olga Mattar - Laudelino T. Medeiros - Djacir ·Menezes - Douglas Teixeira Monteiro - Evaristo de Moraes Filho - Aldemar Moreira - Edmundo Acacio Moreira Renato Jardim Moreira - Oracy Nogueira - L . A. Costa Pinto - Maria Isaura Pereira de Queiroz - João Dias Ramalho - Alberto Guerreiro Ramos -José Arthur Rios - Aziz Simão - Nelson Wernek Sodré Henrique Stodieck - Oswaldo E. Xidieh.
ORGANIZA ÇÕE S MODERNAS Tradução de
MmiAM L . MOREmA LEITE
2.' edição
LIVRARIA PIONEIRA EDITORA SJ!:RIE FUNDAMENTOS DA SOCIOLOGIA MODERNA
SÃo
PAuLo .
1 Título do original inglês:
MODERN ORGANIZATIONS
Copyrigh r
PRENTICE-HALL, Inc.
1 9 6 4
índice Um
Capa de
Racionalismo e Felicidade: O Dilemtl da Organização, 1
AURIOVALDO F. D E CARVALHO PACHECO
Definição das Organizações O Plano do Livro
Dois
O Objetivo da Organização: Senhor ou Servo? 13 A Natureza do9 Objetivos da Organização, 14 Como se estabelec.e m Objetivos, 16 Eficiência, Competência e o Perigo da. "Mensuração Excessiva", 18 S u bstituição de Objetivos, 21 Seqüência, Multiplicação e Expansifo dê Objetivos, 25 Organizações com Múltiplas Finalidades, 27 Modelos de Objetivos e de Sistemas, 30
1
19 7 2
Três ~
A Teoria Clássica, 36 A Teoria Clássica da. Motivação, 37 A 71eoria Clássica da Organização. 39 A Teoria da. Decisão, 51
Todos os direitos reservados por ENIO MATHEUS GUAZZELLI & CIA. LTDA.
Rua 15 de Novembro 228 Telefone: 33-5421 -
4.0 andar, sala 412 São Paulo
xQuatro •
Da Teoria de Relações Humanas aos Estruturalistas, 54 Impresso no Brasil Printed in Bra: il
Determinantes Fúicos e Determinantes Sociais da. ?rodução, 54 A Critica Estruturaliata, 67
Cincó
Burocracia: Estrutura e Legitimidade, 81
CAPITULO
Tipologia da Autoridade de Weber> 83 A Estrutura Burocrática> 85 O Chefe Não-Burocrático, 87 A Crise da Sucessão> 89 Algumas Observações Críticas, 90
I
Seis
Contrôle e Liderança da Organização, 93
Racionalismo e Felicidade :
Classificação' dos Meios de Contr6le> 94 Liderança e Contr6le da Organização, 98
O Dilema da Organização
. Sete
Contrôle e outros Correlatos da Organização, 108 Contr6le> Seleção e Socialização> 108 Contr6le> Difusão e Alcance, 112 Pesquisas Futuras> 116
Oito
Autoridade Administrativa e Autoridade de Especialista, 119 Autoridade Administrativa e Autoridade de Especialistas, 120 A Organização do Conhecimento> 121 Autoridade Especializada em Organizações Não-Especializadas, 124 Especialistas em Organizações Especializadas> 128 Quem · é Superior? 130 As Organizações Semi-Especializadas> 138 Organizações de Serviços para Especialistas, 142 Fatôres do Contexto> 143
Nove
A Organização Moderna e o Cliente, 148 Separação entre o Co.n sumo e o Contr6le> 148 As Conseqüências da Separação Consumo-Contrôle, 152 O Problema da Ligação entre o Consumo e o Contr6le> 154
Dez
).
A Organização e Ambiente Social, 165 '
A Revolução da Organização, 165 Interação da Organização e Ambiente Social> 173 Tendências Futuras das Sociedades de Organizações> 177
Bibliografia Selecionada, 183 Índice Remissivo, 186
A nossa sociedade é uma sociedade de organizações. 1 Nascemos em organizações, somos educados por organizaç·ões, e quase todos nós passamos a vida a trabalhar para organizações. Passamos muitas de nossas horas de lazer a pagar, . a jogar e a rezar em organizações. Quase todos nós morreremos numa organização, e quando chega o momento do funeral, a maior de tôdas as organizações - o Estado - precisa dar uma licença especial. Ao contrário ele sociedades anteriores, a sociedade moderna atribui um elevado valor motal ao racionalismo, ·à eficiência e à competência. A civilização moderna depende, em grande parte, das organizações, como as formas mais racionais e eficientes que se conhecem de agrupamento social. A organização cria um poderoso instrumento social, através da coordenação de grande número de ações humanas. Combina o pessoal e os recursos, ao reunir líderes, especialistas, operários, máquinas e matérias-primas. Ao mesmo tempo, avalia contl.nuamente sua realização e procura ajustar-se, a fim de atingir seus objetivos. Como veremos, tudo isso faz com que as organizações satisfaçam, de maneira mais eficiente que os agrupamentos humanos menores e mais naturais, .,... como a família, os amigos e as comunidades, - as diversas necessidades da sociedade e de seus componentes.
(1) Robert ·Presthus, The Organizational Society (Nova Iorque: Knopf, 1962) .
1
As organizações não são uma. invenção moderna. Os faraós delas se utilizaram para consb·uir as pirâmides. Os imperadores da China delas : se utilizaram, há milhares de anos, para construir grandes sistemas de irrigação. E os primeiros Papas criaram uma igreja universal, a fim de servir uma religião universal. Contudo, a sociedade moderna contém mais organizações, - a fim de satisfazer uma diversidade maior de necessidades sociais e pessoais, - que incluem uma proporção maior de seus cidadãos, e influem em setores mais amplos de suas vidas. Na realidade, a sociedade moderna tem tantas organizações, que é necessário todo um conjuntc· de organizações secundárias a fim de organizá-las e supervisioná-las. Nos Estados Unidos, existem os exemplos de comissões reguladoras, como a Comissão de Seguros e Trocas ( Security and Exchange Commission) e o Departamento Nacional de Relações do Trabalho (National Labor Relations Board). Finalmente, podemos também dizer que a organização moderna é, geralmente, mais eficiente que as de tipo antigo e medieval. As mudanças na natureza da sociedade tomaram o ambiente social mais compatível com as organizações; a arte de planejar, coordenar e controlar desenvolveu-se com o estudo da administração; ll:sse aumento do alcance e do racionalismo das organizações não se produziu sem um preço social e humano. Muitas pessoas que trabalham para organizações estão profundamente frustradas e alienadas em seu trabalho. A organização, em vez de s~r uma obediente servidora da sociedade, passa, às vêzes, a dominá-la. A sociedade moderna - longe de ser uma reunião comunitária - aproxima-se, freqüentemente, de um campo de batalha onde se chocam organizações gigantescas. Mas existe um acôrdo quase geral que considera as indesejáveis conseqüências secundárias como incapazes de superar as grandes · vantagens das organizações. Embora poucas pessoas concordem em voltar a uma sociedade mais tradicional, com agrupamentos humanos pequenos, íntimos e ineficientes, fazem-se constantes esforços para reduzir à's conseqüências secundárias frustradoras e deformadoras dêsses enormes instrumentos sociais da sociedade moderna, embora mantendo, e até ampliand() a sua eficiência. Neste ponto, precisamos enfrentar uma séria incompreensão. Nem tudo o que aumenta o raciona]ismo reduz a feli-
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cidade, e nem tudo o que amplia a felicidade reduz a eficiência. Os recursos humanos estão entre os principais meios empregados pela organização para atingir seus objetivos. De modo geral, quanto menor a alienação de seu pessoal, mais eficiente será a organização. Habitualmente, os operári()s satisfeitos trabalham mais e melhor do que os . frustrados. Dentro de -certos limites, a felicidade aumenta a eficiência nas organizações e, inversamente, sem organizações eficientes seria inconcebível grande parte de nossa felicidade. Sem organizações bem administradas seria impossível manter nosso padrão de vida, nosso nível de cultura e nossa vida democrática. Até certo ponto, o racionalismo da o1·ganização e a felicidade humana são concomitantes. Todavia, em tôda organização existe um ponto em que a felicidade e a eficiência deixam de se apoiar mutuamente. Nem todo trabalho pode ser bem pago e satisfatório, e nem todos os regulamentos e ordens podem tomar-se aceitáveis. Enfrentamos, então, um dilema real. Portanto, o problema das organizações modernas é a maneira de reunir agrupamentos humanos que . sejam tã.o racionais quanto possível e, ao mesmo tempo, produzir um mínimo de conseqüências secundárias indesejáveis e um máximo de satisfação. Ao procurar a melhor combinação dêsses valores humanos, encontramos um registro, tanto de progressos como de recuos. Como veremos, êsse registro está marcado por opiniões conflitivas dos diversos especialistas e "escolas" quanto à melhor maneira de Coordenar os esforços humanos a serviço dos objetivos da organização. Definição das Organizações
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As organizações são unidades sociais (ou agrupamentos humanos) intencionalmente construídas e reconstruídas, a fim de atingir objetivos específicos. 2 Incluem-se as corporações, os exércitos, as ·escolas, os hospitais, as igrejas e · as prisões; excluem-se as tribos, as classes, ,os grupos étnicos,
(2) Talcott Parsons, Structure an d Process in Modern Societies (Glencoe, Ill.: The Free Press, 1960), p. 17. Uma quantidade mínima dessa construção e reconstrução existe em tôdas as unidades sociais, mas é muito maior n as organizações,
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os grupos de amigos e as famílias. As organizações caracterizam-se por: 1) divisões de trabalho, poder e responsabilidades de comunicação, que não são casuais ou estabelecidas pela tradição, mas planejadas intencionalmente a fim de intensificar a realização de objetivos específicos; 2) a presença de um ou mais centros de poder que controlam os esforços combinados da organização e os dirigem ,.para seus objetivos; êsses centros de poder precisam, também, reexaminar continuamente a realização da organização e, quando necessário, reordenar sua estrutura, a fim de aumentar sua eficiência; 3) substituição do pessoal, isto é, as pessoas pouco satisfatórias podem ser demitidas e designadas outras pessoas para as suas tarefas. A organização também pode recombinar seu pessoal, através de transferências e promoções. Outras unidades sociais se caracterizam por certo grau de planejamento consciente (por exemplo, o orçamento familiar), pela existência de centros de poder (por exemplo, chefes tribais) e pela participação substih1ível (por exemplo, divórcio), mas essas outras unidades sociais são conscientemente planejadas, intencionalmente estruturadas e reestruturadas, com uma participação que muda regularmente em muito menor grau do que as unidades sociais que denominamos organizações. Portanto, mais que qualquer outro agrupamento social, as organizações controlam sua natureza e seu destino. Existem muitos sinônimos da palavra organização. Um, burocracia,- tem duas desvantagens. Em primeiro lugar, burocracia freqüentemente contém uma conotação negativa para os lei!Sos, enquanto organização é uma palavra neutra. Em segundo lugar, burocracia, para aquêles que conhecem a obra de Weber, (ver Cap. 5), implica numa unidade organizada de acôrdo com os princípios que êle especifica. Todavia, muitas organizações, mesmo modernas, não são burocráticas nesse sentido técnico. Os hospitais, por exemplo, não têm um centro de decisões, enquanto, por definição, as burocracias o têm. Organização formal refere-se a um conjunto de características de organizações. Discutimos, adiante, êsse aspecto; aqui, bas_ta dizer que essa expressão .· não se refere a uma organização como uma entidade, mas apenas a: uma parte dela. Instituição é utilizada às vêzes para alguns tipos de organizações, umas muito respeitáveis
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- como no caso de "a General Motors é uma instituição", outras pouco respeitáveis, como "êle está numa instituição." Às vêzes, instituição se refere a um fenômeno muito diferente - isto é, a um princípio normativó, como o casamento ou a propriedade, que define culturalmente o comportamento. Dados êsses dois empregos conflitivos, essa palavra provàvelc merN:iJ causou mais confusão do que organização formal e burocracia reunidas. As três podem ser evitadas, dando-se preferência à palavra simples - organização. Como muitos agrupamentos sociais apresentam certo grau de configuração e . alguma estrutura do contrôle - ao contrário, por exemplo, de uma multidão, - organização social tem sido utilizada para caracterizar êsse fenôl,lleno. Todavia, ultimamente, estrutura social vem sendo cada vez mais empregada para descrever as características das unidades sociais. Podemos reservar, sem riscos, a palavra organizações para unidades planejadas, intencionalmente estruturadas com o propósito de atingir objetivos específicos, e abandonar completamente as organizações sociais. O Plano do Livro
O plano dêste livro acompanha nossa definição de organizações como unidades sociais que procuram atingir objetivos específicos, - e são estruturadas para servir a êstes evidentemente em certas circunstâncias sociais. O livro tem. portanto, três focos: os objetivos da organização; a estrutura da organização; as organizações e seu ambiente social. Dedicou-se um espaço consideràvelmente maior à estrutura da organização que aos outros tópicos, . e isso por duas razões: em primeiro lugar, houve mais pesquisas e existem mais trabalhos sôbre a estrutura da organização do que sôbre seus objetivos (Capítulo 2) e ambiente. Em segundo lugar, as principais escolas de análise de organização fixaram seus interêsses nos aspectos estruturais da organização e, por isso, podemos avaliar melhor essas diferentes formas de estudo no contexto da estrutura da organização. A maneira de estudar a estrutura da organização aqui utilizada pode ser considerada como uma síntese de duas escolas - .a formal, escola de Administração Científica, e a informal, escola de Relações Humanas, cujàs principais con-
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tribuições são analisadas nos Capítulos 3 e 4, respectivamente. A síntese resultante - o Estruturalismo .- combina a perspectiva formal e a informal, bem como outros aspectos da análise da organização (Capítulo 4). Segue-se, no Capítulo 5, uma apresentação da teoria da burocracia de Max Weber, que representa o trabalho de um pioneiro do estruturalismo e, em si mesmo, tem uma grande importância. O resto do livro, numa perspectiva comparativa, aplica o Estruturalismo ao estudo da estrutura da organização (Capítulos 6-8), a um . exame das relações das organizações ·COrri seus clientes (Capítulo 9) e com o ambiente mais amplo (Capítulo 10).
CAPITULO 11
O Objetivo da Organização: Senhor ou Servo ?
Os objetivos das organizações têm muitas funções. Pela apresentação de uma situação futura, indicam uma orientação que a organização procura seguir. Dessa forma, estabelecem linhas mestras para a atividade da organização. Os objetivos constituem, também, uma fonte de legitimidade que justifica as atividades de uma organização e, na verdade, até sua existência. Além disso, os objetivos servem corno padrões, através dos quais os membros de urna organização e os estranhos a ela podem avaliar o êxito da organização - isto é, sua eficiência e seu rendimento. Os objetivos servem também, de maneira semelhante, como unidades de medida para o estudioso de organizações, que tenta verificar sua produtividade. As organizações são unidades sociais que procuram atingir objetivos específicos; sua razão de ser é servir a êsses objetivos. Todavia, depois de formadas, as organizações adquirem necessidades, e estas às vêzes se apoderam da organização. Isso ocorre, por exemplo, quando uma organização para o levantamento de fundos , gasta mais dinheiro em pessoal, prédios e publicidade, do que na caridade, para a qual se levantaram os fundos. Nesses casos, as organizações reduzem o atendimento dos objetivos iniciais, a fim de satisfazer as necessidades adquiridas, em vez de ajustar o atendimento das necessidades adquiridas ao de seus objetivos. Às vêzes, as organizações chegam ao ponto de . abandonar seus objetivos iniciais e adotar outros, mais ajustados às necessidades da organização. f: isso que queremos dizer ao afirmar que o objetivo da organização ~e torna um servo da orga12
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nização, e não o seu senhor. Neste capítulo tratamos das seguintes questões : quais são os objetivos das organizações? Em que condiÇões podem se.t atingidos? Quando é que as necessidades da organização se tornam dominantes, subvertendo os objetivos iniciais? Como se definem a eficiência e o rendimento da organização, e qual o problema de organização que sua medida propõe? O capítulo se encerra cop1 uma discussão do perigo da utilização de objetivos como 'o principal instrumento para o estudo, a avaliação de uma organização e a sugestão de uma alternativa. A Natureza dos Objetivos da Organização
Um objetivo da organização é uma situação desejada, e que a organização tenta atingir. A organização pode, ou não, ser capaz de criar essa imagem desejada do futuro. Todavia, se o objetivo é atingido, deixa de ser a imagem orientadora da organização e é assimilado à . organizaÇão ou ao seu ambiente. Por exemplo: o estabelecimento de um estado judaico era um objetivo do movimento sionista. Em 1948, quando êsse objetivo se tornou realidad~, deixou de ser o obje- · tivo desejado. Nesse sentido, um objetivo nunca existe;. é um estado que procuramos, não um estado que possuímos. Essas situações futuras, embora sejam imagens, têm uma fôrça sociológica muito real, que influi nas ações e reações contemporâneas. Todavia, qual é a imagem do futuro que a organização procura? A dos gran<:Jes diretores? A da comissão de diretores ou provedores? · A da maioria dos participantes? Na realidade, nenhuma delas. O objetivo da organização é a situação futura que a organização, como uma coletividade, procura atingir. f: in~luenciado, em parte, . pelos objetivos dos grandes diretores, pelos da comissão de diretores e pelos dos subordinados. f: determinado, às vêzes, numa consulta paçí. fica, às vêzes numa luta de poder entre as várias divisões, instalações, conspirações, subordinados e "personalidades" da organização. ... Como verificar, entã?•. qual o objetivo de. uma .organizaçao? Em parte, os participantes ·podem servrr de mformantes: Podemos entrevistar os diretores e empregados dos di-
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versos departament-os, a fim de verificar o que ·consideram os objetivos da organização. Ao entrevistá-los, precisamos distinguir cuidadosamente seus objetivos pessoais dos obje" tivos da coletividade. O objetivo de um diretor pode ser a obtenção da maior parte do capital; o do departamento financeiro, equilíbrio do orçamento; o dos empregados, um aumento. Mesmo assim, todos podem considerar o lucro como o ohj
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por exemplo, só contam com informação muito imprecisa a respeito do que ocorre com a maior parte de seu "produto", isto é, os estudantes formados. P01' isso, um chefe de departamento e sua equipe podem acreditar que o departamento se dedica a preparar futuros nobelistas em física, embora, na prática, funcione principalmente como fornecedor de competentes pesquisadores de ciência aplicada na indústria eletrônica. É mais freqüente que líderes de organizações exprimam, conscientemente, objetivos que diferem dos que são realmente procurados, porque êsse mascaramento auxilia os objetivos que a organização de fato deseja atingir. Uma organização cujo objetivo real é obter lucro, pode ter vanta_. gens se puder passar por uma organização educacional, não-lucrativa. E uma organização cujo objetivo seja derrubar o govêrno legítimo de um país, provàvelmente se beneficia se puder passar por legítimo partido político. O pesquisador definirá como objetivos reais da organização as situações futuras para as quais se dirige a maio.ria dos recursos da organização e os principais compromissos dos participantes e que têm nítida prioridade em casos de conflito com objetivos estabelecidos, mas que contmlam poucos recursos. Às vêzes, o estabelecimento de um contato íntimo com participantes-chaves permite ao pesquisador determinar até que ponto os informantes estão conscientes das diferenças entre os objetivos reais de uma organização. Um exame da distribuição de recursos e da direção dos esforços é freqüentemente um método de pesquisa complementar e necessário para a obtenção de resultados satisfatórios. A distinção entre objetivos reais e apresentados não deve ser confundida com a importante diferença entre as conse- · qüências intencionais e não-intencionais, muito utilizada em sociologia. Os . objetivos são sempre intencionais; a diferença está entre as intenções apresentadas e as reais. A rigor, as conseqüências não intencionais são resultados não planejados e inesperados da ação orientada para algum objetivo. Como se Estabelecem Objetivos
Quase tôdas as organizações possuem um órgão formal, explicitamente reconhecido e às vêzes legalmente especificado, para estabelecer os objetivos iniciais e suas modificações. 16
Em algumas organizações, os objetivos são formalmente estabelecidos por voto dos acionistas; em outras, pelo voto dos membros (por exemplo: em alguns sindicatos ); em outras, por um pequeno número de provedores; e em algumas outras, por um indivíduo que possui e dirige a organização._ Na prática, os objetivos são freqüentemente estabelecidos num complicado jôgo de poder, que inclui diversos indivíduos e grupos, dentro e fora da organização, através da referência aos valôres que dirige,m o comportamento em geral e ao comportamento específico dos indivíduos e grupos importantes numa determinada sociedade. O exemplo seguinte, retirado de conhecido romance, esclarece o processo pelo qual os objetivos podem ser estabelecidos numa organização. Numa fábrica de móveis, o diretor J'ovem e idealista do departamento de produção prefere pro uzir móveis de boa qualidade; o diretor mais velho, do . departamento financeiro; está mais interessado em aumentar os lucros, através da fabricação de móveis de qualidade inferior. Até certo ponto, suas diferenças refletem uma luta pelo poder entre os dois, a fim de atingir a presidência da corporação. Observe-se que, em sua luta, ambos consideram necessário fazer referência a valôres gerais - lucro e qualidade. Além disso, o jovem diretor da produção está tão comprometido com a reputação da firma e o valor da qualidade, que prefere não ter lucro a sacrificar o seu objetivo. A solução formal dêsse .conflito.. é dada na reunião do corpo de diretores - embora a principal luta pelo poder e suas manobras já estivessem encerradas. ·Muitos fatôres entram em choque a fim de determinar o objetivo ou os objetivos de uma organização. Freqüentemente, os departamentos ou divisões da organização desempenham um papel predominante no processo. Outro impor~ tante fator são as personalidades. Quando um líder forte conseguiu uma· posição chave, de presidente ou de diretor executivo, freqüentemente é tão difícil depô-lo quanto adotar uma estratégia à qual êle tenha objeções, da mesma forma ·que é difícil Contrariar o presidente em exercício dos Estados Unidos, a menos que êle cometa um êrro essencial. Além dos departamentos e das personalidades, um papel it_?portante é d~se~pen~ado pelas fôr5as .do ambiente. Quase todas as orgamzaçoes sao menos autonomas do que parecem, 2
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à primeira vi·sta. Imagine-se uma pnsao ein que se reduzam dràsticamente as precauções de segurança, a fim de desenvolver o plano de permitir aos presos o trabalho nos campos, - medida considerada útil na mudança do objetivo de custódia (mantê-los presos) para o de reabilitação (modificá-los, enquanto estão presos). Freqüentemente, a comunidade próxima se oporá - principalmente depois de uma fuga a essa falta de rigor nas medidas de segurança, e exercerá grande pressão política a fim de impedir a mudança do objetivo da prisão, de custódia para reabilitação. Se fôr necessário, a comunidade pode fazer demitir o encarregado e o pessoal da prisão. De forma semelhante, as leis antitrustes, o Departamento de Saúde, os sindicatos e ouh·as fôrças do ambiente estabelecem limites não só aos meios que uma organização pode usar, como aos objetivos que ela deseja atingir. Eficiência, Competência e o Perigo da "Mensuração Excessiva"
I I
Pretende-se que as organizaçqes sejam as unidades sociais mais eficientes e produtivas. A eficiência real de uma organização específica é determinada pela medida em que atinge seus objetivos. A competência de uma organização é medida pela quantidade de recursos utilizados para fazer uma unidade de produção. Esta, habitualmente, está muito ligada aos objetivos da organização, mas não se confunde com êles. Por exemplo, a Ford faz automóveis (sua produção), mas o seu objetivo parece ser o lucro. A unidade de produção é uma quantidade mensurável do que quer que seja que a organização possa fazer, expressa em automóveis, pacientes, ou outras coisas. A competência cresce à medida que os custos (os recursos utilizados) decrescem. É preciso levar em conta tanto os custos correntes, quanto as mudanças no capital. É importante observar que embora haja tendência para que a eficiência e a competência apareçam reunidas, nem sempre o estão. Uma companhia competente pode não ter lucros, talvez por causa de um mercado em retração, e uma incompetente pode obter grandes lucros, por causa de um mercado em expansão. Além disso, a preocupação excessiva com a competência pode limitar o alcance das atividades de
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uma prganização, enquanto a eficiência pode exigir uma grande variedade de atividades. A mensuração da eficiência e da competência propõe muitos problemas delicados. Quando uma organização tem um objetivo limitado e concreto, é comparativamente fácil medir a eficiência. Por exemplo, no caw de duas organizações - uma, cujo objetivo 0ra construir um canal ligando o Mar Vermelho ao Mediterrâneo e a outra, cujo objetivo era construir um t.ínel entre a França e a Inglaterra - é claro que a primeira foi eficiente e a segunda não. Se o objetivo da organização é contínuo, a mensuração já é mais difícil. Se a finalidade de uma companhia é ter lucro, e consegue 3% num ano, 4 no seguinte e nenhum lucro no terceiro, qual é a sua eficiência? Aqui é preciso especificar um padrão, como o "Lucro comparado ao de companhias semelhantes no mesmo período", a fim de medir a eficiência. Finalmente, quando chegamos nas organizações cujo rendimento não é material (por exemplo, as igrejas), torna-se extremamente difícil fazer afirmações válidas sôbre a eficiência. Existe o mesmo problema na mensuração da competência e nos conceitos correlatos de produção, produtividade e custos. É possível verificar quanto custa a fabricação de um carro numa fábrica e noutra (embora mesmo neste caso existarn alguns problemas difíceis, como o cálculo da amortização do equipamento e as mudanças no moral dos operários). Mas quando se procura comparar a competência de dois hospitais (medida, às vêzes, pelo custo por cama) ou de duas escolas (raramente medida por estudiosos sérios de organização), o conceito torna-se consideràvelmente mais vago; um hospital, uma escola ou uma igreja são mais competentes que outros somente se produzem o mesmo produto por menor custo, e é muito difícil verificar essa "igualdade". Quase tôdas as organizações, sob a pressão da racionalidade, tornam-se impacientes para--medir sua competência. Curiosamente, êsse esfôrço - o desejo de verificar nossa posição e de encontrar maneiras de melhorar, se não estivermos tão bem quanto deveríamos - apresenta, muitas vêzes, resultados muito indesejáveis, do ponto de vista dos objetivos da organização. A mensuração freqüente pode deformar os esforços da organização · porque, geralmente, alguns aspectos de sua produção são mais mensuráveis do que outros. A
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mensuração freqüente tende a encorajar a superprodução de itens de fácil mensuração e o descaso pelos dificilmente mensuráveis. Quando uma fábrica faz grande pressão sôbre seu pessoal de produção, a fim de aumentar sua competência, pode produzir mais itens, mas de qualidade inferior. Se se acentua o contrôle da qualidade, o pessoal da produção pode descuidar da manutenção do equipamento, a fim de concentrar os esforços no sentido de satisfazer a maior pressão para a manutenção da qualidade. As conseqüências deformadoras da mensuração excessiva são maiores quando é impossível e não é prático quantificar a produção mais central e duradoura de uma organização e quando, ao mesmo tempo, alguns aspectos exteriores do produto, ligados superficialmente à sua essência, são fàcilmente mensuráveis. As escolas secundárias que medem a qualidade de seus currículos pelo número de alunos que passam nos Exames Vestibulares ( acentvando-se um componente da eficiência) verificam que alguns professôres descuidam do desenvolvimento do caráter de seus alunos, para treiná-los para os exames. Se os superiores supervisionam constantemente um pastor, a fim de verificar a quantia que conseguiu para uma nova catedral ou quantas crianças comparecem à escola dominical de sua paróquia, êle em breve estará mais ocupado com a obtenção de dinheiro ou com o tamanho da çlasse do que com a orientação espiritual de seus paroquianos. . · ~ste problema não tem uma solução completa. É melhor que as organizações reconheçam que muitas medidas estão longe de ser precisas. A atribuição de demasiada importância a algumas indicações de êxito da organização e de insuficiente importância a outras pode levar a uma grande deformação dos objetivos da organização e minar a competência e a eficiência que procura. Com o emprêgo de medidas dos diversos aspectos do produto (por exemplo: quantidade e qualidade, bem como contrôle da manutenção) e a acentuação dos aspectos mais próximos do objetivo da organização reduz-se o problema da mensuração do êxito da organização, embora nunca se consiga eliminá-lo. A deformação dos objetivos que surge da mensuração excessiva de · alguns aspectos do rendimento da organização, em detrimento de outros, é uma das principais categorias de deformações que aparecem nas relações entre as organizações e seus objetivos. Nas partes seguintes vamos tratar de di-
versas outras formas do fenômeno da deformação. As deformações causadas pela mensuração excessiva são comparativamente pequenas, pois os principais objetivos da organização se mantêm intatos, embora alguns aspectos dêsses objetivos sejam excessivamente acentuados, à custa de outros, às vêzes mais importantes. A substituição de objetivos é muito mais nociva. Substituição de Objetivos Esta grave deformação da organização foi estudada, pela primeira vez, há 50 anos, pelo sociólogo alemão Robert Michels. Surge quando uma organização substitui seu objetivo - isto é, substitui o objetivo legítimo por algum outro, para o qual não foi criada, para o qual os recursos não estão distribuídos e que não se sabe se será útil. A forma mais comum e mais suave de substituição é o processo pelo qual uma organização invérte a prioridade en~ tre seus objetivos e meios, de maneira que os meios se transformam em objetivos, e os objetivos em meios. Os meios mais comuns substituídos dessa forma são a própria organização. As organizações são instrumentos; foram criadas para servir a um ou mais objetivos específicos. . Todavia, no seu processo de formação, de obtenção de recursos e de mobilização de pessoal, formam-se grupos de interêsse, mais preocupados em preservar· e construir a organização que em auxiliá-la a cumprir sua finalidade inicial. :E:sses grupos de interêsse utilizam os objetivos da organização como meios para levantar fundos, obter isenções de taxas ou posições na comunidade, em resumo, como meios para seus ol:Jjetivos pessoais. O livro de Michels, Partidos Políticos, é considerado c<>mo a primeira descrição e análise extensas do fenômeno, que não é incomum, da substituição do objetivo. 1 Michels estudou os partidos socialistas e os sindicatos da Europa, antes da Primeira Grande Guerra. Mostrou que os partidos e os sindicatos se formaram para incentivar a revolução socialista e estabelecer um regime democrático nos paises totalitários, como a Alemanha de Bismarck. Em seus esforços para átin- · (1)
Robert Michels, Political Partie& (Nova Iorque: Dover, 1"9)
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gir êsses objetivos, o movimento socialista criou as organi. ~ações do partido e do sindicato. As organizações exigiam hderança; os líderes logo tiveram interêsses adquiridos na manutenção de suas posições, pois a perda das posições de sua organização forçaria os líderes a voltar ao trabalho manual, a uma vida de pouco prestígio, baixo salário e sem a satisfação psicol6gica da liderança. Michels mostrou que, por essas razões, os lideres procuravam cuidadosamente firmar sua posição. Através do contrôle dos meios de comunicação da organização, da absorção ou do "expurgo" de líderes jovens e ambiciosos da organização, os líderes estabelecid~s procuravam garantir suas posições. Nesse processo, que MIChels denomina "Lei de Ferro da . Oligarquia" (de ferro, porque é presumivelmente sem exceções, e oligarquia porque se impõe a lei de um pequeno número), subvertem-se,_ segun~o ~ichels, ?s objetivos democráticos da organizaçao. Alem d1sso, os hderes eram cada vez menos estimulados a perigos em suas atividades revolucionárias, pois temiam represálias do govêrno e, dessa forma, arriscar a existência da organização. O partido abandonou suas atividades militantes, em favor de uma crescente atenção ao desenvolvimento do funcionamento suave da máquina da organização. Os movimentos revolucionários são cada vez mais adiados, a fim de permitir "novos preparativos", que equivalem a maior firmeza da organização, de seus bens e das posições de seus líderes. Michels sugeriu, portanto, que as organizações com objetivos revolucionários se tornaram mais conservadoras em seu comportamento. Desde a apresentação, por Michels, da Lei de Ferro da Oligarquia, essa tendência da organização tem sido repeti damente documentada. Em muitos países e em diferent~ tipos de organizações, mesmo quando a liderança é eleita (· pode ser mudada pelos participantes, as oligarquias dominam·. Observe-se, contudo, que o estudo de Michels propõe a questão: as organizações com finalidades limitadas precisam ser democráticas? Não será uma questão de um conceito mal colocado, transferido artificialmente do domínio do govêrno público para o "govêrno" privado, em organizações de finalidades limitadas? 2 (2) Ver S. M. Lipset, M. A. Trow, e J. S. Colernan, Union Democracy
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Michels e muitos de seus continuadores parecem não ter compreendido que uma organização internamente não-democrática pode também servir ao objetivo de provocar o estabelecimento de um regime democrático na sociedade em que funciona. lt mesmo possível que uma oligarquia, ao evitar o desperdício de esforços em lutas internas, possa dirigir mais eficientemente os participantes da organização para a realização de objetivos democráticos Todavia, fica muito claro que mesmo que não tivesse havido a substituiÇão do objetivo democrático nas organizações que Michels estudou, o objetivo da revolução socialista se dlluiu muito, através de adiamentos contínuos e, com tôda probabilidade, foi finalmente sacrificado em favor da preservação da organização. A partir do trabalho de Michels, observou-se a substituição de objetivo em diferentes organizações. S. D. Clark revelou-a em seu estudo do Exército de Salvação, no Canadá. 3 Mostrou que, à medida que a organizaç·ão aumentou e obteve mais êxito em sua capacidade de conseguir membros e fundos, a liderança começou a dedicar atenções e recursos cada vez maiores à manutenção da organização. Chegou a desistir do trabalho de evangelização nas regiões do Canadá onde o apoio financeiro local era insuficiente par~ manter um capítulo, provàvelmente porque êsse capítulo poderia drenar os recursos nacionais da organização. Robert Merton discute outra importante origem dessa tendência de substituição, acentuada por Michels. 4 Aqui, a substituição não ocorre ·na direção da organização mas em seu corpo, e não se dá em associações voluntárias, mas em burocracias públicas e particulares. Merton sugeriu que a ~urocracia exerce determinadas influências sôbre as personalidades de seus membros, .que estimula as tendências para a aceitação rígida de regras e regulamentos, como valôres independ_entes. Verificamos que isso pode ocorrer mesmo quando a organização, como parte de sua política ou de acôrdo com seus objetivos, formal ou informalmente estimula a fle-
(3) S. :O, êíark, Church and Sect in Canada (Toronto: University of Toronto Press, 1948) . (4) :Robert K . Merton, Social Theory and Social Structure (GlencOE!, lll.: The Free Press, 1957), pp. 197 e segs.
xibilidade na aplicação das regras. Por exe~plo, um assistente social pode temer os riscos de uma decisão pessoal; procura a segurança, e por isso negligencia as considerações mais importantes do tratamento. Isso acontece, por exemplo, quando .um ass;stente social, c~ntra seu julgamento quanto ao que sena melhor para seus clientes, recomenda que uma criança com perturbação mental continue com a família, porque a instituição tem a norma de não romper unidades familiares, embora a presença da criança em casa possa perturbar o ajustamento das outras crianças da família. Em vez de fazer, dos processos, meios para atingir o objetivo da ol'ganização, faz com que sejam fins em si mesmos. As normas se tornam o critério dominante para as decisões, e o assistente social controla as necessidades dos clientes, a fim de ajustá-las à norma. Para o burocrata, a adesão às normas da organização tornou-se o , objetivo desta. Outra forma apresentada pela substitúição foi exposta por Selznick, quando descreveu uma ~fuação muito conhecida qos indivíduos que alguma vez trabalharam para departamento do govêrno: "A direção de uma organizxão, como uma atividade especializada e essencial, cria pro , lemas que não têm relações necessárias com os objetivos de larados ou "originais" da organização, e são freqüentement+ opostos a êstes. O comportamento quotidiano do grupo tprna-se centralizado ao redor de problemas específicos e se aproxima de objetos que têm, fundamentalmente, uma importância interna. Com essas atividades passam a consumir uma proporção cada vez maior do tempo e dos pensamentos dos participantes, substituem - , . do ponto de vista do comportamento real - os objetivos dedarados." ~ A fixação nos problemas internos, indicada por Selznick, faz com que a organização, voltada para si mesma, já não procure atingir suas finalidades propostas.
(5) Philip S elznick, "An Approach to a Theory of Bureaucracy", _American Sociological Review 0943), 8:49. Citado por David L . Sllls em The Volunt~s (Glencoe Ill.: The Free Press 1957) p. 64. . , , ,
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Seqüência, Multiplicação e Expansão de Objetivos
. A tendência das org~nizações para encontrar novos objetivos - quando os antenores foram, ou não podem ser ating,id?s - é seme~hant~ em suas origens soc~ol6gicas e psicologiCas, mas mmto diferente do ponto de vista da realização de objetivos. Exemplo ilustrativo é o de Os Voluntários de David Sills, 6 um estudo da Fundação para Paralisia Infantil, que é muito conhecida por sua campanha anual "A Marcha dos Dez Centavos". O principal objetivo da Fundação era mobilizar o apoio público para as pesquisas médicas necessárias ao combate à poliomielite e proporcionar assistência às vítimas da doença. Segundo Sills, a Fundação não se afastou de seu objetivo. Ao contrário, num esfôrço que durou duas décadas, conseguiu proporcionar muitos dos meios que levaram à quase completa eliminação da doença; financiou grande parte das pesquisas médicas realizadas nesse campo, que ·c onduziram finalmente à famosa vacina Salk. Depois, a Fundação ficou, por assim dizer, "desempregada." Existia uma ampla rêde de voluntários que obtinha diferentes satisfações sociais e normativas com o trabalho para a Fundação, uma liderança nacional e um quadro de auxiliares, todos coordenados numa organização competente e evidentemente eficiente - mas uma m;ganização que ficara sem objetivo. A Fundação poderia desfazer-se mas, em lugar disso, encontrou um nôvo objetivo - combater o artritismo e os defeitos de nascença. O estudo de Sills mostra tanto o profundo interêsse adquirido que surge para a manutenção da organização, uma vez que se tenha firmemente estabelecido, quanto à função que o objetivo desempenha na organização (e não o contrário). Sem um objetivo, a atividade da Fundação não tinha sentido para seus membros, nem legitimidade na comunidade. Precisava encontrar um nôvo objetivo ou cessar sua atividade. São raros êsses casos tão nítidos de sucessão de objeti. vos, seja porque a maioria das organizações não atinge os objetivos de uma forma tão definida - quanto o fêz a Fundação da Paralisia Infantil - seja porque muitas das que (6)
Sills, The Volunteers, p. 64.
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atingem os objetivos são dissolvidas, como ocorreu, por exem~ pio, com a maioria das organizações antinazistas clandestinas, depois do colapso do Terceiro Reich. · :€ mais freqüente a sucessão dos objetivos quando o trabalho do anterior fracassou, sendo preciso que a organização, para sobreviver, encontre nôvo objetivo. :€ ainda mais freqüente que, em tais condições, uma organização estabeleça outros objetivos ou expanda o alcance de seus objetivos anteriores~ Ao ·fazer isso, a organização procura aumentar a dedicação de seus membros e encorajar a mobilização de novos membros. Nos últimos cem anos, as escolas superiores de cursos básicos ( undergraduate colleges) dos Estados Unidos, propuseram, como objetivo, o estudo p6s-graduado, um objetivo muito diferente · do objetivo original de formar cavalheiros "que soubessem ler, escrever e ficar fora da cadeia". Muitas organizações religiosas acrescentaram objetivos sociais e de serviços para a comunidade que, em alguns casos, superaram os antigos objetivos espirituais. Em alguns casos, ·as preces · são reduzidas a firri de deixar mais tempo para o baile. Outro exemplo: a Cruz Vermelha, formada originalmente com o fito de "estar preparada para - em caso de guerra ou de qualquer- calamidade de âmbito nacional - · iniciar medidas práticas para atender os sofredores, proteger e curar os doentes e feridos, de acôrdo com os prop6sitos da AssoCiação ... " perdeu suas funç·ões depois da Primeira Grande Guerra; também perdeu adeptos, contribuições e conceito popular. 7 Posteriormente, superou essa crise ao criar um outro objetivo - preservar e melhorar a saúde pública. Os interêsses da organização podem, portanto, levá-la a substituir os . objetivós originais por óbjetivos secundários ou por meios, bem como, depois de atingir os objetivos iniciais, a procurar ativamente novos objetivos, ou a aceitar objetivos adicionais. No comêço, êsses últimos objetivos são muitas vêzes justificados pelo fato de estimularem o trabalho com os objetivos iniciais, mas, freqüentemente, tornam-se totalmente equivalentes àqueles, quando não os "dominam".
(7) Foster R. Dulles, The American Red Cross: A Historv
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Organizações Com Múltiplas Finalidades
Existem muitas organizações que, simultânea e legitimamente, têm dois ou mais objetivos. Algumas acrescentam novos objetivos aos originais, mas muitas formaram-se, inicialmente, para atingir mais de um objetivo ao mesmo tempo. No campo acadêmico, existe maior número de organizações que combinam ensino e pesquisa (a maioria das universidades) do que de organizaÇões dedicadas principalmente ao ensino ( a maioria das escolas de cursos básicos superiores [ colleges]) ou que se dedicam exclusivamente à pesquisa (por exemplo, a Corporação Rand; o Instituto Stanford de Pesquisas). Embora alguns hospitais sejam quase exclusivamente lugares de tratamento para pessoas doentes, muitos hospit~is ~funci~n~m também com~ centros de p~eparação pani a prof1ssao med1ca, e alguns deles são tambem centros de pesquisa. Quase tôdas as organizações religiosas contempor~neas combinam um objetivo social com um objetivo espintual. Na medida em que essas coisas podem ser medidas, parece que muitas das organizações com múltiplas finalidad~s tendem a atingir seus objetivos separadamente, e todos êles reunidos, mais eficiente e competentemente que as organizações de uma finalidade única, da mesma categoria. Por exemplo, muitos, senão quase todos os hospitais muito conceituados têm b·ês finalidades - terapia, pesquisa e ensino enquanto os hospitais que somente curam, como é o caso da maioria dos hospitais de comunidades, são geralmente inferiores na qualidade de cuidados médicos que oferecem. A maior parte das descobertas científicas importantes da última década e grande parte do trabalho notável em ciências sociais provêm dos corpos docentes de universidades onde se combinam ensino e pesquisa, e não das pessoas ocupadas integralmente em organizações de pesquisa. (Não se sabe se o ensino é mais eficiente nas universidades onde se acentua a pesquisa, ou nas escolas que se dedicam, principalmente, ao ensino. Em parte, a resposta depende dos critérios de avaliação ou do fato de se preferir a inclusão do desenvolvimento do caráter, além da aquisição d~ conhecimentos e habilidades.) Finalmente, as organizações religiosas das áreas de classe média, nos Estados Unidos, hoje dificilmente pode-
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riam atender às suas finalidades espirituais, sem lhes acrescentar alguns objetivos sociais, porque são êstes que atraem muitos participantes, pelo menos inicialmente, para as igrejas de dupla finalidade. Parece que a comunidade que se mantém unida, também reza unida. Até certo r,onto, a relação entre a eficiência e as organizações de multipla finalidade parece falsa - isto é, resultado de fatôres extrínsecos. Por exemplo, as organizações de múltiplas finalidades encontram-se mais freqüentemente nos centros urbanos maiores, e as de finalidade única nas comunidades menores. Quase tôdas as principais universidades americanas e quase todos os centros médicos, pOr exemplo, encontram-se nas principais cidades ou pr6ximos delas. Como quase todos os especialistas, quando têm a oportunidade, preferem viver nos centros urbanos, as organizações de finalidades múltiplas tendem a cOntar com maior reserva de profissionais qualificados do que as organizaç'ões de finalidade única. Todavia, a relação entre a eficiência e a multiplicidade de finalidades parece persistir, mesmo quando se mantêm constantes êsses fatôres extrínsecos; se comparamos, por exemplo, as organizações de finalidade única e as de finalidade múltipla da mesma cidade - uma escola superior ou uma organização de pesquisa com uma universidade de múltiplas finalidades, numa cidade americana importante. Existem diversas razões internas para que as organizações de finalidade múltipla tendam a ser mais eficientes do que as de finalidade única. Em primeiro lugar, a busca de um objetivo freqüentemente aumenta - dentro de certos limites - as possibilidades de atingir um outro. Por exemplo, muitos pesquisadores se sentem estimulados ao ensinar alunos inteligentes e curiosos. Os pesquisadores, por sua vez, -trazem novas idéias para o ensino, bem como um conhecimento de primeira mão da experiência em pesquisa, na qual preparam os alunos. Em segundo lugar, via de regra, as organizações de finalidade múltipla apresentam maior atração que as de fin:;1lidade única, em parte porque a melhor q?~l~dade está freqüentemente associada à multiplicidade. · :€ dificll encontrar muitos exemplos de organizações de finalidade única com mais prestígio que suas correspondentes de fi~alidades m.últiplas. Em terceiro lugar, embora alguns indivíduos prefuam trabalhar exclusivamente num serviço, muitos consideram a combinação de dois serviços mais atraente,
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porque lhes permite satisfazer um número maior de necessidades de sua personalidade. Dá, também, maior oportunidade a ajustamento de fases ou de ciclos de vida; por exemplo, a acentuação da pesquisa nos primeiros anos e, depois, do ensino, ou o contrário. . Todavia, existem limites na capacidade de organização para atingir múltiplos objetivos. A perda de eficiência parece ocorrer, por exemplo, quando tôdas as organizações de uma categoria específica aceitam finalidades múltiplas. Em alguns campos - como o ensino ou a medicina - que contam com um agrupamento de atividades associadas, muitos especialistas preferem participar um~ combinação d~ssas atividades. Contudo, alguns dedicam toda a sua atençao a uma ou a outra, e têm uma atuação marcantemente melhor numa área que na outra. Por. esta razão, a eficiência parece aumentar quando existem organizações. finalidad~ ú~ica e múltipla na profissão, a fim de permitir que os dms tipos de personalidades encontrerr: aplicaç~o ~a~s ajustada a suas capftcidades e a suas necessidades psiCologiCas. No interior das organizações de finalidades múltiplas, alguns tipos de conflito são ine;itáveis.. F~eqüen~e~er;tte, .os diversos objetivos apresentam, a orgamzaçao, ex1genc1as Incompatíveis. Pode haver conflitos quanto à distrib?ição de meios, tempo e energia para !cada o~jetivo. Por ex~m~lo, o objetivo de tratamento de um hospital pode ser atmg1do de melhor maneira através de _um programa de admissões livres - pelo qual se aceitam tôdas as pessoas que precisam de tratamento - -enquanto o objetivo de pesquisa é mais fàcilmente atingido por um pr<;>grama de admissões selecionadas, destinado a dar número suficiente de tipos específic~s de doenças, exigidas nesse momento, pelos interêsses da equipe de pesquisa. O estabelecimento de um conjunto de prioridades, que definem claramente, a importância relativa dos diversos objetivos, reduz as conseqüências prejudiciais dêsses conflitos, embora não elimine o problema. . Além disso, uma pluralidade de objetivos pode criar tens~es no pes.soal. Por exerr:plo, a ~esquisa exige espec~aliza çao e permite que o estudiOso dedique um tempo co:nsiderável à pesquisa de um problema específico, ~:rmitas vêzes ap~ rentemente limitado. O ensino, ao contrário, exige amphtude de conhecimento.
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Existe também o perigo de que um objetivo possa dominar completamente outro, às vêzes mais importante, de maneira que êste não possa ser eficientemente atingido. Uma igreja pode iniciar atividades sociais a fim de atrair os membros para os serviços religiosos, mas se as atividades sociais consomem a maior proporção dos recursos da igreja ou se transformam no principal foco dos compromissos de seus membros, acabam por enfraquecer a realização do objetivo religioso. A afirmação "a praxe das principais universidades sugere que o equivalente a um dia por semana pode ser considerado como uma quota normal de tempo para pesquisa," 8 é mais uma expressão da preocupação com o papel dominante que êsse objetivo tende a adquirir, que uma expressão de uma norma estatística. Em resumo, as organizações de finalidade múltipla têm tensões básicas, em parte derivadas das mesmas características que as tornam geralmente mais eficientes que as de finalidade única. Modelos de Objetivos e de Sistemas
Implicitamente, até aqui seguimos a apresentação mais difundida de análise da organização, que se concentra no estudo dos objetivos e considera as organizações como suas servidoras, obedientes ou não. Essa maneira de estudar tem algumas desvantagens nítidas, tanto para o estudo como para a avaliação das organizações. Essas desvantagens se tornam mais salientes quando se compara a forma tradicional de estudo com uma nova, que eu defendo, e que sérá predominante em grande parte dêste livro. E comum que um indivíduo de fora, pesquisador ou avaliador (um jornalista ou um político, digamos) meça uma organização através de seu objetivo o)l objetivos; a pergunta mais comumente feita a respeito de organizações é a seguinte : Até que ponto conseguiu atingir seus objetivos? Essa forma de estudo apxesenta dois perigos potenciais. Em primeiro lugar, tende, embora nem sempre o faça, a dar aos estudos de organização um tom de crítica social, e não (8) p. 31.
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The Faculty Handbook da Univers idade d e Colúmbia, 1962,
de análise científica. Comó a maioria das organiZ
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oligárquicas; tentaríamos verificar quais são· mais (ou menos oligárquicas que as outras). A análise comparativa das organizações sugere um estudo alternativo, que denominamos modêlo de sistema. Constitui uma afirmação a respeito de relações que devem existir, a fim de que uma organização funcione. Quando utilizamos um modêlo de sistema, somos capazes de verificar uma deformação básica na análise das organizações, que não é visível ou explicável a partir da perspectiva de avaliação do modêlo de objetivo. Esta abordagem espera que a eficiência da organização aumente com a atribuição de novos meios aos objetivos da organização. Na perspectiva do modêlo do objetivo, é uma contradição sugerir que uma organização possa tornar-se mais eficiente pela atribuição de um número menor de recursos às atividades do objetivo. Todavia, o modêlo de sistema leva a concluir que, exatamente como pode haver uma distribuição muito pequena de recursos para atingir os objetivos da organização, também pode haver uma distribuição e,x~essiva dêsses recurso~. O modêlo de sistema reconhece exphcttamente que a orgamzação resolve alguns problemas, além dos incluídos na realização do objetivo, e que uma preoc~~ação excessiva c?~ êste pode provocar uma atenção insuficiente a outras atividades necessárias da organização, a falta de coordenação entre às atividades excessivas do objetivo e a redução das atividades não voltadas para o objetivo. Um banco pode concentrar tôda a sua atenção em . ganhar dinheiro e ignorar completamente o moral de seus empregados. Essa falta de aten. ção às atividades não dirigidas para ·o objetivo podem provocar a insatisfação do grupo dirigente, e esta pode exprimir-se através do mau trabalho dos empregados, o que, por sua vez, pode provocar a redução da competência, ou mesmo uma onda de desvios de dinheiro que, finalmente, reduzem a eficiência do banco. O modêlo de sistema não está livre de obstáculos; é mais rigoroso e dispendiosp, quando utilizado para pesquisa. O modêlo de objetivo exige que o pesquisador verifique os objetivos da organização - e nada mais. Se são escolhidos objetivos explícitos, isso se torna comparativamente fácil. É mais. difícil verificar os objetivos reais que a organização de fato procura atingir. A fim de descobrir a orientação real , da organização, às vêzes é necessário não apenas conquistar
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a confiança de sua elite, mas também analisar grande parte da estrutura da organização. A pesquisa realizada com base no modêlo de sistema exige mais esfôrço que um estudo que segue o modêlo de objetivo, mesmo quando êste se centraliza em objetivos reais. O modêlo de sistema exige que o analista determine o que êle considera uma distribuição muito eficiente de meios. Isso freqüentemente exige um grande conhecimento da maneira pela qual funciona uma organização do tipo estudado. A obtenção dês se conhecimento é muitas vêzes difícil, mas ( 1) os esforços despendidos, a fim de obter a informação necessária para o modêlo de sistema não sã? r:erdidos, pofs a inf~r formação reunida no processo de cnaçao do modelo de SIStema terá muito valor para o estudo de grande parte dos problemas de organização; ( 2) as considerações teóricas podem, freqüentemente, servir de fundament? para. a constr~ ção do modêlo do sistema. l!:ste ponto eXIge mawres exphcações. Uma teoria bem desenvolvida da organização inclui afirmações a respeito das exigências funcionais 11 a que diversos tipos de organização devem satisfazer. Assim como os s~res humanos têm necessidades diferentes, também as orgamzações exigem coisas diferentes pa~a uma atuação adequada~ O conhecimento dessas necessidades orientará o pesquisador que constrói um modêlo de sistema para o estudo de uma. organização específica. Na ~esquisa,_ em que ~ grand~ a pressão para economia, o modélo de sistema. teónco do tipo específico de organização po~~ ser usado dueta~en2e como um padrão e guia para a analise de uma orgamzaçao específica. Todavia, deve-se assinalar que, na fase atual da teoria da organização, não se dispõe, freqüentemente, dêsse modêlo. Atualmente, a teoria da organização está construída, de modo geral, num elevado nível de abstração que se refere, principalmente, aos princípios gerais que se aplicam igualmente bem - mas também igualmente mal - a tôdas as organizações. São muito grandes as diferenças entre os dife~ (11) Exigências funcionais, aqui. e no resto dêste livro, referem-se apenas a exigências que devem ser satisfeitas para que funcione a unidade especifica, que está sendo discutida. Uma discussão mais ampla dêste importante conceito encontra-se em Inkeles, O que é Sociologia? __ . ~i
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rentes tipos de organizações; portanro, qualquer teoria de organizações em geral deve ser muito abstrata. Pode servir como um importante quadro de ref~rência para a especifi~a ção - isto é, para o desenvolvimento de modelos teóricós especiais, para os diferentes tipos de organização - mas não pode substituir essas teorias, transformando-se num modêlo d~ sistema a ser diretamente aplicado à análise de organizações reais. 12 Talvez a melhor comprovação da tese de que um modêlo de sistema pode ser formulado e aplicado com proveito se encontre num estudo da eficiência da organização, feito por B. S. Georgopoulos e A. S. Tannenbaum, 13 um dos poucos estudos que distinguem expBcitamente as maneiras de estudo da eficiência através do objetivo e do sistema. Ao invés de focalizarem os objetivos das organizações de entrega que estudaram, os pesquisadores construíram três índices, cada um dos quais media um elemento fundamental do sistema. Eram os seguintes: ( 1) produtividade da agência; ( 2) tensão no interior das organizações, indicada pela incidência de tensão e ·conflito entre subgrupos da organização; ( 3) flexibilidade da organização, definida como a capacidade para se ajustar a mudanças externas e internas. O resultado total de eficiência assim obtido tinha uma correlação significativa com as avaliações de eficiência que diversos especialistas e "componentes" atribuíram às 32 agências·. Compararam-se às agências entre si, através dessas dimensões, e não através de um quadro idealizado do que deveria ser uma agência de entregas. O desenvolvimento mais completo dêsses índices de eficiência do sistema exigirão a elaboração da teoria da organização, de acôrdo com as orientações acima discutidas, pois é necessário conseguir os fundamentós lógicos para a mensuração de alguns aspectos do sistema, e não de outros.
(12) Uma tentativa para criar modelos para a anãlise de diversos tipos de organizações encontra-se em Amitai Etzioni, A Comparative AnaLysis ot CompLex Organizations (Nova Iorque: The Free Press of Glencoe, 1961).
M.odelo..sf de Sobrevivência e Eficiência Um modêlo de sistema constitui uma afirmação a respeito de relações que, se r ealmente existentes, permitiriam à organização manter-se e funcionar. Existem dois principais subtipos de modelos de sistema. Um pode ser denominado modêlo de soqrevivência - isto é, um conjunto de ex1gencias que, se forem satisfeitas, permitem que o sistema exista. Num modêlo dêsse tipo, cada relação especificada é uma exigência preliminar para o funcionamento do sistema;· se alguma delas fôr removida, o sistema deixa de funcionar, como um motor sem as velas de igniç·ão. O segundo subtipo é um modêlo de eficiência. D efme um padrão de inter-rel::tções entre os elementos do sistema, que o tornariam mais . eficiente a serviço de um determinado objetivo, em comparação com outras combinações dos mesmos ou de outros elementos semelhantes. Aqui, a p ergunta é a seguinte: Qual é o tipo de vela de ignição que faz com que o motor funcione melhor? ·
Existe grande diferença entre os dois submodelos. As alternativas que são igualmente' satisfatórias, do ponto de vista do modêlo de sobrevivência, têm um valor diferente do ponto de vista do modêlo da eficiência. O modêlo de sobrevivência dá um resultado "sim" ou "não", ao responder à pergunta: Será necessária uma relação' específica? O modêlo de eficiência revela-nos a eficiência relativa de diversas alternativas; há a primeira, a segunda, a terceira e a enésima escolha. Neste sentido, raras vêzes dois padrões são alternativas completas - isto é, apenas raras vêzes têm o mesrrio v.alor de eficiên?ia... O ~odêlo de sobrevivência não registrana mudanças s1gmf1eahvas nos trabalhos da organização; o modêlo ape?as pergunta se foram preenchidas as exigências fundamenta1s da organização. A utilização do modêlo de eficiência avalia as mudanças que ocorreram na organização, e de . q~e modo influírarr: na sua capacidade para atmgir os obJetivos, em ·comparaçao com suas fases anteriores ou com outras organizações do mesmo tipo.
(13)• B. S. Georgopoulos e A. S. Tannenbaum, "A Study of Organlzational Effectiveness", American Soci ologicaL Review (1957), 22:534-540.
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CAPITULO . lU
A Teoria Clássica
A procura de maior eficiência e competência para as organizações provocou o aparecimento da 1Teoria Cláss~c;qJ de Administração, cuja melhor denominação talvez .seja ~dmi !1-Ístração Çíent.ífica, pois êste último título exprime a acentuação dessa abordagem da organização: os trabalhadores eram vistos como motivados pelas recompensa~ econômica~ e_a organização se caracterizava po uwa divisã~ de t.rabãU}o c.laramente_ definida_, com um pessoal muito especiahz_aclo. e pronunciada ~ierarquia d~ autoridad~. Provém desta tradição a caracterização da .9r aniza ão ormal, como um esquema de ·acôrdo com o qua ,as organizações devem ser construídas, e a que devem obedecer. Tendo surgido, em parte, como reação à Administração Científica, outra escola salientou-se nos Estados Unidos a de Relações Humanas. Ao contrário da Teoria Clássica~ a ~scola de Relações Humanas acentua -Q§. ~ementas emoc~o nais, ~o-planejados e ir!:_a_çiona.is do comp_ortamento na mganização. Descobriu7 o significado, para a organização, da ;;tmizaCie e .do agrupamento social dos trabalhador-es. Indicou, também, .a importância da liderança, da comunicação e _çla ~rticipação emocional na organização. A partir dessas observações, criou-se o conceito de ioraanização in ormal. Esta é, às vêZes, considerada como a parte a organização que existe fora da estrutura formal; às vêie.s, como a vida real da organização, diversa do esquema e dos gráficos. Coube a uma terceira tradição a ligação entre os dois . conceitos de organização formal e informal .e a apresentação de um quadro mais completo e integrado da organização. 38
Essa grande cOnvergência da teoria da organização, a teoria Estruturalista, tornou-se mais refinada através da análise comparativa. Enquanto as primeiras escolas concentraram sua atenção principalmente nas fábricas e, até certo pónto, na administração pública, e s6 posteriormente, se adaptaram ao estudo de outras organizações, o alcance da teoria estruturalista foi muito mais amplo, tanto com referência aos tipos de organizações abrangidas, como quanto aos .tipos conside- . rados de procedência cultural. Essas três escolas diferem não apenas em suas opiniões quanto à organização; também sugerem concepções muito diferentes do homem e da sociedade. Embora nenhuma das três formas de estudo .se preocupe exclusivamente em atingir os ob 'etivos da or anização , considerados do ponto de VIS a da aaministração OU dos trabalhadores, - existem diferenças importantes quanto aos objetivos acentuados em cada uma das diferentes teorias, A Teoria Clássica não reconhecia s:onflito entre o homem e â organizaçful. Encarava a org~ pização de um onto de vista rinciJ2almente dministrativo. Supunha gue o gue era om ara a administra ão er bom para os trabalhadores. A Esçg G ássic~ argumentava que o trabalno duro e compelenté acaba sendo compensat6rio para os dois grupos, porque aumentava a eficiência da organização: maior produtividade conduz a__!llaiores _lu_cros gue,_ por _sua vez, conduzem a maiores salários e a maior s_atisfação do trabalhador. A Escola de Relações Humanas demonstrou que os trabalhadores têm muitas necessidades, alérn das puramente econômicas, e que à teoria clássica não beneficia a administração nem os trabalhadores. A partir disso, sugeriu maneiras pelas quais a administração poderia - ao pr~star atenção às · necessidades sociais e culturais, não-econômicas, dos trabalhadores - aumentar a satisfação e a produtividade do trabalhador. A Escola EstrutUralista, como veremos, _considera inevitável, e nem sempre indesejável, certo conflito e tensão . entre o homem e a organização. A Teoria Clássica da Motivação
A Escola Cláss.ica tinha uma teoria de motivação e uma teoria de organização. A contribuição central à teoria da
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motivação foi apresentada por Frederick W. Taylor, 1 no que se conhece como Administração Científica. A Administração Científica combina o êlltudo das capac~dades físicas ~de- um traballiador, como ainda- se faz- nos estudos . de tempo--e mQvimento (principalmente por engenheiros), com a abordagem _econômica que considera. o homem como um ser iJ!lpelido pelo mêdo da fome e_em busca do lucr(1 A afirmação central dessa escola é ue, como as recom ensas materiais estão_ l)lllito .g. as aos es orÇos para o tra a o~ o traoa ador ~ onderá com a máXima realiZaÇão de gue é fisicamen-· te ca~az. Embora Taylor, originalmente, se tivesse proposto o estudo da interação entre as características humanas e as características da máquina - a relação entre êsses dois elementos, que constituem o processo de trabalho industrial, - acabou por concentrar-se num tema muito mais limitado: as características físicas do corpo humano, em traballios rotineiros por exemplo, revolver o carvão ou levantar cargas. Finalmente, Taylor passou a considerar os recursos humanos e mecânicos, não tanto como mutuamente adaptáveis, mas, ao contrário, o trabalho do homem como um acessório da máquina industrial. Os alunos de Taylor, engenheiros industriais, procuraram os limites físicos da realização humana, apresentados em têrll10S de cargas, _velocidade e fadiga. Por exemplo, estudavam quantas horas e em que velocidade um operário poderia conduzir cargas de 50 libras. A fadiga era considera~a exclusivamente como um fenômeno muscular e fisiológico. Houve tentativas para encontrar movimentos menos cansativos e, portanto, que poderiam permitir, ao mesmo corpo humano, a execução de mais trabalho, corp. o mesmo grau de fadiga, numa determinada unidade de tempo. · A seguir, apresentam-se algumas proposições típicas da Administração Científica: 1 . As duas mãos devem iniciar e completar simultâneamente seus movimentos. 2. Movimentos das mãos, suaves e contínuos, são preferíveis a movimentos em ziguezague ou retilíneos, que compreendem mudanças repentinas e agudas de direção. (1) Frederick W. Taylor, Scientific Management (Nova Iorq ue: Harper, 1911).
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3.
A iluminação adequada aumenta a produtividade.
. 4. Deve existir um lugar definido e fixo para todo3 os mstrumentos e materiais. Sugeria-se a maior associação possível entre o pagamento ao traballiador e a sua produção. Inventaram-se vários métodos para medir a produção do trabalhador e maneiras de ligar produção e pagamento. Muitos dêsseS métodos sãó ~xtremamen~e complicados, e interessam apenas aos especialistas; todavia, os princípios do sistema são simples : ( 1) o pagamento deve ser feito de acôrdo com o mérito da r ealização e ~enhum outro critério (por exemplo, antigüidade) ; (2) a um.dade de tempo d eve ser tão pequena quanto possível; salános mensais são extremamente indesejáveis; o pagamento por hora é melhor; a situação ideal é o salário por peça, .em que o pagamento fica diretamente dependente da quantidade real de h·abalho realizado. ·
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Taylor e seus colaboradores tinham poucas dúvidas de que, depois de ensinado ao trabalhador o melhor processo (usa:: as du~s mãos etc.), e amarrado seu pagamento a:o r~ncl1m,e~to, ele pudes~e ser levado a produzir o máximo que fosse flSlcamente poss1vel, segundo os cálculos dos engenhejros de tempo e movimento.
-*ATeoria Clássica da Organização · A descrição, feita por Adam Smith, da fabricação moderna de alfinêtes, em sua A Riqueza das Nações, tomou-se um exemplo clássico da significação da divisão de tn1.balho. :E:sse exemplo esclarece, também, um princípio b ásico da escola de Administração Científica. Smith observa que um trabalhador, sozinho, poderia produzir 20 alfinêtes por dia. Todavia, dividindo-se a tarefa da fabricação de alfinêtes em muitas operações simples (avaliou em cêrca de 18 diferentes tarefas, tais oomo indireitar o arame e cortá-lo ) Smith afirl!l:ou que vira dez operários produzirem 48.000 alfinêtes por dia. Isso representa 4 800 alfinêtes por operário, ou 240 vêZés o que poderia produzir sozinho. A divisão de trabalho que Smith observou, pela primeira vez, em 1776, viria a se tomar a b ase de uma teoria de competência na organi?.ação, um século mais tarde. ·· 39
A..Jeoria clftssica da adm!nis!ração, apre5entada nos estudos de Gulick e Urwick, 2 gansforffiou a divisão do trabalho em seu dogma central. A teoria clássica apóia-se firmemente na suposição de que, . uanto !llais um trabalho específico Buder ser _fragmen!_ado em · suas partes componentes· mais simples, ~anto mais especial!zado e, conseqüentemente mais capaz o operário se tomará, para a execução de sua parte da tarefa. Quanto mais capaz se tomar o operário para realizar seu trabalho específico, tanto mais eficiente se tornará tôda a produção. . A divisão de trabalho, como o demonstrou a abordagerr~ ~c~, precisa ser equilibrada por uma unidade de coill:fôle. As tarefas precisam ser divididas em componentes, -por uma autoridade central, de acôrdo com um plano central de ação; os esforços de cada unidade de trabalho precisam ser supervisionados; os diversos trabalhos que levam ao produto final precisam ser coordenados. Como ··cada supervisor tem um número limitado de subordinados, que pode controlar eficientemente, é preciso indicar alguns~ mestres e, a seguir, uma segunda linha de supervisores (a fim de superVisionar os mestres), e assim por diante. Cada 5 ou 6 trabalhadores, por exemplo; precisam de um mestre; cada 6 mestres e, portanto, cada 40 trabalhadores, precisam de 1 supervisor, e assim por diante. O número de subordinados controlado por um superior define o seu ~aléance ou contrôle~·. Disso· resulta uma -pir.âmide de- cont.r§J:!, que leva a um diretor. Dessa forma, tôda a organização pode ser controlada a partir de um. centro de_autor:idade, sem que um supervisor controle mais do que um número . de 5 a 10 subordinados. Embora todos os autores clássicos aceitassem os princi- . pios de necessidade de supervisão e de um único centro de autoridade e contrôle na organização, divergiam quanto à maneira pela qual êsses princípios deviam ser executados. O desacôrdo centralizava-se na maneira mais eficiente de disftibuição do trabalho entre as unidades elementares de produÇão e como devia ser construída a pirâmide de cOntrôlt:l da organização. Todavia, -a maioria dos autores clássicos admi(2) Luther Gulick e L. Urwick· (orgs.), .Papers on the Sc-tence of •.;; dministration (Nova Iorque: Institute of Public Administration, Columbia University, 1937).
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tia que ~alho na orga~izaçãQ _d_everia ser especializado, segundo um ou mais dos quatro princípios básicos. Ao seguir êsses princípios, a organização poderia conseguir ótimas divisões de trabalho e a_utoridade. _O_ primeirQ_ rincipio afirmava que a especialização deveria ser feita de acora~om a firu:Júf:ade d!l t~~a, Os trapalhadores que servem objetivos ou subobjetivos semelhantes _nª organização devem estar ligados à mesma divisão da organizaçã_9. Deve haver tantas divisões na organização, quantos sejam os objetivos ou subobjetivos. As fôrças armadas dos Estad~ Unidos, por exemplo, participam do objetivo geral .de proteger o país. Todavia, algumas partes das fôrças armadas · têm diferentes subobjetivos: a marinha é responsável pela defesa dos mares; a aeronáutica deve manter a vigilància contra ataque aéreo e o exército é responsável pela defesa do território. O segundo princípio de especialização_ sugere que todo trabalho baseado yum proces~o es2~cífico deve ser reunido, -pois deve participar de um fundo especial de conhecimento e _ «;l]{ige a utilização de capacidades ou processos semelhantes. Por exemplo, as três fôrças militares têm necessidade de um serviço de informações. O Serviço Central de Informaçõ~s [Central InteUigenoe Agency] fornece alguns tipos de informações que são utilizadas pelas três fôrças - o que é um exemplo de uma organização dividida segundo o processo. .A especialização de acôrdo com o tipo de clientela é . ainda outra base de divisão. Todo trabalho destinado a ser_vir a um grupo específico ·de - clientes é colocado numa divisão. Por exemplo: os professôres que dão aulas a crianças muito pequenas estão separados de professôres que ensinam adolescentes. ,O quarto princípio diz que as tarefas realizadas .na mesma área geográfica devem ser reunidas,. Aqui, tipos diferentes de trabalho podem cair na mesma divisão, se forem executados no mesmo lugar. De acôrdo com êsse princípio, tôdas as unidades militares americanas (Marinha, Aeronáutica e Exército) do Sudoe~te Asiático estão sob um mesmo cOmando. Esta abordagem de quatro princípios foi severamente criticada. l!: difícil aplicar os . princípios a uma organização especifica, pois freqüentemente se superpõem, às vêzes são
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incompatíveis entre si, e são muito vagos. Tome-se, por exemplo, a construção de mísseis para uso militar. O programa de mísseis deve ser atribuído a uma unidade das fôrças armadas ou às três, desde gue os mísseis podem ser usados em terra, no mar e no ar? D evemos organizar uma fôrça especial de mísseis, porque -a sua construção exi~e um fundo comum de conhecimento? Devemos construir algumas diferentes fôrças regionais, porque alguns mísseis são construídos para a defesa da Europa e outros para a defesa dos Estados Unidos? É difícil não concluir que os 4 princípios não conseguem proporcionar um guia satisfatório para a divisão de trabalho na organização. Além disso, indicou-se que êsses princípios são mais prescritivos que descritivos, que afirmam_, como o trabalho deve ser dividido, ' e não como o trabalho está realmente dividido. O planejamento real da jliv:_isão, d~trabalho . em determinada organização é influenciado por muitas considerações, não abrangidas pelos quatro princípios. O tipo de especializaÇão pode ser determinado pela cultura em que se situa a organização (por exemplo: sindicatos da Rússia vs. sindicatos dos Estados Unidos); pelo ambiente da organização (por exemplo: ecologia q;ye facilita a comunicação vs. ecologia que dificulta a comunicação); a disponibilidade e o tipo de pessoal (por exemplo: grande desemprêgo vs. escassez de mão-de-obra); por fatôres políticos (por exemplo: qual a divisão de trabalho menos aceitável e qual a mais aceitável para um sindicato). Além disso, as organizações, muitas vêzes, não são planejadas antecipadamente, com tantas minúcias; quando o são, os planos são freqüentemente abandonados ou muito modificados por outras razões, diversas das apresentadas pelos 4 princípios. As organizações crescem, se desenvolvem, se dividem e se fundem em padrões que apenas parcialmente são previsíveis ou estão sob o ·contrôle da administração. O planejamento de uma organização é como o planejamentô de uma floresta e, geralmente, não como o planejamento de um edifí.cio. Em resumo, os quatro princípios tradicionais para a divisão de trabalho na organização não p ermitem uma análise realista das organizações existentes, . nem proporcionam, realmente, planos .praticáveis de aperfeiçoamento. "Mesmo que uma decisão deva seguir, digamos, um padrão-propósito-produto, restarão inúmeras questões a respeito das atividades de cada divisão. Por 42
exemplo, uma loja de varejo é um padrão de produto, mas isso ainda não diz se cada departamento tem liberdade para dirigir o serviço de c.r:édito, se a entrega é centralizada, qual o tipo de contabilidade realizado ou quem o faz e assim por diante." 3 · Na verdade, as organizações são formadas por uma combinação · de várias camadas, gue diferem em seus graus de especialização. Muitas vêzes, há uma tendência para que as camadas inferiores se organizem segundo os princípios da segunda área ou clientela ou ambos ao mesmo tempo; as superiores, segundo a finalidade ou processo, ou ambos. Mas mesmo essa afirmação deve ser considerada apenas como uma afirmação probabilística, segundo a qual as organizações eficientes tendem a ser assim, e não gue diga que são sempre assim, ou que geralmente o são. Muitos dos problemas examinados nos capítulos seguintes provêm do .fato de que, na realidade, as organizações muitas vêzes combinam unidades e divisões de trabalho cujos princípios de organização só são parcialmente compatíveis. Veremos que não só é possível encontrar princípios contraditórios, que funcionam simultâneamente na mesma organização, mas que essa "mistura" produz a organização mais eficiente. A aplicação da Teoria Clássica, com sua preocupação com a estrutura formal da organização, não desàpareceu. Alguns continuam a aplicá-la, como se nunca tivesse sido criticada. Todavia, alguns desenvolvi~entos novos e produtivos surgiram na tradição clássica, referentes, sobretudo, à busca de uma base empírica para o estudo da administraç'ão. 4 A principal modificação da Teoria Clássica foi afastar a tendência para prescrever a estrutura "certa" de organização, e estudar as razões IJelas quais algumas formas de estrutura de organização são mais eficientes que outras. Isso pode ser visto no estudo neoclássico, apresentado num livro de Simon, Srriithburg e Thompson. 5 A forma de estudo é clássica, na
(3) William · H. Newman, A.dministrative Action (Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1950), p . 128. (4) Ver J. G. March e H. Simon, Organizations (Nova Iorque: Wiley, 1958) . (5) H. A. Simon, D. W . Smithburg e V. A . Thompson, Public Administration (Nova Iorque: Knopf, 1959).
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medida em que ainda dá grande atenção à abordagem tradicional no estudo das maneiras pelas quais os valôres reais (ou objetivos e subobjetivos) de uma organização podem ser, e são executados. Os valôres discutidos por Simon, Smithburg e Thompson são: responsabilidade, especialização e economia, nível de solução de conflito, política de desenvolvimento e ênfase no programa.
Responsabilidade Apenas o administrador ingênuo e inexperiente suporia que ordens dadas adequadamente são, via de regra, adequadamente cumpridas. Portanto, existe a necessidade constante de mecanismos de contrôle, a fim de verificar o cumprimento das ordens e do regulamento, desde a especificação de qualidade até as normas de segurança. Em grande parte, essa tarefa de supervisão está implícita na hierarquia de autoridade, isto é, o papel .do que tem "posição superior". inclui a obrigação de verificar a realização do que tem posição inferior. Todavia, na medida em que essa imposição, através da hierarquia da organização, não é suficiente, há tendência para a criação de serviços especializados de contrôle; constituem unidades, fora da estrutura normal do ramo (ver abaixo) , encarregadas de impor conjuntos específicos de regras ou ordens (por exemplo, o nível de qualidade). Nesse sentido, seu mandato de imposição difere do existente no tra/ balho que é geralmente difuso. Exemplo de uma d8ssas umdades especializadas é o departamento de contrôle, que age como um serviço dedicado especificamente aos custos,. à eficiência e aos registros financeiros. O acréscimo, ao contrôle normal do trabalho, dessas unidades especiais de contrôle, aumenta a responsabilidade de uma organização. Esta abordagem se baseia na realidade da organização e 9 Txilia a ampliá-la; no papel, o contrôle normal do trabalho parece ser suficiente. A responsabilidade tende a aumentar a competência mas, freqüentemente, cria também tensões, como o d emonstra o relatório seguinte, de um chefe de um departamento de acabamento: Uma vez tivemos de dar um acabamento de esmalte cozido em alguns painéis de metal de aproximadam ent e cinco p és
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de comprimento e um de largura. Tínhamos de pulverizar o esmalte num dos lados, suspender os painéis na horizon-· tal, num vagonete, e empurrar o vagonete para o forno . Quando saíam, êste inspetor os virava para a luz e, se visse uma mancha de poeira, mandaria o painel de volta; dizia que as especificações exigiam um acabamento perfeitamente liso. A sala de pulverização e o forno não estavam muito bons e era quase impossível conseguir um painel completamente sem poeira. Era loucura ser tão rigoroso; era só um esmalte protetor para uma superfície interna, que nunca era vista, mas o sujeito não se impor:ava com isso. Finalmente, chamamos os engenheiros para ver o serviço, e êles lhe disseram que estava bom como tínhamos feito.
Dessa forma, as organizações tendem a limitar os serviços especiais de imposição, para impedir que as tensões cheguem a um ponto explosivo, e a fornecer meios para "reclamação", a fim de contrabalançar fiscais e supervisores excessivamente rigorosos. 6
Especialização e Economia Embora algumas unidades especializadas se encarreguem das imposições "extraordinárias", um número muito maior incumbe-se principalmente de executar conjuntos específicos de atividades, como contribuição para as principais unidades de produção. As análises estatísticas, os serviços de cálculo, tráfego, consultoria jurídica, impressão e combinaÇÕes este· nográficas são exemplos típicos dessas unidades. A questão central de especialização para a organização deixou de ser a pergunta inicial - é o princípio da "finalidade" ou o "processo" que determina qual é a organização mais eficiente? - para ser: qual é a melhor manéira de combinar unidades multifuncionais (ou unidades de "finalidade") com unidades especializadas de função única (ou unidades de "pr-ocesso")?, pois quase tôdas as organizações útilizam os dois tipos. Um caso típico disso é a articulação do-trabalho da equipe de planejamento com o das unid~des de produção.
(6)
Citado em B. B. Gardner e D . G. Moore, Human Relationa
in Industry (Homewood, Ill.: Irwin, 1952), p. 77.
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De modo geral, admite-se que, quanto menor a necessidade de um determinado tipo de atividade - a preparação dos dados eletrônicos, digamos - numa unidade multifuncional, como um departamento universitário, tanto maior a economia que se pode fazer com a concentração, numa unidade de função única, de tôdas as atividades dêsse tipo nas várias unidades multifuncionais. Isso permitirá a utilização do pessoal de tempo integral nas tarefas, permitindo que os empregados se tornem especialistas, ou que a unidade contrate especialistas. Isso permite, também, maior automatização do trabalho. De outm lado, tal concentração inclui freqüentemente uma perda de conhecimento das necessidades específicas das diversas unidades multifuncionais que utilizam os "mesmos" serviços. Por exemplo, os programadores do serviço central de computador desconhecem, provàvelmente, os têrmos técnicos e os símbolos empregados pelos vários departamentos. Além disso, existe a probabilidade de haver custos de comunicação e transporte que podem compensar, e até ultrapassar, os lucros proporcionados pela concentração de função. Isso se torna mais evidente quando, ao aumentar a eficiência do pessoal de baixo salário, reduz-se a eficiência dos de alto salário; por exemplo, quando se concentra o trabalho, 4 datilógrafas podem fazer o trabalho de 5, mas o tempo do chefe, gasto na coordenação, pode ser mais caro que ·o custo de uma outra datilógrafa. Além disso, importante fonte de motivação para o trabalho eficiente pode estar na ligação ·COm uma unidade multifuncional; as datilógrafas geralmente preferem trabalhar para um chefe ou um departamento, a trabalhar num conjunto de datilógrafas. Não existe uma regra inflexível na determinação do melhor equilíbrio entre êsses dois tipos de divisão de trabalho. Varia muito com o tipo de tarefas exigidas pela prod4ção da organização. Geralm~nte, no entanto, quanto menos especializados' os trabalhos, menor a necessidade de uma concentração em unidades de função única.
Níveis para a Decisão de Conflitos
.. As funções de uma pirâmide de contrôle não são apenas supervisionar, coordenar e verificar as realizações, mas também 46
apresentar pontos para a solução de conflitos. Supervisores, unidades da organização ou divisões de pessoal freqüentemente entram em .conflito, seja por falta de clareza dos princípios de divisão de trabalho e de prescrição de suas relações, seja porque as regras são aceitas por uns, mas não por outros, seja pela necessidade de conciliar diferenças de interêsse, pontos de vista e personalidades. f:sses conflitos, principalmente se se permitir que se intensifiquem, podem reduzir dràsticamente a eficiência da organização. O estabelecimento, para qualquer empregado, - que entre em conflito com outro empregado - e para qualquer unidade da organização - que entre em conflito .com outra unidade - de um ponto de autoridade, à qual ficam subordinados e que pode resolver os conflitos, é considerado como essencial para a eficiência da organização. Simon, Smithburg e Thompson mostram diversas vantagens da solução de conflitos em níveis relativamente baixos de hierarquia da organização. A solução em baixo nível reduz a carga de trabalho dos diretores mais sobrecarregados e mais "caros", de nível mais alto. Permite uma solução rápida de desacordos, pois são mais curtas as linhas de comunicação e isso permite ao chefe, que precisa servir de juiz ou árbitro, um domínio relativamente completo dos fatos e a possibilidade de utilizar seu conhecimento pessoal das partes em conflito. Ao mesmo tempo, reconhece-se que o conflito não é neum mal, . nem coisa a ser ocultada dos supenores. O conflito pode incluir questões do âmbito da organização ou de "alta política" e, neste caso, é preferível levar o conflito tão longe, na hierarquia, quanto seja necessário, a fim de conseguir uma modificação ou reafirmação da política, em vez de encontrar uma forma de contornar o problema - "solução" típica de nível mais baixo. Além . disso, as relações face a face podem tornar a solução do conflito mais difícil, , e não mais fácil. Quanto mais pessoal o contato do árbitro com os grupos em conflito, mais destruidora a solução da disputa tende a tornar-se para a sua relação com um ou com os dois lados contrários. O fato de o mestre ou chefe de seção de um .empregado tomar o par,tid~ de seu oponente difl.cilmente pode melhorar as relações do empregado com êle. Finalmente, só as pesquisas empíricas poc~ssàriamente
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derão dizer se é preferível a solução de conflito em alto ou baixo nível, e em que condições uma é preferível à outra. "Enfase do Programa
A fim de contrabalançar a tendência (discutida anteriormente) de a organização substituir, pelos meios, os seus objetivos iniciais, os fundadores da organização podem tomar algumas medidas de proteção, ao planejar e estabelecer a organização. Ao modelar a organização, de maneira a acentuar o trabalho direto por seu objetivo e não por seus meios, e ao estruturar, de acôrdo com isso, sua divisão de trabalho e sua hierarquia de autoridade, os fundadores podem reduzir a probabilidade de que a organização se desvie de seus propósitos originais. Pode-se atribuir mais poder aos chefes dos setores ligados aos objetivos que aos ligados a questões · mais distantes; por exemplo, uma p~u·te do pessoal pode ter acesso mais direto aos principais chefes. As atividades dos meios podem ser distribuídas entre diversas unidades que trabalham diretamente para os objetivos. . Isso garante aos encarregados das atividades do objetivo o contrôle das atividades dos meios. Por exemplo, é possível indicar comissões do corpo docente para a supervisão dos planos de expansão de uma universidade, a fim de garantir que êsses planos sejam consistentes com os principais objetivos educacionais da organização, e não orientados pelas conveniências do construtor. A localização física das divisões na organização também pode fortalecer a prioridade dos objetivos com relação aos meios. A influência da colocação, na Casa Branca, e não no Pentágono, de alguns conselheiros civis _para assuntos militares, exemplifica êsse aspecto. Centralização e Descentralização
Não menos importante que muitos dos aspectos examinados por Simon, Smithburg e Thompson, é a questão da influência da centralização na competência e eficiência de uma organização. Nos têrmos da teoria clássica a questão é: sempre que existem duas ou mais unidades da organização, com uma ou mais delas superiores às outras quan-
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to à autoridade para tomar decisões, quais as decisões que devem ser deixadas para a inferior ou as inferiores e quais as que devem ser tomadas pela superior ou pelas superiores? Quanto maior a autoridade das unidades inferiores para tomar decisões, na estrutura de autoridade (e maior em número), menos centralizada será a organização. Pode-se conseguir uma baix~ centralização através da limitação dos tipos de decisão que precisam ser encaminhados para cima, ou pelo menos aprovados pelo nível superior (por exemplo: "você tem de controlar o preço do material que quer encomendar, mas você tem liberdade para resolver a quantidade de que precisa"), ou pelo aumento do grau de autonomia concedida à unidade em cada questão (por exemplo: "você não precisa encaminhar à instância superior as compras de menos de mil dólares" ). Muitos fatôres influem no nível de ,_Çentralização: ;:ts normas culturais, (os alemães "aceitam" mais a centralização do que os inglêses), nível educacional dos chefes de unidades (quanto mais elevado o nível educacional, maior a descentralização que a organização pode suportar), a personalidade d~ diretor principal, e · assim por diante. Os estudiosos da organização formal se interessaram mais pela influência, na organização, de alguns fatôres, tais como quantidade e tipo de coordenação entre as unidades - por exemplo, há reuniões regulares dos chefes de departamentos? Além disso, sabe-se que a disponibilidade de unidades de serviço especializado influi na proporção de centralização da organização, pois essas unidades são, geralmente, muito especializadas e dispendiosas para ficar ligadas aos níveis mais baixos da organização. Freqüentemente, a colocação de um computador numa grande organização aumenta a centralização, porque se torna necessário um programa extremamente coordenado, a fim de permitir que todos os departamentos se utilizem do computador. Isso exige maior comunicação entre os d epartamentos e freqüentemente, provoca planejamento e contrôle mais centralizados em tôda a organização.
isolamento dos chefes superiores, à angústia de se perder na loja e muitas expressões semelhante de perturbação. 1
P1·áticas Escoiares em 16 Sistemas Escolares Independentes e em 16 de Contrôle Central
/ Práticas Escolares
Utiliza móveis fàcilmente transportáveis Experimentação do professor encorajada pela diretoria Curso de estudo desenvolvido cooperativamente pelos professôres locais Medidas adequadas à educação vocacional Medidas para alunos com defeitos especiais Medidas adequadas à estabilidade Total de escolas estudadas
Independentes
Escolas d e Contrôle Central
11
o
12
6
14 6
2 16
8 2 16
16 16 16
Allen H . Barton, Organizational ·Measurement and Its Beari ng on The Study of College Environments (Princeton: College Entrance Examination Board, 1961), p. 26.
A prova anterior apóia a nossa intuição de que as organizações .centralizadas admitem menos experimentação local e permitem menor flexibilidade de unidade, embora tenham maior probabilidade de proporcionar facilidades que as unidades independentes não podem sustentar, e pôr em execução com mais eficiência, padrões de "relações de trabalho", como estabilidade. A descentralização nem sempre é satisfatória - pelo menos inicialmente. Por exemplo: Uma companhia modificou a organização de sua contabilidade, dividindo grandes unidades, com localização central, em pequenas unidades situadas n as lojas. Isso tirou os membros da organização de seu escritório preferido e colocou-os num ambiente de loja, de posição inferior. Separou-os, também, em pequenos grupos, isolados uns dos outros, e rompeu 'muitas de suas ligações pessoais e atividades sociais, que realizavam como um grande grupo. Além disso, estavam em contato muito menos freqüente com seus superiores e sentiram que agora estavam isolados e ignorados. O ajustamento a essa mudança exigiu vários meses, durante os quais houve continuas queixas quanto à mudança, quanto às más condições de trabalho, ao b arulho e sujeira nos novos locais, ao
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A Teoria da Decisão
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Um adendo importante, embora relativamente nôvo e menos desenvolvido da linha formal da análise de organização, é o estudo da decisão na organização. A teoria da decisão é, atualmente, uma teoria que, em grande parte, não se refere à organização e trata das decisões tomadas por indivíduos, sem levar em conta se os indivíduos são jogadores de cartas, fregueses de supermercados ou administradores. Além disso, como a teoria clássica da administração, a teoria da decisão é em grande parte prescritiva, isto é, indica - fundamentada na análise matemática e no raciocínio lógico e às vêzes no "bom senso destilado", - os passos necessários para uma decisão ;acionai. Todavi~, nos ~l~imos anos .t~m aumentado o interesse por uma teona descntlva da dec1sao, que registra e analisa como as p essoas, realmente, tomam decisões, o que as impede de tomar decisões radonais, e em que condições tomarão decis'ões comparativamente racionais. A forma descritiva de estudo ainda exige muito desenvolvimento e precisa passar do nível individual para o da organização. Num livro que abriu no.va perspectiva para a teoria. da administração, Herbert A. Simon mostrou que as orgamzações se baseiam não em uma, mas em duas formas de divisão de trabalho e especialização. 8 Além do tipo reconhecido de especialização horizontal - divisão de trabalho de acôrdo com uma tarefa específica - existe uma especialização vertical. Nesta, a divisão de trabalho se baseia no poder e não no trabalho; as tarefas são mais ou menos tarefas de execução ou de decisão. Simon mos!rou que, quanto mais alta a posição, mais o trabalho consiste em decisões, e menor o número de realizações reais: Numa fábrica . típica, a tarefa do operário é quase somente de execução; o trabalho do supervisor contém algumas obrigações de execução e algumas de decis·ão; o administrador de nível superior passa quase todo o
(7) lbid., p . 301. (8) H. A. Simon, Administrative b ehavior (Nova Iorque: Macmillan, 1945) .
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o seu tempo em decisões - isto é, diz aos· que estão em posições inferiores, o que deve dizer para seus subordinados fazerem. A decisão se divide, de forma a fazer com que as posições superiores estabeleçam as linhas da ação mais ampla, enquanto os administradores que ficam mais abaixo, na escala, a decompõem em decisões mais minuciosas. Dessa forma, tôda a organização pode ser vista como um instrumento eficiente, onde os planejadores se concentram no alto, a especificação do programa é realizada pelas posições médias e a execução real do trabalho é feita pelas posições inferiores. Essa divisão de planejamento e execução é uma forma comum (mas de maneira alguma única) de distribuição eficiente de decisão e trabalho. 9 Nos hospitais, por exemplo, as decisões mais cruciais e as realizações mais decisivas são feitas pelo mesmo pessoal especializado, isto é, os médicos. Voltaremos a esta questão ao discutir as organizações de profissões liberais.
As divisões de "pesquisa e desenvolvimento nas organizações são formadas intencionalmente, a fim de permitir que a organização continue a atividade de pesquisa, mesmo quando quase todos os membros da organização estejam muito satisfeitos. A satisfação dessa divisão depende de seu êxito na descoberta e aplicação da inovação, bem como da sua possibilidade de obter a aceitação, pe1a organização, dessas inovações. As unidades de pesquisa e desenvolvimento não levam a organização para um funcionamento em sua capacidade ótima, nem se detêm quando ela funciona "razoàvelmente bem". Ao contrário, tendem a definir, para a organização, níveis sucessivamente mais elevados de satisfação, elevando os padrões do que é considerado "bom". Dessa maneira, as organizações têm sido capazes de criar mecanismos internos, que as tornam "racionalmente insatisfeitas" e fazem com que continuem a buscar aperfeiçoamento. Há um longo caminho entre os . estudos de carregamentos de carvão e fadiga e a análise refinada de March e Simon;
March e Simon, em seu exame do comportamento de busca, fizeram uma contribuição muito importante a esta concepção da decisão na organização. 10 Propuseram a seguinte questão: em que condições uma organização tenta mudar seu comportamento, procurando formas mais racionais para atingir seu objetivo? A linha geral de pensamento antes sustentada, pelo menos implicitamente (sobretudo nas obras da escola Clássica), dizia que as organizações procuram, infindàvelmente, um comportamento racional ótimo isto é, o melhor padrão possível de organização - e só se deterão quando o conseguirem. March e Simon sugerem que as organizações procuram uma solução satisfatória e não urna solução ótima. Isto significa que o comportamento de busca se deterá quando se encontrar um padrão considerado "razoàvelmente bom", "aceitável." Nova busca será tentada quando a realização da organização cair abaixo dêsse nível. Existe um tipo de subunidade de organização que constitui uma exceção parcial às hipóteses de March e Simon.
todavia, o principal centro de seu estudo' continua a ser, fun9amentalmente, a organização formal, 11 o comportamento racional, a procura do instrumento da organização mais capaz de facilitar a realização de um determinado conjunto de objetivos, e não o instrumento da organização que manténha a felicidade de seus participantes. As questões centrais são: saber qual o melhor modêlo para uma organização, em função da divisão de trabalho e de autoridade, e quais os mais eficientes padrões de coordenação; acentuam-se as escolhas que os indivíduos fazem para a ~rganização (e suas unidades) e não em fatôres que limitam suas escolhas ou deformam suas decisões. No capítulo seguinte, 0 nosso foco se transfere para muitos dos fatôres que essa abordagem negligenciou. Todavia, essa negligência não nos deve enganar. As abordagens Clássica e Neoclássica abrangem metade da análise da organização _- isto é, a organização formal.
(9) Amitai Etzioni, "Authority Structure and Organizational Effectiveness", Administrative Science QuarterLv (1959), 4:43-67.
(11) Numa definição técnica, a organização formal é o padrão de divisão de tarefas e poder entre a posição na organização e as regras que devem orientar o comportamento dos participantes, segundo a definição da administração.
(10)
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March e Simon, Organizations, ob. cit.
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' CAPITULO IV
Da Teoria de Relações Humanas aos Estruturalistas
I
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A teoria de Relaçõ~s _Hum_anq_â nasceu de _upla reação à abordagem formal clássica. Focaliza, na organização, elementos de pouca ou nenhuma importância para a escola dássica. ~lton Mayo ,é gerll.lm~I!k. r_econh~_ciQQ_c;_,q_mo o pai da esc<:?ia; John Dewey, indiretamente, e !(urt L ewin, _mais diretamente também contribuíram muLto para sua iniciação. Mayo e seus colaboradores descobriram que: ( 1) a quantidade de trabalho executada por um trabalhador (e, portanto, o nível de competência e racionalidade da organização) não é determinada por sua capacidade física, mas por sua "capacidade" social; ( 2) as recompensas não-econômicas desempenham um papel central na determinação da motivação e felicidade do trabalhador; ( 3) a maior especialização não é a forma mais eficiente de . divisão de trabalho; ( 4) os trabalhadores não reagem à administração e suas normas e recompensas como indivíduos, mas .como membros de grupos. Acima de tudo, a Escola de Relações Humanas, por razões que discutiremos logo mais, salientava o papel da comunicação, da participação e da liderança. Cada uma dessas intuições foi documentada por um ou mais experimentos, ou estudos de ç_ampo, muitos dos quais tornaram-se "clássicos" muito citados pelos cientistas sociais.
1932; esta série de estudos (da qual discutiremos apenas uma parte) passou a ser conhecida como os estudos de. Ha~thor ne. Desde o primeiro, houve alguns resultad.os mmto me~p: rados. Roethlisberger e Dickson em seu hvro A Admtntstração e o Trabalhador, 1 mostram que, ao examinar a influência de maior iluminação no nível de produção (as teorias de Administração Científica previam que melhor iluminação provocaria aumento da produtividade), os pesquisadores se surpreenderam ao verificar que não havia qualquer relação entre as duas variáveis. Na realidade, num dos estudos posteriores, em que os trabalhadores foram colocados nu~~ sala de contrôle os resultados mostraram que a produtividade continuou 'a aumentar mesmo quando foi reduzida a iluminação! So diminuiu qu.ando a luz se tornou tã? fraca, que os trabalhadores não mais podiam enxergar direito. ~sse resultado perturbador inspirou u~a série ?e es~u dos que puseram em dúvida, uma a um.a, tod~s as afirmaço;s dos autores clássicos, segundo as quais havia uma relaçao simples e direta entre as condições físic~s d~ tr:balho e a taxa de produção. Depois do estudo da Ilummaçao, os pe~ quisadores estudaram a influência dos intervalos de descanso na produção de 5 trabalhadores colocados numa sala cJe exame. Tentaram-se diversas combinações diferentes de períodos de repouso de 5, 10 e 15 minutos, a fim de julgar sua influência nas taxas de produção. Emb~ra a ta~a de produção tenha apresentado urn aumento multo consistente e geral, não estava ligada a aumentos nos intervalos, e portanto não_podia ser a êles a~ribuída. ~~te fato fo~ surpree~dente mente demonstrado quando, depois de abohdos os mtervalos, no fim do experimento, e restaurado o dia de trabalho mais longo e "fatigante"' no grupo experimental a p:od~çã~ continuou a ser mais elevada do que a taxa geral da fabnca. A conclusão foi que não havia " . .. provas para .confirmar a hipótese de que o aumento da taxa de rendimento . .. er.a provocado pela redução da fadiga." Uma sl!,-gestão ~ respeito dos fatôres responsáveis pelo aumento da produçao, be~ como pela melhoria geral da atitude dos trabalhadores, f01
Determinantes Físicos e Determinantes Sociais da Produção (1)
O primeiro dêsses estudos foi realizado na V/estern Elec-
Work er
tric CompaTIJy'g Hawthome Works, em Chicago, de 1927 a
(2)
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F. J. Roethlisberger e W. J . Dickson, Management and the CCambridge: Harvard University Press, 1939) . Ibid ., p . 127.
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apresentada, como hipótese; pelos pesquisadores: o aumento da produção resultava da modificação da situação social dos trabalhadores, modificações em seu nível de satisfação psicológica, e novos padrões de interação social, provocados pela sua colocação na sala de experimentação e pela atenção especial que lhes foi dispensada. A des·coberta da significação dos "fatôres sociais" iria tornar-se o principal resultado dos estudos de Hawthome. A ruptura decisiva na pesquisa dá-se com o famoso experimento da §a~a de Instala ões Elétricas de Séries, queincluía a instalação de painéis ·de distribuição. ~sse experimento pôs em dúvida pràticamente tôdas as suposições da Administração Científica. Muitos outros estudos foram realizados a partir de então, e verificaram e desenvolveram os resultados do Estudo da Mesa de Instalações Elétricas. Quando êsse experimento foi proposto, os pesquisadores já sabiam que os grupos de trabalhadores tinham feito fracassar o sistema de pagamento individual e coletivo por peça, estabelecido pela administração. Os trabalhadores estavam produzindo muito menos do que eram fisicamente capazes; seguiam uma norma ~ocial imposta pelos colegas, que definia a quantidade adequada de produção, em vez de procurar preencher a quota que os engenheiros da administração julgavam que poderiam atingir, embora essa quota lhes permitisse ganhar tanto quanto lhes era fisicamente possível. A frase "restrição artificial de produção" foi cunhada pelos observadores dêsse fenômeno, a fim de contrastá-la com a produção "natural", fisicamente possível. Que aconteceu, de fato, no grupo e que provocou essas restrições de quota, auto-impostas? Organizou-se um grupo de 14 trabalhadores, como uma unidade de trabalho, numa sala separada, na qual ~foram observados detidamente, durante seis meses. o seu trabalho era instalar painéis de ligações telefônicas (chamadas "séries"), que exigiam trabalho individual e alguma cooperação coletiva. O sistema de pagamento era o mesmo utilizado para o resto da companhia. Os trabalhadores eram pagos por hora, individualmente, de acôrdo com seu rendimento individual médio, mais um bônus · determinado pelo rendimento médio do grupo. Além disso, recebiam uma ajuda de custo individual, por interrupções de trabalho fora de seu contrôle, a fim de que os produtores
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mais competentes não ficassem prejudicados pelo atraso no trabalho, causado pelos trabalhadores menos competentes. De acôrdo com as teorias de Taylor sôbre os incentivos, a administração supunha que os homens trabalhariam tanto quanto pudessem, pois quanto mais trabalhassem, maior número de horas receberiam; que se esforçariam para cooperar e coordenar seus esforços, pois isso lhes aumentaria o salário, por aumentar a produtividade do grupo; que haveria registros minuciosos e precisos, da produção e das causas de interrupção, que permitiriam estabelecer a quantidade de pagamento dos trabalhadores. Na prática, os operários estabeleceram uma norma do "dia adequado de trabalho", que consistia em cada homem ligar dois conjuntos completos de equipamento por dia. Os trabalhadores que produzissem mais eram ridicularizados como "reis da velocidade" e criticados como "colossos de velocidade". Os que trabalhavam muito menos eram rotulados de "cinzeladores". As médias de produção real foram, durante os meses, todos os dias, surpreendentemente · próxim_as das normas do grupo. Havia muita pressão para que nao .s~ revelasse, ao mestre . e aos outros representantes d,a adr:nmstração, que os trabalhadores podiam produzir muito ma1~. Os tra?alhad?res acreditavam firmemente que, se produzissem mmto mais, sua taxa de pagamento seria reduzida ou alguns dêles perderiam o emprêgo (o estudo foi feito durante a Grande Depressão) e, se produzissem muito menos, seriam injustos com a administração ( "não dariam um dia de trabalho pelo pagamento recebido") e isso poderia também "pô-los em apuros". Nenhuma d'as crenças tinha qualquer fundamento nas práticas da companhia estudada. A ad:Ui,~istração. não era muito mais realista; pensava que dois pame1s por dia era o que um homem que trabalhasse muito poderia ligar. A seguir estão os principais resultados e conclusões dos experimentos de Hawthorne: 1. O nível de produção é estabelecido por normas ~O ciais, não pela capacidade fisiológica, ponto já exemplificado pelos estudos anteriores sôbre a iluminação e a fadiga. 2 . As recompensas e sanções não-econômicas influem significativamente no comportamento dog trabalhadores e limitam, em grande parte, o 1·esultado de planos de incentivo
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econômico. Duas recompensas e sanções foram especificamente poderosas e ambas eram "simbólicas" e não mat_eriais. Os trabalhadores que produziram significativamente mais (ou menos) que a norma socialmente determinada perderam a afeição e o respe:ito dos colegas e amigos. T~qos. o~ tra.b alhaqore.s n~ sa!a de . ligac;õe~ pr.eferjam~ cl.ara:rpe~te, _!lla~ter relaçõe,.s a!llist~sas _COIJl _os _af!!igos_ a_ g
"!·
(3) t:sse estudo est á apresentado em William F. Whyte, et al., Money and Motivation (Nova Iorque: Harper, 1955) pp. 39-49.
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tração, embora desejasse que os operários produzissem o mais póssível, não tinha um nível específico de produção que considerasse "adequada". Embora as crenças dos trabalhadores tivessem pouca base objetiva, elas influíram no nível de produção na fábrica, se é que não o determinaram. 3. Freqüentemente, os trabalhadores não agem ou reagem como indivíduos, mas como membros de grupos . . Cada indivíduo não se sentia livre para estabelecer, por SI mesmo, uma quota de produção; esta foi estabelecida e imposta pelo grupo. Os trabalhadores que se desviavam significa~va mente, em qualquer direção, das normas do gr.uP?•. sofnam punições de seus colegas. O comportamento md1v1dual se apóia no grupo. Uma pessoa que, como indi;íduo,A resiste à pressão para mudar o seu comportamento, mmtas vezes pode mudá-lo prontamente, se o grupo de que participa mudar o comportamento. Lewin es~rev~u 9ue "~nqu~nto os r,a?~ões do grupo permanecerem 1mutave1s, o md1v1duo res1shra ~ mudanças, tão mais firmemente quanto menos disposto estiver a se afastar dos padrões do grupo. Se êste fôr modificado, eliminar-s·e a resistência devido .à relação entre o indivíduo e o padrão do grupo". 4 O poder do )!rupo para provocar mudanças no comportamento é analisado por Lewin, em sua discussão dos experimentos sôbre a mudança de hábitos alimentares. Os experimentos foram realizados para verificar a maneira mais eficiente de fazer -com que as pessoas consumissem tipos de alimentos que, habitualmente, não pensariam consumir, Al~ns dos experimentos realizados durante a Segunda Grande Guerra tentaram descobrir maneiras de persuadir as pessoas a comer rins, pâncreas e coração. Vamos nos limitar a um experimento que estudou a maneira de fazer com que as mães dessem suco de laranja e óleo de fígado de bacalhau a seu filhos . 5 Um hospital queria convencer as mães de recém-nascidos a dar 6leo de fígado de bacalhau e suco de laranja a seus filhos, imediatamente depois de sair do hospital. Os (4) Kurt L ewin, "Group D ecision and Social Change", in G. E. Swanson, T. M . N ewcomb e E. L . H artley (orgs.), Read~ngs in Social PsychoZogy (Nova Iorque: Holt, 1952) , p . 472. (5) Ibid., pp. 459-473.
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pesquisadores distribuíram as mães entre dois tipos de programas. No primeiro, um representante do hospital falava isoladamente com cada mãe, durante cêrca de 25 minutos, explicando-lhe as virtudes do óleo de fígado de bacalhau e do suco de laranja para seu filho. No segundo programa, grupo de seis mães discutiram com uma autoridade do hospital, e entre si, o valor do uso dêsses it~ns para seus nenês. A discussão de grupo também durava 25 minutos. Os resultados foram conclusivos. Quando verificaram as duas amostras depois de duas semanas e, novamente, depois de quatro semanas, os pesquisadores verificaram gue as mães que tinham participado do grupo de discussão tinham dado aos filhos suco de laranja e óleo de fígado de bacalhau com mais freqüência que as outras, embora os dois grupos estivessem mais inclinados a dar suco de laranja que óleo de fígado de bacalhau. Dep'ois de quatro semanas, 90 por cento das mães que tinham recebido instruções em grupo estavam dando óleo de fígado de bacalhau, em compc.1ação com 50 por cento das mães que tinham recebido instruções individuais. No caso do suco de laranja, os números comparáveis eram 100 por cento e ·Cêrca de 58 por cento. Outros experimentos sôbre a modificação dos hábitos alimentares das pessoas revelaram, consistentemente, o mesmo fenômeno: discussões de grupo tinham muito maior ef.iciência para mudar atitudes que outros métodos, tais como as discussões entre duas pessoas ou conferências para grupos. A escola de Relações Humanas concluiu que certamente a Administração não pode tratar com os trabalhadores, um a um, como se fôssem átomos isolados; precisa tratá-los como membros de grupos de trabalho, sujeitos à influência dêsses grupos.
4. A impo1tância da liderança para o estabelecimento e ·i mposição das normas de grupo e a diferença entre a liderança informal e a formal constituem outra importante modificação da Administração Científica, causada por êstes estudos. A Administração Científica tendia a su~ ue o contramestre-êôSSu ervisores--roi:neceriain a Ú..Qica li erança dos trabalha ores, pelo menos no que se referisse a questões de produção. No Estudo da Sala de Ligações de Séries, um dos operários surgiu claramente como líder informal no grupo. Era o homem mais apreciado da sala e um dos que mais en60
carnava as normas do grupo. Seu conselho era mais solicitado que o de qualquer outro e, na medida em que isso acontecia, era quem mantinha maior cantrôle sôbre o comportamento de SyU grupo. Era admirado por sua capacidade de "conseguir que as coisas · fôssem feitas" e era, até certo ponto, o porta-voz do grupo com o resto do pessoal da fábrica. Em resumo, ajudava os operários a agir como um grupo social. No Estudo de Ligações de Séries, o supervisor não exercia grande influência sôbre o grupo de trabalhadores. Na . verdade, estava sob uma forte pressão para se conformar às normas do grupo que, supostamente, devia controlar. Estudos posteriores mostram que o mestre tem maior probabilidade de ser aceito se exercer o que veio a ser conhecido como o estilo de liderança de Relações Humanas. Um dos primeiros e mais conhecidos estudos a demonstrar a influência da liderança no comportamento do grupo foi o de Lippitt e White, "Liderança e Vida do Grupo". 6 :E:sse estudo fazia parte da série de trabalhos iniciados em 1930, sob a orientação de Kurt Lewin, e destinados a ·comparar estilos de liderança. Designaram-se três tipos de líderes para dirigir o trabalho de arte e artesamento de crianças, em quatro cl~ bes diferentes. O primeiro tipo de líder era autoritário. Devia manter-se afastado do grupo e utilizar principalmente ordens, para dirigir as atividades do grupo. O líder democrático devia dar sugestões orientadoras, encorajar as crianças e participar do grupo. O terceiro tipo de líder, o laissez-faire, ensinava os membros do grupo, mas demonstrava pouco interêsse emocional e um mínimo de participação nas atividades do grupo. A finalidade do experimento era observar a atmosfera geral dos diferentes grupos, estudar as influências nos grupos e nos membros, individualmente, quando eram trocados os líderes, e verificar como os diferentes estilos d e liderança influíam nas atividades do grupo. Compararam-se os membros dos grupos quanto a Ql, popularidade, energia etc., e todos trabalharam no mesmo projeto de artesamento de fazer más(6) R. Lippitt e R. K. White, "An Experimental Study of Leadership and Group Life ", in Swanson, et al., Readings in Social Psychology, pp. 340-355.
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caras. As diferenças entre as reações dos grupos aos dif~ren tes estilos de liderança foram estudadas através de observações, do exame das máscaras feitas, e de "experimentos" por exemplo, observando como os grupos reagiam quando o líder deixava a sala, por um tempo especificado. Foram encontradas grandes diferenças. O grupo de liderança democrática apresentou relações . afetuosas e amistosas entre os participantes; êstes freqüentemente trabalhavam nas atividades do grupo; quando o líder deixava a sala, o grupo demonstrava capacidade para ser independente e continuar a trabalhar no projeto. O grupo democrático não produziu tanto quanto o grupo autoritário, mas foi superior a qualidade de suas máscaras. O grupo de laissez-faire não se saiu muito bem, seja na realização, seja na satisfação do grupo. Suas máscaras foram as piores; freqüentemente pediam informações ao líder e demonstravam pouca independência; foi baixo o nível de cooperação de grupo. Os pesquisadores verificaram um alto nível de frustração entre os membros do grupo. Houve dois tipos de reações, da parte do grupo, à liderança autoritária. A reação "agressiva" era rebelde e chamava a atenção do líder. As ·Crianças que reagiam agressivamente também se ocuparam em escolher bodes expiatórios, entre outros membros do grupo. A reação "apática" apresentava tendência a ser menos crítica do líder. Quando o líder de seu grupo era substituído por um não-autoritário, os "apáticos" participavam de grandes explosões de brincadeiras pesadas e alívio emocional. Fizeram-se tentativas para aplicar os resultados de Lippitt e White aos grupos da indústria, a fim de melhorar a eficiência da liderança formal (isto é, a liderança dos que, como os mestres, mantêm posições na estrutura formal da organização) . Coch e French mostraram que a liderança de tipo democrático ~em muita influência sôbre as atitudes dos operários com relação aos seus empregos. 7 A administra-
(7) Coch e J. R. P. French, Jr., ••overcoming Resistance to Change", in Swanson, et al., Readings in Social Psychology, pp. 474-490.
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ção da fábrica estudada Linha muita difiCuldade para fazer com que os operários aceitassem inovações tecnológicas na fábrica. A Harwood Manufacturing Corporation descobriu que seus operários apresentavam resistência a aperfeiçoamentos na produção de pijamas. Coch e French, ao estudar a fábrica, acreditavam que a resistência poderia provir apenas parcialmente da frustração do operário, por ter de alterar hábitos estabelecidas de trabalho e que, em parte, devia ser causada por uma forte pressão de grupo para que não se adaptassem com excessiva rapidez. O fato de que os grupos de trabalho resistiam à mudança provocava a pressão sôbre cada membro, a fim de que resis.tissem à adaptação às novas técnicas, mantendo baixa produção. A fim de verificar· suas hipóteses, Coch e French tomaram um certo número de operários, cujos trabalhos iam ser mudados e dividiram-nos em três grupos, emparelhando seus membros, a fim de garantir sua semelhança. Os grupos eram comparáveis quanto à competência anterior, à coesão do grupo e à quantidade necessária de aprendizagem no executar a nova tarefa. O primeiro grupo não recebeu outra orientação para a mudança senão uma curta comunicação, da administração, de que a mudança iria ser feita. O segundo grupo foi informado, pela administração, da necessidade da mudança e do que ocorreria nesta; foi também solicitado a escolher representantes, a fim de auxiliar o planejamento do programa necessário de retreinamento. O terceiro grupo, como o segundo, foi informado da mudança e recebeu explicações das suas razões. Mas, neste caso, todo o grupo participava do esquema e planejamento dos novos trabalhos, bem como do retreinamento. Os resultados mostraram claramente que os dois grupos que tinham participado do programa de orientação, retreinamento e planejamento, ràpidamente se ajustaram à mudança, enquanto o primeiro grupo não se ajustou. Os grupos 11 e III melhoraram consideràvelmente sua prÇ>duç·ão, enquanto no grupo I a produção decresceu. O grupo III, em que havia uma participação total, saiu-se um pouco melhor que o grupo Il. Além disso, enquanto o abandono do emprêgo e queixas aumentaram no grupo I, não houve pràticamente abandono de emprêgo e queixas nos outros grupos. Como êstes resultados não foram suficientemente convincentes, Coch e French realizaram um estudo de acompanhamento com o grupo L Vários meses mais tarde, os membros
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do grupo I foram obrigados novamente a mudar de tarefa, mas desta vez participaram de um programa semelhante ao do grupo III, no experimento anterior. Apresentaram o mesmo êxito na adaptação à mudança que o grupo UI, com aumento da produção e satisfação do grupo. Esse resultado nega a possibilidade de que os desajustamentos anteriores tenham sido causados por fatôres de personalidade dos membros do grupo. 5. Depois dêsses experimentos e dos trabalhos de Mayo e Lewin, a abordagem de Relações Humanas passou a salientar a importância da comunicação entre as posições, da explicação, aos participantes inferiores, das razões de uma determinada orientação; a importância da participação nas decisões em que as posições inferiores .participam das decis'ões tomadas pelas superiores, principalmente em assuntos que as atingem diretamente; as virtudes da liderança democrática que não só é extremamente comunicativa e encoraja a par- · ticipação, como também é justa, não arbitrária, e tem preocupação com os problemas dos trabalhadores, não só com os do trabalho. Existem poucos estudos e intuições em dência social que tenham recebido mais atenção e tenham sido mais difundidos na literatura popular e em manuais comerciais que êsses experimentos e as conclusões que a escola de Relações Humanas dêles tirou. Muitos milhares de gerentes e supervisores de posição mais baixa participaram de seminários de Relações Humanas ou se instruíram com êsse material. Embora, sem dúvida, muitos outros fatôres, além da escola de Relações Humanas, tenham tido influência no caráter da administração norte-americana, e embora ninguém tenha documentado a influência dos esforços educacionais da teoria de Relações Humanas, a administração norte-americana - e, até certo ponto, a admip.istração em outras sociedades industriais - mudou nitidamente ·seus pensamentos e hábitos, por influência dessa escola. 8 Esta continua a ser aceita nos círculos administrativos.
(8) Reinhard Bendix, Work and Authority in. Industry (Nova Iorque: Wiley, 1956) p . 319 e segs.
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Conclusão A Administração Científica e a escola de Relações Humanas foram, em muitos sentidos, diametralmente opostas. Os fatôres considerados como decisivos e cruciais por uma escola, mal eram considerados pela outra, e as variáveis que uma considerava centrais, eram quase ignoradas pela outra. As duas escolas, contudo, tinham .lUD efemento e.nL comum: .. nenhuma delas via qualquer contradição fundamental ou di· lema insolúvel na relação entre a procura de racionalidade da organização e a busca de felicidade humana. A Administração Científica supunha que a organização mais .:competen. ~ seria, também, a mais satisfatória, pois poõeria aumentar ao ml'lXlmo tanto a produtividade quanto o pagamento do trabalhador. . Como êste era visto como um homem econômico, que procurava aumentar seu orçamento, e como se supunha que estivesse satisfeito com a sua parte da renda da companhia, mantinha-se a crença implícita de que o que é melhor para a organização é melhor para os trabalhadores, e vice-ver~a. Neste sentido, a Administração Científica é a contraparte, na organização, da perfeita teoria da competição no mercado eco~ômico, que supõe que a competição perfe~ ta (o estado raciOnal) eleva tanto o bem-estar da economia quanto o de suas diversas unidades. A teoria de Relações Humanas supunha que a organização mais .1-atisfatória deveria ser a mais competente. Sugeria que os operários não se dariam bem em organizações frias, formais e "racionais" que satisfizessem apenas suas necessidades econômiCas. A escola de Relações Humanas não acreditava que a administração fôsse capaz de estabelecer uma organização que mantivesse os trabalhadores satisfeitos, apenas através da distribuição do trabalho e da autoridade de maneira mais competente, determinada pela natureza intrínseca da tarefa. Todavia, como a ~dministração Científica, não considerava o problema da satisfação e da produtividade do trabalhador como inerentemente insolúveL De fato, ·a administração precisa ser esclarecida e é preciso dar' alguns passos, como o encorajamento do desenvolvimento de grupos sociais de trabalho e a apresentação de uma liderança demo· crática, participante e comunicativa; todavia, depois de compreender a verdadeira natureza das necessidades dos trabalhadores, de sua vida informal de grupo e de suas organi-
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zações, nada impede a administração de tomar feliz a vida da organização. Além disso, a eséola de Relações Humanas ensinou que é preciso ligar · o trabalho e a estrutura da organização às necessidades sociais dos empregados pois, dessa maneira, ao tornar feliz~ o empregado, a organização . obteria sua comple,ta cooperaçao e esfôrço, o que aumentana a sua competência"· A maneira de tornar a organização iriteiramente racional é aumentar, através de esforços intencionais, a felicidade dos trabalhadores. Existem muitas páginas quase líricas nas obras de Relações Humanas que descrevem o trabalhador como ansioso por nã.o perder um dia na fábrica, ou por chegar muito tarde, temendo perder algum tempo de convívio com seus amigos, e mesmo ansioso por não desapontar seu mestre, que para êle é como um pai afetuoso e compreensivo. A equipe de trabalho é freqüentemente descrita- como uma família. A teoria de Relações Humanas sustentava que "os empregados devem ter o sentimento de que o objetivo da companhia merece seus esforços; devem sentir-se como parte da companhia e orgulhar-se da sua contribuição para o objetivo. Isso significa ·que os objetivos da companhia devem ser tais que inspirem confiança nas intenções da administração e permitam acreditar que cada um obterá recompel).sas e satisfações ao trabalhar por êsses objetivos." 9 Em resumo, a escola de Relações Humanas indicava um equilíbrio perfeito entre os objetivos da organização e as necessidades dos trabalhadores. Os dois pontos de vista só divergiam no conteúdo do equilíbrio que descreviam: enquanto a Administração Científica via o equilíbrio como natural, se não houvesse limitações, a teoria de Relações Humanas acreditava que o estado ideal precisava ser intencionalmente construído. Em muitos livros de Relações Humanas encontra-se implícita a sugestão de que a tarefa do cientista social é mostrar, à administração, como dedicar-se à arte da engenharia social, em benefício de todos os interessados. Por isso, coube aos Estruturalistas indicar qu.e a alienação e o conflito são inevitáveis e ocasionalmente desejáveis, e salientar que a ciência social não é um veículo capaz de servir às necessidades (9) Burleigh B. Gardner, Hu.man Relations in Industru (Chicago: Irwin, 1945) p. 283.
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do trabalhador ou da organização. Ela não está interessada em melhorar a organização da administração nem em melhorar a organização dos empregados. Dois conceitos básicos e afins, que surgiram das escolas de Administração Científica e de Relações Humanas continuaram centrais nos estudos de organização, qualquer que tenha sido sua orientação - por uma das tradições de organização ou por nenhuma delas. São os conceitos de organização formal e informal. O primeiro deriva do conjunto de fatôres considerado decisivo pela Administração Científica; o último, dos acentuados pela escola de Relações Humanas. A organização forrnal refere-se, geralmente, ao padrão da organização determinado pela administração: o esquema de divi- . são de trabalho e poder de co,ntrôle, as regras e regulamentos de salários, multas, contrôle de qualidade etc. A organização informal refere-se às relações sociais que se desenvolvem entre o pessoal ou os trabalhadores, acima e além da formal, determinada pela organização (por exemplo, não só trabalham como uma equipe na mesma máquina, como são também amigos), ou às relações reais da organização, que se desenvolvem em conseqüência de interação entre o .progra- _ ma da organização e as prt:Jssões das relações interpessoais ·.>, entre os participantes (por exemplo: formalmente, nenhum trabalhador deve sair da fábrica antes das cinco horas mas · aceita-se, informalmente, que às sextas-feiras os secretários saiam às 4 e 45, como todos os outros empregados de escritório). Uma discussão da organização formal propõe questões de relações entre as divisões ou posições da organização; a organização informal sugere grupos de companheirismo entre seus membros, bem como relações entre líderes e seguidores nesses dois grupos. Em grande parte, coube à escola Estruturalista a proposição sistemática do problema das relações entre a organização formal e a informal.
A Crítica Estruturalista
Com' muitas origens e apenas um adversário, a teoria Estruturalista é uma síntese da escola Clássica (ou formal) e da teoria de Relações Humanas (ou informal ), inspirandose também no trabalho de Max Weber e, até certo ponto, no de Karl Marx. Todavia, seu principal diálogo foi com a esco-
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la de Relações Humanas. Compreendem-se meihor seus fundamentos através do exame da crítica que apresentou à teoria de }\elações Humanas. Ao analisar a visão de "harmonia" dos autores desta escola, os Estruturalistas reconheceram, inteiramente, e pela primcira vez, o' dilema da organização: as tensões inevitáveis - que podem ser reduzidas, mas não eliminadas - entre as necessidades da organização e as ne.cessidades de seu pessoal; entre a racionalidade e a irracionalidade; entre disciplina e autonomia; entre relações formais e informais; entre administração e trabalhadores ou, mais genericamente, entre posições e divisões. Enquanto a escola de Relações Humanas se concentrava em organizações industriais e comerciais, os Estruturalistas estudaram também hospitais ·e pri'sões,, igréjas e exércitos, serviços de assistência social e escolas, ampliando o alcance da análise de organização, a fim de atender aos tipos existentes de organização. Nesta secção examinamos o desenvolvimento da teoria Estruturlillista, como resposta à escola de Relações Humanas, em que' alguns dos princípios mais importantes desta última são absorvidos no quadro de referência mais amplo da primeira. O capítulo seguinte trata do maior autor estruturalista; o resto do livro está escrito, em grande parte, em função da síntese apresentada pelo estruturalismo.
O Sistema da Organização Os estruturalistas sugeriram que a teoria de Relações Humanas não permitia uma visão completa da organização e que sua visão parcial favorecia a administração e iludia os trabalhadores. 10 Os- estruturalistas vêem a organização como uma unidade social grande e complexa, onde interagem muitos grupos sociais. Embora êsses grupos compartilhem alguns interêsses (por exemplo, a viabilidade econômica da companhia) têm outros, incompatíveis (por exemplo, referentes à maneira de distribuição dos lucros brutos da organização). Compartilham alguns valôres, principalmente os nacionais, (10) Refuhard Bendix e Lloyd H . Fisher, "The Perspectives of Elton Mayo", Amitai Etzioni (org.), Complex Organizations: A Sociological Reader (Nova Iorque: Holt, Rinehart and Winston, 1961) pp. 113-126. ' .
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cuja influência se torna evidente em períodos de crise internacional, mas discordam em muitos outros, como, por exemplo, suas avaliações do lugar do trabalho na sociedade. Os diversos grupos poderiam cooperar em certas esferas e competir em outras, mas dificilmente são ou podem tornar-se uma grande família feliz, como freqüentemente dão a entender os autores de Relações Humanas. Dois grupos da organização cujos interêsses freqüentemente entram em conflito são a administração e os operários. Isso ocorre, em grande parte, porque o esfôrço da adminis. tração para fazê-los trabalhar é fundamentalmente alienador para o operário. Existem muitas maneiras para tornar o trabalho mais agradável, mas nenhuma que o torne satisfatório, num sentido absoluto. Os estruturalistas aceitaram êsse ponto de vista e, de acôrdo com as análises de Marx e Weber, procuraram, no contraste entre o artesão medieval ou agricultor e o operário moderno, alguns indícios da origem da insatisfação dêste último. · Segundo Marx, a mão-de-obra da fábrica moderna está alienada de seu trabalho, pois não possui os meios de produção nem o produto de seu trabalho. A especialização fragmentou a produção de -tal maneira, que o trabalho de c~da operário tornou-se cheio de repetições, monótono e sem oportunidade para criação e auto-expressão. O operário tem pouca idéia do processo total de trabalho ou de sua contribuição para êle; seu trabalho não tem sentido. Tem pouco contrôle sôbre a hora de início e do fim do trabalho, ou sôbre o ritmo em que deve ser feito. A esta análise de Marx, Weber acrescentou que ês,se alheamento básico não existe apenas· entre o operário e os meios de produção, mas também entre o sol. dado e os meios de guerra, o· cientista e os meios de pesquisa etc. Isso não é apenas uma questão legal de propriedade (por exemplo, que a arma pertença ao exército e não ao soldado) mas, ao contrário, a propriedade implica no direito de controlar e que aquêles que fornecem os meios definem também sua utilização; o operário, o soldado e o pesquisador - e por inferência todos os empregados de tôdas as organizaÇões - são frustrados e infelizes, pois não podem controlar a utilização de seus esforços, não possuem o instru- . mento necessário para executar independentemente o trabalho que precisa ser feito. Diante da pergunta " bem feitas as contas, até que ponto você gosta de seu trabalho?" cêrca de
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80 por cento dos operários americanos responderam "não gosto". 11 A alienação é um conceito que exprime êsse sentimento e a análise de sua origem nos têrmos de Marx e Weber. ~ Na verdade, a teoria de Relações Humanas indicou algumas maneiras de reduzir as frustrações resultantes mas, ,segtfndo os estruturalistas, existem limites rígidos . !?ara ess~. possibilidade. O desenvolvimento de grupos sociais no trabalho pode tornar o dia do trabalhador mais agradável, mas não toma- sua tarefa menos- monótona e não-cria dora. De maneira semelhante, a rotação de trabalho facilita o problema da monotonia, mas não muda sua natureza básica, pois a rotação está limitada pelas possibilidades de tarefas alternativas de que se dispõe, tôdas semelhantes em sua natureza enfadonha, rotineira e insignificante. Sugeriu-se que os operários passam a maior parte de seu dia de trabalho num delírio semiconsciente, sonhando com sua principal fonte de satisfação: o dia depois do trabalho. 1 2 Ao apresentar um quadro irreal de "felicidade", ao perceber a fábrica corno uma família, e não como uma luta de poder entre grupos com alguns · valôres e interêsses em conflito, - bem como alguns valôres e interêsses comuns - e ao vê-la como uma importante fonte de satisfação humana, e não de alienação, a teoria de Relações Humanas chegou a encobrir as realidades da vida de trabalho. A insatisfação do operário é considerada como indicação de falta de compreensão da situação e não corno sintoma de qualquer conflito real de interêsses subjacentes. Embora Warner e Low, em seu estudo da greve numa fábrica de calçados, tivessem percebido o desejo dos operários de salários mais altos, numa situação em que os salários tinham sido muito reduzidos, viram, como fatôres subjacentes ao conflito, a perda, pelos operários, do sentido de comunidade, o declínio das relações primárias e o bloqueio de comunicação entre a administração e os operários. 13 "Nos primeiros tempos da indústria de calVer os diversos estudos citados em F. Herzberg, et al., Job (Pittsburgh: Psychological S e~vice, 1957). (12) Eli Chinoy, AutomobHe Workers and the American Dream (Nova Iorque: Doubleday, 1955) . (13) Lloyd Warn er e J . O . Low, The Social System of the MQo. dern Factorv (New Haven: Yale University Press, 1947).
çados, os proprietários e administradores das fábricas, bem como os operários, residiam em Yankee City; não havi~ expansões das estruturas sociais da fábrica fora da cómumdade local. As fábricas estavam, então, inteiramente sob o contrôle da comunidade: não só o contrôle formal dos decretos e leis municipais, como também os contrôles informais mais difusos, das tradições e atitudes da comunidade. H avia relaÇões de boa vizinhança e amizade entre o administrador e o operário, b~ como responsabilidade mútua entre êles e a comunidade, que ultrapassavam o acôrdo formal empregado." 14 Quando a hierarquia vertical do sistema fabril se expandiu com escritórios executivos em Nova Iorque, até os administradores da fábrica local passaram a ser, em sua maioria, "de fora". Os operários sabiam ou sentiam qu~ as fôrças que controlavam os homens locais não controlariam os de fora. A grande rêde de relações e participação -:- que tornava os antigos proprietários líderes locais, além de industriais locais - tinha-se reduzido a uma relação puramente econômica de empregador e empr.e gado." n
:e; a esta abordagem parcial - que coloca num plano secundário a importância das recompensas materiais - que os estruturalistas fazem objeção. Todavia, os estruturalistas aceitaram, embora com redução da acentuação, a compreensão obtida pela teoria das Relações Humanas da significação das recompensas sociais na indústria, mas criticaram o emprêgo dessa compreensão nos casos em que a administraÇão procura apaziguar os operários, concedendo-lhes símbolos baratos de prestígio e afeição, em vez de aumento de salários. As diferenças de abordagens podem ser acentuadas no caso seguinte. Numa fita de cinema típica, para treinamento em Relações Humanas, vemos uma fábrica feliz, na qual as rodas zunem constantemente e os operários alimentam ritmadamente as máquinas, com rostos sorridentes. Chega um caminhão e descarrega grandes engradados com novas máquinas. Um tipo moreno, com grandes queimaduras, que
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A,~itudes
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(14)
Ibid., p. 108.
(15) W. Lloyd Warner e J. O. Low, "The Factory in the Community" in William F. Whyte (org.), Industry an.d Society (Nova Iorque: McGraw-Hill, 19.W), p. 40.
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varre o chão da fábrica, espalha o boato d-e que está .iminente uma despedida em massa, pois as novas máquinas passarão a fazer o trabalho de muitos dos trabalhadores. As rodas giram mais devagar, 9S operários estão tristes. De noite, levam sua tristeza para suas casas suburbanas. Na manhã seguinte, a voz encorajadora de seu chefe se faz ouvir através da intercomunicação. Diz que o boato é absolutamente falso; as máquínas devem ser instaladas numa nova ala, e serão contratados novos operários, pois a fábrica está expandindo sua produção. Todos suspiram de alívio, os sorrisos aparecem novamente, as máquinas zunem de nôvo, rápidas e constantes. Apenas o varredor moreno está triste. Ninguém mais prestará atenção a seus boatos. A moral é clara: se a administração tivesse tomado o cuidado de comunicar.seus planos de desenvolvimento aos operários, a crise teria sido evitada. Quando esta foi criada, o aumento de comunicação eliminou-a como num passe de mágica. O estruturalista não poria em dúvida a validade dessa fita de treinamento. Os problemas criados inicialmente pela falsa · comunicação (o boato do varredor), e pela falta de comunicação autêntica, podem ser eliminados, ou pelo menos em grande parte reduzidos, através do aumento de comunicação autêntica. A questão que o estruturalista é obrigado a propor é a seguinte: o que faria a administração se o boato fôsse verdadeiro, se fôsse forçada a reduzir sua fôrça de trabalho, digamos, por causa da automação? Mesmo nesse caso, a comunicação poderia ter facilitado um pouco a situação, ao esclarecer o alcance das dispensas esperadas e a que processo obedeceriam, mas certamente não poderia ter eliminado ou mesmo reduzido significativamente a alienação dos que deviam ser despedidos, e de muitos de seus amigos, cuja vez viria a seguir. Não se desfazem, pela comunicação, as diferenças de interêsses econômicos e de posições de poder.
~O
conflito industrial é considerado por muitos cientistas sociais da geração mais antiga, e pela maioria dos autores de Relações Humanas, como bàsicamente indesejável. Os especialistas de Relações Humanas procuram p~omover . a harmonia industrial. Todavia, os estruturalistas indicam as nu- · merosas e importantes funções sociais do conflito, entre as quais se incluem suas contribuiÇões positivas para o sistema
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da organiz.ação, 1 6 e não concordam com qualquer repressão artificial do conflito. A expressão do conflito permite o aparecimento de diferenças autênticas de interêsses e crenças, . cuja luta pode conduzir a uma verificação do poder e do ajustamento do sistema da organização à situação real e, fundamentalmente, à paz da organização. Se forem disfarçados, o conflito e sua concomitante alienação latente procurarão outras formas de expressão, tais como o abandono do emprêgo ou o aumento de acidentes que, no fim, apresentam desvantagens tanto para o operário como para a organização. ~
A Acusação de " Contrôle" Um antropólogo anotou a seguinte conversa num sanatório de doenças mentais. Dela participavam o diretor médico, o diretor administrativo e uma enfermeira; a discussão referia~se a sessões em que os pacientes eram encorajados a exprimir suas reclamações com relação à rotina hospitalar. S enhorita Nugent (enfermeira): Vocês vão ter uma sessão de reclamações? Dr. Scott: Pessoalmente, sou contra essas sessões, de reclamações . Dr. Shaw: Eu também, principalmente se os pacientes sentirem que estão legislando nessas sessões, e mais tarde, verificarem que isso não acontece. Dr. Scott: A única coisa boa nessas sessões é que , se canse" guirmos fazer com que os pacientes, como grupo, observ em o ~ue está acontecendo em seu comportamento .. . 17
Aqui, as conferências (sessões de reclamações ) que os pacientes eram levados a considerar como oportunidade de comunicação para cima, eram utilizadas, na realidade, para orientação e comunicação para baixo. Para muitos estruturalistas, essas formas de "contrôle" são condenáveis, embora neste caso sua ' oposição pudesse ser um pouco menos intensa, pois tinham uma finalidade terapêutica, e se tratava, afinal de 06) Lewis Coser , Th e SociaL F u nctions ot Conflict (Glencoe, Illinois: The Free Press, 1956). <17) William Caudill, The Psychiatric HospitaL as a Small Society (Cambridge: Harvard University Press, 1958), p. 78.
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contas, de um hospital. Mas na maioria das· outras organizações, e prin~ipalmente nas organizações industriais, êsse "contrôle", como já se afirmou, não é ético; utilizam-se as técnicas de R~lações Humanas para auxiliar as pessoas de posições supenores a controlar as de posições inferiores. Dois cOnsultores de Relações Humanas, sob o título de "Participação do Grupo", afirmaram que: As administrações vêem com ceticismo os métodos de grupo que integram o conflito e utilizam o máximo de participação, porque fogem ao que estão habituados. O presidente de uma organização disse: "Você quer dizer que um menino da entrega pode me ajudar a administrar o meu negócio?" Na realidade, não é impossível que o menino da entrega possa dar algumas idéias ao presidente, mas êste pensa que o me· nino irá sentar-se à mesa do conselho diretor. Não é isso que se pretende, e, de qualquer maneira, o menino da entrega se sentiria muito mal. Mas um encontro com o menino e ·alguns de seus companheiros de trabalho, para uma troca de opiniões e experiência, daria ao presidente algumas idéias .de como lidar com os carregadores. 1s (Os grifos são meus) .
Os indivíduos colocados nas posições inferiores podem ser convidados para participar de discussões "democráticas", que levam a aceitar a decisão, quando, na verdade, as decisões já estão tomadas e o verdadeiro propósito da conferência é fazer com que as posiÇões inferiores as aceitem. Ou os de posições inferiores têm permissão para resolver questões relativamente pouco importantes, cujos resultados são indiferentes para a administração geral. O que se cria aqui é um sentido falso de participação e autonomia, intencionalmente provocado, a fim de despertar a cooperação dos operários e seu compromisso para com a iniciativa da organização. Já se disse, por isso, que ao proporcionar aos operários "sessões de reclamações" e urnas de sugestões, assistentes sociais e entrevistas psiqui~tricas, como se faz em alguns programas de Relações Humanas, pode-se reduzir a alienação dos operários, sem melhorar a sua vida. Os proponentes das Relações Humanas respondem que não favorecem um grupo ou outro; seus resultados são públicos e, portanto, todos _ ope.
(18)
Elizabeth and Francis Jennings, "Making Human Rela-
twns Work" in Edward C. Bursk (org.), Human Relations for Management (Nova Iorque: Harper, 1956), p. 81.
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rários e administração - podem utilizá-los. (Na verdade, alguns líderes sindicais fizeram cursos de Relações Humanas, a fim de aumentar seu contrôle sôbre os membros do sindicato.) Os autores de Relações Humanas indicam que, de certa forma, os operários e a administração tentam "conb·olar" uns aos outros, e gue o estudo do "contrôle" não o criou. Além disso, quase todos os estudos de ciência social podem ser utilizados para "contrôle", pois dão aos leitores a compreensão da estrutura e da dinâmica· dos processos sociais, que poderia ser utilizada com desvantagem (ou vantagem) dos outros. Ademais, unicamente o observador mais viesado negaria que o aumento da comunicação e da participação, bem como a ·concessão de recompensas sociais - mesmo sem o aumento de salários - melhoraram a vida e o trabalho do op_erário. Finalmente, é preciso reconhecer que muitas fábncas com programas de Relações Humanas estão entre as que pagam mais, têm melhores condições de trabalho e onde os sin~icatos são mais aceitos. A utilização da abordagem de Re!açoes Hum~~as pode J?elho_rar a situ~ção social do operáno, sem sacnhcar seus mteresses economicos.
Ab.o rdagem Multipla ' . Formal e informal. Segundo a principal crítica analítica, e não ideológica, da abordagem de Relações Humanas, esta apresenta a tendência a se concentrar numa pequena amplitude de variáveis e a estudá-las sem levar outras em consideração. Freqüentemente, não consegue estabelecer relações entre os resultados das variáveis estudadas num caso específico, e as examinadas num outro. O pessoal das Relações Humanas tende a dedicar muita atenção às relações informais entre trabalhadores e entre trabalhadores e supervisores, e pouca atenção às relações formais ou à articulação destas com as relações informais. É verdade que os operários constituem grupos informais, mas como é que êstes se ligam à organização formal? Será que todos, a maioria ou apenas alguns operários, em qualquer unidade de trabalho. são também membros de um grupo informal? Será que os grupos informais atravessam as divisões formais ou tendem a ser paralelos? Será que os grupos informais têm a mesma probabilidade de se expandir em tôdas as posições e divisões
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da organização, ou têm mais probabilidade numas que em outras? ~ verdade que os grupos informais são sensíveis à liderança, - mas em que condições essa liderança é apresentada pelos líderes formais que têm posições na organização (isto é, líderes informais)? Ocorrerão casos em que a liderança se divide entre os líderes formais e informais? Se isso acontece, como é que essa divisão influi sôbre a racionalidade da organização e no compromisso ou aliena~ão dos trabalhadores? Uma leitura cuidadosa de várias descrições, fei~ tas por especialistas em Relações Humanas, de relações de trabalho, proporciona muito material sôbre relações entre fatôres informais - que os especialistas em Relações Humanas salientam - e fatôres formais, que tendem a subestimar. Principalmente, existe pouco esfôrço sistemático para ligar os dois conjuntos de fatôres. Esta foi, em grande parte, uma contribuição da escola estruturalista. - "'--\, 2. O campo dos grupos informais. Muitos estudos de Rel~ções. H~m~as indicaram a existência de grupos inform~Is .na mdustna. e sua signifi?ação psicológica e sociológica, pnnc1palmente diante da desmtegração da vida social fora da fábrica, sob o impacto da industrializa~o. Todavia, existem .Rou~os estudos de Relaçô~s Humanas que indaguem a frequencta com que aparecem esses grupos informais de trabalho, em que medida são raros os grupos fora do trabalho e qual é realmente sua importância relativa. Os estruturalistas, em suas pesquisas sôbre a organização, verificaram que os grupos informais de trabalho não são tão comuns e que a tn~ioria dos operários não pertence a qualquer u~ dêfes. Dubm, em seu levantamento dos "interêsses centrais da vida" de 1200 trabalhadores de indústria, verificou que "apenas 9 por .cento dos operários na amostra preferiam a vida de ~rupo ,I~formal, centralizada no trabalho". 19 Acrescentou que especifiCamente, o trabalho não é um interêsse central de v~da dos operár~os industriais, quando estudamos as experiênc!as do ~po mformal e as experiências sociais gerais, que tem para eles algum valor afetivo ( ... ) ." 20 • Um trabalho de Walker e Guest, sôbre 179 dperários de linha de monta' (19) Robert Dubin, "Industrial Workers' Worlds: A Study of the 'Çentral Life Interests' óf Industrial Workers", Social Prob.lems (1956). 4:136. (20) Ibid., p. 140.
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gem, demonstrou a quase inexistência de grupos soctats no trabalho. 21 Vollmer registrou que 53 por cento dos operários especializados do sexo masculino não têm "colegas como amigos íntimos, fora do trabalho." 22 Mayo e muitos de seus colaboradores esperavam a atomização da sociedade, como resultado da industrialização. Pensavam que esta conduziria à desintegração dos grupos sociais tradicionais, como a família, a comunidade e os grupos religiosos. Predisseram o desaparecimento dos corpos intermediários entre o estado e o indivíduo, à medida que se expandisse a sociedade de massa. Portanto, viam a nova unidade social - a fábrica - como capaz de proporcionar um nôvo lar, um lugar de segurança emocional para o indivíduo atomízado. Esperava-se que a administração proporcionasse a necessária proteção social e emocional, e, por sua vez, fôsse recompensada por uma fôrça de trabalho dedicada, esforçada e satisfeita. De fato, os grupos sociais tradicionais decaíram quanto à importância, alcance e grau de integração. A família mOderna típica é menor quanto ao tamanho, menos estável e socialmente menos importante que a tradicional. Muitas .comunidades rurais e grupos religiosos também declinaram. Mas a maioria dêsses grupos não desapareceu. Depois de um loJ1go período de decadência, seu declínio se deteve e, em parte, se inverteu. Nas duas últimas décadas, a família passou por um ressurgimento quanto à avaliação social, ainda que não na estabilidade. O mesmo se deu com a religião e os grupos religiosos. Além disso, desenvolveram-se novas bases de relações sociais, principalmente em unidades ecológicas u~banas, e ainda mais nas suburbanas. Os sindicatos proporciOnam alguma vida social fora da fábrica. Em conjunto, o operário moderno não chega à fábrica faminto de afeição e ligações. Algumas unidades sociais antigas e outras novas satisfazem senão tôdas, pelo menos grande parte de suas necessidades gregárias. Portanto, não é surpreendente verificar que os grupos informais n:ão sejam comuns entre os operários. São um pouco mais comuns nas posições mais elevadas da (21) C. R. Walker e R. H. Guest, The Man on the Assembly Line
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organização (raramente e~~udadas ~ela escola de Relações que a mobilidade social e geográfica reduzem Humanas) os laço.s soc1~1s. ~e uma p~ss_?a à sua família consangüínea, sua c~m1m1dade IlllCial d.e res1dencia e os amigos; portanto, o indiVIduo tende a apOiar-se mais firmemente nos laços sociais encontrados no tra?alho. 23 • f: neste nível que a intuição de ~Mayo pode ser aplicada mais produtivamente.
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\ 3,: A orgarnzação seu ambiente. O estudo típico de Relaçoes Humanas examina o grupo informal de trabalho na fábrica, e às vêzes a fábrica como um todo, como uma ilha que dev~ .ser estudada, como o antropólogo estuda uma tribo auto-s~H.cw:r:te. Nem todos os estruturalistas renunciam a essa hmltaçao de perspectiva; todavia, mais recentemente, tem-~e dado ca~a, v~ mais atenção aos processos ambientais que mfluem ma1~ m~Imamente sôbre a organização, e aos process~s da orgamzaçao que influem em suas relações com o ambiente, - por exempfo, nos contatos com clientes na interação entre organizações, entre organizações e estrut~as mais ele~adas, d~ poder, co~~ o govêrno. São muito importantes as mfluenc1as da participação dos operários e outros comrenentes em muitos ~pos, tanto na· organização, como fora ~ta. _ Voltaremos a este problema mais adiante, em nossa ~'\scussao da organização e seu ambiente (V. Capítulo 10).
~
4. Recompensa material e social. Os estruturalistas consideram parciais os estudos que a Administração Científica e.~ Relações Humanas fazem sôbre as recompensas; na tradiçao estruturalista, combina-se o estudo das duas. Já ficou demonstrada, ~o.ra de .q~alquer dúvida, a significação de recompen~as. sociais, afe1çao e estima. Sabe-se de advogados que des~st;ram de uma ~e!lda muito elevada, preferindo 0 cargo de J~Izes, co~. salanos ~mitos menores, "compensados" pelo maiOr prestigiO da posição. Vice-presidentes infelizes por terer_n sido pre.teridos quando se elegeu um nÔvo presidente, ficara~ mmt~ menos infelizes com sua "promoção", quando seu titulo fo1 mudado para vice-presidente-executivo Tudo o. q~e se Inclui nos símbolos de posição _ tamanh~ do e~cntóno,. lugares . marcados no estacionamento da companhia, e assim por diante - é importante na vida de qual-
(23) William H. Whyte, Jr., The Organization Man City, Nova Iorque: Doubleday, 1957).
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(Garden
quer organização. Todavia, é preciso compreender que, para que as recompensas simbólicas sejam eficientes, quem as recebe deve antes ter-se identificado com a organização que as concede e, ainda mais importante, os símbolos devem ser prezados pelos "outros significativos" 24 de quem os recebe - a mulher, os amigos, os vizinhos. Por essas razões, as recompensas sociais são menos eficientes com os operários do que com os funcionários, menos eficientes com os empregados de posição mais baixa do que com os de posição mais alta. Para um operário, o reconhecimento oficial pela administração pode ser uma fonte de preju~zo, pois os colegas podem ridicularizá-lo ou colocá-lo no "gêlo''. O mesmo ocorre com o "queridinho da professôra" nas escolas, os "protegidos" nas prisões, ou o "soldado do mês" no exército. Embora se tenha verificado que as recompensas sociais são importantes nas organizaÇões, isso não diminui a importância das recompensas materiais. Um levantamento, realizado pelo govêrno federal, em 514 fábricas gue criaram planos de estímulo salarial, mostrou que, em média, a produção aumentou 38,99 por cento e os custos de trabalho decresceram de 11,58 por cento. 25 Em outro caso, um salário diferencial, por hora, de cêrca de 30 por cento, conduziu muitos metallli:gicos a trocar suas tarefas comparativamente não-repetidas, especializadas e autônomas por tarefas de linha de montagem, que não tinham essas qualidades, mas ofereciam melhor remuneração. 26 5. Fábricas, igrejas, prisões e escolas. Enquanto as Relações Humanas e a Administração Científica focalizaram quase exclusivamente-algumas organizações - como fábricas, bancos e companhias de seguro - a abordagem estruturalista ampliou o campo da análise da organização, a fim de aí incluir uma grande variedade de organizações, desde o partido comunista até a igreja católica, desde a prisão de máxima segurança até um pequeno curso universitário com residência. As contribuições das duas escolas anteriores não s6
""'-
(24) A respeito dêste conceito ver G. H . Mead, Mind, Self and Soc.i ety (Chicago: University of Chicago Press, 1934). (25) M. S. Viteles, Motivation and Morale to Industry (Nova Iorque: Norton, 1953), p. 27. (26) Walker e Guest, The Man on the Assembly Line, p. 91.
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foram incorporadas na abordagem estruturaliSta, mas também são considerados outros fatôres, não estudados anteriormente, e cobre-se todo o campo das organizações. A grande síntese está longe de ser universal: existerr: ainda manuais de treinamento de Relações Humanas, cujos aut?res J?Ouco aprenderam e pouco esq?eceram desde os primeiros fivros de Mayo; embora em numero menor, existem ainda estudos "puros" de administração, no antigo sentido formal. Todavia, geralmente aquêles que ainda se identificam com uma ou outra dessas es·colas anteriores conseguiram ampliar sua abordagem teórica e seguem a direção geral da síntese sugerida nas páginas anteriores. 27 De modo geral, a análise da organização ampliou seus interêsses, a fim de incluir: 1. elementos formais e informais da organização, bem como sua articulação; , • 2. o c~mpo dos grupos informais e as relações entre esses grupos, dentro e fora da organização; 3. tanto as posições mais baixas quanto as mais altas; 4. as recompensas sociais e materiais e suas influências mútuas;
5. a interação entre a organização e seu ambiente; 6. as organizações de trabalho e outros tipos de organização. . Essa perspectiva mais extensa e equilibrada não só encoraja o desenvolvimento de um estudo não-valorativo, - nem a favor da administração, nem a favor do operário - da análise da organização, mas também amplia seu campo, a fim de incluir todos os tipos de organizações e todos os elementos da organização, além de enriquecer o estudo de qualquer elemento isolado, fornecendo o contexto para colocá-lo e pontos de referência para julgar sua importância com relação à organização. (2_.7) Duas boas resenhas dessas exposições, na tradição das Relaçoes Humanas, encontram-se em William F. Whyte, "Human Relations Theory: a Progress Report", Harvard Business Review, 24 (1956), 34: 125-132; e R.ensis Likert, Novos Pàdrões de Administração (S. Paulo: Livraria Pioneira Editôra, 1967).
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CAPITULO V
Burocracias : Estrutura e Legitimidade
Max Weber, o mais influente dos fundadores do estruturalismo, preocupou-se muito com a distribuição do poder entre as posições da organização na estrutura burocrática, e isso representa o elemento "formal" de sua obra. Ao mesmo tempo, em sua análise da legitimidade, abriu uma perspectiva inteiramente nova para o estudo da satisfação derivada da participação na organização. Sua compreensão da mútua influência entre o poder de contrôle e a capacitl.ade de justificar ("legitimar") seu exercício, estabeleceu o contexto de um grande número de trabalhos posteriores a respeito da questão central da organização: como controlar os participantes, a fim de elevar ·ao máximo a eficiência e a competência, a . reduzir ao mínimo a infelicidade provocada por essa necessidade de êontrôle. Até que ponto a organização pode esperar que seus participantes aceitem seus regulamentos porque "foram sempre assim"? Até que ponto pode esperar que aceitem os regulamentos porque êstes concordam com uma lei reconhecida pelos participantes? Até que ponto a pessoa que dá uma ordem precisa ser muito convincente? O que caracteriza as estruturas m,ais racionais de poder? Qual o serviço prestado pelos elementos irracionais aos racionais? E ·quais os resultados do afastamento do "líder carismático" - centro dos compromis.sos irracionais e origem fundamental da legitimidade - sôbre os participantes e, portanto, sôbre a capacidade de contrôle da organização? Este capítulo discute a con6
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I·
_tribuição de Weber para êsses t6picos; os capítulos seguintes examinam estudos de contrôle · da organização, em grande pMte realizados a partir dos fundamentos por êle estabelecidos.
Legitimidiade e Autoridade As organizar:<>es, - que Weber denomina burocracias, estabelecem normas e precisam impô-las; têm regras e regulamentos; dão ordens que devem ser obedecidas, a fim de que a organização funcione com eficiência. Até certo ponto, uma organização pode se apoiar em seu poder, a fim de fazer com que o participante obedeça. Vale dizer, pode utilizar alguns de seus recursos para recompensar os que obedecem às suas regras e para punir os que não o fazem. Essa disciplina não exige que quem recebe a ordem concorde com ela, e indiscutivelmente, não exige que a aceite como moralmente justificada. Pode obedecer a uma ordem, a fim de evitar perda de dinheiro ou prestígio e para aumentar sua renda ou posição. Até certo ponto, a organização pode manter a disciplina através do contrôle de diversas recompensas e sanÇões, a fim de assegurar maior satisfação e menor decepção. Todavia, o exercício do poder tem uma importante limitação; mantém o dependente alienado quando se conforma. Conforma-se por causa de motivos mais distantes. Seu conformismo tende a limitar-se a questões explicitamente apoiadas pelo poder. Não tende a dar informações, mostrar iniciativa ou cooperar, a não ser quando expllcitamente forçado a fazê-lo. Além disso, em momentos de crise, quando se enfraquece a estrutura de poder da organização, tenderá a preferir, às da organização, quaisquer outras normas com que concorde. . De outro lado, quando o exercício do poder é considerado legítimo pelos que a êle estão submetidos - isto é, quando as ordens dadas ou as regras estabelecidas obedecem a valôres respeitados pelos subordinados - a submissão será muito mais profunda e eficiente. O subordinado "interioriza" as regras. Considerará a disciplina menos alienadora, e continuará a seguir regras e ordens quando o poder da organização se enfraquecer ou estiver ausente.
É decisivo compreender a natureza do aumento de poder outorgado pela legitimidade. Não aumenta o interêsse material do subordinado pela submissão; não toma a ordem ou a regra necessàriamente agradáveis - isto é, satisfatória para o subordinado. Mas satisfaz a um terceiro tipo de necessidade, a necessidade de seguir normas que combinam, em vez de entrar em conflito, com os valôres aceitos. A fim de acentuar a diferença entre a satisfação normativa da necessidade de justiça (ou legitimidade) e a necessidade de oportunidades para satisfazer outras necessidades, que são freqüentemente confundidas, é importante compreender que, enquanto algumas ordens legítimas são satisfatórias, muitas outras ordens podem ser legítimas e não satisfatórias, ou ainda outras podem ser ilegítimas, embora satisfatórias. O estudo de Weber sôbre a legitimidade introduz uma dimensão inteiramente nova no estudo da disciplina da organização. Utilizou o poder para designar a capacidade de provocar a aceitação de ordens; a legitimidade para designar a: aceitação do exer~ício do poder, porque corresp~nde aos valôres dos subordmados; e autondade para designar a combinação dos. dois - isto é, o poder que é considerado legítimo.
Tipologia da Autoridade de W eber
A tipologia da autoridade de Weber baseia-se nas fontes e tipos de legitimidade empregados, e não nos tipos de poder aplicados. Classifica a autoridade como tradicional quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como_iustificadas, porque essa foi sempre a maneira pela qual as coisas foram feitas; oomo racional, legal ou burocrática, quando os subordinados aceitam o govêrno, como justificado, porque concorda com um conjunto de preceitos mais abstratos que consideram legítimos, e dos quais "deriva" o govêrno ( e, neste sentido, é racional). (O trabalho das côrtes romanas é um bom exemplo disso.) Finalmente, Weber mostra a autoridade carismática, na qual os subordinados aceitam as ord~ns de um superior, justificadas por causa da influência de sua personalidade, com a qual se identificam. A classificação de autoridade, feita por Weber, pode ser aplicada, pelo menos, em três níveis. Pode-se aplicá-la ao nível societário, comparando sociedades tradicionais, buro-
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cráticas e carismáticas. A sociedade medieval é considerada freqüentemente como tradicional, a sociedade moderna democrática como burocrática, ·e as sociedades em períodos revolucionários, - tais como a Rússia depois de 1917 e a Alemanha nazista depois de 1933 - como carismáticas. E possível comparar diferentes tipos de unidades sociais de acôrdo com o tipo de autoridade básica. Aqui a família é considerada tradicional (mesmo na sociedade burocrática), as organizações complexas como burocráticas (mesmo num período carismático), e partidos políticos revolucionários como carismáticos (mesmo numa sociedade tradicional). Finalmente, pode-se utilizar a classificação a fim de caracterizar relações entre os indivíduos e seus superiores, numa determinada organização. Além disso, há tendência para o aparecimento de diferentes relações de autoridade em diferentes estruturas sociais. As relações tradicionais de autoridade são encontradas, geralmente, numa estrutura difusa de posições, em que o superior num domínio é superior em outros; é isso que ocorre, por exemplo, numa aristocracia. As relações de autoridade nas estruturas burocráticas têm um alcance limitado; a superioridade não se transfere de um domínio social para outro. No caso de relações puramente carismáticas, não apenas não existe diferenciação entre à organização e outras unidades sociais, mas existe pouca diferenciação interna entre o líder e os adeptos. W eber sugeriu que, para que uma estrutura moderna de organização seja eficiente e competente, como instrumento da organização, precisa ter autoridade burocrática. As relações carismáticas carecem de uma divisão sistemática de trabalho, de especialização e estabilidade. As atividades da organização nas unidades sociais tradicionais não são suficientemente imunes a considerações políticas irrelevantes, de · estratificação e parentesco e, portanto, não permitem que se exerça a racionalidade do processo produtivo ou administrativo. Apenas quando o alcance da organização é limitado (ver adiante, Capítulo 7), é que aparecem a imunidade a fatôres irrelevantes, liberdade nas relações de estrutura, - segundo as exigências de uma tarefa - e a aceitação de regras em campos permanentes, todos essenciais para a organização moderna. Portanto, as burocracias são as unidades sociais mais adequadas para a organização racional moderna.
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Contudo, Weber observou a fragilidade da estrutura racional. Não apenas existem pressões constantes de fôrças exteriores para encorajar o burocrata a seguir outras normas, diferentes das da organização, como o compromisso dos subordinados .com as regras burocráticas tende também a enfraquecer. Eis um dilema típico da organização. Para que a organização seja eficiente, exige um tipo especial de legitimidade, racionaiidade e limitação de alcance. Todavia, a capacidade para aceitar ordens e regras como legítimas, principalmente quando repugnam aos desejos da pessoa - o que ocorre freqüentemente nas burocracias - exige um nível de renúncia que é difícil manter. Portanto, as organizações burocráticas tendem a se desfazer, seja na direção carismática, seja na tradicional, em que as relações disciplinares são menos separadas das outras, mais "naturais" e "afetuosas". Além disso, a capacidade de renúncia exigida pela organização racional não pode se desenvolver em seu interior; depende de relações sociais mais amplas, que existem na família tradicional ou no movimento carismático. Weber descobriu a origem das burocracias em unidades sociais anteriores, dêsses tipos, questão a que voltaremos depois de expor a natureza da estrutura burocrática. A Estrutura Burocrática
Weber descreveu com grande minúcia os aspectos da estrutura burocrática. Toaos êles determinam o que forma uma estrutura muito- racional. 1 1. "Uma organização contínua de funções oficiais, ligadas por regras" . A organização racional é a antítese das relações ad hoc, temporárias e instáveis; daí decorre a acentuação da continuidade. As regras economizam esfôrço, pois eliminam a necessidade de encontrar uma nova solução para cada problema e cada caso; facilitam a padronização e igual(1), Max W eber CTalcott Parsons, org.; A. M. Henderson e T alcott · Parsons, tradutores), The Theory of Social Economic Organization (Nova Iorque: Oxford University Press, 1947), pp. 329-330. Reimpresso em Robert K. Merton, Aisa P. Gray, Barbara Hoch ey e H a nan C . S elvin (orgs.), R eader i n Bureaucracy CoGle ncoe, Ill.: The Free Press, 1952), pp. 18-20.
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dade no tratamento de muitos casos. Essas vàntagens são impossíveis se cada cliente fôr tratado como um caso único, como indivíduo. 2. "Uma esfera específica de competência. Isso inclui (a) uma esfera de obrigações para realizar funções estipuladas como parte de uma divisão sistemática de trabalho; ( b) a atribuição, ao encarregado, da necessária autoridade para desempenhar essas funções; (c) que os meios necessários de obrigatoriedade sejam claramente definidos e seu uso sujeito a condições definidas". Uma divisão sistemática de trabalho, direitos e poder é essencial para uma organização racional. Cada participante deve, não apenas conhecer sua tarefa e ter meios para dela se desincumbir, o que inclui, antes de mais nada, a capacidade para mandar nos outros, mas deve também saber os limites de sua tarefa, direitos e poder, a fim de não ultrapassar os limites entre seu papel e o dos outros, · e prejudicar tôda a estrutura.
3 . "A organização dos cargos segue o princípio da hierarquia; isto é, cada cargo inferior está sob contrôle e supervisão de um pôsto superior." D~ssa maneira, cargo algum fica sem contrôle. A submissão não pode ser deixada ao acaso; precisa ser sistemàticamente verificada e reforçada. 4. "As regras que regulam a conduta de um cargo podem ser regras ou normas técnicas. Nos dois casos, para que sua aplicação seja inteiramente racional, torna-se necessária uma preparação especializada. Dessa forma, é habitualmente verdade que apenas uma pessoa, que demonstrou um preparo técnico adequado, está qualificada para ser membro do corpo administrativo ( . . . )." Examinamos adiante (no Capítulo 9) todo o alcance dessa afirmação de Weber. Aqui, basta dizer que considerava o conhecimento e preparo como raiz da autoridade do burocrata. Não que essas características substituam a legitimidade, mas seu domínio da capacidade técnica e do conhecimento é a base para essa legitimidade. 5 . "É uma questão de princípio que os membros do corpo administrativo devam estar completamente separados da propriedade dos meios de produção e administração ( . . . ). Além disso, existe em princípio uma completa separãçã~ entre a propriedade que pertence à organização, - e que e controlada nas esferas do cargo - e a propriedade pessàal do funcionário ( ... ) ." Essa segregação, que Weber aplicou
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a outros elementos do status, - tais como a separação entre a residência pessoal do burocrata e a organização - mantém a posição burocrática do funcionário afastada das solicitações de seus status fora da organização. . 6. A fim de aumentar essa liberdade da organização, os seus recursos precisam estar livres de qualquer contrôle externo, e as posições não pode~ ser m?nopo1izadas p_or qualquer titular. Precisam estar hvres, a fii~ de serem distribuídas e redistribuídas, segundo as necessidades da organização. É necessária "uma completa ausblcia de apropriação de suas posições oficiais pelo titular". 7. "As regras, decisões e atos administrativos são formulados e registrados por escrito ( . .. ) ." Muitos observadores poderiam considerar esta exigência como menos essencial ou básica para a organização racional que as precedentes, e muitos indicarão a irracionalidade de um excesso de registros, arquivos e coisas semelhantes, freqüentei?ente mencionados como "prejuízos". Todavia, Weber salienta a necessidade de manter uma interpretação sistemática de n.ormas e de imposição de regras, o que n:ão pode ser mantido por comunicação oral. Weber mostrou que os funcionários devem ~er comp~b sados por salários e não receber pagamento de ch~nte:, a fim de garantir sua principal orientaçã~ par~ a orgamzaçao, suas normas e seus representantes. Alem d1sso, através da promoção sistemática dos funcionários, - canalizando. dessa forma suas ambições ao proporcionar-lhes uma carreua - e do prêmio à lealdade, a companhia recompensa êsse compromisso. Tôda essa análise é sustentada por um conjunto de princípios que partem do problema central da organização, vi~to por Weber: a grande racionalidade da es~rutura burocrát~ca é frágil; precisa ser constantemente proteg.Ida ~o?tra pressoes externas, a fim de salvaguardar a autonomia exigida para que pôssa manter-se estritamente dirigida para seus objetivos, e nãó para dutros. O Chefe Não-Burocrático
Os preceitos especificados por Weber referem-se a relações entre burocratas - isto é, os que formam o corpo ad-
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ministrativo da hierarquia e da estrutura da organização. Todavia, Weber mostrou que as organizações têm chefes não-burocráticos. Embora os burocratas sigam as regras, o chefe as estabelece; embora o corpo administrativo sirva os objetivos da organização, o chefe resolve quais os objetivos que devem ser procurados; embora os burocratas sejam indicados, o c~efe é freqüen~emente eleito ou herda sua posição. Os p~es1dentes, os gabmetes, os conselhos-diretores e os reis são hpicos chefes não-burocráticos· de organizações burocráticas. :f:sses chefes da organização preenchem uma importante função, ao auxiliar a manutenção da ligação emocional (e neste sen~ido, irracio.n~l) com a racionalidade. Quase todos ?s mortais acham dificil manter uma ligação com um conJUnto abstrato de normas e regras especialmente se se opõem a relações fora da organização, que fazem pressão sôbre o burocra~a, Ilara g~e êste tenh~ prefer~ncias irrelevantes (para a orgamzaçao), tais como agir de acordo com considerações locais, políticas, raciais, religiosas, étnicas ou de parentes_co, ao inv~s de fazê-lo de acôrdo com o critério estabelecido pela orgamzação. A identificação com uma pessoa, um líder ou o chefe da organização proporciona a influência psicológica que reforça o compromisso abstrato com os preceitos das organizações, proporcionando uma imagem mais concreta e "afetuosa", com a qual é mais fácil a identificação. Weber considerou algumas burocracias como originadas hist~ricamente de movimentos carismáticos - por exemplo, a IgreJa surgiu das primitivas comunidades cristãs e o Estado Soviético surgiu do movimento comunista. O fundador do movimento, o grande carismático, é também o pai espiritual da nova estrutura. Lança sua luz sôbre ela e, ao abençoar a nova estrutura, a ela transfere uma parte da identificação de seus a_deptos. Os sucessores do chefe carismático, segundo Weber, sao como a lua, que reflete a luz do sol. Por si mesmos, têm pouco ou nenhum carisma, mas conservam o compromisso dlils ·posições inferiores, por adquirirem o carisma do pôsto que ocupam. Os papas são considerados como repr~sen:a_ntes de Jesus, e são dotados de parte de seu poder cansmatfco. Segundo Weber, êsses líderes secundários nunca se igualam a? fundador quanto ao carisma; ao contrário, gastam gradativamente o carisma que a função mais elevada recebera do fundador, até exauri-lo e a estrutura perder sua le88
gitimidade. Depois, segundo a teoria da história de Weber, a unidade - seja uma sociedade ou uma burocracia - se desintegra, e o golpe final é dado por um novo líder carismático, que surge da velha estrutura e a faz ruir, através de um movimento revolucionário, do qual se desenvolve uma nova estrutura, consh'Uída nas ruínas da anterior. A Crise da Sucessão De acôrdo com o modêlo de Weber, a identificação racional das camadas inferiores com as superiores, e com a organização em geral, torna "dispensável" a maioria dos participantes de posição superior. Na medida em que o indivíduo que se ausenta, ou morre, é substituído por outro, de qualificações técnicas semelhantes, a eficiência da organização não é prejudicada. As identificações referem-se à posição, não ao seu ocupante e, portanto, devem ser fàcilmente transferidas. Apenas o afastamento ou a morte de um chefe não-burocrático da organização - única pessoa diante da qual as identificações são pessoais e não burocráticas - pro~ vocam uma crise importante da organização. A crise da su~ cessão é espedficamente evidente nos estados totalitários ·e, nesse caso, quase invariàvelmente provoca· um período de instabilidade. Mas companhias, igrejas, exércitos ou outras organizações estão, também, sujeitas a crises semelhantes. Gouldner, por exemplo, estudou uma crise de sucessão numa fábrica de gê~so, onde o chefe amado e paternalista foi substituído por um diretor de orientação burocrática. O nôvo chefe se preocupava com a imposição rigorosa do regulamento da companhia. Por exemplo, em oposição a práticas anteriores, insistia na observância rígida da regra contra as· ausências; tentou impedir a utilização, pelos operários, de propriedade da . companhia, (por exemplo: reformas de suas casas; aumentou o número de relatórios escritos exigidos dos supervisores de primeira linha. Essas inovações enfrentaram resistência semelhante de operários e supervisores, e provqcaram a substituição de algumas pessoas mais "resistentes". 2 (2) Alvin W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy <,q lencoe, IIL: The Free Press, 1954)
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Acredita-se que até diferenças muito limitadas entre um sucessor e seu predecessor sejam uma fonte de dificuldades: Indagações revelaram que a Srta. A não era apreciada por causa de uma suposta falta de interêsse pelas pessoas com quem trabalhava. Todavia, a análise dêsses sentimentos conduziu à descoberta de que a Srta. B - a supervisara que a Srta. A devia substituir - tôdas as segundas-feiras de manhã chamava cada môça a seu escritório, para perguntar: "Você está com algum problema pessoal?" O fato de as operárias não gostarem da Srta. A tomou, então, um colorido diferente. E descobriu-se, finalmente, que a antipatia real com relação a ela provinha do fato de, ao contrário da Srta. B, desestimular a utilização do tempo de trabalho para a discussão de questões pessoais sem importância. 3
Levenson ampliou a questão a tôdas as pos1çoes da organização, indicando qu~ alguns dos mesm - B elementos d.a crise de sucessão aparecem mesmo quando a pessoa substituída é apenas chefe de departamento ou de divisão. Pode:se interpretar isso como uma demonstração de que, prossegumdo nossos comentários anteriores, essas posições estão também revestidas de algum carisma. 4 A crise da sucessão não deve ser considerada apenas como perda de eficiência da organização, crise da qual a organização precisa se recuperar. Na realidade, o período de sucessão é freqüentemente o estágio no qual se introduzem inovações necessárias, a fim de neutralizar a deterioração anterior da organização ou enfrentar os desafios do período de sucessão. Algumas Observações Críticas
Num exame crítico do modêlo de Weber, realizado em outro livro, 5 indicamos que: (a) Os líderes carismáticos au(3) Edward C. Bursk (org.), Human Relations for Man.agement (Nova Iorque: Harper, 1956), pp. 56-57. (4) Bernard Levenson, "Bureaucratic Succession", in Amitai Etzioni (org.), Complex Organizations: A Sociological Reader (Nova Iorque: Holt, Rinehart and Winston, 1961), pp. 362-375. (5) Amitai Etzioni, A Comparative An.alysis of Complex Organizations (Nova Iorque : The Fi:ee Press of Glencoe, 1961), Capitulas IX e X.
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tênticos surgem nas posições estabelecidas de "autoridade"; êles dotam a organização de legitimidade, a fim de que seu domínio aumente, em vez de depreciar os recursos da organização. Em outras palavras, uma sociedade ou uma organização podem ser renovadas, sem serem dissolvidas. Por exemplo, as mais notáveis universidades americanas conheceram períodos de deterioração depois da morte de seus fundadores, mas muito poucas se dissolveram e muitas, num período posterior, foram revitalizadas por outro líder carismático, que restaurou sua preeminência. (b) f: exagerada a nítida distinção entre as três formas de autoridade e de estrutura social. Na verdade, existem muitos tipos "mistos". Por exemplo: houve organizações semitradicionais e semiburocráticas no antigo Egito, na China Imperial e na Bizâncio medieval, onde as estruturas hierárquicas e a obediência às regras e regulamentos se combinavam com uma estrutura de posição muito difusa e totalitária, como as que caracterizam os regimes totalitários. (c) Uma organização pode passar de uma estrutura mais burocrática para uma estrutura mais carismática, e depois voltar à mais burocrática. Os exércitos, em tempo de paz, são extremamente burocráticos. Em tempo de guerra, principalmente no combate, perdem muitas de suas qualidades burocráticas. As regras e regulamentos são atenuados ou desprezados; a liderança pessoal importa mais que as posições formais do poder; em grande parte, as comunicações orais substituem as escritas; também em grande parte se elimina a separação entre a vida particular e a da organização. Embora os romancistas gostem de explorar as tensões causadas por essas transições, elas se processam, por via de regra, muito suavemente. Depois da guerra, embora não sem crises, a organização muda novamente de direção e volta a uma estrutura burocrática. Os sindicatos também passaram de relaÇões burocráticas, em períodos normais, para relações carismáticas, quando as tensões crescem, antes do período de "combate", de negociações coletivas e greve ou durante o período. ( d) Além disso, o aparecimento de líderes com qualidades carismáticas não se limita às posições de chefia d,a organização. Oficiais de posições inferiores, padres e professôres de universidades apresentam, ocasionalmente, grande carisma pessoal. Depois de examinar alguns antecedentes e componentes da teoria estruturalista, passamos agora à aplicação de algu-
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mas das suas idéias à análise de problemas ·e ·tensões inerentes às organizações, e a uma análise de mecanismos utilizados pelas organizações para lidar com êsses problemas e tensões. Em primeiro lugar, focalizamos os problemas internos, como os propostos pela necessidade de motivar e controlar os participantes da organização, bem como os resultantes da necessidade que a organização tem de criar ou aplicar conhecimento, a fim de manter ou aumentar a racionalidade. Voltamo-nos, depois, para uma discussão limitada das relações externas das organizações com seus clientes e com outras organizações.
CAPITULO VI
C ontrôle e Liderança da Organização
Em parte alguma é mais evidente a tensão entre as necessidades da organização e as do participante - entre eficiência, competência e satisfação - que na área do contrôle da organização. 1 Em parte, os dois conjuntos de necessidades se apóiam. Um aumento das rendas de uma companhia pode p ermitir o aumento de ordenados e salários que paga; um aumento de prestígio de uma escola pode aumentar o. prestígio dos professôres que nela trabalham. Na medida em que os dois conjuntos de necessidades são compatíveis, há pouca necessidade de contrôle. Os participantes tendem a fazer o que é melhor para a organização, a fim de satisfazer as suas necessidades, e a organização, ao procurar satisfazer suas necessidades, satisfará as d êle. Mas uma tal combinação de necessidades nunca é completa, e habitualmente . é muito incompleta. O lucro d a companhia pode aumentar, enquanto os salários não aumentam. Portanto, a organização precisa envidar esforços intencionais para recompensar os que se conformam a seus regulamentos e ordens e punir os que não o fazem. O êxito de uma organização depende, em grande parte, de sua capacidade para manter o contrôle dos participantes. Tôdas as unidades sociais controlam seus membros, mas o problema do contrôle nas organizações é mais agudo. As (1) A discussão neste e nos capítulos seguintes baseia-se no livro do a utor A Comparative Analysis of Compl ex Organizations (Nova Iorque: The Free Press of Glencoe, 1961) .
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organizações, como unidades sociais com finalidades específicas, são unidades sociais artificiais. São planejadas e deliberadamente estruturadas; revêem constante e autoconscientemente suas realizações e se reestruturam de acôrdo com os resultados. Neste sentido, diferem de unidades sociais naturais, como a família, os grupos étnicos ou a comunidade. A característica de artificialidade das organizações, - sua grande preocupação com a realização, sua tendência para serem muito mais complexas que as unidades naturais, - torna inadequado o contrôle informal e impede que se confie na identificação com a tarefa. Quase nunca as organizações podem confiar que a maioria dos participantes interiorize suas obrigações e, sem outros incentivos, cumpra voluntàriamente seus compromissos. Por isso, as organizações exigem uma distribuição formalmente estruturada de recompensas e sanções para apoiar a obediência a suas normas, regularmentos e ordens. A fim de executar sua função de contrôle, a organização precisa distribuir suas recompensas e sanções de acôrdo com a realização, de maneira que sejam recompensados aquêles cuja realização está de acôrdo com as normas da organização e que sejam punidos aquêles cuja realização delas .se ~esviou . . A distribuição de parte das recompensas da orgamzaçao, sem levar em ·conta as realizações, é mais comum nos setores menos modernos do país que nos mais adiantados; é mais comum nos países menos desenvolvidos, que nos mais desenvolvidos; é uma das razões pelas quais o contrôle da organização é menos eficiente nos países menos desenvolvidos. 2
Classificação dos Meios de Contrôle
Os meios de contrôle, aplicados por uma organização, podem ser classificados em três categorias analíticas: física, material, ou simbólica. A utilização de uma arma, um chicote ou uma prisão é física, pois atinge o corpo; a ameaça de usar sanções físicas é considerada como física, porque a (2) J. C. Abegglen, The Japanese Factory; Aspects of Its Social Organization (Glencoe, lll.: The Free Press, 1958).
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conseqüência no sujeito é semelhante, em espec1e, senão em intensidade, à utilização real. O contrôle baseado na aplicação de meios físicos é considerado como poder coercitivo. As recompensas materiais consistem em bens e serviços. A concessão de símbolos (por exemplo: dinheiro) que permitem adquirir bens e serviços é classificada como material, porque o resultado para quem recebe é semelhante ao de meios materiais. A utilização de meios materiais com a finalidade de contrôle. constitui o poder utilitário. Os símbolos puros são aquêles cuja utilização não constitui· ameaça física ou possibilidade de recompensas materiais. Entre êles há símbolos normativos, os de prestígio e estima; símbolos sociais, os de amor e aceitação. Quando se utiliza o contato físico para simbolizar o amor, ou se utilizam os objetos materiais para simbolizar prestígio, êsses contatos ou objetos são considerados símbolos, porque sua influência em· quem os recebe é semelhante à de símbolos "puros". A utilização de símbolos com a finalidade de contrôle é denominada poder normativo, normativo-social ou social. O poder normativo é exercido pelas camadas superiores para controlar as posições inferiores, por exemplo, quando um oficial repreende os soldados. O poder normativo-social é u!ilizado indiretamente; por exemplo, quando os indivíduos de posição superior solicitam, ao grupo de companheiros de um subordinado, que o controlem (por exemplo, um professor pede à classe que ignore as graças de uma criança exibicionista). O poder social é o exercido pelos colegas entre .si. O emprêgo de várias categorias de meios, com o objetivo de contrôle - em-resumo, para o poder - tem diferentes conseqüências, em função da natureza da disciplina despertada. Em igualdade de condições, pelo menos na maioria das culturas, o emprêgo do poder coercitivo é mais alienador, para os que são a êle submetidos, do que o emprêgo do poder utilitário, e o emprêgo do poder utilitário é mais alienador que o emprêgo do poder normativo. a Ou, para dizer de outra forma, o poder normativo tende a provocar mais compromisso
(3) A não ser quando se especifique outra coisa, "poder normativo" é empregado para designar tanto o poder normativo quanto o normativo-social. Não se discute o poder social porque, como tal, não é um poder da organização.
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que o utilitário, o utilitário mais que o coercitivo. Em outras palavras, a aplicação de meios simbólicos de contrôle tende a convencer as pessoas; a de' meios materiais, a criar interêsses ego-orientados para o conformismo; o emprêgo de meios físicos, a forçá-las a obedecer. Os podêres que as organizações empregam são muito diferentes, segundo as posições dos participantes controlados. Quase tôdas as organizações empregam, para controlar as camadas superiores, meios menos alienadores que para controlar as camadas inferiores. Por exemplo, o poder coercitivo - se chegar a ser usado - é aplicado aos participantes inferiores; por exemplo, os prisioneiros são postos na solitária, se tentarem fugir. Os participantes superiores - por exemplo, os guardas - são mais freqüentemente recompensados ou punidos materialmente, a fim de garantir suas realizações (por exemplo, o atraso é sujeito a multa). Portanto, ao fazer observações comparativas, é essencial comparar os participantes da mesma camada, em tipos diferentes de organizações, ou diferentes camadas, dentro da mesma organização. Sem essa precaução, toma-se difícil dizer se os resultados divergem por causa de diferenças de posição, da natureza das organizações, ou das duas coisas. A comparação do contrôle aplicado às camadas inferiores de diferentes organizações é uma forma produtiva de classificar as o!ganizações, pois as diferenças na natureza de contrôles indicam, e, neste sentido, permitem predizer muitas outras diferenças entre as organizações. Quase tôdas as organizações quase sempre usam mais de um tipo de poder. O contrôle pode ser predominantemente_coercitivo, utilitário ou normativo. Entre organizações nas quais predomina a mesma forma de contrôle, existem ainda diferenças quanto ao grau de acentuação do contrôle predominante. A classificação decrescente das organizações, segundo o grau de acentuação da coerção, é a seguinte: campos de concentração, prisões, reformatórios tradicionais, hospitais de internamento para doenças mentais e campos de prisioneiros de guerra. A cla:ssificação decrescente_das organizações, segundo a predominância do gtau de poder utilitário é a seguinte: organizações de operários, tais como as fábricas, organizações de funcionários, tais como as companhias de seguro, os bancos, as repartições públicas e as _organizações militares de tempo de paz. O poder normativo predomina nas organizações reli-
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giosas, nas político-ideológicas, nas escolas superiores e universidades, nas associações voluntárias, nas escolas e nos hospitais terapêuticos de doenÇas mentais. Nem todos os tipos de organização têm um padrão predominante de contrôle. Os sindicatos, por exemplo, podem ser colocados nas três categorias analíticas. - Existem sindicatos que se apóiam muitÓ no poder coercitivo, a fim de vigiar os membros que se des.viam, tal como ocorre nos sindicatos que estão no limiar de organizações "criminosas"; existem "sindicatos comerciais", nos quais o contrôle se estrutura, em grande parte, através da capacidade dos representantes do sindicato para "mostrar serviço", isto é, garan tir aumento de ordenado e outras vantagens materiais. Finalmente, existem sindicatos nos quais o contrôle se baseia na manobra de símbolos ideológicos, tais como o compromisso com uma id_eologia socialista ("Os que não pagam as mensalidades atrasam o trabalho do sindicato para a causa das classes trabalhadoras" ), ou nos quais a comunidade de trabalhadores é mobilizada para exercer pressões informais em seu membros, para que êstes sigam as normas e as ordens da organização ( "furadores de greve são maus amigos"). Aqui, não precisamos discutir combinações mais complicadas. 4 ' A reação dos participantes a um emprêgo específico do poder ou de combinação de podêres é determinada não apenas pelo emprêgo do poder, mas também pelas personalidades sociais e culturais dos participantes. P.or exemplo, o mesmo exercício do poder coercitivo - um contramestre bate num operário - provocaria uma reação mais alienada em pessoas da classe trabalhadora do que em pessoas do "bas fond "; mais alienada na Inglaterra contemporânea do que na de três gerações atrás, mais alienada na França que na Costa do Marfim, numa pessoa agressiva que numa subserviente. Contudo, quando a influência de todos êsses fatôres é ''verificada", quando se compara a influência dos diferentes meios de contrôle no mesmo grupo de trabalhadores, quanto mais normativos forem os meios de contrôle empregados, menos alienadar será o emprêgo do poder. O poder utilitário r~ramen te provoca, uma reação tão alienadora quanto o poder coer(4)
Ver E tzioni, A Comparativ e Analysis of Complex Oroa-
nizations, Cap. 3. 7
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citivo e, por via de regra, não provoca tanto compromisso quanto o poder normativo. Numa afirmação mais concreta, os operários de fábrica raramente se sentem tão alienados quanto os prisioneiros, ou tão empenhados quanto os membros de uma igreja. Um resultado fundamental da análise comparativa das organizações é que aquelas que se distinguem pelos tipos de contrôle empregados, e pela alienação ou dedicação que provocam, diferem também em muitos aspectos significativos de sua estrutura. Antes de tudo, entre essas diferenças estruturais estão as do lugar e papel da liderança.
Liderança e Contrôle da Organização · O poder de uma organização para controlar seus membros apóia-se em posições específicas (chefe de departamento), numa pessoa (um homem convincente) ou numa combinação dos dois (um chefe convincente de departamento). O poder pessoal é sempre um poder normativo; baseia-se no contrôle de símbolos e pode favorecer o aparecimento do compromisso com a pessoa que o possui. O poder da posição, de outro lado, pode ser normativo, coercitivo ou utilitário. Um indivíduo, cujo poder deriva principalmente de sua posição na organização, é denominado oficial. Um indivíduo, cuja capacidade para controlar outros é principalmente pessoal, é denominado líder informal. Um indivíduo que impõe tanto o poder da posição como o pessoal é um líder formal. Uma pessoa que é um líder num campo, não é necessàriamente um líder em outro; o capitão de futebol não é necessàriamente o estudante que tem maior influência política. Se dizemos que X . é um líder, precisamos especificar também o campo que lidera. Existem muitas maneiras de distinguir diversos tipos de atividades. Distinguem-se aqui duas importantes esferas de atividade que uma organização pode desejar controlar: a instrumental e a expressiva. As atividades instrumenta·is referem-se à aplicação de meios à organização e sua distribuição nesta última. A mineração e a produção são, geralmente, instrumentais. As atividades expressivas influem nas relaÇões interpessoais da organização e no estabelecimento de normas e obediência a elas pelos par98
ticipantes da organização. Festas, cerimônias e bate-papos são expressivos. Bales e seus colaboradores mostraram, em estudos de grupos experimentais, que cada um dos dois conjunto: de atividades tende a desenvolver suas posiçÇíes de controle. Elas são isoladas porque diferentes indivíduos tend_e~ a o?upá-las . 5 Em parte, isso ocorre porque essas posi.çoes. exigem ?n~ntações de papel e características psicológicas mcompahveis. 6 É, portanto, conveniente distinguir entre líderes instrumentais e expressivos, segundo os tipos ·de atividade que lideram. ~as org~nizações coi_TI te~dência para empregar muita coerçao, e Cujas camada~ mfenores apresentam tendência para serem extremamente ahenadas - a prisão tradicional é um exemplo típico - o contrôle do trabalho para a organização e do comportamento, em seu interior, tende a se dividir entre oficiais e ~íderes. in!ormais. Os guardas são oficiais, pois seu poder ?~nva pnncipalmente de suas posições e, em grande parte, e mdependente de suas qualidades pessoais. Todavia, grande parte do poder para controlar os internados está nas mã~s de influentes líderes internos, sem posições na organizaçao e que dependem, em grande parte, de sua influencia pessoal e são, portanto, líderes informais. Embora os diretores e, até certo ponto, os guardas, tenham alguma influencia ~essoal ~ôbre os intern~dos, e!sa i~fluência, por via de regra, e. reduzida; neste sentido, nao eXIste uma liderança formal s1gmficativa nas prisões típicas. A capacidade da prisão para controlar os presos depende, em grande parte, do poder coercit_ivo que os oficiais detêm (por exemplo, quantos guardas eXIstem) e das relações entre os oficiais da prisão e os lideres informais dos internados. McCleery estudou uma prisão na qual os líderes informais dos internados apoiavam "a lei e a or.dem", até que os oficiais da prisão, após uma mudança de pessoal, solaparam a liderança informal, procurando esta-
(5) Robert F. Bales, "The Equilibrium Problem in Small Groups", in Talcott Parsons, Robert F. Bales e E. A. Shils (orgs.), Working Paper_ s in the Theory of Action (Glencoe, Ill.: The Free Press, 1953), pp. 111-161. . (6) Robert F. Bales, "Task Status and Likeability as a Function of_ Talking and Listening in Decision-Making Groups", in L. D . Whrte (org.), The State of the Social Sciences (Chicago: Universlty of Chicago Press, 1956), pp. 148-161.
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belecer seu poder pessoal e sua liderança. · Isso reduziu a cooperação entre os líderes informais e os oficiais, e finalmente provocou um motim -;- isto é, os oficiais ?a p;isão per~~ram o contrôle. 7 É discuhvel. que, em orgamzaçoes coercü1vas, os indivíduos de camadas superiores possam ser líderes das camaçlas inferiores. Ao ·que parece, os oficiais devem reduzir a coerção da organização, ou desistir de uma liderança formal eficiente. As atividades expressivas na prisão são controladas, quase exclusivamente, por líderes dos presos, que estabelecem e recompensam normas referentes ao certo e ao errado. Os líderes dos presos, por exemplo, estabelecei? se.. se . deve e quando se deve falar com um guarda, qua1s os cnmes de mais ou menos prestígio (os assa;;sinos têr;n uma posição ~u perior a dos violentadores), e ass1m por d1ante . . De maneua semelhante, as relações sociais são quase exclusivamente d eterminadas pelos presos e seus líderes: os ?el~t~res são l?C:.stos "no gêlo", os guardas e os outros funcwnanos da pnsao são excluídos. Os oficiais da prisão têm pouco contrôle sôbre essas normas e relações. Essa é uma das razões pelas quais os esforços de reabilitação e de trabalho psiquiátrico tendem a fracassar nas prisões h·adicionais, enquanto não se transforma a estrutura coercitiva fundamental. As atividades instrumentais na prisão, principalmente a distribuição de alimento e trabalho, são mais passíveis d e conh"ôle pela organização e seus oficiais, embora ai?da neste campo os líderes informais dos presos tenham mmto poder. O alimento e outros itens escassos - tais como cigarros que são distribuídos na prisão tendem a ser redistribuídos pelos pr~sos, a fim de submeter a distribuição de bens. ·:ext ernos" as suas normas, para recompensar os bem classificados na escala normativa e na estrutura de status dos presos, be~ como para punir .os .ina~ _:lassificado.s nas duas .. _De, II?aneua semelhante, a d1Str1bmçao de trabalho na pnsao e rnfluenciada pela pressão dos líderes dos presos sôbre os oficiais. Aceitar essas pressões é freqüentemente a única maneira de um oficial manter a cooperação do líder dos presos, que, por sua vez, é freqüentemente levado a manter um con(7) R. H. McCleery, Policy Change in Prison Management (East Lansing: Michigan State University Press, 1957) .
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h"6le eficiente da organização. Além disso, o contrôle das atividades insh"umentais, pelos presos, estende-se à produção e à aquisição de bens ilícitos e ao planejamento e execução de tentativas de fuga. O principal contrôle instrumental dos oficiais é ecológico: abrange a manutenção dos presos na prisão e a sua distribuição pelas diversas secções e celas. Outras organizações que se apóiam firmemente no contrôle coercitivo têm estruturas de liderança semelhantes às da prisão. Contudo, quanto menos coerção se emprega, maior sua influência sôbre o comportamento dos presos e maior a probabilidade de criar alguma liderança formal (por exemplo, a liderança pelas camadas superiores) nas posições da organização. 8 Por exemplo, nos Campos de Confinamento de Japonêses, nos Estados Unidos, durante a Segunda Grande Guerra, houve relativamente menos coerção que numa prisão comum. Embora quase todoS' os funcionários do campo fôssem tratados como "oficiais", cujas ordens eram obedecidas por causa de seu poder coercitivo impessoal - e às vêzes remunerador - dois membros (principalmente o diretor "interessado pelas pessoas") tinham um poder pessoal que poderia ser denominado liderança, embora estivesse em grande parte limitado à esfera mstrumental-administrativa. 9 , Os reformatórios, onde s.ão detidos os delinqüentes juvenis, tendem a ser, em média, menos coercitivos que as prisões. Dá-se o mesmo com os sanatórios de doenças mentais, até os de tipo mais antigo, que freqüentemente são quase tão coercitivos quanto as prisões. Além disso, sob a pressão da difusão do ponto de vista humanitário na sociedade, existe uma tendência para aumentar o pessoal especializado e reduzir o gráu e freqüência da coerção empregada em tôdas essas organizações. Embora, inicialmente, r;uase todo o trabalho especializado nessas organizações fôsse pouco produtivo - dada a excessiva alienação dos internados, o que impedia uma relação produtiva com o pessoal que ministrava (8) Embora o fato de reduzir a coerção freqüentemente obrigue a reduzir algumas mediJ : s d e segurança, existem limites ao grau em que isso pode ser feito. (9) A. H. Leighton, Th e Governing of Men: G eneral Principies and R ecommend.ations Based on an Experience in a Japanese R elocation Camp (Princeton: Princeton University Press, 1945), PP·
226-241.
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o tratamento - à medida que ·aumentou o número do pessoal especializado e reduziu-se a natureza coercitiva dessas orga nizações, transformando as punições físicas em recompensas sociais, aumentou a influência do terapeuta sôbre a população internada, embora nunca se aproxime da dos líderes, em organizações muito normativas. Nas organizações que se ap6iarn predominantemente no contrôle normativo, existe .tendência para haver poucos 'oficiais" e poucos líderes informais; os líderes formais controlam eficientemente quase todos os participantes da organização. Na medida em que surgem líderes informais, numa par6quia, por exemplo, a tendência é mobilizá-los e obter sua lealdade e ·cooperação, dando-lhes posiÇões de tempo parcial na organização, corno, digamos, membros do conselho da igreja. Ou os líderes informais podem se afastar e formar a sua pr6pria organização religiosa. De qualquer forma, a tendência é para que os líderes informais percam essa posição no i.n,terior de determinada organização e que o contrôle permaneça, em grande parte, nas. inãos dos líderes formais. Fichter discute o desenvolvimento das posições na par6quia da Igreja Cat6lica, ocupadas por muitos líderes leigos e ativos. :tl:stes dirigem as atividades de atletismo, de serviço social e as atividades sociais, mas são controlados direta ou indiretamente pelo padre. 10 Mais recentemente, nas grandes igrejas protestantes, houve um aumento da profissionalizaÇão da liderança, e algumas das atividades dirigidas anteriormente por leigos passaram a ser realizadas por pessoas remunerad~~ Elas são contratadas para a educaç·ã o religiosa, o aconselhamento, a liderança de recreação, a assistência social e a música, sob a supervisão dos ministros. 11 o contrôle em organizações normativas é limito mais dependente de qualidades pessoais do que nas organizações coercitivas. Por isso, através de diversos processos de seleção e socialização, as organizações normativas procuram preencher as posições da organização, de onde se exerce o contrôle, com indivíduos que exercem influência pessoal e combinam, por(10) J. H . Fichter, Social Relations in the Urban Parish (Chicago: University of Chicago Press, 1954), pp. 3-49. (11) P. M. Harrtson, "Churches and the Laity Among !>rotestants", Annals of th6 American Academy of Political and Social Science (1960), 332: 37-49.
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tanto, o poder normativo da posição (por exemplo, a posição de padre) com o poder pessoal (por exemplo, a personalidade convincente) ou seja, cOm líderes formais. Os indivíduos sem poder pessoal são freqüentemente transferidos para posições da organização onde não se exerce contrôle, corno o trabalho de escrit6rio ou o intelectual. :tl:sses esforços sistemáticos das organizações normativas para proporcionar liderança nas posições formais, bem corno o êxito muito grande dêsses esforços tornam menos provável o aparecimento de líderes informais. Os líderes formais nas organizações normativas obtêpl êxito no contrôle instrumental e no expressivo, embora se preocupem mais com o contrôle de atividades expressivas. Algumas organizações religiosas proporcionam lugares aos dois tipos de liderança. As questões expressivas tendem a ser as funções mais importantes dos principais padres e bispos, e as atividades instrumentais são as principais funções de posições secundárias, corno as de diáconos. Em outras organizações religiosas, o contrôle das atividades instrumentais é deixado, em grande parte, aos leigos, enquanto as organizações procuram manter um rnonop6lio do contrôle de questões expressivas - tais corno as preces - ao exigir obediência às normas defendidas pela igreja. f: impossível urna completa separação do contrôle dos dois tipos de atividades, pois as questões instrumentais (por exemplo, o financiamento) influem nas expressivas (por exemplo, a qualidade das escOlas paroquiais ou dominicais), e vice-versa. A fim de garantir a superioridade das questões expressivas - que se ligam mais diretamente aos objetivos religiosos - com relação às instrumentais, e para se opor às tendências para a substituição do objetivo, as organizações religiosas tendem a insistir na superioridade do líder expressivo com relação ao instrumental, seja informal ou formal êste último líder. Assim corno as prisões são organizações cOercitivas típicas, as organizações religiosas s·ão organizações normativas típicas. A estrutura de liderança de outras organizações exh·ernarnente normativas (por exemplo, o partido comunista nas sociedades ocidentais) é muito semelhante ao de organizações religiosas. 12 A liderança é muito concentrada em po(12) Cf. Philip Selznick, The Organizational Weapon (Nova Ior que: McGraw-Hill, 1952).
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s1çoes da organização, como a de secretário ·do partido, e os líderes informais conseguem uma posição ou são expulsos. Os hospitais são também organizações normativas, nas quais o médico precisa convencer o paciente a seguir seu conselho. Quando se trata de avaliar a competência profissional, o leigo tem pouca base para um julgamento racional e precisa ·passar para outro terreno. f: por essa razão que é importante a capacidade do médico de estabelecer contato pessoal com o paciente. Peterson, Andrews, Spain . e Greenberg afirmam que " ( . .. ) não existe uma correlação linear entre a qualidade dos cuidados médicos proporcionados por um especialista e sua renda. Na realidade, isso não é surpreendente, quando se considera o fato de que o público leigo tem poucos critérios válidos para avaliar a competência do médico. Na verdade, faz parte do folclore que o leigo valorize a personalidade do médico, ou suas atitudes à cabeceira do doente, mais do que seu conhecimento profissional, que pode ser menos tangível ou evidente." 13 Por isso, a acentuação de qualidades pessoais de liderança começa freqüentemente. ~om a ~eleção e a socialização, desde a faculdade de med1cma. Embora se saliente a .competência na seleção de estudantes de medicina, êles são também escolhidos através da verificação das potencialidades de uma "personalidade de médico", descrita freqüentemente como a capacidade para "impor sua vontade ao paciente." É difícil estabelecér o p~so relativo dêsse fator, mas êle parece ser mais subestimado que superestimado. Aceita-se que a "perso?~lidade" seja mais importante para advogados que para med1cos, mas os futuros médicos não concordam com isso. Thielens mostra que 40 por cento dos estudantes de medicina por êle estudaqos, consideram a "personalidade agradável" como o segundo fator importante para um bom médico; "muita inteli~ência" é o primeiro da lista, em 73 por cento dos casos . O~ estudan~~s de Direito responderam a uma pergunta paralela a respeno dos fatôres que ajudam um bom advogado e atribú.íram pesos quase idênticos: 73 por cento consideraram a inteligência
(13) O . L. Peterson, L . P. Andrews, R. S. Spain e B. G. Greenberg "An Analytical Study of North Carolina General ·Practice". Journal of M edical Education (1956), 31: 130". ·
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como o primeirO.; 44 por cento colocaram a "personalidade agradável" em segundo. 14 O contrôle nas organizações utilitárias é dividido mais igualmente entre oficiais, líderes formais e líderes informais dos empregados. Além disso, o principal interêsse dessas organizações está no contrôle instrumental de alguns problemas, - como a produção e a competência - e não o contrôle de relações e normas estabelecidas pelos _trabalhadores, desde que estas não prejudiquem as atividades instrumentais. O padrão específico de liderança que aí surge depende muito do grau relativo de alienação ou compromisso dos empregados. · Nas indústri'as em que os operários estão sumamente alienados, seus líderes informais, sejam os "velhos práticos" ou o representante do sindicato tendem a controlar quase tôdas as atividades expressivas e algumas atividades instrumentais. Nessas fábricas, o contramestre e os supervisores das camadas superiores, mesmo quando desejam participar, são excluídos das relações sociais do trabalhador, e os trabalhadores estabelecem as normas que determinam o que é considerado um dia de trabalho adequado, se é, e quando é adequado falar com o contramestre, e assim por diante. Con ~ tudo, a fábrica habitualmente determina, pelo menos, o trabalho que deve ser feito e algumas das especificações quanto à sua execução. Um caso em que o grupo de operários cr~ou um líder instrumental e um líder expressivo é apresentado por Roethlisberger e Dickson. Registrou-se que o grupo revelava " ( ... ) insatisfação ou inquietação geral. Em alguns, isso se exprimia por exigências de adiantamentos ou transferência; em outros, por queixas quanto à sua manutenção naquele serviço ( ... ) . Eu (o observador) notei, então, que dois operários tinham posições muito privilegiadas no grupo e eram muito considerados pelos outros membros. O grupo parecia atribuir-lhes um lugar de grande responsabilidade. Diziam a respeito de A: "Éle sabe lidar com 0S engenheiros, inspetores e supervisores ( ... ) ". Ao falar de B, exprimiam sua admiração por seus hábitos e capacidade de trabalho." Embora fôssem respeitadas as capacidades instrumentais de B, não se acentuavam suas funções expressivas: "'Fulano 0
·(14) W. Thielens, Jr., "Some Comparisons of Entrants to Medica! and Law School", Journal of Legal Education (1958), 2:148.
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estava falando demais ainda há pouco, e B mandou calar a bôca.' Todos exprimiam apreciação de sua vontade de ajud~-los. A, em suas entrevistas, contou as lutas com superv:s~res e, as. dis cus s õ~s com engenheiros e inspetores. " ' Fiz vanas maqumas funciOnarem depois de um especialista do Leste ter dito que não tinham consêrto.' B falou da ajuda a outros retificadores. Disse que ameaçou dar na cara de um maquinista porque êste 'disse ao supervisor que tinha terminado cedo." O observad_or resumiu a situação: "O contrôle de superVIsao, estabelecido pela administração, tendo em vista regular e governar os operários, exerce pouca autoridade a não ser para verificar se têm o que fazer. É evidente que o grupo está protegido por A contra os de fora ( ... ) e protegido contra os de dentro por um B capaz de aplicar punição por qualquer transgressão dos padrões do grupo." n Assim, os operários criam, informalmente, os líderes expressivos e alguns dos líderes instrumentais, mas a fábrica tende a exercer alguma liderança formal em questões instrumentais. Todavia, observe-se que, q~ando aumenta muito a alienação, os operários podem assumir o contrôle de quase todo o proces:,o de trabalho. · Nas fábricas em que os operários estão menos alienados e n~s org~nizações de funcionários, a liderança formal exerc~ mmto mais contrôle, principalmente sôbre as atividades instrumentais. O trabalho executado e sua distribuição entre os diversos or.erá:ios _são, e~ gra~de parte, determinados pelo pessoal da orga~Iza5ao. Alem disso, os que têm posições de poder na orgamzaçao conseguem um certo contrôle expressivo, mas r~r~mente ~ste ~ muito grande. As normas seguidas pelos ctartlcipa?tes mfenores estão muito mais próximas das cama as supenores, e as relações sociais não estão segregadas com ta~ta nit~d ez. A festa de N a~a},. em resumo, não é típica da fábnca ahenada, mas do escntono comercial menos alienado. É nas .fábrica.s e~ que_~ alienação não é muito gran~e _e em outras orgamzaçoes utilitárias, que a organização tem exlto em .seus esforços para aumentar a identificação e controlar as atividades expressivas dos empregados, através de alguns mecanismos, tais como departam entos de pessoal, (15) F. J. Roethlisberger, e W. J. Dickson, Manag ement and the Worker (Cambridge: H arvard Univ ersity Press, 1939), pp. 383-384.
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assistentes sociais e a participação das camadas inferiores nas decisões. Freqüentemente as mesmas técnicas são menos eficientes, do ponto de vista da organização, nas estruturas em que os participantes são mais alienados. Não se deve concluir que, quando a organização está fraca em liderança formal, não pode atingir eficientemente seus objetivos. As organizações coercitivas são estruturadas com a suposição de que os oficiais não podem ter qualquer liderança sôbre os internados e estão portanto preparados para lidar com êles por outros meios; as organizações utilitárias podem atuar muito ·eficientemente com a liderança formal de atividades instrumentais e de algumas atividades expressivas; as organizações normativas parecem ser o único t~po que exige considerável liderança formal para que funciOne, e mesmo tais organizações poderiam depender, para seu funcionamento, do contrôle formal das atividades expressivas e apenas certo contrôle das atividades instrumentais. Finalmente, como o mostrou o estudo da prisão, mesmo quando ~ lid~rança é muit? concentrada nas mãos .
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cluidos, a necessidade de contrôle cai .abruptamente. Segundo um estudo amplo, 95 por cento dos casos da aplicação de castigos disciplinares a alunos atingiam m~n~s de ~ p_or cento do corpo discente. 2 Se as escolas pubhcas elrmmassem êsses alunos, poder-se-ia esperar que diminuíssem os problemas de contr·ôle (embora não os 95 por cento dêstes, porque pode não ser fácil identificar todos os "perturbadores", potenciais e reais) .
CAPíTULO VII
Contrôle e outros Correlatos da Organização
O objetivo do contrôle da organização é garantir que as leis sejam obedecidas e as ordens sejam seguidas. Se uma organização pudesse mobilizar indivíduos que se conformassem espontâneamente, ou se pudesse educar seus membros de forma que se conformassem sem supervisão, não haveria necessidade de contrôle. Embora isso nunca aconteça, dadas as diferenças no recrutamento e na socialização do pessoal existem, entre as organizações, grandes diferenças quanto ao contrôle necessário. Contrôle, Seleção e Socialização
O papel do recrutamento ou seleção deve ser salientado; a tradição liberal humanitária, predominante nas ciências sociais, tende a subestimar sua importância e a acentuar a importância da socialização. Na verdade, diversos estudos indicam que um pequeno aumento na seletividade da organização provoca, freqüentemente, uma redução desproporcionalmente grande dos inve,stimentos necessários para o contrôle. 1 Uma razão para isso é que-uma grande porcentagem dos atos de transgressão é cometida por pequena porcentagem de participantes; por isso, se êsses participantes são ex(1)
K. J. Scudder, "The Open Institution", Amwls of the Ame- . rican Academy of Political and Social Science (1954), 293: 80-82.
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O grau da seleção dos participantes de uma organização influi em suas necessidades de contrôle, em função da quantidade de recursos e esfôrço _que precisa investir, a fim de manter o nível de contrôle considerado adequado para seu objetivo. ~sse grau de seleção varia de acôrdo com os .três tipos de organizações. As coercitivas s~o as meno~ s~le~lV__as, aceitando, pràticamente, todos os enviados por mstituiçoes externas, - como os.-tribunais e a polícia. Observe-se, todavia; que quando há esforços para reduzir a coerção e aumen~ tar o emprêgo de outros meios de contrôle - por exemplo, quando se tenta um programa de reabilitação numa prisão, ou se estabelece um programa terapêutico num sanatório para doentes mentais - tenta-se eliminar os internados "mais , difíceis", aumentar e aperfeiçoar a seleção dos novos e rea_-_ lizar, continuamente, nova seleção dos participantes em de- · terminada ala aberta. Isso apresenta ouh·o resultado colateral interessante: conserva a aparência de uma organização que se apóia no contrôle normativo, quando, na realidade, apóia-se, indiretamente, no contrôle coercitivo. Por exemplo, os jovens prisioneiros do norte do Estado de Nova Iorque têm permissão para trabalhar em fazendas, sem grades ou cêrcas, mas sabem que, se f?girem, provàvelmente se_r~o ~re sos e sentenciados a um penodo mais longo numa pnsao fechada". Os doentes mentais em alas "abertas" sabem, freqüentemente, que se "criarem caso" serão trancados nut;n.a enfermaria "fechada". As excelentes realizações de reabilitação do Instituto Masculino da Califórnia (Califórnia Institrute for Men) devem-se, em parte - talvez principalmente - aos melhores métodos de tratamento lá empregados. Mas o tratamento e seus resultados não podiam deixar de sofrer
(2) L. E. Vredevoe, A Study of Practices jn School Discipline, mimeografado, sem data.
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influência, pelo menos até certo ponto, do fato de os internados, inicialmente recolhidos a essa prisão, terem sido escolhidos em um grande número de prisões, tendo em vista sua capacidade potencial de corresponder a êsse programa de mínima segurança. 3 Ao contrário das organizações coercitivas típicas, as organizações utilitárias típicas são muito seletivas. Utilizam, fre~ qüentemente, mecanismos formais - por exemplo, exames, testes psicológicos, períodos de experiência - a fim de aperfeiçoar a seleção dos participantes. Em igualdade de condições, quanto. mais: elevada a posiçãlo do participante e quanto mais cuidadosamente fôr recrutado, menor será o contrôle a que será submeitdo depois da seleção. Finalmente, ·as organizações normativas variam, principalmente, quanto ao seu grau de seletividade. Algumas são · extremamente seletivas - por exemplo, a maioria das seitas religiosas. Outras organizações religiosas (por exemplo, a · Igreja Católica Romana) são muito indiscriminadas. O partido comu_n ista soviético é muito seletivo; quase todos os partidos políticos do Ocidente . são pouco seletivos. As escolas particulares são muito mais seletivas que as públicás. 0 De modo geral, as organizações mais seletivas são mais eficientes e despertam uma identificação mais profunda em seus · participantes do que as menos seletivas. Todavia, deve-se indícar que essas diferenças em eficiência e identificação são unicamente conseqüências parciais da maior seleção; não são seus resultados. As organizações muito seletivas são, geralmente, mais ricas; portanto, têm mais recursos para atingir seus objetivos. Freqüentemente, escolas, universidades e hospitais muito seletivos estabelecem normas sociais e profiss~o nais, utilizadas para avaliar a eficiência de tôda a categoria de organizações a que pertencem, embora essas normas - por exemplo, as de integridade, exigidas pelo sistema de honra - sejam mais aplicáveis a elas do gue às outras organizações da mesma categoria. Mesmo assim, aparentemen_(3) Scudder, Annals of the Am:erican Academ11 of Potitical· and Social Science, 293:80-82. (*) Isso é verdade nos Estados Unidos; no Brasil, em muitos casos, parece ocorrer o inverso. Essa diferença se deve ao fato de que, nos Estados Unidos,' as escolas públicas são "obrigadas" a aceitar os alunos, isto é, não fazem seleção. (N. do T.)
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te, ainda que se controlassem todos êsses fatôres, as organizacões normativas muito seletivas continuariam a ser eficientes e provocariam uma identificação mais forte que as menos seletivas. A seleção baseia-se nas qualidades dos participantes, ao entrar na organização; depois, a socialização da organização adapta essas qualidades, a fim de torná-las semelhantes às exigidas para a realização satisfatória dos papéis da organização. Segundo Simon, quanto mais eficiente a socialização,. menor a necessidade de contrôle. 4 De outro lado, a socialização também sofre influência dos meios de contrôle empregados, pois alguns tipos de contrôle, mais que outros, criam uma relação entre camadas superiores e inferiores, que leva à socialização eficiente. O fato de os esforços de socialização das organizações coercitivas geralmente fracassarem reflete-se no êxito limitado de seus programas terapêuticos e de reabilitação. As organizações que se apóiam firmemente no poder normativo têm maior êxito em suas realizações de socializações. As escolas modernas constituem excelente exemplo disso. As organizações utilitárias tendem a delegar a socialização a outras organizações, tais como escolas vocacionais e universidades, e preferem a seleção cuidadosa ~e pessoas socializadas à socialização pela organização. Isso coloca um importante problema: saber se a socialização e a seleção são, pelo menos em parte, mutuamente substituíveis, isto é, se o mesmo nível de contrôle pode ser mantido tanto . por uma seletividade e um baixo nível de socialização feita pela organização, quanto por pouca seleção e um elevado nível de socialização feita pela organização. (Naturalmente, a quantidade necessária de contrôle é menor quando a seleçào e a socialização são elevadas. ) for exemplo, embora não estejam necessàriamente conscientes disso, as escolas de medicina "preenchem" muitas das exigências da educação pré-médica, ao selecionar alunos apa-. rentados com pessoas de profissões liberais (principalmente médicos), o que significa que as escolas de medicina recebem alunos já parcialmente socializados, isto é, pessoas que conhecem muitas das normas profissionais. Numa amostra de. (4) H. A. Simon, Administrative Behavior, 2.• edição, (Nova Iorque: Macmillan, 1957).
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498 alunos de medicina, 50 por cento têm um parente que foi médico e 17 por cento têm um progenitor médico. 5 Um estudo sôbre estudantes de medicina mostrou que houve pouca mudança em sua orientação normativa básica, durante sua estada na escola de medicina, quando seria de esperar que tivessem passado por uma considerável socialização. 6 Dessa forma, o processo de seleção deixa às escolas de medicina uma tarefa menor de socialização dos alunos para suas normas profissionais. Contrôle, Difusão e Alcance
Em tôdas as organizações empregam-se meios de contrôle a fim de impor as normas que estabelecem os padrões de realização, mas existem diferenças marcantes entre as organizações quanto à difusão das normas que tentam estabelecer e impor. Algumas organizações (prisões, por exemplo), têm uma difusão limitada; tentam controlar apenas algumas das atividades executadas na organização. Na verdade, a prisão é mais objeto que agente da difusão; isto é, muitas das normas que influem no comportamento dos presos foram estabelecidas e são impostas por unidades sociais exteriores, por exemplo, pelas comunidades de onde provêm os presos. Outras organizações (hospitais, por exemplo) são extremamente difusas; procuram controlar quase tôdas as ati. vidades que ocorrem em seu domínio, mas poucas das que se desenvolvem fota. Outras organizações (como as igrejas, por exemplo) tentam estabelecer e impor normas, tanto para as atividades de seus participantes no rednto da organização, como fora dêle. Essas organizações invadem outras unidades sociais. De modo geral, quanto mais difusa uma organização, maiores os esforços necessários: para manter um contrôle eficiente. As organizações muito difusas, prfncipalmente aquelas que estabe1ecem normas para as atividades desenvolvidas (5) W. Thielens, Jr., "Some Comparisons o! Entrants to Medica! and Law Schools", JournaZ of Legal Education (1958), 2:156. (6) R. K. Merton, G. G. Reader e Patricia L . Kendall, The Student Physician (Cambridge: Harvard University Press, 1957).
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fora da organização, precisam, quase inevitàvelmente, acentuar o contrôle normativo sôbre seu comportamento fora da organização. De outro lado, a pouca difusão pode ser imposta por quaisquer dos três tipos de meios ou combinações dêles, principalmente se as normas impostas exigem, principalmente, um conformismo visível (por exemplo, presença) e pouco conformismo "invisível" (por exemplo, senso de responsabilidade). Um fator explicitamente afim, mas analiticamente distinto da difusão é o alcance da organização, determinado pelo número de atividades desempenhadas em conjunto pelos participantes de uma organização especifica. Nas organizações de pequeno alcance, os participantes tomam parte unicamente em uma ou poucas atividades (por exemplo, as atividades sociais). Os participantes de organizações de grande alcance, tomam parte em diversos tipos de atividades - como nos sindicatos que reaJizam não só atividades sociais e culturais mas também dissídios coletivos. Organizações totais são as que atingem o máximo alcance, como os conventos. 7 Segundo Goffman, O aspecto nuclear das instituições totais pode ser descritp como um rompimento de barreiras que separam, geralmente, estas três esferas da vida. Em primeiro lugar, todos os aspectos da vida transcorrem sob a mesma autoridade única. Em segundo, cada fase da atividade diária do participante se processa na companhia imediata de um grande número de outros, todos tratados da mesma maneira e que devem executar conjuntamente, a mesma coisa. Em terceiro, tôdas as fases das atividades diárias são rigidamente programadas, de maneira que uma atividade conduza; num tempo pré-determinado à seguinte, e a seqüência completa de atividades é imposta de cima, através de um sistema de regras formais explícitas e de um corpo de funcionários. s
Não existe uma rela~ão direta entre o alcance e a difusão : uma organização poderia estabelecer normas para (7) A fim de compreender a vida nesse tipo de organização, consultar Monica Baldwin; I Leap over the WaZZ (Nova Iorque: Signet, 1957) . · (8) Erving Goffman "On the Characteristics o! Total Institutions: the Inmate World", in Donald R. Cressey (org:). The Prison, Studies in InstitutionaZ Organization and Change
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outros tipos de atividades, além das realizadas conjuntamente pelos participantes, como faz freqüentemente o partido comunista, ou poderia estabelecer normas para um número menor de atividades que as conjuntas, como num exército. O grande alcance intensifica o contrôle normativo, é uma condição necessária do contrôle coercitivo e parece influir negativamente no contrôle utilitário. O grande alcance intensifica o contrôle normativo porque separa os participantes dos grupos sociais externos à organização e tende a aumentar sua ligação com ela. Uma comparação entre os externatos e os internatos 0 exemplifica êste ponto. Nos externatos não se obtém uma parte do impacto educacional, e outra parte é contrabalançada, pois a ligação do aluno com a escola, como unidade social é limitada, e o aluno tem laços sociais ativos e significativos com grupos externos, que freqüentemente apóiam normas diferentes. Em igualdade de condições, os internatos podem ter um impacto consideràvelmente mais profundo, com o mesmo investimento de contrôle normativo. (Educação é aqui considerada em seu sentido mais amplo e inclui o desenvolvimento do caráter e não apenas a comunicação de habilidades e informação.) O valor do grande alcance dos objetivos educacionais é inteiramente r~conhecido neste estudo de uma academia militar : 1l:sse rompimento completo com o passado precisa ser conseguido num período relativamente curto. Durante dois me" ses, portanto, o recruta não tem licença para deixar a base ou manter relações sociais com paisanos. :ll:sse isolamento completo ajuda a produzir um gru po unificado de recrutas, em vez de uma coleção h eterogênea de pessoas de alto ou baixo status. As fardas são distribuídas no primeiro dia, e ficam proibidas as discussões sôbre a riqueza ou a família de que provêm. Embora o sôldo do cadete seja muit o b aixo, não tem licença para receber dinheiro de casa. O papel de cadet e precisa suplantar t odos os d emais papéis que o individuo costumava desempenhar. R estam poucos indícios reveladores da su a posição social no mundo exterior. 9
(• ) O autor se r efere às escolas superiores americanas, em grande número das quais os estudantes moram n o recinto da escola ou em sua vizinhança. (N . do T.)
(9) Sanford M . Dornbusch, "The Military Academy as an Assimilating Institution ", Social Forces (1955), 33: 317.
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Antigamente, as organizações utilitárias freqüentemente, .tentavam manter um largo alcance, como no caso das cidades"companhias; mais recentemente, as companhias foram aconselhadas a dar a seus operários facilidades educacionais, residenciais e de recreação. Contudo, na última década, há a tendência para que as companhias reduzam seu alcance nessas áreas, sem perda e provàvelmente com algum proveito da eficiência áe suas estruturas de contrôle. 10 É mai~> freqüente que o serviço de refeições seja administrado por um estranho e não pela organização; os operários são, atual' mente, menos encorajados a competir juntos no boliche, como uma equipe da fábrica; há menos tendência para que as organizações comerciais tentem aconselhar os empregados em seus problemas pessoais. Nos casos em que a organização não tomou a iniciativa de reduzir o alcance, os empregados freqüentemente o fizeram, como se vê no caso seguinte: DePQis de 15 anos como cidade de companhia, a serviço da grande exploração secreta de plutônio, conhecida como Projeto Atômico Hanford, Richland excluiu-se, pelo voto, da proteção paternalista da Comissão de Energia Atômica e General Electric, principal empreiteiro dessa Comissão ( .. . ) . Nenhuma família podia ter sua casa. Em vez da necessidade geral, era a General Electric que d eterminava a posição das lojas de abastecimento e estabelecia o aluguel. A policia, os bombeiros, até a bibliotecãria eram empregados da G. E. Cada vez mais os habitantes de Richland começaram a se mudar para Pasco e Kenneswick, que ficavam próximas, a fim de ter suas casas e :poder ·conveq;ar através da cêrca com vizinhos que não pertencessem à G . E . ( ... ) . Em 1955, uma petição de incorporaçãó como municipalidade independente pe:tdeu por 3 a 1 ( ... ) . Quando circulou outra petição de incorporação, os habitant es de Richland votaram, em julho último 0958) para aceitã-la por 5 a 1. n
Os cidadãos de sociedades modernas estão socializados para mudar constantemente entre as diversas unidades sociais, tais como a família, a comunidade e a unidade de trabalho. 00) R. Likert, "Implication of Organizatiortal Research", First Management Work Conference in Developing Human Resource1 (Washington, D. C.: National Training Laboratories, 1956); J. F. Scott e R. P . Lynton, The Comnnunittl Factor in Modem Techno1ogv (Paris: UNESCO, 1952), pp. 60, 77-78.
<11)
Time, dezembro, 22, 1958, p. 111.
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í
A separação relativamente grande e o peque~o alcance dessas unidades permite o funcionamento da forma tipicamente moderna de tratamento da tensão. As tensões criadas numa unidade são aliviadas na outra, pela troca de companheiros, o que permite "localizar" os conflitos, em vez de "totalizá-los", bem como pelo deslocamento de uma unidade social em que se exige um comportamento racional e eficiente (forma de comportamento muito exigente) para aquelas em que a norma é o comportamento não-racional ( comparativamente repousante). As organizações utilitárias de grande alcance, que fundem trabalho e unidades externas ao trabalho, impedem a localização do conflito e o deslocamento dos participantes para unidades relativamente livres de considerações racionais. Isso poderia explicar a redução nas tensões resultantes da tendência recente para separar mais completamente as unidades de trabalho das demais. As organizações coercitivas precisam conservar o alcance total, pois a menos que os participantes realizem tôdas as suas atividades no interior da organização, terão excessivas oportunidades para fugir. Ademais, o caráter de privação .do alcance total, isto é, separar os internos de tôdas as unidades externas à organização, é utilizado como um meio importante de punição e, portanto, de contrôle. (Por exemplo, um prisioneiro que transgrediu as leis da prisão pode ter sua sentença ampliada.) As tentativas para reduzir o emprêgo da coerção e depender do poder normativo, por exemplo, quando são introduzidos programas de reabilitação ou programas terapêuticos - associam-se, freqüentemente, a esforços para reduzir o alcance, com a admissão de mais visitas dos de fora, início de programas de trabalho fora da pnsao · e permissão para que os doentes mentais passem as noites ou os fins de semana em casa, e assim por diante. Pesquisas Futuras
O estudo do contrôle, de acôrdo com o esquema sugerido nos dois últimos capítulos, ainda está sendo iniciado. Deverá ser ampliado em mti'Ítas direções, antes que possamos compreender adequadamente os fatôres que influem no contrôle e são por êle influencia-dos. As afirmações comparativas são as mais novas e, portanto, precisam ser verificadas; o mesmo
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ocorre com as diversas idéias acima apresentadas a respeito das diferenças entre organizaÇões coercitivas, utilitárias e normativas. Para o leitor interessado em pesquisa, indicamos algumas orientações que a pesquisa neste campo pode tomar, independentemente do exame da validade de afirmações anteriores. Entre os muitos fatôres que exercem influência sôbre o contrôle da organização, e a cujo respeito temos pouco conhecimento sistemático, agiganta-se o ambiente da organização. A fim de empregar a coerção, a organização precisa de pern1issão social. O estado é cioso de seu poder coercitivo e o delega com relutância. Além disso, essa permissão, quando concedida, estabelece habitualmente um limite superior quanto à coerção a ser e-m pregada (os sanatórios de doentes mentais podem prender os pacientes, mas legalmente não podem espancá-los) e especifica as condições nas quais é possível exercer a coerção (as prisões não podem enforcar os desordeiros ). Os contrôles utilitários sofrem a influência da posição no mercado da organização estudada e do estado geral do mercado. As depressões e inflações também influem na capacidade de uma organização para empregar o poder utilitário, embora algumas associações voluntárias consigam aumentar suas rendas e bens embora se reduzam os de seus membros. 12 As condições ambientais que influem numa organização normativa não são tão claras. Aqui, a existência ou a ausência de organizações competitivas parecem ser importantes; o poder normativo de uma igreja parece ser maior nos países em que representa a única religião, do que naqueles em que precisa competir com outras religiões e ideologias seculares. A influência do ambiente sôbre uma organização é determinada, em parte, pela natureza da organização, isto é, o mesmo ambiente tem mais influência numas (por exemplo, as organizações "fracas " ) que em outras. Os corpos legislativos e os políticos têm mais influência nas escolas públicas que nas particulares, e mais influência nas escolas protestan-
(12) John E . Tsonderos, "Organizational Change in T erms of a Series of Selected Variables " . American S ociological Review (1955), 20: 206-210.
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tes que nas católicas. <> A influência da comunidade parece variar menos de um tipo de escola superior para outro, enquanto os antigos alunos parecem influir mais nas grandes escolas superiores que nas pequenas. Não pretendemos analisar aqui o sentido dessas diferenças específicas, e sim salientar que o mesmo ambiente tem influências diferentes em tipos diferentes de organização. (Aqui, parte das influências diferenciais específicas se devem, naturalmente, a a1guma diferença no ambiente, oculta atrás de categorias aparentemente idênticas de "comunidade", "políticos" etc.). · Pouco sabemos a respeito da influência do ambiente da organização sôbre o contrôle, mesmo nas sociedades ocidentais. O estudo dessa relação em outras culturas, principalmente nas sociedades menos desenvolvidas e não-democráticas, continua a ser uma das principais tarefas dos cientistas sociais. De maneira semelhante, sabemos muito mais sôbre o contrôle dos participantes das camadas inferiores que dos das camadas superiores, e evidentemente o contrôle das camadas superiores tem, pelo menos, a mesma importância. Finalmente, precisamos conhecer melhor a dinâmica do contrôle. Qual é a influência das mudanças de liderança nas mudanças de nível de alienação? Quais os tipos de liderança que surgem quando muda a alienação? A redução do alcance contribuirá sempre para o contrôle normativo? Quais os limites da socialização eficiente ·como meio de reduzir o contrôle e ampliar o compromisso, de aumentar, através do mesmo esfôrço, tanto a eficiência da organização quanto a satisfação de seus participantes?
(*) O A. faz referências a escola& superiores dos Estados Unidos da América. (N. do T .)
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CAPíTULO VIII
Autoridade Administrativa e Autoridade de Especialistas .·.
A origem fundamental dos dilemas da organização, examinados até êste ponto, é o emparelhamento incompleto das personalidades dos participantes com seus papéis na organização. Se as personalidades pudessem ser modeladas a fim de ajustar-se a papéis específicos na organização, ou se os papéis da organização pudessem ser modelados para que se ajustassem a personalidades específicas; desapareceriam muitas das pressões. para substituir os objetivos, grande parte da necessidade de controlar a realização e uma boa parte· da alienação. É provável que o dilema estrutural mais importante seja a tensão inevitável imposta à organização pela utilização do conhecimento. Tôdas as unidades sociais utilizam o conhecimento, mas as organizações utilizam mais conhecimento e o fazem de maneira mais sistemática que as outras unidades socrms. Além disso, quase todo o conhecimento é criado em organizações e passa de geração a geração - ou seja, é preservado - através de organizações. Neste ponto, Weber deixou de lado uma distinção necessária: considerou a autoridade burocrática ou administrativa como baseada no conhecimento técnico ou no preparo; os subordinados, segundo p_ensava, aceit~m regras e ordens com~ legítimas, porque consrderam o raciOnal como o certo e veem os superiores como mais racionais. 1 Não estaremos "esticando" muito o que (1) Max Weber (Talcott Parsons, org.; tradução de A. M. Henderson e Talcott Parsons, trad.), The Theory of Social and Economic Organizcrtion (Nova Iorque: Oxford University Press, 1947) , p.
339.
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Weber disse, ao sugerir que considerava que, quanto mais alta a posição de . um funcionário, maior tende a ser o seu preparo, seja quanto à educação formal (por exemplo, diplomas acadêmicos) seja quanto a mérito e experiência. Exames e promoções por mérito, segundo Weber, ajudam a estabelecer essa associação entre a posição e o conhecimento. Até certo ponto essa concepção é válida. Existem muitas provas de que as pessoas que têm apenas uma educação secundária serão mais encontradas nas camadas inferiores e que as pessoas com educação superior estarão nas mais altas. P:~vàvalment~ existe alguma co~relação entre o QI e a posrçao, na medrda em que, em media, o QI do têrço superior de uma organização tende a ser superior ao do têrço inferior. Poder-se-ia argumentar que quando não se satisfaz a exi~ê~cia de superioridade de conhecimento, e o superior em posrç.ao sabe menos ou tem um QI inferior ao de posição mfenor, suas orden~ po,dem ainda ser . obedecidas por causa de seu poder para rmpo-las'; mas W eber contestaria que tais o~de?s. não _seriam consideradas legítimas e, portanto, o funcwnano terra poder, mas não autoridade. Ainda assin:, o leitor tem r~zão em sua intuição de que há q,ualquer cmsa f~ndamentahnente errada na noção que con.srde:a a burocracra como uma hierarquia, na qual os mais racronars governam os menos racionais. Existem duas razões para isso. Em primeiro lugar, a grande maioria dos membros preparados da organização não se encontra nas posições sup~r~ores, mas nas médias, e não nas carreiras regulares ou nas posrçoes de comando, mas em volta delas. De acôrdo com o ~~po de. o~ga~za~ão, ~ão denominados especialistas, "equipe , profrsswna~s liberar~, peritos ou indicados pelos .nomes d,e .suas .respectivas profrssoes. Em segundo lugar, a· princ~p~o mar~ fundamental da autoridade administrativa e o princrpw mars fundamental da autoridade baseada no conheci" n:ento - ou autoridade profissional - não só não são idênticos, mas são inteiramente incompatíveis. Autoridade Administrativa e Autoridade de Especialistas A administração supõe uma hierarquia de poder. Sem uma d_assif~cação explícita dos indivíduos em postos superiores e mfenores, em que os superiores têm mais poder que 120
os inferiores e podem, portanto, controlar e coordenar as atividades dêstes últimos, transgride-se o princípio fundamental da administração; a organização deixa de ser um instrumento coordenado. . Contudo, o conhecimento é, em grande parte, uma propriedade individual; ao contrário de outros meios da organização, não pode ser transferido, por decreto, de uma pessoa para outra. A capacidade criadora é fundamentalmente individual e somente em grau muito limitado pode ser ordenada e coordenada pelo chefe. Mesmo a aplicação do conhecimento é fundamentalmente um ato individual, pelo menos na medida em que cada especialista tem a responsabilidade final por sua decisão profissional. O cirurgião precisa decidir se deve ou não operar. Os estudiosos das profissões liberais mostraram que a autonomia concedida aos especialistas 9;1e'. fundamentalmente, são responsá':eis perante suas conscrencras (embora possam ser censurados por seus pares e, em casos extremos, pelos tribunais) é uma necessidade para o trabalho especializado eficiente. Unicamente se estiver imune às pressões sociais comuns e fôr livre para inovar, experimentar e arriscar-se, sem as habituais repercussões sociais do fracasso, pode um especialista desenvolvér eficientemente seu trabalho. É êste princípio extremamente individualizado que se opõe diametralmente à essência ·do princípio da organização, de contrble e co'Ordenação pelos superiores - · isto é, o princípio da autoridade administrativa. Em outras palavras, a justificativa final para um ato especializado é ser, segundo o melhor conhecimento do especialista, o ato correto. Pode consultar os seus colegas antes de agir, mas a decisão é sua. Se erra, ainda será defendido pelos colegas. Todavia, a justificativa final de um ato administrativo é o fato de obedecer às regras e regulamentações da organização e ter sido aprovado - direta oti impllcitamente - por um superior hierárquico. A Organização do Conhecimento O problema é criar e utilizar o conhecimento sem solapar a organização. Certos conhecimentos são formulados e aplicados em situaÇões rigorosamente particulares. Nas profissões tradicionais, medicina e direito, realiza-se muito trabalho em contextos exteriores às organizações - na interação 121
face a face com os clientes. Todavia, à m~dida que aumentou a necessidade de recursos dispendiosos e de um corpo de auxiliares, até as profissões tradicionais enfrentaram as pressões crescentes a fim de transferir seu trabalho para estruturas de orga!!ização, tais CDm os hospitais ou as firmas de advocacia. De maneira semelhante, embora quase todo o trabalho artístico ainda se realize em situações individuais - muitas vêzes em setores especialmente segregados da sociedade, nos quais a autonomia individual é particularmente elevada, - grande parte da capacidade criadora cognitiva, sobretudo na pesquisa científica, inclui-se em estruturas de organizações, por razões semelhantes às da medicina e do direito. Além disso, existem diversas profissões nas quais a proporção de conhecimento (medida pelos anos de educação) e o grau de responsabilidade pessoal (medido pelo grau em que abrangem comunicações privilegiadas - que o receptor está obrigado a não divulgar - ou. questões de vida ou morte) são menores que nas profissões cognitivas mais antigas, ou extremamente criadoras. f:sse é o caso da engenharia e da enfermagem. Essas profissões podem mais fàcilmente integrar-se em estruturas de organização do que, por exemplo, a medicina ou o direito. Quase todo o trabalho especializado dêsse nível é realizado em organizações e não na prática particular, e é mais sujeito à supervisão por pessoas de uma posição mais elevada (com mais autoridade administrativa, embora com não maior - e até com menor competência profissional) do que o trabalho nas profissões acima indicadas. Até certo ponto, as organizações contornam o problema do conhecimento, "comprando-o" de fora; é isso que ocorre quando uma companhia CDntrata, com uma organização de pesquisa um estudo de mercado, isto é, especifica o tipo de conhecimento de que precisa e combina o preço com o grupo de pesquisa, mas, depois, em grande parte distancia-se do contrôle do trabalho especializado. Todavia, existem nítidas limitações para essa utilização do conhecimento, sobretudo porque as organizações consomem grandes quantidades de conhecimento e tendem a precisar de um contrôle mais preciso de sua natureza e circulação. Existem três maneiras fundamentais de utilizar o conhecimento nas organizações :
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1. O conhecimento é criado, aplicado e mantido ou comunicado nas organizações estabelecidas especialmente para êsses fins. São as organizações especializadas, caracterizadas não apenas pelos objetivos que procuram atingir, mas também pela elevada proporção de especialistas de seu CDrpo de auxiliares (pelo menos 50 por cento) e pelas relações de autoridade entre especialistas e n·ão-especialistas, estruturados de tal maneira que os especialistas têm maior autoridade quanto às principais atividades dirigidas para o objetivo da organização, aspecto que será examinado mais adiante. Entre as organizações especializadas encontramos universidades, escolas superiores, quase tôdas as escolas, organizações de pesquisa, hospitais para. doentes mentais, os maiores hospitais gerais e os serviços de assistência social. P~ra certos objetivos. é conveniente distinguir entre as orgamzações que empregam especialistas com grande preparo profis·sional (cinco anos ou mais) e as que empregam os de preparo mais rápido (menos de cinco anos). As primeiras serão denominadas organizações especializada~; as últimas, semi-especializadas. Geralmente, a essas diferenças de pre" paro dos especialistas nestes dois tipos de organizações est~o ligadas diferenças nos, objetivos, nos privilégios e na preocupa~ão. com questões de vida ~u morte. As organizações especializadas "puras" dedicam"se principalmente à criação e à aplicação do conhecimento; seus especialistas habitualmente são protegidos, em seu trabalho, por garantias de uma comunicação especial, e se interessam, freqüentemente, por questões de vida e morte. As organizações semi-especializadas preocupam-se mais com a comunicação e, em grau mais reduzido, com a aplicação do conhecimento; seus especialistas têm menos probabilidade de ter garantias do direito de comunicações especiais, e raramente se interessam diretamente por questões de vida e morte. 2. Existem organizações de serviço nas quais os especialistas recebem instrumentos, recursos e um corpo de auxiliares necessários para o seu .trabalho. Todavia, os especialistas não são _empregados da organização, nem estão subordinados aos seus administradores. 3 . Os especialistas podem ser empregados pelas organizações . cujos objetivos sejam não-especializados, tais como os estabelecimentos industriais e militares. Nesse caso, se
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atribuem, freqüentemente, aos especialistas divisões e posições especiais, que levam em consideração, de uma forma ou de outra, suas necessidades específicas. Discutiremos, em primeiro lugar, a relaç'ã o entre os dois princípios de autoridade - o do conhecimento e o de administração - nas organizações não especializadas; depois, nas organizações especializadas, nas semi-especializadas e, finalmente, nas organizações de serviço. Autoridade Especializada em Organizações Não-Especializadas
Superioridade da Autoridade Administrativa As maiores e mais comuns organizações não-especializadas são, decididamente, as organizações de produção, de propriedade e administração particulares. O objeto da organização particular de comércio é o lucro. Os principais meios são a produção e a troca. Enquanto os especialistas tratam dos diversos aspectos do processo de produção e de tro.ca isto é, de alguns meios, como a engenharia, o contrôle de qualidade e de venda - o gerente (que, na companhia, equivale ao administrador) deve coordenar as diversas atividades, de maneira a elevar ao máximo o principal objetivo da organização - o lucro. Esta parece ser uma das razões pelas quais as companhias modernas preferem ter, como diretores, pessoas com experiência administrativa e não espécialistas. (Num estudo a respeito dos antecedentes profissionais dos principais diretores da indústria norte-americana, em 1950, verificou-se que a admi·nistração era a principal profissão de 43,1 por cento; 11,8 por cento eram definidos como empresários; as finanças eram b campo de 12,4 por cento; apenas 12,6 por cento eram engenheiros. 2 As pessoas com formação científica de pesquisadores têm probabilidade ainda menor de se tornarem chefes de emprêsas Rrivadas. Ünicamen~ te cêrca de 4 por cento dos presidentes das companhias americanas têm essa formação. ) 3 . (2) M. Newcomer, The Big Business Executive (Nova Iorque: Columbia University Press, 1955), p. 92. (3) Ver G. H . Copeman, Leaders of British Industry (Londres: Gee and Co., 1955).
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Geralmente, os objetivos dos negocws privados são coerentes com a orientação administrativa. A orientação econômica da organização e a orientação burocrática do papel de administrador participam da mesma orientação para uma combinação racional de meios e de desenvolvimento de processos racionais, a fim de acentuar os objetivos aceitos. As condições sociais e culturais que sustentam as atividades econômicas modernas sustentam também a administração moderna (ver o Capítulo 10). As orientações especializadas e econômicas são menos compatíveis. Quando pessoas com sólida formação especializada assumem papéis de gerência, estabelece-se habitualmente um conflito entre os objetivos da organização e a orientação de especialista. Homa.ns descreve um caso interessante, em que a inf!u~ncia dos participantes com formação especializada era maior que na maioria das companhias. 4 Analisa uma companhia de material elétrico, onde os engenheiros eram proprietários, administradores e funcionários. A gerência, que estava nas mãos de engenheiros com orientação administrativa, sofria pressão, dos engenheiros especializados em projetos, para atingir objetivos anti-econômicos. Os enge~ nheiros de projetos eram acusados de indiferença pela "prosperidade geral da companhia" - isto é, pela obtenção de lucro - como "se vê em sua falta de interêsse por finanças, vendas e as necessidades práticas do consumidor, e por seu hábito de levar meses num aspecto de importância unicamente teórica do projeto." Isso provocou grande tensão entre os grupos da administração e os de formação especializada, a que esta companhia era muito sensível, dada a sua extrema dependência do trabalho especializado e da estrutura .especial de propriedade. O resultado foi uma luta pelo poder que· terminou com uma subordinação mais explícita dos engenheiros de projetos (corpo de empregados) aos engenheiros administradores (autoridade) . Segundo Homans, isso era indispensável para que a cómpanhia sobrevivesse e aumentasse as vendas. O tesoureiro (pessoa não especializada, nesse contexto) tornou-se o membro mais influente da nova administração. Em resumo, numa companhia em que os espe-
(4) George C. Homans, The Human Grotip (Nova Iorque: Harcourt, Brace, 1950), pp. 369-414.
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cialistas exerciam grande influência, a exístência da organização foi ameaçada, criou-se uma considerável tensão interna e finalmente a estrutura de poder da organização foi modificada para estrutura mais usual, com uma subordinação mais explícita dos membros de formação especializada. Em outras palavras, a estrutura de autoridade da organização tomou-se mais compatível com os objetivos desta. A orientação dos administradores e os objetivos dos negócios privados parecem combinar. Quando predomina a orientação especializada, isso tende a "deslocar" o objetivo de lucro das organizações econômicas de propriedade particular.
Corpo de Auxiliares e Hierarquia A maneira pela qual os dois tipos de autoridade se combinam nas· companhias e em outras organizações não-especializadas é freqüentemente denominada "corpo de auxiliares e hierarquia." Os gerentes, cuja autoridade é administrativa, dirigem as principais atividades do objetivo; os especialistas tratam do conhecimento como um meio, e com o aspecto cognitivo dos outros meios. Ficam numa posição subordinada à dos gerentes. Dessa maneira, nos casos de conflito entre os dois critérios de decisão, a estrutura de poder da organização inclina-se a favor da autoridade administrativa. Contudo, os especialistas subordinados não são tratados como subordinados comuns; não são tratados como se estivessem em postos inferiores na estrutura, mas corrio um "corpo de auxiliares", expressão que designa posições fora da corrente normal de comando ou hierarquia e implica em certa proporção de autonomia. Existem duas interpretações da relação entre o corpo de auxiliares e a hierarquia. De acôrdo com uma delas, o corpo de auxiliares não tem qualquer . autoridade administrativa. Aconselha os administradores (autoridade de produção) em sua ação. O corpo de auxiliares não expede ordens para os de posição inferior; se deseja alguma ação ou correção, esta deve ser conseguida através dos da posição de produção. Na outra, o corpo de auxiliares, embora aconselhe a produção em diversas questões, também assume a responsabilidade em
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domínios limitados de atividade. 5 Vale dizer, em algumas questões, o corpo de auxiliares expede diretamente as ordens para os participantes inferiores. As duas combinações dos dois princípios de autoridade provocam uma tensão considerável: Na primeira, em que apenas a hierarquia expede ordens, ela · tende a ficar sobrecarregada com pedidos de decisões, e tende a repelir pelo menos alguns dos conselhos especializados e pedidos de ação feitos pelo corpo de auxiliares. O pessoal da hierarquia tem um grande número de outras exigências funcionais de que precisa cuidar. Raramente entende inteiramente os fundamentos das ações solicitadas pelo corpo de auxiliares e tende a desconsiderar, ou pelo menos a subestimar, as suas exigências. Na segunda, os inferiores ficam subordinados a duas autoridades ao mesmo tempo. Existe uma divisão funcional de contrôle entre as duas autoridl)_des, na medida em que as questões especializadas são atribuídas ao contrôle do corpo de auxiliares e os demais ao contrôle da hierarquia. Na prática, embora existam alguns problemas que ficam nitidamente numa ou noutra categoria, restam muitas questões que pod((m ser vistas como especializadas ou administrativas, ou como as duas coisas. Isso provoca a expedição de ordens contraditórias e dá aos membros de posição inferior oportunidade para jogar uma autoridade contra a outra. Dalton indicou que o pessoal de vários níveis da hierarquia tende a formar uma aliança contra. o corpo de auxiliares. Segundo êle, a razão disso está nas diferenças sociológicas que unem a hierarquia contra o corpo de auxiliares. ~stes são geralmente mais jovens; é provável que tenham uma educação superior, o que não ocorre com o pessoal da hierarquia, embora êste tenha maior experiência na organização e, portanto, se ressinta contra o conselho e as sugestões de um corpo de auxiliares relativamente inexperiente. Além disso, os dois grupos estão divididos por diferenças nos padrões de linguagem e maneira de vestir, preferências
(5) A respeito das duas interpretações, ver H. A. Simon, D. W. Smithburg e V. A. Thompson, Public Administration (Nova Iorque: Knopf, 1956), pp. 280-295; e A. W. Gouldner, Patterns of I1Ulustrial Bureaucracy (Glencoe, nl.: The Free Press, 1954), pp. 224-228.
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de recreação etc. 6 Nesses domínios, a hierarquia está freqüentemente mais próxima da camada inferior que do corpo de auxiliares. As tensões entre o corpo de auxiliares e a produção derivam, portanto, não só de conflitos na organização, resultantes de sobrecarga ou falta de uma divisão clara de autoridade, mas também de diferen~as na formação sociológica. (Estas diferenças podem diminuir, na medida em que maior número de func\onários categorizados da produção consegue cursar uma escola superior, ou talvez surja uma nova divisão entre o A. B. e o B . S.~> e o doutor.) Apesar de diferenças importantes entre as duas interpretações, .em ambas a autoridade do corpo de auxiliares se subordina à autoridade da hierarquia; a produção se identifica com a autoridade administrativa, enquanto o corpo de auxiliares se identifica com a autoridade especializada. Embora, evidentemente, algumas funções do corpo de auxiliares não sejam realizadas por especialistas, e embora existam alguns especialistas entre o pessoal da hierarquia, existe uma alta correlação entre o corpo de auxiliares e especialistas e entre a hierarquia e os não-especialistas. · Nas organizações com objetivÓs não-especializados (por exemplo, o de obter lucro) considera-se conveniente que os administradores tenham a principal autoridade (hierarquia) porque dirigem a principal atividade do objetivo. Os especialistas tratam unicamente de meios e atividades secundárias. Portanto, é funcional para a organização que os especialistas não tenham ou tenham apenas autoridade limitada (corpo de auxiliares) e fiquem, em última · análise, subordinados aos administradores. :f: isso que, geralmente, ocorre nas companhias e nos exércitos. Especialistas em Organizações Especializadas
Nas organizações especializadas a correlação entre o corpo de auxiliares-especialização e hierarquia-administra9ão, (6) Melville Dalton, "Conflicts Between Staff and Line Manageria! Officérs ", American Sociological Review (1950) , 15: 342-351. (*)
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Bacharel em Artes e Bacharel em Ciência.
(N. do T.)
se é q~e pode ser aplicada, fica invertida. Embora a autoridade administrativa seja conveniente para as principais atividades do objetivo nas companhias particulares, nas organizações especializadas os administradores se encarregam das atividades secundárias; administram meios para a atividade principal, desempenhada pelos 'especialistas. Em outras palavras, na medida em que existe qualquer relação no corpo de auxiliares-hierarquia, os especialistas devem ter a principal autoridade e os administradores devem ter a autoridade secundária de corpo de auxiliares. Os administradores aconselham nos casos de conseqüências econômicas, e para a organização, das diversas atividades planejadas pelos especiafistas. A decisão final está, funcionalmente, nas mãos dos diversos especialistas e de seus grupos de decisão, tais como as comissões e as juntas. O professor resolve qual é a pesquisa que vai fazer e, em grande parte, o que vai ensinar; o médico determina o tratamento que deve ser dado ao paciente. Os administradores podem levantar objeções. Podem mostrar que determinada droga é cara demais, ou que determinada orientação do ensino reduzirá o número de alunos de maneira a amea~ar as finanças· de uma universidade. Mas, funcionalmente, é o especialista que decide, segundo' o seu arbítrio, até que ponto devem ser levadas em consideração as ponderações administrativas. :f: interessante observar ,que algumas das queixas feitas habitualmente contra os especialistas, nas organizações não-especializadas, o são contra os administradores nas organizações especializadas: dizse que, ao tratar de suas responsabilidades especificas e limitadas, perdem de vista o principal objetivo da organização. Os especialistas nas emprêsas privadas são, às vêzes, criticados como pessoas muito comprometidas com a ciência, a especialização e idéias abstratas; os administradores nas organizações especializadas são reprovados porque estão excessivamente comprometidos com suas especialidades - "eficiência" e economia. Muitas das diferenças sociológicas entre especialistas e gerentes, nas emprêsas privadas, ficam invertidas nas organizações especializadas. Os especialistas ingressafo mais jovens nas organizações especiafizadas, e ficam em posições inferiores (isto é, como estudantes, assistentes de pesquisa ou internos) à dos administradores. A amplitude de mobi9
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lidade dos administradores é, quase ~empre, relativamente limitada, e um especialista tem maior probabilidade de al-cançar a posição mais alta na chefia da instituição. Nas emp~êsas privadas, a influêncía excesJwa de especialistas ameaça a realização dos objetivos da órganização e às vêzes até a sua existência. Nas organizações especializadas a influência excessiva da administração, que toma a forma da ritualização dos meios, solapa os objetivos para os quais se estabeleceu a organização, e põe em perigo as condições em que se pode criar e institucionalizar o conhecimento (como, por exemplo, a liberdade acadêmica). Quem é Superior?
A direção de uma organização especializada constitui um dilema especial. É um caso típico do conflito institucionalizado de papéis. 7 De um lado, o papel deve caber a um especialista, a fim de garantir que os compromissos do -chefe combinem com os objetivos da organização. Um especialista na chefia da estrutura de autoridade significará que a ati- . vidade profissional é reconhecida como a principal atividade do objetivo, e que haverá tendência para que as necessidades dos especialistas recebam uma atenção compreensiva. De outro lado, as organizações têm necessidades que não se ligam à atividade de seu objetivo específico. As organizações precisam conseguir fundos a fim de financiar suas atividades, arranjar pessoal para o preenchimento das diversas funções, distribuir os fundos e o pessoal. Os chefes das organizações precisam saber como manter integrado o sistema, ao dar a proporção correta de atenção e verbas às diversas necessidades da organização, mesmo às secundárias. · Um especialista pode prejudicar a integração da organização especializada, ao salientar excessivamente a principal atividade do objetivo e desconsiderar as funções secundárias. Pode não ter habilidade para relações humanas. Em resumo, o papel (7) Com a palavra papel indicamos o comportamento que se espera de uma p essoa numa determinada posição. A respeito dêsse conceito, ver Melvin Seeman, "Role Conflict and Ambivalent Leadership", AmeTican Sociological Review (1953), 18:373-380.
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do chefe de organizações especializadas exige dois conjuntos incompatíveis de orientações, características pessoais e aptidões. Se o papel fôr desempenhado por um administrador leigo ou por um especia1ista típico, um conjunto de consideração será provàvelmente acentuado em detrimento do outro. A dificuldade do dilema é ainda maior por causa do padrão de motivação dos especialistas típicos. Os especialistas de maior êxito não estão motivados para a administração. Alguns recusariam qualquer papel administrativo, mesmo o mais alto, - de presidente de univetsidade ou diretor de hospital - por causa de sua identificação . com os valôres da especialização e de suas ligações com os grupos de especialistas, bem como porque sentem que não seriam capazes de realizar, com êxito, o papel administrativo. Mesmo os especialistas, que não rejeitariam o distinto _e influente papel de chefe da organização, evitam os papéis administrativos que constituem campos de preparação e canais de mobilidade para essas posições preeminentes. Muitos acadêmicos se recusam a ser diretores, e mais ainda colaboradores ou assistentes da direção, e tentam evitar, se fôr possível, ·o papel de chefe de departamento. Os que se dispõem a ~éei tar os papéis · administrativos freqüentemente estão menos identificados que seus colegas 8 com os valôres da especialidade, ou consideram a administração como status transitório, não como uma carreira. Pode-se dizer o mesmo a respeito dos cargos ·administrativos nos hospitais. Por exemplo, no sanatório para doenças mentais estudado por Stanton, e . Schwartz, o pap~ do psiquiatra administrativo é desempenhado no início do período de exercício. 9 É considerado um cargo indesejável, que precisa ser suportado antes do início do trabalho real. Os psiquiatras que completam seu período de exercício tendem à passar para a clínica particular. (8) A. W. Gouldner, "Cosmopolitans and Locais: Toward an Analysis of Latent Social Roles", Administrative Science Quarterly (1957), 2: 281-306. Para um estudo mais recente, consultar Barney G. Glaser, "Attraction, Autonomy and Reciprocity in the Scientlst·Supervisor Relations", Administrative Science Quarterly (1963), (1963), 8:379-398. (9) , A. H. Stanton e M. S. Schwartz, The f1;1ental Hospital (Nova Iorque: Basic Books, 1954).
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Segundo outros estudos, principalmente, sôbre sanatórios estaduais para doenças mentais, parace que os que permanecem são freqüentemente menos competentes e menos identificados com os valôres da especialização do que os que saem.
O Administrador Orientado pela Especialização Existem diversas soluções para êste dilema. A mais difundida é a regra do administrador orientado pela especialização. :f.: o administrador que combina uma educação espe-. cializada com personalidade e experiência administrativas. Aparentemente, tanto as atiVidades do objetivo ·quanto as atividades intermediárias têm melhor orientação quando uma pessoa dêsse tipo é chefe da instituição. Por sua formação, tem maiores possibilidades do que um administrador leigo para compreender as necessidades especiais de uma organização especializada e de seu corpo de 'auxiliares; por suas características pessoais, tende a ser mais capaz de lidar. com as necessidades e exigências de seus colegas especialistas e do corpo administrativo. Existem duas principais fontes de administradores orientados pela especialização. Uma, é a dos especialistas. Alguns sentem que têm pouca possibilidade de se tornar especialistas notáveis em seu campo. Freqüentemente, essas. mesmas pessoas descobrem que têm uma capacidade relativamente maior para atividades administrativas.. São, portanto, atraídas para as tarefas administrativas, para os trabalhos em comissões e para os papéis administrativos secundários; finalmente, algumas se tornam administradores-chefes. Ao , contrário do que se supõe comumente, quase todos os presidentes de universidades são antigos professôres. Wilson verificou que, das 30 universidades que estudou, 28 tinham, como presidentes, antigos professôres, se bem que nenhum dêles fôsse um erudito muito eminente. 10 Parece que os acadêmicos que tendem a aceitar cargos administrativos, ou que são orientados para a organização, não só publicam menos, em quantidade e qualidade, depois de assumir posições administrativa$,
como também tinham tendência a publicar menos, já antes de aceitar êsses cargos. . Dos diretores de sanatórios para doenças mentais · estudados, 74,2 por cento eram médicos. 11 Embora não exista um estudo ·sôbre seu . renome como especialistas, comparado ao dos clínicos particulares, parece que os diretores dos sanatórios não constituem os psiquiatras de maior êxito. Apenas aproximadamente 22 por cento dos diretores dos hospitais gerais são médicos. 1 ~ Nos casos de cargos de tempo integral, a afirn1ação feita sôbre os diretores dos sanatórios para ·doenças mentais parece também ser válida. ·, A segunda fonte de administradores orientados pelá es~ pecialização é a for~aç&o especiàl. Nos últimos anos houve um movimento no sentido de desenvolver programas de preparação de adminish·ação especializada, tais como a administração, hospitalar e a administração de pesquisa. Por exem, plo, muitos professôres voltam .p ara as universidades, e aí freqüentam cursos de adrninish·ação escolar, antes de se tornarem diretores de escola. São evidentes as vantagens dos administradores especializados com relação aos leigos. E stão preparados para o seu . papel específico ·e têm, antecipadamente, uma .grande compreensão da organizaç'ào em que irão tmbalhar. Estão "sensibilizados" para as tensões específicas do trabalho com especialistas, e aceitam alguns de seus valôres . De outro lado, estão menos preparados para seu papel que os administra·dores orientados pela especialização, da primeixa fonte, que têm maior identificação com os valôres da especialização, inspiram maior respeito profissional e têm maior número de ligações sociais com os especialistas. Embora quase tôdas as organizações f;:specializadas sejam controladas por especialistas ou administradores orientados pela especialização, algumas são controladas por administradores leigos: Entendemos por administradores leigos os adminfstradores médios que não têm formação para servir às principais atividades do objetivo da organização. Isso ocorre para 2, das 30 universidades estudadas por Wil01)
(10) L. Wilson, The Academic Man (Nova Iorque: Oxford University Press, 1942) , p. 85.
132
L. Block, "Ready Reference of Hospital Facts", Hospital
Topics (1956), 34:23.
(12)
Ibid., pp. 121-136.
133
(
son, para menos de 10 por cento das escolas, para 20,5 por cento dos sanatórios de doenças mentais, e para cêrca de 38 por cento dos hospitais gerais. (O estudo de Wilson é limitado; os outros dados se baseiam em populações grandes.) A tensão criada pelos administradores leigos nas organizações especializadas conduz à substituição do objetivo. Quando a hierarquia .d a autoridade está em relação inversa com a hierarquia dos objetivos e meios, existe um grande perig(:) de que os objetivos sejam subvertidos. Naturalmente, existem muitos outros fatôres que podem ter essa influência deformadora, mas é mais provável que os administradores leigos, e não os O!Jtros administradores, provoquem ês$e deslocamento de objetivos. A função principal dos sanatórios de doenças mentais é a de cmar o paciente; todavia, são freqüentemente instituições de internamento, que funcionam coino lugares para manter os pa-cientes, a fim de que não prejudiquem ou perturbem o público. 13 Embora algumas atividades do internamento sejam parte essencial dos meios que o sanatório precisa aplicar para atingir seu objetivo terapêutico, existe o , perigo constante de que êsses meios se tornem um importan- . te centro de suas atividades. Um paciente pode ser transferido de uma enfermaria fechada para uma enfermaria aberta, não quando isso seja melhor para a sua recuperação, mas quando é mais conveniente para o corpo de auxiliares ou quando se considera que sua fuga não constitui grande ameaça para a comunidade. Uma deformação semelhante da. relação entre os objetivos e os meios parece ocorrer em algumas escolas vocacionais. Estas foram criadas para treinar os alunos nas vocações que seguirão mais tarae, mas o esfôrço predominante dessas organizações é, freqüentemente, dirigido no sentido de manter os adolescentes fora da rua. Na medida em que atendem a êsse objetivo, pouca atenção se dá à qualidade dos professôres, à adeqüação do material e à relação entre (13) Ver M. Greenblatt, R. H. York, E . L. Brown e R. W. Hyde, From Custodial to Therap eutic Patient Care in Mental Hospitals (Nova Iorque: Russell Sage Foundation, 1955) ; e M. Greenblatt, D. J. Levinson e R. H. Williams (orgs.) , The Patient and the Mental Hospital (Glencoe, Ill.:. The Free Press, 1957), principalmente p. 320.
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as vocações que a escola ensina e as que o mercado pode absorver. As universidades constituem um caso mais complexo. Enquanto. nos dois casos discutidos acima o objetivo legítimo é esquecido e se dá importâneia aos meios, aqui o dilema é diferente: um objetivo secundário ameaça tornar-se o objetiv.o principal. Embora haja alguma controvérsia quanto ao que constitui o objetivo fundamental e o objetivo secundário das grandes universidades, parece justo concluir que a maioria dos membros de seu corpo dé especialistas consideraria a pesquisa como o pbjetivo fundamental e o ensino como o secundário. Isso se reflete muito bem nos sistemas de prestígio e promoção. 14 Mas existe o perigo constante de que a universidade se curve às pressões para dar mais ,dinheiro e atenção ao ensino do que à pesquisa. · Essas tensões têm muitas origens. Em primeiro lugar, alguns objetivos parecem ser mais infundados do que outros. Os próprioY especia~is~as pode"!- provocar essa~ pressões;. p~r . exemplo, alguns mediCos consideram o hospital uma mstl- · tuição de pesquisa e tentam recusar casos "sem interêsse." A comunidade - na forma de associação de antigos alunos, a câmara de comércio e a comissãl> administradora - é óutra fonte dessas pressões. Mas o chefe da organização tem uma posição estratégica nesse importante conflito institucional. Se se identifica com o objetivo fundamental da organização, muito pode fazer para neutralizar as pressões opostas e m0bilizar as fôrças que apóiam os objetivos fundamentais. Se adere aos que tentam dar prioridade aos objetivos secundários, ou 9-ue tentam ritualizar os meios ou . introduzir objetivos ilegitimos '(por exemplo, quando o lucro se toma o principal objetivo de um hospital), os objetivos da organização certamente sê deformarão. As organizações especializadas vivem de objetivos que são preservados pelos especialistas. Portanto, um administrador leigo com sólida orientação burocrática parece ter maior probabilidade de prejudicar os objetivos especializados que ·um especialista ou um administrador orientado pela especialização.
(14)
Ver T~ Caplow e R. J. McGe.e, The Academic MarketBasic Books, 1958). ·
place (Nova I<>rque:
135
Centro de Autoridade A teoria burocrática de Weber . supõe a existência de uma estrutura principal de autoridade (a produção). Esta pode ser muito complicada e ter muitos ramos, mas sempre tem um centro de autoridade para tomar as decisões finais e resolver os conflitos. A principal linha de autoridade liga~ -s.e d~retamente à .Pri~cipal atividade ~o. objetivo da o,r~a ·mzaçao e apenas mdiretamente às atív1dades secundanas (meios) . Nas o~ganizações especializadas não parece existir uma chefia nesse sentido. Sugeriu-se que isso significa que as organizações ,especializadas têm uma estrutura "funcional" de autoridade. Segundo Moore, êsse conceito está longe de ser claro. 15 Refere-se habitualmente ao fato de que as pessoas de nível inferior estão suliordinadas a duas ou mais autoridades ao mesmo tempo, e que cada autoridade é responsável por um campo limitado de ação. O hospitàl, por exemplo, foi citado cbmo uma organização com duas hie~ rarquias de autoridade, uma especializada e outra administrativa, 10 e sugeriu-se, por isso, que fôsse considerado como · um organização "funcional." Parece que nas organizações especializadas existem, ~e fato, dois tipos de autoridade, mas ·apenas a não-especializada está estruturada de forma burocrática, com uma hierarquia e um nítido centro de autoridade. Diversos chefes de departamento (secretaria, guardas, polícia do campus universitário, cozinha do hospital e outros) estão subordinados ao diretor administrativo e, através dêle (diretamente, nas organizações menores), ao chefe da organização. Esta hierarquia se responsabiliza principalmente pelas atividades secundárias. Nas organizações especializadas, o corpo de auxiliares ou pessoal que realiza atividades secundárias é constituído de administradores, escriturários e h·abalhadores; esta é a única parte da organização que tem uma nítida estrutura hierárquica. Os especialistas que dirigem a prin(15)
Wilbert E. Maore, Industrial Relations aneL t h e Social
Order, ed. rev.
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cipal atividade do objetivo não formam uma estrutura de autoridade no sentido comum da palavra. No que se refere à pesquisa universitária, cada membro do corpo docente é quase totalmente livre de 9.ualquer contrôle direto dos superiores. Isso também é válido, em grande parte, para o conteúdo do seu ensino. A autoridade do médico quanto ao tratamento dado a seu paciente é um fato bem conhecido. Naturalmente, existem muitas fontes de contrôle além das ordens da hierarquia e da supervisão direta da realização, wmcipalmente uma série de recompensas e sanções exerCidas por presspes informais dos colegas, mas quase todos êsses mecanismos funcionam também em organizaÇões nãoespecializadas, além da supervisãó, de maneira que se pode afirmar, com segurança, que existe menos contrôle nas organizações especializadas do que em outras orgànizações. Além disso, quanto à atividade do objetivo principal, êsse contrôle não se apresenta como uma hierarquia com superiores que dão ordens e exigem relat6rios de realização. O especialista. típico não Jica sob contrôle. Isso não é válido, na mesma medida, para os alunos, assistentes de pesquisa e internos que não participam da estrutura colegiada e tle colegas da organização. Existem três campos de atividade nas organizações de especialistas: (a) as principais atividades do objetivo, realizadas pelos especialistas, e quase completamente sob a autoridade do especialista que realiza a atividade ou dirige os semi-especialistas ou os não-especialistas que a realizam; ( b) as atividades secundárias, realizadas pelos administradores e pelo pessoal não-especializado sob o seu contrôle; (c) atividades secundárias, realizadas pelos especialistas. Estas últimas incluem o preparo de estatísticas, · a participação em atividades de relações públicas e obtenção de recursos. No primeiro campo, não existe uma hierarquia estabelecida; no . segundo, a hierarquia não inclui especialistas. No terceiro, existe freqüentemente uma clara hierarquia e uma pred..?minância administrativa, e aqui é fácil compreender erradamente a natureza da organização de especialistas e considerar os especialistas como partes de uma estrutura da hierarquia administrativa. Mas, na medida em q_ue existe uma hierarquia neste campo, está limitada às atividades secundárias; no que se refere às principais atividades do objetivo, existe muita autonomia para a autoridade de especialista.
r37
Em suma, o dilema da combinaçãp de autoridade espe.:. ciali:Mtda e autoridade administrativa se resolve, nas organizações especializadas, pela divisão de responsabilidade, de maneira que as atividades do objetivo são controladas pelos especialistas, as atividades dos meios o são pelos administradores e a estrutura total é supervisionada por um intermediário, com maior capacidade administrativa e autoridade que o especialista médio, mas com mais autoridade e competência profissionais que 0 administrador médio, pois tem a sua formação e experiência administrativas orientadas para a especial~dade. No entanto, não existe uma solução inteiramente satisfatória para êsse dilema; os estudos das organizações especializadas descrevem tensões neste setor, principalmente nos campos em que as considerações de especialização colidem com as dos meios. As Organizações Semi-Especializadas
O fundamento da autoridade do especialista é o conhe. cimento, e a relação entre a autoridade administrativa e a especializada é muito influenciada pela proporção e tipo de conhecimento do especialista. A relação acima descrita é válida principalmente nas organizações em que a autoridade especializada se fundamenta numa longa formação ( 5 anos ou mais), quando abrangem questões de vida e morte ou comunicação privilegiada, e quando cria ou aplica o conhecimento, em vez de apenas transmiti-lo. Quanto a autoridade especializada se fundamenta numa formação mais· rápida, abrange valôres que não se referem .à vida ou ao segrêdó e s~ ocupa da transmis~ão do ?onhecime~t?, ve:ificamos qu.e se hga de outra forma a autondade adm1mstrahva. Em pnmeiro lugar, neste caso o trabalho especializado tem menos autonomia; vale dizer, ao contrário do que ocorre na organização especializada, é mais controlado pelos participantes das camadas superiores e menos sujeito ao arbítrio do especialista, embora ainda se caracterize por maior autonomia que o trabalho do operário ou -~do funcionário. Em segundo lugar, os semi-especialistas têm, freqüentemente, capacidades e traços de personalidade mais compatíveis com a administração, principalmnte porque as qualidades exigidas para a transmissão do conhecimento se aproximam mais das neces-
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sanas para a administração, que as exigidas para a criaÇão, e, até certo ponto, para a aplicação do conhecimento. Por isso, essas organizações são mais freqüentemente dirigidas pelos próprios semi-especialistas do que por outras pessoas. A organização semi-especializada mais típica é a escola primária. O serviço de assistência social é a outra importante organização - semi-especializada. O serviço de enfermagem dos hospitais é um setor semi-especializado e nãp uma organização completa. Em grande parte, o objetivo da. escola primária é transmitir e não criar ou aplicar conhecimento. Em média, a formação de seus especialistas é feita em menos de 5 anos de educação especializada. O serviço de assistência social é menos típico, pois aplica conhecimento, mas é semi-especializado por exigir formação menos prolongada, não incluir questões de vida e morte e não precisar manter secretas comunicações privilegiadas (diante de tribunais, por exemplo). Entre assistentes sociais, quanto mais longa a formação e mais especializada a orientação, maior a tendência para estar orientado para a "profissão" de assistência social e não para o serviço (a organização). Trabalho Especializado e Localização dos Grupos de Referência (em porcentagem)
Formação de Pós-Graduação em Serviço Socia~
Sim Não N = 100%
Grupo de Referência Fora do. Serviço No Serviço (N 25) (N 61)
=
=
56 44
36 64
P eter M. Blau e W . Richard Scott, Formal Organizations (San Francisco: Chandler, 1962), p. 67.
Os enfermeiros aplicam conhecimento, mas a sua formação é muito mais reduzida que a dos médicos e a questão da terapia se concentra nas mãos dos médicos; neste sentido, o serviço de enfermagem não se liga diretamente às ~ecis~es especializadas de vida ou morte, embora os enfermeuos mfluam muito mais nisso que o professor primário ou o assis-
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j
tente social e, nesse sentido, sejam semi-especialistas menos típicos. - . O trabalho dêstes três grupos é menos autônomo que o das especializações discutidas anteriormente. Seu dia de tra?alho é rigidamente regulado pela organização; comparativamente, seus deveres no trabalho são muito especificados. Nos casos em que a_ realização não é visível _ por exemplo, . no _caso da assi~tência social que se realiza fora da otgamzaçao, ou do ensmo que ocorre na sala de aula _ exigem-se relatórios minuciosos de realização, · e os inspetores podem fazer visitas de surprêsa, a fim de verificar- se o trabalho foi realizado. As enfermeiras são observadas e corrigidas pelos médicos e por enfermeiras-chefes. Essa supervisão não é .característica dos mecanismos de contrôle encontrados nas profissões liberais. Não é comum que inspetor~s. entrem na sala de um professor universitário, a fim de ve~ifiCa: o que está ensinando, principalmente nas melhores umversidades. Nenhum médico será solicitado a explicar, a UJ:? superior ~dministrativo, porque desempenhou de determmada maneira suas obrigações médicas, nem será corri, gido por êsse superior. São muito raros, nas universidades, os exames externos, empregados nas escolas primárias e secundárias a fim de avaliar professôres e alunos.
seja_ muito pequena, poucos diretores continuam ensinando, a nao ser de maneira muito limitada e ritualizada. Os :supervisare~· do serv:i.çc social também tendem a ser mais orientados para a organização que para o cliente, mesmo em seus dias de visitação, e, depois de subir na hierarquia, examinam poucos casos, se é que o fazem. Não é possível explicar tôdas as diferenças entre as or- · ganizações especializaaas e semi-especializadas através de diferenças na natureza da autoridade especializada. Uma parte do problema se liga ao fato de o especialista típico ser homem, enquanto o semi-especialista é mulher. Não obshinte as influências da emancipação, em média as mulheres se conformam maís que os homens ao contrôle administrativo; Parece que, em média, as mulheres são também menos conscientes do status na organização e, nesse contexto, mais submissas que os homens. Em média, têm também menos anos de escola superior que os homens, e é nitidamente limitada sua aceitação na profíssão médica ou ne ensino universitário. f: difícil verificar se as organizações semi-especializadas adquiriram sua forma atual por causa da elevada porcentagem de mulheres, ou se elas arregimentam mulheres por razões da organização; provàvelmente os dois 'fatôres agem concomitantemente.
Além disso, grande parte da supervisão é realizada por pessoas que são ~ambém semi-especialistas ou especialistas. Quase todos os drretores de escolas primárias e secundárias foram professôres; poucos foram arregimentados diretamente nos cursos de formação de administração escolar e quase n~nhum é admi?"istrad~r leigo. Pràticamente todos os, super" VISOres de serviço social foram assistentes sociais. Poucos assumiram posições de supervisão no comêço de suas carreiras e quase nenhum é administràdor leigo. O mesmo acontec~ com a .e~fermagem. Embora. os. semi-especialistas sejam J:?aiS superVISIOnados que os especialistas, a supervisão é realizada, com maior freqüência, por pessoas da mesma formação.
Quaisquer que sejam as razões mais profundas para isso, o fato é que, na organização semi-especilizada, a autoridade especializada e a administrativa se ligam de maneira diferente da observada nas organizações especializadas. O contrôle através de regulamentos e de superiores na organização é muito amplo, embora não tão amplo quanto o exercido sôbre operários e funcionários, e é realizado. principalmente por semi-especialistas. Como nas organizaÇoes especializadas, a articulação e ntre essas duas formas de autoridade provoca tensões. Os subordinados semi-especialistas tendem a adotar as profissões liber ais como seu grupo de referência, na medida em que se consideram especialistas e pensam .que deveriam ter mais liberdade e ser menos controlados. ;,Os professôres se ressentem com a "interferência" dos diretores, e muitos diretores tentam reduzi-la ao mínimo. Os assistentes sociais se rebelam contra os supervisores. As enfermeiras sentem, freqüentemente, que têm mais experiência que os jovens m édicos internos ou mais conhecimento que
. . Nas organizações semi-especializadas, como rias especializadas, ocorre certa "desprofissionalização." Os professôres menos interessados por crianças, isto é, os menos "orientados para o cliente", preocupam-se mais com a administração e tendem a tornarcse diretores. A menos que a" escola
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o supervisor mais idoso, e que, por 1,sso, não deveriam estar · s.Qbmetidas às ordens de nenhum dêles. Organizações de Serviço para Especialistas
Uma forma menos comum de combinar as vantagens da racional,dade da organização com o emprêgo do conhecimento especializado pode ser encontrada num tipo de organização de pesquisa e num tipo de hospital. A organização de serviço de pesquisa liga-se, habitualmente, a uma universidade ou faz parte dela; não tem um corpo próprio de auxiliares especialistas. Nessa estrutura os especialistas, geralmente membros do corpo docente da universidade, rece.bem computadores, laboratórios, assistência administrativa e ·de pesquisa, bem como outros recursos ex;igidos por seu trabalho; todavia, nem são' empregados pela organização de serviço, nem estão sob seu contrôle. Ao contrário, via de iégra, uma comissão do corpo docente constitui a comissão diretora da organização e dirige administradores leigos ou com orientação para a especialidade - e corpo de auxiliares semi~especialistas, a fim de distribuir os recursos para aumentar a eficiência dos serviços prestados. 1t necessário distinguir entre organizações · de serviço de pesquisa e organizações especializadas de pesquisa, nas quais os especialistas constituem o grupo mais importante do pessoal de tempo integral. ~sses especialistas estão, habitual- · mente, sob algum contrôle administrativo quanto aos projetos realizados, ao ritmo de trabalho e ao público a que se dirige o produto (por exemplo, clientes pagantes oportos à comunidade de especialistas). 1t neste tipo de organização que se encontra mais freqüentemente um líder do corpo docente que combina sua influência pessoal e profissional com o contrôle da estrutura administrativa. Essa organização é muito mais uma organização de especialistas do que para especialistas. Entre os dois extremos de organizações de :serviço e de pesquisa especializada existem diversos tipos "intermediários", que combinam algumas das características dos dois tipos. A principal origem de tensão na organização de serviço de pesquisa é que a organização, como fonte de recurso s, tem muito p.ouco contrôle sôbre a produção e, portanto, está 142
em grande parte à mercê dos especialistas. De outro lado, a organização de pesquisa especializada encontra dificuldade em contar com seus especialistas, por causa do contrôle comparativamente amplo que exerce. Em igualdade de condições econômicas e de trabalho, poucos membros do corpo docente se dispori,am a tornar-se membros dessas organizações de pesquisa, mas muitos membros do corpo auxiliar das organizações de pesquisa especializada prefeririam passar a fazer parte do corpo docente das universidades. Em parte, isso se deve ao fato de se atribuir maior prestígio ·à filiação à universidade e ao título de professor do que ao corpo de auxiliares das organizações de pesquisa. Mas, de outro lado, isso decorre da tentativa de combinar o trabalho especializado de especialistas de alto nível e criadores, com um contrôle administrativo maior que o habitual. Hospitais e clínicas particulares, pertencentes a grupos de médicos, são semelhantes às organizações de serviço de pesquisa, pois dão aos médicos certos recursos, tais como um corpo de enfermagem, auxiliares, quartos, serviços de laboratório e instrumentos. Os médicos são membros da comissão de diretores e proprietários. Controlam a administração . do hospital. Aqui, a tensão é freqüentemente inversa à encontrada nas organizações especializadas que discutimos anteriormente. Os médicos sentem que estão perdendo tempo no trabalho administrativo, e o conflito se prolonga pela ausência de um agente neutro para julgar as diferenças de opinião e inter,êsses entre os especialistas. Finalmente, não existe separação entre o motivo dP lucro e os interêsses profissionais, pois os médicos são os donos dessas organizações. Freqüentemente, isso tem influência no deslocamento dos objetivos especializados dessas organizações. Os cuidados médicos de má qualidade são mais freqüentes nos hospitais particulares do que nos hospitais .públicos ou de associações religiosas. Mesmo quando os especialistas possuem e dirigem suas organizações especializadas, o conflito entre a autoridade administrativa e profissional não consegue ser eliminado; existe em cada médico e entre êles. Fatôres do Contexto
Cada afirmação comparath·.. desta discussão deve ser lida como se estivesse antecedida pela cláusula "em igual143
dade de condições." No entanto, como nunca são iguais, é preciso compreender algumas dessas condições e as influências de sua variação.
· Exteriorização e Interlorização Tôdas as organizaÇões, para cumprir e regulamentar algumas de suas funções, se apóiam, até certo ponto, em outras organizações e cOletividades. O que nos interessa aqui é saber quais são as funções controladas pela organização especializada e quais as qae são exteriorizadas. Quanto maior o número de funções especializadas interiorizadas e de funções administrativas exteriorizadas, mais a organização se aproxima do tipo ideal de organização especializada ou semi-especializada. A 'escó1a primária ou secundária se aproxima muito do tipo ideal. · Em primeiro lugar, tem poucos problemas administrativos porque seu alcance é reduzido. Apóia-se consideràvelmente nas famílias, na comunidade, em assistentes sociais, na polícia e em outras instituições a fim de , · satisfazer quase tôdas as neeessidades não-especializadas de seus clientes, Os hospitais, de outro lado, têm um largo alcance: cuidam de quase tôdas as necessidades não-espedalizadas de seus pacientes. Portanto, os hospitais têm maior · porcentagem de pessoal não especializado e rriais probl~mas . administrativos que as escolas primárias .•ou secundárias. ~s universidades, dêste ponto de· vista, são semelhantes às escola~ primárias ou secundárias. Os internatos, de outro lado, são muito diferentes em sua · estrutura de pessoal e em seus problemas administrativos, por ser tão amplo o seu alcance. As organizações de pesquisa são muito d,iferentes quanto à exteriorizaÇão e a interiorização das funções não-especializàdas. Algumas são muito incOrporadas .às estruturas da universidade; é o que ocorre, por exemplo, co_m o Instituto de Relações Industriais da Universidade da Califórnia, e muitas de suas funções administrativas são exteriorizadas. Outras · organizações de pesquisa são comparativamente independentes e precisam financiar o seu trabalho; como exemplo, temos o Instituto de Pesquisa de St~nford. :f;ste tipo tem geralmente uma estrutura mais forte de contrôle administrativo.
144
No outro extremo do continuo, estão as organizações de pesquisa incorporadas a organizações não-profissionais e mesmo autoritárias, como as fôrças armadas. Como o demonstram diversos estudos, parece existir uma considerável confusão na estrutura dessas organizações de pesquisa. Os princípios milita~e~ de org~ni~ção e comportamento. se ~is turam aos princ1p10s espee1ahzados. Em algu~as sltu.açoe~, exige-se rigorosa obediência ao protocolo d~ ~er.arq~Ia m~ litar e, em outras, encorajam-se as relações profissionais, universitárias. Os chefes de muitas organizações de pesquisa das fôrças armadas, nos Estados Unidos, são administradores com orientação para a especialização. . Em parte, isso _se explica pelo fato de que, embota essas unidades de pesqmsa tenham amplo alcance, são muito dependentes de outras unidades militares, quanto a recursos e regulamentação de muitas de suas necessidades não-especializadas. Dessa maneira, reduzem-se ao minimo os problemas administrativos. Dêste ponto de vista tein especial interêsse um estudo ·que examina a influência da nacionalização na estrutura da organização de hospitais na Inglaterra. O estudo mostra que, quando as responsabilidades administrativas foram assumidas por uma unidade administrativa de nivel superior, os chefes dos hospitais subordinados se tornaram mais orientados para a profissão. 17 Pode-se comparar êste caso com as relações entre o superintendente e o diretor da escola. À medida que maior número de tarefas administrativas vão sendo desempenhadas pelo superintendente, o diretor pode dedicar mais t~mpo e energia à sua função especializada: aperfeiçoar a qualidade do ensino.
&tpecializaçãe Unícas e Múltiplas Outro fator que perturba o equilíbrio entre especia~ tas e administradores, bem como a relação entre êsse eqmlíbrio · e o processo para atingir o objetivo, é o número d.e especializações q_ue cooperam numa organização e suas atitudes mútuas. Quanto maior o número e maiores as tensões (17)
c.
Sofer, "Reactiona to Admlru.trative Change", Human
R elatiam (1955), 8: 228. 10
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entre profissões, maior a necessidade de um administrador neutro como autoridade final. A escolà primária, dêste ponto de vista, está numa extremidade do contínuo, com apenas um grupo especializado: o dos professôres. A universidade está na outra extremidade, com um grande número de grupos especializados (departamentos. ) . Quando existe .forte rivalidade entre os diversos grupos do corpo docente, - por exemplo, entre humanidades e ciências naturais - o leigo é freqüentemente mais funcional como presidente da universidade do que o especialista. Geralmente o administrador da universidade atua muitas vêzes como árbitro entre os diferentes grupoo especializados. Os hospitais encontram-se no centro do continuo. Dêste ponto de vista, os hospitais gerais aproximam-se da escola, porque são dominados por uma especialização. Os sanatórios para doenças mentais aproximam-se das universidades da~a a sua natureza multiespecializada, com uma preponderância incômoda dos psiquiatras. Em muitos sanatórios, a superposição de funções dos psiquia~ras, psicólogos clínicos, assistentes sociais psiquiátricos e fisioterapeutas, hem como das diferentes escolas de tratamento, tornam muito funcional um . administrador neutro. ·.
os especialistas são assalariados. De outro lado, nas organizações públicas, em que os especialistas não recebem salários e os admini.stradores representam os interêsses públicos, a potencialidade deformadora pode ser reduzida. Entre êsses dois extremos existe tôda uma escala de alternativas. São poucos numerosos os estudos a respeito das influências dessas diversas disposições sôbre a relação entre a autoridade especializada e a administrativa.
Organizações Particulares e Públicas Uma das dimensões mais importantes no estudo das organizações especializadas é. a s_ua form~ ~e propr~eda.de e financiamento. Muitas orgamzaçoes especializadas sao fmanciadas parcialmente por contribuições ~u im.posto~. Os hono.rários dos clientes desempenham papéis mmto diferentes nas várias organizações; em alguns casos não têm papel algum e, em. outros, constituem o critério mais influente para a ação. Outro aspecto do mesmo problema é a re,~uneração dos especialistas. Em alguns casos, recebem salanos e em outros, honorários, da organização ou dos clientes. 1tsses fa- · tôres perturbam as organizações com objetivo de lucro, porque, em grand~ ~arte, determina~. quem representa o objetivo - os especialistas ou os admimstradores. Do ponto de vista dos objetivos espeCializados, a potencialidade deformante de um administrador l eigo parece ser maior nas organizações especializadas "particulares", em que
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CAPITULO
IX
A Organização Moderna e o Cliente
O ideal de servir ao público é predominante em nossa sociedade; deriva, fundamentalmente, do ideal da máxima felicidade do maior número. 1 Por definição, supõe-se que se instalam serviços públicos a fim de servir o .público. A ~conomia privada é vista como ligada às necessidades e. ~os , desejos do consumidor. Essa ideologia reflete uma tradiciOnal teoria econômica clássica, segundo a qual apenas uma emprêsa que serve o consumidor pode sobreviver e o consumidor controla a . produção e a distribuição de bens e serviços, através de seu poder de compra. No entanto, essa teoria não responde a uma questão empírica: até que ponto as organizações públicas e privadas realmente se harmonizam com as necessidades do cidadão e do consumidor e de que maneiras essas necessidades efetivamente se exprimem. Separação entre o Consumo e o ContrÕle
A sociedade moderna se caracteriza pela burocratização e por uma divisão de trabalho extremamente d esenvolvida. Elementos unidos se separam e atuam independentemente. Cada diferenciação propõe uma questão : quais as relações entre os elementos )solados? Um dos mais conhecidos estu(1) 't.ste capítulo baseia-se num artigo do autor, publicado anteriormente em Administrative Science Quarterl1f, 1958.
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dos dêsse processo é o de Berle e Means, sôbre a separação entre o contrôle e a propriedade. 2 Berle e Means demonstram que, quando uma emprêsa econômica se torna sociedade anônima e se burocratiza, o contrôle da emprêsa (ou organização) se separa do direito a seus lucros. Os dois elementos foram integrados nos conceitos. de propriedade privada e empresariado. Sua separação propõe () problema da relação entre os dois elementos, um aplicado aos papéis dos gerentes, e o outro aos papéis d()s acionistas. A especialização, a burocratização e a multiplicação de organizações provocaram outra divisão. O papel d() freguês - considerado como um elemento na ideologia acima discutida e no modêlo clássicô da economia - dividiu-se em dois: consumo, no sentido em que recebe serviços e bens para a satisfação de suas necessidades, e contrô'le da distribuição dos recursos, segundo suas necessidades. Embora o consumo tenha sido mantido pelo consumidor (como os dividendos pelo acionista), até certo ponto o co.ntrôle foi tirado dêle e aplicado em outros papéis (como o contrôle sôbre a produção, na análise de Berle e Means). As diversas organizações econômicas podem ser ordenadas num contínuo, de acôrdo com o grau de separação entre o consumo e o contrôle. O menor grau de contrôle dos consumidores é encontrado nos monop6lios públicos (por exemplo, no correio); em seguida estão os serviços públicos como as escolas públicas, as universidades, os hospitais, o> serviços de saúde e de bem-estar social; vêm depois os monopólios privados, os duop6lios e os oligop6lios; um contrôle relativamente grande pelo consumidor é encontrado na economia do pequeno comércio. O processo de separação se revela de uma forma importante na separaçã_o entre consumo e financiamento direto, comum em quase tôdas as organizações públicas. As repartições que produzem e fornecem os serviços públicos não dependem dos honorários dos consumidores, de qualquer forma semelhante às imaginadas pelo modêlo clássico da economia e pela ideologia de servir. Em muitos casos, a taxa cobrada é uma pequena proporção do preço real do serviço; (2) A. A. Berle e G. C. Means, The Modern Corporation and Priuate Prope:tv (Nova Iorque: Macmillan, 1933) .
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por exemplo, as taxas de ensino em m\Ütas universidades ou a conta nos hospitais públicos. Os serviços são financiados através dos impostos ou de dotações particulares. Às vêzes, os impÓstos são consicferados como uma forma indireta de honorários do consumidor. Mas esta forma indireta de financiamento (comparada ao financiamento direto pela compra) supõe que o contrôle ·seja, pelo menos em parte, aplicado nos que arrecadam os. recursos financeiros do público e os destinam aos produtores do serviço. Isso é ainda mais v~rdadeiro no caso das dotações particulares, nas quais os relatórios aos contribuintes, referentes à utilização dos fundos, são geralmente menos freqüentes e extensos que nos casos de tributação. · A palavra "público" sugere a imagem de um público, sempre igual, consumindo os serviç?s pelos quais pagou através de impostos e dotações, ao passo que se sabe muito bem que não existe um público, mas muitos, e o público financiador muitas vêzes apenas em parte coincide c.om o público que consome aquêle serviço específico, e vice-versa. Embora eXista uma grande variação, o grau em que um de.. terminada setor do público consome serviços públicos tem uma relação inversa com sua participaÇão no financiamento. As camadas superiores da produção pagam mais impostos que as inferiores, mas se beneficiam menos dos serviÇos públicos. . f: também significativo que os pagamentos de impostos sejam involuntários, não possam ser suspensos quando os serviços são insatisfatórios, e que as dotações sejam geralmente provocadas por motivos que não se referem à satisfação esperilda dos respectivos serviçs>s . . Nas organizações públicas, portanto, uma fonte de contrôlé - que provém do financiamento - está, pelo menos em parte, separada do consumo dêsses serviços. · A separação entre financiamento e consumo é apenas uma forma de separar o contrôle do consumo. Outra forma é o monopólio público e o privado. O correio, por exemplo, c~bra taxas que tendem a cobrir tôdas as despesas do serVIÇO prestado, mas iSSO não significa que a administração do correio seja mais dependente do consumidor que a universidade do aluno ou o hospital estadual do paciente. Não existe um substituto satisfatório (na mesma categoria de preço
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e cónveniência) para os serviços do correio. Conseqüentemente, o consumidor tem pouco contrô!e direto sôbre o serviço. Isso parece válido para as organizações públicas em geral; vale dizer, para o serviço proporcionado por 11 000 000 de funcionários públicos, em organizações municipais, estaduais e federais. ~ A separação entre o consumo e o contrôle não é um problema exclusivo da administração pública ou de serviços e monopólios públicos, mas pertence à burocratização em geral. Aplica-se também à economia privada; embora em diferentes graus. O problema da exploração dos consumidores pelos monopólios particulares já é bastante conhecido. Uma indiferença relativa com relação às necessidades dos consumidores surge nos duopólios e nos oligopólios, como as grandes rêdes de TV, principalmente quando atuam a liderança de preços, fixação de preços e processos semelhantes. A elas devemos acrescentar as companhias que produzem principalmente para um grande consumidor ( freqüentemente as fôrças armadas) . Essas companhias são relativamente indiferentes à massa dos pequenos consumidores individuais. 3 Mas mesmo as pequenas firmas competitivas não distribuem seus recursos exclusivamente de acôrdo com os votos em dinheiro dos consumidores. ' Além dêstes, precisam satisfazer os regulamentos governamentais, os impostos, os sindicatos, os acionistas e os financiadores, para mencionar apenas os grupos mais importantes. Tendem a distribuir seus recursos de acôrdo com . as pressões relativas, exercidas por essas diversas fôrças. Portanto, o consumidor é apenas uma, entre outras fontes de pressão, e C,ertamente não é a · mais organizada e poderosa. A suposição de que o que amplia a satisfação do consumidor é também melhor para todos os outros interessados, como se supunha no modêlo clássico de economia e como algumas pessoas ainda crêem, é tão freqüentemente certa quanto errada. Por exemplo, maiores salário.s para os (3) Ocorre o mesmo em outras categorias de companhias. "Grandes firmas que produzem mercadorias prontas para o consümidor não ficam habitualmente sujeitas a sérias pressões diretas dêsse grupó - quer dos intermediários; quer d os consumidores." R. A . Gordon, Business Leadership in the Large Corporation (Berkeley: Unive~sity of California Press, 1961), p. 253.
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trabalhadores tendem a provocar preços máis elevados para os consumidores. Mais lucro para o produtor pode significar - produtos piores ou mais caros para o consumidor. A distinção entre oo consumidores, os produtores e os que guardam dinheiro é analitica, e parece a distinção que os sociólogos fazem entre os papéis desempenhados pela mesma pessoa. Mas o fato de que muitos indivíduos sejam tanto produtores quanto consumidores não significa que não possa haver um ato econômico que seja vantajoso para um e desfavorável ao outro. Em primeiro lugar, algumas pessoas - como as crianças e os velhos - são unicamente consumidores. Em segundo, quase todos os atos econômicos s·ão vantajosos para os produtores de alguns bens ou serviços, e desvantajosos para os consumidodes dêsses ou de alguns outros produtos, e êsses dois grupos de pessoas, na maioria dos casos, não são idênticos. O contrôle direto do consumidor é maior nas lojas de varejo, no pequeno comércio e nas pequenas prestações de serviço (como as barbearias) onde as comissões e gorjetas representam um papel. Existem também . unidades econômicas em que a separação entre propriedade e gerência é me, nos acentuada - isto é, as organizaÇões econômicas ·nas quais os processos de burocratização e diferenciação são menos desenvolvidos. :e difícil situar os especialistas neste continuo. · Seus serviços, principalmente quando organizados em alguma for~ ma administrativa, separam-se dos honorários cobrados e, portanto, da pressão direta do cliente. Neste caso, a separação entre o consumo e o contrôle se apóia em forte ideologia - às vêzes aceita por outros ramos da sociedade de organização - isto é, que aquêles que prestam serviços estão em melhor posição para julgar o que é bom para o consumidor do que o próprio consumidor; portanto, a separação entre o . contrôle e o consumidor é a melhor maneira de aumentar a felicidade do maior nómero. Passamos agora ao exame dêsse argumento. As Conseqüências da Separação Consumo-Contrôle
A separaÇão entre o consumo e .o contrôle tem muitas · conseqü&lcias, às quais poucos consentiriam em renunciar. Em muitos domínios, os consumi~ores são realmente incapazes de
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julgar o que é melhor para êles. A separação entre consumo e contrôle permite que o contrôle seja exercido por uma autoridade mais capaz de satisfazer às necessidades do consumidor. Essa situação do consumidor tem várias origens. Às vêzes, deve-se à relativa ignOTância, como no caso do paciente e do médico; em outros casos, é uma questão de necessidade de meios para reafirmar as normas da organização, como no caso da universidade, que determina os padrões de ingresso; em outros casos ainda, é uma questão de interêsses a 1ongo e a curto prazo do consumidor; como o acionista, êle está freqüentemente, do lado dos interêsses a curto prazo, enquanto ós que controlam a produção estão freqüentemente, conscientes da necessidade de não subordinar todos os recursos disponíveis a dividendos mais e1evados ou produtos melhores e mais baratos, mas também destinar uma determinada proporção ao reinvestimento e à inovação. Não se pode confiar que o consumidor zele por essas necessidades da organiza~o, embora êle, finalmente, possa vir a se beneficiar com isso. A separação entre o consumo e o contrôle é também. uma condição necessária para grande parte do que · é denommado justiça social. O público consegue influir na distribuiÇão da renda nacional, através da tributação progressiva e de decretos administrativos. Em resumo, a separação entre o contrôle e o consumo tem muitas conseqüências geralmente consideradas como desejáveis. Isso propõe uma questão: êsse processo deve ser encorajado ou reduzido? ESia é uma questão de relativa compreensão de valôres que apenas parcialmente são coerentes . Se, por causa de seu conhecimento superior, o administrador ou o especialista assumem o contrôle, a liberdade de escolha dó consumidor se restringe, em nome de outros valôres - tais como a saúde, a educação ou as possibilidades crescentes de escolha no futuro. Saber até que ponto . essa liberdade de escolha deve ser sacrificada por outros valôres é um julgamento de valor que não pode ser feito aqui. Todavia, parece importante indicar que a liberdade de escolha é freqüentemente sacrificada sem qualquer lucro real em outros valôres. Quando o consumidor perde o contrôle, na organização surge a tendência para expandir o domínio de séu contrôle por razões ilegítimas, tais como o impulso de poder de alguns burocratas, e a maior facilidade para lidar
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com clientes controlados, do que com clientes com maior liberdade de escolha. Por exemplo, umà pessoa pode ser favorável ou contrária a uniformes para pacientes em hospitais, no que se refere à questão de desinfecção, mas é difícil justificar a limitação de escolha de roupas nos asilos de velhos. Na escola, as crianças precisam ser fiscalizadas em seu próprio benefício. Mas quando essas atitudes e técnicas se estendem às reuniões de pais e mestres, elas se tornam ilegítimas. Agora, podemos perguntar: quais os mecanismos que limitam a separação entre o consumo e o contrôle e restringem o contrôle a seus limites funcionais e legítimos? O Problema da t/gação entre o Consumo e o Contrôle
O processo de burocratização distingue elementos que estavam anteriormente iigados. Isso propõe o problema do restabelecimento de uma relação entre êsses elementos. Isso provàvelmente não será feito através da atribuição ao consumidor, do contrôle total (pela r efusão dos elementos) , porquanto prejudicaria os valôres discutidos acima. Ao conb·ário, a função precisa ser realizada por pontes institucionalizadas: os elementos permanecem separados, mas não desligados. Os consumidores não exercem um contrôle total, mas exercem influência sôbre os que têm o contrôle.
Pontes de Comunicação Um problema interessante é o grau de eficiência dos traços de comunicação entre clientes e produtores, principalmente nas organizações públicas, nas grandes companhias e em outras emprêsa.s muito burocratizadas. 4 Sugerimos que em muifos casos existem poucas linhas institucionalizadas de comunicação. Quanta comunicação se processa entre clientes do correio e o chefe dessa repartição? Quantos dos contatos (4) Um estudo interessante dêsse tipo encontra-se em Morris Janowitz e William Delany "The Bureaucrat anil the Public: A Study of Informational P erspectives", Ad.ministrati ve Science Quarterly (1957), 2: 141-1~2 .
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de comunfcação. entre pacientes e administradores-chefes do hospital são acidentais ·ou formais, Existe uma segunda pergunta: quando a comunicação realmente existe, até que ponto é representativa das necessidades e dos sentimentos reais dos clientes? Sugerimos que freqüentemente não é representativa. Casos extremos são os programas matinais de rádio para as donas de · casa, que b·ansmitem canções escolhidas de acôrdo com a estatística de popularidade, baseada no número de moedas colocadas, por adolescentes, nas vitrolas automáticas. Um pouco mais significativos são os índices que criam ou eliminam os programas de televisão, embora na maioria dos casos se saiba que não merecem confiança, nem são representativos. Muitos dos programas de pesquisa de mercado são, de um ponto de vista de especialistas, insatisfatórios. A "carta ao organizador", a "caixa de sugestões", e outros canais de reclamações também não são muito representativos. Em poucas organizações a comunicação informal a respeitb das necessidades dos consumidores atinge os níveis superiores da organização e é transmitida àqueles que poderiam agir nesse sentido. Uma das razões importantes . para isso encontra-se numa insensibilidade institucionalizada diante do consumidor que será discuitda mais adiante. A relação entre o consumidor e o fornecedor de bens e serviços pode ser mais analisada quanto à influência comunicativ::J. e à capacidade dos diversos tipos de consumidores. Alguns consumidores são mais comunicativos que outros (por exemplo, os jornalistas) e, portanto, freqüentemente recebem melhores serviços. A análise dos mecanismos compreendidos neste caso pode demonstrar a significação das rêdes de comunicação para o problema. Os jornalistas, como outros do campo das comunicações, encurtam o sistema de comunicação, pois comunicam as nécessidades do consumidor diretamente à alta administração. Dessa maneira, a alta administração fica muitas vêzes informada sôbre as questões que não a teriam atingido através de canais normais de comunicação. Parece haver ainda outras maneiras mais institucionalizadas para encurtar a comunicação; por . exemplo, verificações de contrôle feitas de surprêsa, entrevistas de consumidores realizadas pelos chefes da administração e "fregueses" introduzidos pela gerência. Quando êsses mecanismos são estudados, seus méritos relativos precisam ser comparados, não só 155
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do ponto de vista de suas virtudes comunicativas, como também quanto à sua eficiência em exercer pressão, pois, em si mesmas, as comunicações podem ser ineficientes. Dêste pon·to de vista parece haver poucos substitutos para uma imprensa agressiva, embora sua ameaça potencial muitas vêzes baste para tomar eficientes outros canais de comunicação. Até que ponto a imprensa e os outros meios de comunicação de massa têm liberdade para criticar serviços e produtores importa;ttes -, :om gra~.des co_? tas de p~blicidade ou estreitas ligaçoes pohticas - e questao que ate agora foi muito comentada, mas pouco estudada sistemàticamente. Atit~ Institucionaliuul~
com Relação aos Consumidores
A ideologia dos serviços supõe que aquêles que servem o consumidor aceitam essa ideologia, são recompensados pelo comportamento consistente com seus padrões, e prejudicados ao se desviarem dêle. Na realidade, algumas características · fundamentais das organizações tornam difícil a recompensa .i as normas de serviço. Algumas características das organizlções contribuem para a insensibilidade com relação ao consumidor. Muitos auxiliares de nível inferior e vendedores que entram em contato com os fregueses estão orientados para a organização e não para o consumidor. Um estudo dos vendedores de varejo, em emp6rios de secos e molhados, mostra que, quando lhes perguntaram qual era o "fator isolado mais importante em seu trabalho no momento", 22 por cento mencionaram "gostar dos colegas", 22 por cento, a supervisão; 29 por cento, o progresso futuro e apenas 5 por cento, o contato com os consumidores. ~ Parece que os colegas e supervisores, com quem os ajudantes e vendedores têm uma interação mais íntima (em comparação com o contato impessoal com os consumidores), são freqüentemente os "outros significativos", para os quais estão sensibilizados. De manefl:a semelhante, os assistentes sociais mais orientados para o seu (5) Mason Haire e Joeephine P. Gottsdanker, "Factors lnfluencing Industrial Morale", Personnet (1951) , 27:445-454, principalmente a p. 447.
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grupo parecem auxiliar seus clientes de maneira mais impessoal, como se mostra na tabela seguinte. Coesão de um Grupo de Assistentes Sociais Relação entre a Popularidade nesse Grupo e a Orientação para o Cliente (em Porcentagem) Coes ã o do Grupo Orientação para o Cliente
Impessoal N = lOO o/o
Grande Popularidade Pequena Popularidade do Individuo do Individuo Grande
Pequena
62
66
Grande (N=14)
P equena
30
20
(N= 17)
Peter M. Blau e W. Richard Scott, Fomwl Organizations
Isso pouca importância teria se a promoção, a aprovação dos supervisores e as atitudes dos colegas estivessem ligadas à orientação de serviço para consumidores ou clientes. Todavia, parece que a promoção e outras sanções da supervisão dependem, em parte, de outros fatôres (por exemplo, a obediência), enquanto as atitudes dos colegas são mais influenciadas por outros valôres, tais como a cordialidade a lealdade. 6 A sensibilidade do cliente pode, muitas vêzes, ser desvantajosa para o homem da organização. Se, diante de um caso irregular, se se apegar rigidamente às normas da organização, geralmente se sai melhor do que se tentar ajustar as normas da organização às necessidades do cliente ou se perturbar seus superiores com o caso. Além disso, o contato com os clientes concentra-se, habitualmente, nos níveis inferiores da organização; os que têm êxito em suas relações com os clientes podem ter maior dificuldade em ser promovidos que os que se preparam para o estágio seguinte, menos (6) "Infelizmente, · até agora a administração p ouca atenção prestou ao consumo." Irwin Friend e Irving B . K.raves, "New Light on the Consumer Market", Harvard Business Review (1967), 35:105.
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.orientado para o cliente, tornando-se mais interessados pela organização que pelo cliente. Em suma: em militas organizações, é uma experiência relativamente frustradora ser manifestamente orientado para o cliente e transmitir para cima as suas exigências. A sensibilidade ao cliente parece ser maior nos casos em que a relação é mais íntima, em que o cliente é significativo como agente de recompensas e privações. No correio, a relação entre o funcionário e o freguês é muito impessoal. Mas é íntima a relação entre o alfaiate e o freguês permanente. Os restaurantes, por exemplo, podem ser classificados convenientemente de acôrdo com a clientela que atendem; vão desde os restaurantes das estações ferroviárias - que muitas vêzes são indiferentes a seus fregueses transitórios - até os restaurantes exclusivistas, que atendem conscientemente um grupo escolhido de freqüentadores assíduos. Do ponto de vista dos elementos íntimos, opostos a impessoais, a relação pode ser assimétrica, como ocorre entre os especialistas e seus clientes. Isso significa que a tensão está implícita na estrutura da situação, pois o especialista não pode, ou não deseja, que a relação seja tão pessoal quanto o espera o cliente. Outra variação na mesma linha do contínuo pessoal-impessoal é a relação pseudo-pessoal, criada pelo vendedor. Essa é uma tentativa do fornecedor de bens para dominar o consumidor, através da simulação de uma relação íntima - isto é, através da criação da impressão de que a relação é simétrica, baseada em mútua responsabilidade (e, portanto, em mútuo contrôle) quando, na realidade, a relação é assimétrica (controlada apenas por uma das partes).
participar do processo de decisão. Em algumas cidades da Bélgica, por exemplo, os consumidores elegem um representante para participar do conselho de transportes que dirige o transporte público. 8 Não estão firmemente estabelecidas as condições em que a cooptação é real e aquelas em que é fictícia. Parece que a cooptação é aplicada mais freqüentemente nas comunicações pelos que detêm o contrôle, - e se dirigem aos clientes - do que no caso inverso. Emprega-se freqüentemente a cooptação a fim de criar uma aparência de comunicação dos clientes com os que detêm o contrôle, se, na realidade, proporcionar uma comunicação efetiva. Dessa forma, embora a cooptação seja teàricamente um mecanismo de influência do consumidor, não é aplicado de maneira a desenvolver suas potencialidades. Quando a cooptação é manejada ou fictícia, não s6 não consegue a escolha do consumidor, mas também impede a expressão de suas necessidades. A cooptação simulada sugere que o problema da comunicação foi resolvido, quando, na verdade, apenas esconde a necessidade de comunicação e de influência real" Conformação dos Desejos do Consumidor
· As organizações comprometidas com a ideologia do serviço e conscientes dos problemas de comunicação com os consumidores, principalmente quando desejam comunicar uma mensagem aos consumidores por necessitarem a sua cooperação, empregam às vêzes um método conhecido como cooptação. 7 Representantes dos consumidores são convidados a
As vêzes, o problema da lacuna na comunicação entre o consumidor e os que detêm o contrôle · de seu consumo é "resolvido" parcialmente, quando a organização, que fornece seu produto ou serviço, conforma também os desejos do consumidor. Embora seja difícil modelar as necessidades básicas, a maneira de satisfazê-las parece estar r uito exposta à manipulação. Além· disso, criam-se simultâne< ~ente novas necessidades, já com os meios para satisfazê-las. Na medida em que o fornecedor de bens e serviços é capaz de criar satisfação, existe pouca necessidade de comunicação do consumidor com quem detém o contrôle. Naturalmente, isso é uma completa inversão do processo descrito pela ideologia de · serviço, de acôrdo com a qual a escolha do consumidor determina a distribuição dos recursos. As repartições federais empenham-se também em criar uma "clientela" satisfeita. Por
(7) Philip Selznick, T. A. V. and the Grasi Rootll (Berkeley: University of California Press, 1949).
(8) A respeito de conselhoa de consumidore&, ver C. A. R. Crosland, The Future ot Socia1irnl (Londres: Cape, 1956), p. 470.
Cooptação e Comunicação
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volta de 1948, segundo uma avaliação da Comissão do Orça45 ~.pessoas foram ocupadas pelo govêmo federal ( drreta ou mdrretamente) na difusão de publicidade e informações, com o salário anual de $ 13 043 452. 9 Contudo, até a~ora, os métodos d~ persuaçã? ~iveram apenas um êxito parcial; portan~o, contmua a eXIShr o nosso problema fundamental de hgar os elementos separados pela burocratização. m~nto,
O Poder Compensador do Consumiàor
Os meca~ismos discutido~ at~ êste ponto são principalmente mecamsmos de comumcaçao, que transmitem ou não consegue:n transmitir a.s informações necessárias a respeito dos deseJOS dos consumidores. Contudo, a comunicação tende a tomar-se ineficiente, a menos que seja reforçada pelo poder. Portanto, é necessário analisar as origens e os canais de poder de que dispõe o consumidor para compensar as outras pressões dos que detêm o contrôle. Existem dois tipos principais dêsse poder - o econômico e o politico. 1. O poder econômico de compensação do consumidor é diferente em partes diferentes da economia. De acôrdo com o contínuo apresentado acima, poderíamos dizer que é grande para lojas a varejo e serviços particulares em pequena ~1~, menor para as emprêsas grandes e burocratizadas, pnncipalmente, as que dependem única e parcialmente da massa de consumidores individuais, e ainda menor para o restante da economia, i.Iiclusive nas organizações especializadas e monopólios privados e públicos. O p~der compensador discutido até aqui é o da atividade .des.o:gan:zada e c!sual da massa dos pequenos consumidores mdiV1durus. Às vezes, a expressão é empregada para a atividade organizada dos consumidores. Embora essa atividade ocorra em alguns casos extremos de exploração, é muito· rara. Quase todos os consumidores têm unicamente um interêsse fragmentário e limitado na maior parte dos produtos. 'N ão se dispõem a aplicar energia, tempo e dinheiro numa greve
organizada de consumidores. Na ma10na dos casos, só se organiza com êxito urna tal greve se o serviço ou o produto estiver investido de um sentido amplo e simbólico, como no caso do boicote dos serviços de ônibus em Montgomery, Alabama. 0 Parece ser muito discutível a suposição de que algumas organizações econômicas - por exemplo, as grandes lojas com estoque muito variado - agem como representantes naturais dos consumidores, pois tendem a contrabalançar o poder econômico dos produtores. 10 Geralmente, o lucro obtido por essas organizações, através da pressão sôbre os produtores, são lucros para as organizações. O consumidor pode se beneficiar ou não da luta pelo poder, entre o produtor e o distribuidor, mas êste último não pode ser considerado seu representante. Além disso, existe tanta probabilidade de uma coalizão de produtores e dis.tribuções, quanto de um conflito. Também não é rara a subordinação de um ao outro (como nas indústrias de gasolina e de automóveis). Nestes casos muitas vêzes parece ocorrer um entendimento entre êsses sócios poderosos, à custa do consumidor. O consumidor, portanto, parece ser aquêle de quem se tira o proveito, e não aquêle que é servido pela economia. Em quase todos os setores da sociedade moderna, se o consumidor tem algum poder significativo, organizado e de oposição, não é o econômico, mas o político. 2. Seu poder político de oposição é a habilidade do consumidor para exercer pressão sôbre as autoridades políticas, a fim de que interfiram nos processos econômicos, de maneira a obter vantagens. Embora tenha influência limitada nos que o servem ou nos que detêm diretamente o contrôle sôbre os que o servem, tem, em determinadas condições, alguma influência indireta sôbre os que dirigem ou que ad- ministram e controlam o fornecimento de bens e serviços. Muitos regulamentos de preços, padrões de seguro, padrões de saúde e leis de publicidade são criados pelos políticos, a (*) 1:-sse boicote foi realizado pelos negros, a fim de combater a discriminação racial nos ônibus. (N. do T.)
(9)
John M. Pfiftner e Robert B. Presthus, Public Adminil-
trdtion (Nova h>rque: Ronald, 1960), p. 166.
160
(10)
Comparar com J . K . Galbraith, AmeTican Capitalism, ed.
rev. (Boston: Houghton Mifflin, 1956). 11
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fim de satisfazer seus eleitores. 11 f:sses contrôles são relativamente indiretos e regulamentam a indústria privada, mas são geralmente muito mais poderosos (embora não necessária e suficientemente fortes) nos casos em que uma indústria está mais monopolizada (isto é, quando sofre menor contrôle do cliente). Nas organizações públicas, êsses contrôles são mais diretos e consagrados pelo uso. Os mecanismos políticos podem ser relativamente eficientes, mas a sua influência nas sociedades democráticas é limitada, pois a interferência nos processos econômicos é, geralmente, limitada. Contudo, mesmo nos setores que sofrem o contrôle público, essa ligação é apenas parcial, porque os mecanismos de comunicação, entre eleitores e políticos, têm tôdas as deficiências apresentadas como características dos mecanismos de comunicação entre consumidores e aquêles que detêm o contrôle direto do fornecimento de bens e serviços. Considerem-se, como exemplo, as comissões reguladoras independentes, que devem representar o público consumidor diante de vários monopólios e outras organizações econômicas de grande vulto. I! extremamente reveladora a comparação entre o Departamento Nacional de Relações de Trabalho (National Labor. Relations Board) que age como mediador entre os setores organizados de trabalho e a gerência e as outras comissões, que ficam entre as grandes companhias, de um lado, e um público desorganizado, de outro. Um julgamento realizado em 1957-1958, por uma subcomissão especial da Câmara dos Deputados, sôbre a Fiscalização Le· gislativa, declarou: "1. Alguns Comissários F. C. C. 0 receberam tôdas as despesas, para si e suas espôsas, a fim de comparecer a convenções industriais e tiveram também diversas outras despesas pagas pelas indústrias regulamentadas. ( . . . ) 2. Os Comissários constantemente confraternizaram com indivíduos e companhias que aparecem como litigao-
(11) Ver J. M. Clark, "America's Changing Capitalism: The Interplay of Politics and Economics", in M. Berger, T. Abel e C. H. Page (orgs.), Freedom and Control in Modern Society (Toronto: Van Nostrand, 1954), pp. 192-205. (•)
162
Comissão Federal de Comunicações.
(N. do T.)
tes diante da Comissão ( . .. )." ~~ No caso da N.L.R.B. 00 e.ssa. influência da gerência pode ser contrabalançada pelos smd~cat?s, .mas quem contrabalançará a influência organizada da mdustna, no caso da F. C. C . e outras comissões? A fim de chegar a melhor compreensão dêsses mecanismos, é preciso especificar, para cada produto. ou serviço principal, o público consumidor, o público eleitor, a fonte financiadora, os produtores e os distribuidores dos respectivos produtos e serviços, e estudar as relações entre êles. Aqui, é de interêsse específico a relação entre os consumidores e os eleitores. I! uma excessiva simplificação a suposição de que êsses grupos são idênticos. Alguns consumidores não votam, pois são muito jovens. Outros constituem um grupo insignificante de eleitores, porque deixam de votar ou seu direito de voto é, ~ega~o, porque o grupo de co~sumidores d~ produto especifi.co e pequeno em comparaçao com o publico geral de eleitores, ou porque são mais poderosos os grupos que exercem uma pressão oposta. Muita coisa do que se disse acima, a respeito dos diversos grupos de consumidores, com referência ~ suas habilidades de comunicação, vale também para o .estu?o .de seu. poder político de oposição. Não existe pÚbhco md1ferenc1ado. Alguns grupos de consumidores têm muito mais poder político que outros. Os estudantes, por exemplo, têm poll.ticamente muito mais fluência verbal que quase todos os clientes dos serviços de bem-estar social. Finalmente, a lealdade política, e, em particular, a eleição, dependem, na maioria das vêzes, de outras questões, e não de questões diretas do consumo. Em suma: para compreender melhor a relação do consumidor com o contrôle, o esquema tradicional da organizaÇ'ão deve ser ampliado em duas direções: (a) Num extremo, devem ser reunidos a diferenciação dos públicos consumidores e seus diversos contatos, linhas de comunicação e maneiras de exercer pressão. (b) No outro extremo, devem ser reunidos os diversos órgãos "políticos" que controlam as organizações públicas e regulam algumas organizações partículaThe N ew York, jan. 28, 1958.
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balho.
N.L .R.B . (N. do T.)
Departamento Nacional de Relações do Tra-
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res, analisando-se a relação entre o consumidor e essas auto~ ridades políticas. Uma análise mais completa dêsse tipo mostrará quanto, do "serviço" realizado pelas organizações para clientes, é uma ideologia, e quãnto é uma realidade da organização. Além disso, sugerirá as condições em que pode ser realizada a ideologia do serviço.
CAPITULO X
A Organização e Ambiente Social
Em que condições sociais surgem e se desenvolvém as organizações modernas? Qual é o papel da sociedade na regulamentação das relações entre organizações? De que maneira se transformarão as relações entre a sociedade e as organizações, nas próximas décadas? Existem questões muito CX!mplexas e, por ora, poucos fatos indiscutíveis para orienbir nossas respostas; e o que se sabe está muito sujeito a revisão, à medida que se fazem novas descobertas. A Revolução da Organização
A industrialização prenuncia transformações importantes em todos os setores da sociedade. A melhoria de padrões e realizações educacionais, a difusão da consciência política, . a secularização, o crescimento rápido da dência, o enfraquecimento da família e o aumento da mobilidade social: associam-se todos à industrialização. Denominamos "modernização" tôdas essas mudanças relacionadas. Um elemento central de modernização é o desenvolvimento de muitas organizações grandes. Nos Estados Unidos, quase a metade da riqueza constituída em p~ssoas jurídicas está nas mãos de 200 grandes companhias. Afinal, as fábricas não eram apenas estruturas para abrigar novas máquinas, mas também lugares em que as relações de trabalho adquiriam nova forma. A melhoria da educação pressupunha o aparecimento de escolas e levava ao desenvolvimento das universidades. Na pb-
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lítica, o partido - uma organização de massa - substituiu o que fôra de domínio exclusivo de grupos fechados e conspirações. O estado burocrático surgiu das ruínas da sociedade feudal. Em todos êsses domínios, existiam algumas organizações anteriores à Revolução Industrial. As cidades-estados italianas tinham desenvolvido algumas organizações comerciais muito grandes e complexas. Existiam algumas universidades na Europa medieval. No antigo Egito, na China Imperial e em Bizâncio houve estados burocráticos. Mas essas organizações foram pouco numerosas, abrangiam ap enas uma pequena fração dos membros da sociedade, e não eram "puras", pois não seguiam muitos dos princípios de organização eficiente - especificados pela teoria clássica de administração ou pela teoria estruturalista de Weber. A arregimentação para a burocracia chinesa baseava-se, não tanto em conhecimento especializado ou em outros méritos burocráticos, mas em conhecimento filosófico geral, salientando-se a habilidade para recitar e escrever poesia. As posições na organização não se separavam do status social; a arregimentação se limitava, em grande parte, à pequena nobreza. A . organização não monopolizava a distribuição de recompensas pelo trabalho. Por exemplo, no fim da Idade Média, na França, os juízes eram remunerados pelos litigantes e não pelo tribunal. . Somente com · a modernização é que surgiu um número tão grande de organizações, caracterizadas por uma "pureza" relativa de estrutura, abrangendo grande parte da população e capaz de penetrar num amplo espectro das esferas sociais. Isso se verifica no fato de que, desde 1940, nos Estados Unidos, apesar do desenvolvimento considerável e contínuo, o número de operários autônomos permaneceu aproximadamente o mesmo. Em 1960, a população de operários autônomos na fôrça americana de trabalho era de 15 por cento, enquanto era de 23 por cento em 1910. Avalia-se que a metade da fôrça de trabalho - cêrca de 25 000 000 - trabalhava para "grandes organizações". 1 Sociedades anteriores tinham algumas organizações, mas a sociedade moderna é uma sociedade das organizações. Quais as condições que favoreceram êsse desenvolvimento das organizações? A 'p rincipal característica sociológica da
modernização é a diferenciação. 2 :f: mais fácil entender a diferenciação ao compará-la a uma sociedade primitiva ou tradicional. As sociedades pequenas e simples, como as grandes e complexas satisfazem as mesmas ft1nções sociais ~un damentais - entre as quais a produção de bens e serviços (mesmo que seja apenas a colheita de bananas maduras); distribuição de produtos (ainda que apenas no interior da família); a integração social (por exemplo, ritos tribais a ~im de conservar a uma o das famílias) ; a integração normativa, que reforça o compromisso dos membros com sua ?ultur~ e estimula sua transmissão de geração a geração ( amda que isso seja apenas a transmissão do folclore, pelos mais velhos aos mais moços). O processo de modernização é aquêle em que as antigas funções são exercidas de maneira mais eficiente e não aquêle em que aparecem novas funções. Essa c?nquista de eficiência é conseguida principalmente pela diferenciação, por meio da qual as diversas funções executadas numa unidade social - a família extensa - passam a ser exercidas por uma série de diferentes unidades sociais. Por duas razões inter~relacionadas a diferenciação é essencial à revolução da organização. Em primeiro lugar, permite o estabelecimento de novas unidades sociais dedicadas a funções específicas, principalmente as de produção e distribuição, deixando a integração sOcial e normativa nas mãos de unidades mais antigas e tradicionais, sobretudo a família. Em segundo lugar, a diferenciação possibilita a formação de unidades sociais "artificiais", planejadas intencionalmente para o desempenho eficiente dessas ' funções; essas unidades têm um conjunto de normas e uma estrutura (que abrange uma hierarquia de autoridade) preparadas para o ajustamento ao objetivo ou objetivos da organização. A produção, antes executada pelo pai e seus filhos , é agora feita na fábrica , que pode subordinar os mais velhos. aos mai~ !floços, ou agrup~r os ope.rários na ordem que _:onsiderar ,ef~c1ente. A ~ducaçao é realizada pelas. orgaruzaçoes nas quais as relaçoes entre professor e alunos se formam de acôrdo com o que é considerado uma educação adiantada; não estão submersas . na estrutura etária da comunidade. Até a religião é transfenda,
(1) Robert Presthus, The Organizational Socicty
(2) Talcott Parsons e Neil J . Smelser, Economy and Society (Glencoe, DI. : The Free Press, 1956) .
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em grande parte, da família . e da tribo, e colocada numa estrutura que arregimenta pessoas cuja liderança religiosa é mais eficiente que a da média dos pais ou dos chefes. A distribuição não conserva o primitivo sistema de trocas, mas se desenvolve num sistema extremamente complexo e organizado. Além disso, temos agora uma diferenciação secundária em cada esfera, isto é, o aparecimento de subespecialidades, cada uma com uma estrutura de organização ligada às suas necessidades. O ginásio vocacional é diferente do ginásir acadêmico, e uma companhia de produção em massa difere da pequena emprêsa. Tudo isso está compreendido na diferenciação estrutural, através da qual progride a racionalização do trabalho nas várias funções sociais, concentradas anteriormente numa única unidade.
encoraja o crente a procurar sinais de sua escolha, entre os quais se destaca o êxito secular e financeiro. Trabalho duro, poupança e acentuação do ascetismo - que levaram à reaplicação das rendas excedentes em vez de seu dispêndio em artigos de luxo ou em símbolos improdutivos de prestígio são também exigências centrais do capitalismo nascente. Portanto, são muito semelhantes o comportamento aprovado e encorajado pelo protestantismo e o exigido pelo capitalismo. 4 A pesquisa de Weber quanto às origens do capitalismo que êle considerava uma forma racional da organização da produção - é um dos estudos mais amplamente discutidos na sociologia moderna. Estuda-se com menor freqüência a sua teoria sôbre o aparecimento de duas outras formas de racionalidade- a ciência e a organização burocrática. Weber considerava que a mudança religiosa também sustentou a sua criação. Os três - capitalismo, ciência moderna e organização burocrática - passaram à vanguarda aproximadamente ao mesmo .t empo, nos mesmos países e, em grande parte, mutuamente se apoiaram nessa evolução. As condições culturais que proporcionam uma situação favorável para o desenvolvimento das organizações modernas, da ciência e da economia não se limitam, contudo, à fé protestante; ligam-se a dois amplos temas normativos encontrados em vários sistemas de crença. O primeiro é a secularidade. Religiões, filosofias e ideologias diferem quanto ao grau em que orientam pensamentos e esforços humanos na direção dêste mundo, e não do outro, - seja o ideal cristão do céu, seja o estado de nirvana. O comportamento racional é encorajado pela secularidade e desencorajado . pela preocupação com um outro mundo, pois exige um fundamento empírico, uma verificação da realidade, possível unicamente m;ste mundo. o segundo tema é que a racionalidade é encorajada pelo ascetismo. A estruturação de uma economia modqrna, a necessidade de pesquisa científica, a atuação de uma organização eficiente - tudo isso exige um compromisso com objetivos a longo, e não a curto prazo. Se os resultados de
Ao lado das mudanças na estrutura da sociedade houve uma profunda transformação cultural que, como a mudança estrutural, precedeu e acompanhou a revolução da organização. Foi Max Weber quem melhor analisou essa mudança cultural. 3 W eber procurou descobrir as condições a partir das quais se desenvolveu o sistema moderno de produção, racional e capitalista. Rejeitou a interpretação marxista que via a origem do capitalismo nas mudanças de fatôres tecnológicos e nas relações de propriedade. Weber acentuou a influência da adoção de um nôvo conjunto de normas, que denominou ética protestante. Observou que, na Alemanha, as crianças protestantes tinham mais probabilidade de freqüentar as escolas comerciais que as crianças católicas. Observou, também, que o capitalismo floresceu inicialmente nos países protestantes, como a Inglaterra e a Holanda, e não nos países católicos. Em grande parte, o estudo d~ Weber se apóia nas nítidas semelhanças que percebeu entre o protestante (principalmente o calvinista) e as atitudes capitalistas. Por exemplo, exorta-se o protestante ao trabalho árduo e à prática do ascetismo neste mundo, para maior glória de Deus. A doutrina da predestinação, central no Calvinismo, /
(3) Max Weber (tradução de Talcott Parsons) The Protestant Ethic an.d the Spirit af Capitalism (Nova Iorque: Scribner, 1958). (A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo - S. Paulo: Livraria Pioneira Editôra, 1967).
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(4) Weber apresentou comprovações para a sua tese em seus estudcfs interculturais. Para \!ma discussão integral da obra de Weber, ver R. Bendix, Max Weller: An lntellectual Portrait (Garden City, N. Y.: Doubleday, 1960) .
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uma economia jovem forem imediatamente absorvidos pelo consumo sem reinvestimento, não haverá desenvolvimento econômico. Se um cientista, à procura de uma rápida solução para um problema difícil, transgredir os cânones da pesquisa científica, seus resultados não serão válidos. Se um burocrata se orienta constantemente por suas emoções ou por considerações de família e não por regras e processos estabelecidos, a organização será ineficiente. A tolerância à frustração e certa proporção de ascetismo são indispensáveis ao êxito do comportamento racional e de unidades sociais racionais. O protestantismo favoreceu a revolução da organização porque combinou os dois valôres da secularidade e do ascetismo. Outras religiões e sistemas seculares de crença, embora substancialmente diferentes do protestantismo, exprimiram também êsses valôres. São êsses dois temas normativos - e não uma rt::ligião específica - que proporcionam o contexto cultural para a revolução e o desenvolvimento da organização. Freqüentemente, as transformações culturais e sociais apresentam mudanças psicológicas paralelas, embora não uma ·relação unilinear. Vale dizer, o homem moderno é diferente ' do que vive numa sociedade primitiva ou tradicional. Tem as condições psicológicas de um eficiente "homem de organização." As pessoas que cresceram e viveram em comunidades fechadas ajustam-se a uma estrutura social na qual tôdas as relações - tanto no mesmo nível, como de autoridade - estão estreitamente articuladas. Warner, em seu estudo de uma pequena comunidade, observou que os membros de um grupo ocupavam as principais posições no sistema de estratificação (classes superiores), no govêrno municipal e nas organizações industriais e comerciais da cidade, onde eram proprietários e gerentes, enquanto outro grupo era constituído pehis classes inferiores, os eleitores que jamais seriam eleitos para os cargos públicos e os operários. ~ Essa fusão de posições, em diferentes esferas sociais, permitiu que a elite de poder mantivesse o contrôle total na comunidade, ao passo que dava ao operário um sentido de segurança: suas relações com os colegas e com a autoridade eram coerentes em
(5) W. L. Warner e J. O. Low, The Social System of the Modern Factory (New Haven: Yale University Press, 1947) .
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tôdas as esferas sociais·, da mesma forma que as normas sociais fundamentais, que orientavam seu comportamento; embora excluído do processo real de decisáo da comunidade, tinha a idéia de que "as coisas estavam sendo cuidadas", com rouco esfôrço de sua parte. Em resumo, o contrôle integra era freqüentemente paternalista e as classes inferiores se ajustavam a êle. Todavia, a sociedade moderna de organização exige um tipo diferente de personalidade - habituado a ir e vir entre diferentes unidades sociais, principalmente entre a família e a comunidade residencial, de um lado, e as organizaÇões de trabalho, de outro, e entre sistemas diferentes quanto a suas relações do coleguismo e autoridade (por exemplo, o colega dentro de um sistema, pode ser superior no outro) e entre as quais muitas normas não são transferíveis. E não somente a personalidade moderna se adapta a essa mudança em seu ciclo vital diário e semanal, como se beneficia com a mudança, pois as tensões criadas num domínio podem ser aliviadas no outro. Um operário ou um diretor de emprêsa aliviam, em suas relações sociais e familiares, as tensões acumuladas no trabalho, e aliviam no trabalho, algumas das tensões criadas em casa. (Um caricaturista ilustrou êste ponto ao mostrar, num quadro, uma espôsa que recebe o marido com "Meu bem, como foi o seu dia no escritório?" ·e, no outro quadro, a secretária que o recebe com "Meu bem, como foi sua noite em casa?") O segundo aspecto básico da personalidade moderna, particularmente do "homem de organização", é uma grande tolerância à frustração e à capacidade de adiar a recompensa. Esta qualidade psicológica é fundamental para uma grande diversidade de aspectos psicológicos mais específicos e concretos, necessários ao trabalho racional de organização. Fortalece o hábito de comparecer regularmente ao . serviÇo e e trabalhar, com ritmo uniforme, numa tarefa rotineira. Permite que o trabalhador esqueça preferências e laços pessoais, e trate os clientes como "casos." Nos casos de conflito entre departamentos, divisões ou postos, essa qualidade psicológica permite a solução através do recurso à lei e regulaMentos, OU através da identificação, em vez de "solução pela luta" . . u~ te~ceiro aspecto P.;"icoló~co _afim é a orie_?tação p~la reahzaçao, 1sto é, ·a necessidade psiqmca de obtençao de maiores recompensas materiais e simbólicas. A organização se ca171
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racteriza por uma série de seqüências de posições ou "carreiras", nas quais as recompensas são classificadas em ordem crescente, a fim de recompensar o homem da organização pelo seu ~.;onformismo às regras e pelo bom desempenho de suas tarefas. Todavia, êsse recurso, como um mecanismo utilizado para promover a cooperação e o conformismo, só é eficiente se o indivíduo deseja intensamente as recompensas. A orientação para a realização é também decisiva para o longo processo ôe educação e formação, necessário ao desempenho de muitos papéis da organização, principalmente os especializados. Sem o desejo de maiores recompensas, implícito nos status mais elevados da organização, (e sociais), dificilmentP. um indivíduo se submeteria aos prejuízos econômicos e de status, impostos por uma longa formação educacional exigida para muitas posições da organização. Embora a capacidade para adiar a recompensa e o desejo de realização sejam qualidades importantes no homem da organização, os participantes apresentam uma considerável diferença quanto a cada uma dessas características e a maneira pela qual se combinam, bem como quanto a muitos outros fatôres de personalidade. Nesse sentido, não há uma per.sonalidade da organização, mas uma série de tipos que, em diferentes posições e organizações, encontram uma oportunidade para exprimir suas diversas necessidades. As pessoas que são acanhadas diante de outras podem conseguir empregos de guarda-noturnos ou de pesquisadores em laboratórios isolados; pessoas sociáveis podem tornar-se brilhantes vendedores. Uma pessoa muit:a motivada para a realização pode ascender numa organização, enquanto uma outra, menos orientada para a realização, pode contentar-se, por exemplo. com uma posição de chefe de seção. Ainda assim, de modo geral, em quase tôdas as posições da organização, principalmente as que ficam acima dos níveis inferiores, a posse relativa das qualidades fundamentais acima discutidas tem importância, embora em graus diferentes, para o ajustamento da pessoa à organização e para a eficiência desta última. O fato de quase todo o pessoal das organizações ter as características .psicológicas indispensáveis para a vida da organização é, em parte, um resultado da arregimentação seletiva, pela qual a organização rejeita ou afasta aquêles cujas personalidades as tornam incapazes para a participação. No
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entanto, o principal crédito por essa convergência de personalidade e de exigências da organização cabe à família moderna e ao sistema educacional moderno, que produzem o tipo de pessoa que ·se tornará um bom homem de organização. A acentuação da classe média nos valôres de pontualidade, limpeza, integridade, coerência, a insistência no conformismo e, acima de tudo, na realização, constituem o fundamênto das qualidades que facilitam o ajustamento às exigências da organização. A eficiência da organização, quanto a êste aspecto da arregimentação e da colocação de pessoal, deve-se mais ao ambiente social que proporciona ao tipo "certo" de participantes, que aos esforços intencionais da organização para modelar personalidades de acôrdo com suas necessidades. Interação da Organização e Ambiente Social
A sociedade moderna é uma sociedade de organizações, mas há uma questão óbvia - saber como interagem as organizações - que ainda não foi analisada sistemàticamente. Sabemos muita coisa sôbre a interação entre pessoas, alguma sôbre a interação entre grupos, mas surpreendentemente pouco sôbre a interação ·entre organizações. Portanto, grande parte da formulação que se segue tem um caráter conjetura!. As relações entre organizações são regulamentadas, até certo ponto, pelo Estado, que, em suas leis, serviços administrativos, tribunais e comissões reguladoras estabelece os limites dentro dos quais as organizações agem e interagem. As sociedades apresentam grandes diferenças quanto ao grau de contrôle de suas economi~s; o mesmo vale para seu contrôle das organizações, tanto nas esferas econômicas quanto nas outras. Como, em qualquer sociedade, diversas formas de regulamentação tendem a se combinar, é melhor examinar primeiro as diversas possibilidades analíticas. Num extremo fica a ideologia do laissez-faire, associada à concepção tradicional e liberal de Est~do. Aqui a expectativa é que o Estado se abstenha de interferir nas relações entre organizações, a menos que seja absolutamente necessário, principalmente a fim de evitar graves danos públicos, como o que resulta de uma longa interrupção dos serviços públicos por
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causa do conflito entre o sindicato e a administração, ou entre dois sindicatos rivais. A seguir, existe o Estado que regulamenta ativamente uma série muito maior de interações da organização, entre as quais a exis tente entre as organizações finam.ceiras e produtivas (por exemplo, na bôlsa de fundos públicos), entre escolas (as matrículas regionais), entre os partidos políticos e os meios de comunicação de massa (por exemplo, o mesmo tempo de transmissão), entre escolas e igrejas (a fim de impor a separação), e assim por diante. Em terceiro lugar, está o sistema do "planejamento indicativo" no qual o Estado apresenta uma lista de objetivos econômicos que têm a probabilidade de obter o apoio governamental nos anos seguintes. O Estado divide grosseiramente novas tarefas entre diversos setores de organizações, sem controlar diretamente, ou sem obrigar quafquer organização a seguir as "indicações." 6 Finalmente, existe o sistema de planejamento global, no qual quase tôdas as organizações ficam subordinadas diretamente ao Estado, e recebem ordens específicas de O' ;_;anizações superiores. Estas, por sua vez, estão . sob o Cúlltrôle de uma organização - o partido. A interação de organizações, em qualquer sociedade, nunca é regulada exclusivamente por qualquer padrão único. . As necessidades da sociedade são · excessivamente variadas para permitir, sequer à sociedade mais totalitária, a i~po sição de um padrão a tôdas as suas interações de orgamzações. As sociedades se diferenciam pelos hpos de combinações que formam a partir de diversos padrões analíticos. Geralmente, o padrão de laís:;;ez-faire é o menos cauteloso. Nunca se impôs consistentemente. Nenhuma sociedade moderna se apóia nêle, em proporções significativas, em suas relações com as organizações. Alguns setores de tôdas as socieda~es, sobretudo os públicos, são muito regulamentados. Existe uma tendência geral para o desenvolvimento da organização p.ública; portanto, aumenta a amplitude do contrôle direto do govêrno. f:: importante compreender que êsse aumento de regulamentação ocorreu não só nas relações entre firmas comerciais ou em questões econômicas, mas também entre outras organizações e em outras questões. A relação entre (6) :ttste sistema foi aplicado na França, depois da guerra, e é empregado atualmente pelas autoridades do Mercado Comum Europeu.
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as três armas militares dos Estados Unidos tornou-se mais regulamentada nas últimas duas décadas; novas leis - principahnemte o Ato Taft-Hartley e o Ato Nacional de Relações do Trabalho - aumentaram a regulamentação governamental das relações entre sindicatos e companhias. Aumentou também o papel do govêrno nas escolas e hospitais. Os Estados Unidos se distinguem de quase tôdas as outras nações quanto ao tamanho do setor de interação de organizações, que está comparativamente l.ivre de contrôle e regulamentação governamental. A amphtude da regulamentação é consideràvelmente maior na Grã-Bretanha, onde algumas indústrias são nacionalizadas e onde escolas e hospitais estão sujeitas a um contrôle público muito maior. Na França, pátria do planejamento indicativo, a ~nteração entre organizações é mais regulamentada que na Gra-Bretanha. As sociedades comunistas mantêm o maior contrôle sôbre as relações de organizações, mas mesmo suas o/ganizações está~ menos sujeitas à regulamentação governamental do que multa gente acreditaria. Até certo ponto, as lutas de poder .entre as organizações caracterizam as relações entre o partido e os militares, entre os militares e os diversos serviços de segurança, entre a administração industrial e as organizaÇões de trabalho que têm alguma liberdade para negociar coletivamente os salários. 7 Além disso, nas sociedades comunistas existem setores na agricultura, no pequeno comércio e na indústria que, embora regulamentados, não são diretamente controlados. Na medida em que a relação entre duas organizações quaisquer, em qualquer sociedade, não é regulamentada por uma organização superior, ou por um quadro legal de referência (por exemplo, as leis antitruste dos Estados Unidos), o padrão real de interação é determinado nos processos de. troca, conflito ou cooperação, ou negociação, todos influenciados por fatôres ecológicos, culturais e de poder. Considere-se, por exemplo, a relação entre a polícia e os serviços de assistência social das principais cidades norte-americanas. Em parte, suas relações são determinadas por fatôres ecológicos - por exemplo, até que ponto ·a pohcia (7) Ver David Granick, Management of the Industrial Firm in the U.S.S.R.
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e os serviços de assistência social concentram seus esforços '!la mesma área. Quanto maior o contato ecológico, maior a necessidade de .p aaronização da interação. O "espírito" cultural geral é outro fator importante, que influi na interação da organização; principalmente nas últimas décadas, o público apresentou habitualmente a tendência para aceitar, cada vez mais, a filosofia sustentada pelos serviços sociais de assistência diante do tratamento de delinqüentes juvenis (embora não no de viciados em entorpecentes) e a aceitar menos a forma tradicional de tratamento policial. Nos casos de conf.lito, a imprensa, o público e, a.té certo p~nt?, ?s políticos, tendem a ficar ao lado dos serv1ços de ass1stenc1a, fato que influi nas relações entre as duas organizações. O poder respectivo - em funçã? de su~s. relações com as. ~áquin.as pol~ ticas e com os partidos pohbcos e sua estab1hdade fmanceira - também influi em suas tendências de cooperação ou conflito e no resultado dessas tendências. Uma polícia forte, numa cidade importante da costa leste, despreza, em grande parte, as exigências e propostas dos serviços de assistência social e insiste numa "linha dura" com os delinqüentes, enquanto numa cidade da costa do oeste, com fortes serviços de assistência, a polícia adot~ muitos processos de ~ssistên cia e rotineiramente envia para tratamento nos serviços de assistência, os delinqüentes juvenis. Uma das maneiras empíricas de avaliar o poder relativo de orgamizações que interagem (nenhuma das quais é uma medida precisa), é o estabelecimento do nível em que ocorre a interação. Os representantes da organização têm .um~ única posição ou um ~ superior ao outro? Çue organ1zaçao tem maior contrôle sobre os !recursos e proJetos comuns? Qual delas proporciona a maior parte do financiamento das atividades comuns? Finalmente nenhum estudo de interação da organização se completa antes de um estudo amplo dos diversos organismos em que os representantes das diferantes organizações se reúnem regularmente, a fim de coordenar . o seu trabalho. Criou-se uma grande variedade de comissões permanentes ou ad hoc, conselhos, oficiais de ligação e organizações secundárias, - a fim de coordenar o trabalho das diversas orga. nizações e a fim de institucionalizar sua interação. O Conselho Nacional de Seguros, no qual os representantes das repartições governamentais se reúnem para elaborar uma polí-
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tica de se~ro coletivo para ?s Estados Unidos, exemplifica o grande n~e!o de d1sfunçoes, que surgem IIlesse tipo d..e estrutura, pnncipalmente a tendencia para misturar estratégias, em vez de manifestar-se a favor de uma delas. s O estudo da orga~iz~ção tem u~ longo caminho a perantes de. fazer JUStiça à questao decisiva da organizaçao das organ~zações. . A importância dêsse problema não deve se~ subestlmad~. A sociedade moderna se comp'õe, cada vez ~ais, de _orgaiillzações cada vez maiores. De há muito a S_?Ciedade J.á reconheceu que não pode deixar a interaçao. econômiC.a ao~ livre jôgo das fôrças do mercado, porque. 1sso podena nao levar essas organizações a tomar um cammho que traria maior felicidade, para o maior número. O mesmo. ac.onte~e .na interação entre organizações que não tent~m atmgrr ob]~hv~s econômicos e 111as interações não-econôm~cas de orgamzaçoes econômicas. A sociedade moderna considerou ?ece5sário oriar um número crescente de instrure~l~:Ue?tar essa interação e encorajar 0 mentos, a ~Im aumento, nao so da eficHmcia e satisfação no interior de cada uma, como também das rélações entre elas. c~rrer
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Tendências Futuras das Sociedades de Organização
Tendêndas nas Sociedades Menos Desenvolv~ .E. xiste ~ u~m CO_?junto pequeno, mas em rápido aumento, de, mformaçoes sobre o aparecimento de organizações nos P.:us~s menos desenvolvidos. As diferenças entre êsses países sao rmensas e, sem uma discussão Ininuciosa de suas diver. sa,s es~turas soc~ais e culturais - o gue escapa à finalidade des;e livro - ~xiste pouca possibilidade de uma discussão fruhfer~. A a~1rma~ão geral mais importante é que quase t~os esses pa1ses sao menos diferenciados, menos "seculares em suas orientações e menos ascéticos que os Ocidentais, (8) . ~· P. Hu.n~ingt??• The Soldier and the State: The Theory and Pohtres of Ctvtl-M\lttary Relations (Cambridge: Harvard Uni~ versity Press, 1957); e Arthur Waskow, The Limits of Defense
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e que o cidadão típico está mais orientado para recompensas a curto que a longo prazo, e eitá menos orientado para a realização. Embora muitas dessas sociedades tenham apresentado um desejo crescente dos bens e serviços que as modernas organizações eficientes e competentes podem propordanar, em poucas se desenvolveu uma identificação intensa com o tipo de comportamento raciooal que a organização exige. Num extremo, encontram-se as sociedades tradicionais, onde ainda predomina uma monarquia absoluta ou um rígido . sistema feudal. Aqui, existe pequena diferenciaçã<,> de estru' tura para satisfazer às diversas necessidades da sociedade. Quase tôdas as funções são satisfeitas pela família numerosa, a tribo, ou a <:omunidade da aldeia, sob a autoridade de um único chefe e de um pequeno grupo de seus parentes ou partidários. O Ieman é uma dessas sociedades. Existem sacie- _. dades em transição, com uma estrutura parcialmente diferen- . ciada e alguma organização de âmbito nacional. Nelas, a comunicação e o transporte, os empreendimentos militares e certas trocas econômicas são dirigidas pela burocracia governamental de alguns grandes centros urbanos. A massa da população, que é rural, encontra-se em comunidades em grande parte tradicionais. A .1ndia é um execelente exemplo disso. As sociedades que se aproximam mais da sociedade moderna são aquelas em que a rêde nacional de organizações penetra mais profundamente na estrutura da sociedade, até os vilarejos, e se desenvolvem associações voluntári~s, . nas quais os cidadãos podem dedicar-se mais . aos seus objetivos, independentemente do estado ou do govêrno. Nações que, sob outros aspectos, são comparativamente desenvolvidas, como a Argentina, sOmente agora entram nessa fase. A tendência geral nas sociedades menos desenvolvi~as é para maior diferenciação e para o estabelecimento de maiOr . número e maior variedade de orgrunizações mais amplas. Como é muito possível estabelecer organizações mesmo quando não estão presentes muitas das condições culturais e psicológicas do comportamento eficiente da organização, não nos smpreendemos ao encontrar, nessas nações, uma diversidade muito grande de males da orga.nização: por exemplo, a corrupção (utilização dos meios da organização para fina-
lidade~ p_rivadas); nepotismo e favoritismo (em que se dá ~referen~1a aos paren~es e ami.g?s. e aos compromissos políticos, ac1ma da. ad~çao de cntenos burocráticos); subôrno
(em que a reahzaçao da organização é dirigida por recomp.ensas d~da~ J?.?r grupos particulares e não pela organização ) ; simples mef1c1encia, causada por ignorância, falta de rnotivaçao, falta de recursos e má coordenação. Os esforços esporádkos para eliminar êsses males e aumentar a. competência técníca têm, geralmente, efeitos limit~dos, po1s se co~c~ntram n~s sintomas e não na raiz da questa,o. Pode-se ehmmar a ongem dos males unicamente atraves da mudança da cultura ~ da, educação dos participantes, e, portanto, sua estrutura psiCologica, o que é um processo demorado. As re~ormas da organização parecem ter êxito numa etapa postenor do processo de modernização. Somente ~a segumd~ ~etade do século dezenove, quando a Revoluçao Industr;al Já contava com três gerações, é que se enraizaram n~ Gra-~re~anha as principais reformas na organização dos serviços p~bhc_os. Nos Estados Unidos, a redução dos males. d_a o;&an.~zaçao - tais c~m~o .o :·sistema de proteção aos correligwnanos - e a profisswnahzação do funcionalismo só co~~çar~m apr~ximadamente duas gerações depois da industnahz~çao, e amda te,m um longo caminho a percorrer. De maneu~ ~~m~lhante, e provável que um aumento import~nte da ef~c1ene1a e competência das organizações na maiona ~~s paises ,em -~esenvolvimento não ocorra num futuro pre~ISivel. Alem disso, é bem possível, mesmo para uma sociedade muito moderna, funcionar durante muitas décadas sem uma rêde de organizações eficientes e competentes. Por exemplo, quem qu~r que conheça bem o Oriente Médio perceberá que o suborno se tornou tão institucionalizado, que se transformou .numa maneira de dirigir uma fábrica uma esc?la, ?m exérc~to. De fato, essas organizações tê~ uma racwnah?ade .mUito menor do que a apresentada no modêlo bur?crábco, mas não são formas "impossíveis" de produção, ens~o e luta. Talvez o nível obtido de efiéiência não seja fr~qu~nteme~te muito inferior ao que essa sociedade pode atingir, considerando-se sua cultura e seu sistema educacional. Nessas círc~nstâ~cias são, ern ~ande parte, desperdiçados os grandes mvestímentos em reformas das organizações.
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Tendências nas Sociedade8 Totalitárias Na fase p~.s-revolucionária ·inicial, muito carismática, -' essas sociedad_es tendem a reduzir . a diferenciação, não como quer a imagem popular - para mergulhar tôdas as organizações numa grande. burocracia, que desemp~nha tôdas as diversas funções da sociedade, mas para subordmar quase tôdas as organizações ao contrôle centralizâdo, extern
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(mesmo o padrão ocidental está se tornando mais regulamentado); outms acreditam que a liberalização dessas sociedades é um fenômeno temporário, que será seguido por um período de maior contrôle centralizado; existe uma série de posições entre essas duas, tais como a expectativa de que se amplie a liberalização ou que a regressão seja limitada. Uma questão muito diferente, freqüentemente discutida em têrmos ideológicos, e para a qual não existem provas conclusivas, é a da eficiência comparativa das organizações em tal contexto e seu custo humano. O observador ocidental tende a esperar que as organizações nas sociedades totalitárias sejam extremamente incompetentes (e muitas vêzes indicam, como exemplo, a Intourist da Rússia), ou desumanamente competentes (e, muitas vêzes, indicam como exemplo o programa espacial russo). Em qualquer dos casos, acredita-se que seja alto o custo huma,no da organização totalitária. No primeiro caso, êsse custo é considerado como a origem da incompetência; no seguJ.?,do, a conseqüência da competência excessiva. Na verdade, existem poucas provas. claras destas questões, além do .fato de que as pessoas que cresceram nessas sociedades não vêem os custos como os veriam as pessoas de fora, e que tanto a competência, quanto os custos human
Tendências nas Sociedades Democráticas Modernas A tendência nas s
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moção exige maior esfôrço e maiores riscos; os operários se interessam por menos horas de trabalho, e não apenas por maiores salários. No interior da organização, as considerações sociais e pessoais aumentaram sua importância, em comparação com a preocupação tradicional com a produção e a competência administrativa. Conseqüentemente, é importante que o corpo de auxiliares seja socialmente compatível, além de constituir uma boa equipe de trabalho. Ao ser indicado para um nôvo encargo, entrevista-se não s6 o empregado como a espôsa. Na verdade, grande parte da importância atribuída à compatibilidade e ao conformismo procura aum~ntar a competência da organização, mas não pode deixar q~ inflUir nas relações sociais da organização. Qualquer ·que --seja o juízo . que se faça dessa tendência, não se pode pôr em dúvida que aumentaram as recompensas do ,conformista,_pois ,a organi~ zação recompensa o seu conforrrúsmo e contribui para a sua vida social. Todavia, é possível qüe a organização perca em eficiência, por causa da perda de iniciativa, do espírito inovador e da orientação para a realização, provocadas pela · acentuação na harmonia e nas relações sociais no trabalho. A análise, feita por Riesman, da sociedade de organização, bem como as observações de Whyte sôbre o homem da organização, foram realizadas antes do lançamento dos primeiros satélites russos, no fim de 1957. A partir dêsse ano, com á intensificação da competição entre os Estados Unidos e a União Soviética, em muitas organizações ocorreu uma renovação do interêsse pela: realização e pela inovação. As escolas e universidades dão mais ate11ção ao ensino .de matemática e de línguas estrangeiras que à produção de personalidades bem conformadas, que se ajustem prontamente aos "compartimentos" dos subúrbios e das organizaÇões, Em muitas indústrias, cortaram-se atividades sociais, dos cafezinhos às festas de Natal. A natureza do nôvo equilíbi:io entre as neÇ!essidades da organização e as dos participantes (compatíveis em parte) - a ser estabelecido nas sociedades democráticas modernas, nos pr6ximos anos, será determiilãdo, em grande parte, por desenvolvimentos que estão além do contrôle de uma única sociedade - desenvolvimentos na interação de sociedades. Portanto, o estudo do ambiertte das organizações precisa incluir o ambiente nacional e o internacional.
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BIBLIOGRAFIA SELECIONADA Embora a bibliografia apresentada não seja de maneira alguma exaustiva, constitui wna indicação da amplitude das obras a respeito de organizações, para aquêles que desejam uma formação para trabalhar neste campo. Em Interpersonal Competence and Organizational Effectiveness (Homewood, Ill.: The Dorsey Press; 1962), C. Argyris é um dos poucos autores que combina · perspectivas psicanalíticas e administrativas. Descreve, em grande parte, dados industriais e a "mistura" resultante se aplica à análise da organização em geral. Um clássico que delineia os fundamentos da análise da organização, como foi vista na geraÇão passada, é C. I. Barnard Th!e Functions of the Executive (Cambridge: Harvard University . Press, 1938). P. M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy
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na maioria recentes, para o estudo dos objetivos, da estrutura, d6l ambiente e da pesquisa de métodos da organização está representada em A. Etzioni (org.), Complex Organizations: A Sociolog'ical Reader (Nova Iorque: Holt, Rinehart and Winston, 1001). O melhor estudo da organização de uma igreja norte-americana é o de J. H. Fichter, Social Relations in the Urban Parish (Chicago: The University of Chicago Press, 1954. R. A. Gordon, Business· Leaderhip in the Large . Corporation (Washington, D . C.: The Brookings Institute, 1945) discute, do ponto de vista de um economista, questões analisadas em outros livros enumerados aqui, de pontos de vista sociológico e psicológico. Um estudo sociológico de caso, de uma mina de gêsso e suas implicações para a teoria de Weber, formam o núcleo central de A. W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy (Glencoe, Ill.: The Free Press, 1954). D. E. Griffiths em seu Administrative Theory (Nova Iorque: kppleton-Century-Crofts, 1959) é representativo da forma clássica de estudo de administração, na perspectiva do professor de escola superior. M. Haire, Psychology in Management (Nova Iorque: McGraw-Hill, 1956) é um manual que trata das organizações, na perspectiva das Relações Humanas. M. Janowitz, Sociology and the Military Establishment (Nova Iorque: Russell Sage Foundation, 1959) é considerado como o melhor apanhado sociológico das organizações militares, principalmente d as norte-americanas.
A. Tuden (orgs.), Comparative Studies in Administration (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1959) inclui uma coleção de artigos sôbre organizações em diversos contextos culturais escritos por antropólogos, psicólogos e sociólogos, Uma comparação da organização do trabalho · em muitas das chamadas sociedades primitivas. S. H. Udy, Jr.; Organization of Work: A Comparative Analysis of Production among Nonindustrial Peoples (New Haven: HRAF 1959à) apresenta uma análise meticulosa de dados muito VJ::V riáveis quanto à sua , qualidade.
As idéias de R.elações Humanas são apoiadas pelos dados do levantamento de D. Katz, N. Maccoby, G. Gurin e Lucretia G. Floor, Productivity Supervision and Morale among Railroad Workers (Ann Arbor: Survey Research Center , University of Michigan, 1951). S . M. Lipset, M. A. Trow e J . S. Coleman, Union Democracy (Glencoe, Ill.: The Free Press, 1956) proporciona uma rara e feliz combinação de dados sociológicos e teoria sociológica, que muito tem a ofer ecer ao indivíduo política e intelectualmente curioso. Importante para os estudantes mais adianta dos é J. G. March e H. Simon, Organizations (Nova I
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Coação (v. Organizações, contrõle) Coch, L., 62 Coleman, J. S., 22 · Colúmbia, Universidade de,
lNDICE REMISSIVO Abebblen, J. ·c., 94 Abel, T., 162 Administrativo, poder (Ver tb. Autoridade) administração como especialidade, 132-133 especializada, 128-138, 142 organizações de serviço, 142-145 semi-especializada, organização, 138-142 superioridade nas organizações não especializadas, 119-128 Andrews, L. P., 104 Autoridade administrativa vs. profissional, 124-125:. 128-147 centralizada, 39-41 classificações de, · 83-85 conhecimento como fundamento da, 119 e segs. em organizações semi-especializadas, 138-142 estrutura burocrática, 85 organizações de serviço, 142-145 relações entre a chefia e o corpo de auxiliares, 126-130, 136-137 teoria bureérática, Arregimentação, 108 Bacalhau, experimento do óleo de fígado de, 59·60 Baldwin, Monica, 113 Bales, R. F., 99 Barton, A. H., 50 Bendix, R., 64
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Berger, M., 162 Berle, A. A., 149 Blau, P. M., 139, 157 Block, L., 133 Brown, E. L., 134 Burocracia (Ver tb. Organizações) administradores na, 85-87 autoridade e legitimação, 81-85 chefia não-burocrática.• 87-89 como sinônimo de organização, 10 estrutura de autoridade, 136-137 influência nos objetivos, 23 natureza estrutural, 85-89 separação consumo-contrôle, 153 problemas da sucessão, 89-92 Bursk.• E. C., 74, 90 Califórnia, Instituto para Homens da, 109 Carismática, liderança, 81-82 Caudill, William, 73 Centralização (tabela), 50 vs. descentralização, 48-50 Chinoy, Eli, 70 Científica, administração, contrôle e autoridade, 40 diferenciada das Relações Humanas, 65 exemplos, 36 superv1sao na, 40 Clark, J. M., 162 Clark, S. D., 23 Clássica, teoria, da motivação, (v. tb. Administração)
Anuário do Corpo Docente, 30 Competência, 8 centralização e, 48-50 fatôres não-econômicos, 57-59 fatôres sociais ligados à, 55-56 participação do grupo e, 54-63 solução de conflito ligada à, 46-47 Competência e eficiência, estudos de, 18-21, 30-35, 36 Comunicação, papel na organização, 44 e segs., 154 e segs. Conflito, fim do, 46-47 Conhecimento; como fundamento de autoridade, 119 e segs. organização do, 121-123 Consumidor, influência comunicativa do, 154-160 manejo do, 159-160 poder controlador do, 148-159 poder de compensação do, 160-163 Consumo, relação com o contrôle, 149 e segs. Contrôle (Ver Poder administrativo; Autoridade; Gerência; Organizações) Cooptação, 158-159 Copeman, G. H., 124 Corrupção nos países menos desenvolvidos, 177-178 Coser, Lewis, 73 Cressey, D. R., 113 Crosland, C. A. R.. 159
Dalton, Melville, 58, 128 Decisão, da organização, 51-53 participação na, 63 problemas de autoridade, 126-127 Deformação (de objetivos), 21, 134-135
Delany, William, 154 Denney, R., 181-182 Dewey, John, 54 Dickson, W. J., 55, 106 Divisão do trabalho, 40-42, 45-46 como função da burocracia, 85 posição na organização, 51-53 Dornblisch, S. M., 114 Dubin, Robert, 76 I Dulles, F. R.. 26 Escolares, sistemas, 50 Especialização teoria clássica de administração, 40-44 variáveis de competência, 45-46 planejamento e produção, 45 Especializadas, organizações, 26-27 Estruturalista. abordagem (Ver Administração) Etzioni, Amitai, 31, 34, 52, 68, 90. 90, 97, 148,' 177 Felicidade, 70-71 e competência, 65 e organização, 8 Fichter, J. H., 102 Fisher, L. H., 68 French, J. R. P., 62 Friend, Irwin, 157 Fundação de Paralisia Infantil, 25 Galbraith, J. K., 161 Gardner, B. B., 45, 66 Georgopoulos, B. S ., 34 Gerência abordagem de relações humanas, 36-37, 54-64, 74-75 abordagem estruturalista, 37, 68-73, 78-80 científica
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Gordon, R. A., 151 Gottsdanker, J. P., 156 Gouldner, A. W., 89, 127, 131 Granick, David, 175 .Greenberg, B. G., 104 Greenblatt, M., 134 Grupos, influência de, 54-64 Guest, R. H ., 77,79 Gulick, ·Luther, 40 Haire, Mason, 156 Harrison, P. M ..• 102 Hartley, E. L., 59 Hawthorne, estudos de, 54-59 Henderson, A. M .,, 119 Henry, J ., 136 Herzberg, F ., 70 Homans, G. C., 125 Hospitais, múltiplas finalidades, 27 Humanas, relações e competência, 54-64 influência do grupo nos operários, 54-59 Huntington, S. P ., 177 Hyde, R. W., 134 Igrejas, liderança nas, 103 Iluminação~
influência na produtividade, 39, 55 Industrialização, influência na sociedade, 76 Informal, organização, (Ver tb. Organização forma]), 36 estudos de significação, 66 e segs., 75-79 Irikeles, Alex, 31, 33 Instítuição, sinônimo de organização, 9-11 Involuntárias, conseqüências distintas dos objetivos reais e estabelecidos, 14 Janowitz, Morris, 154 Jennings, Elizabeth, 74 Jennings, Francis, 74 Kendall, P. L., 112 Kraves, J. B :: 157
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Leighton, A. H., 101 Levenson, Bernard, 90 Levinson, D. J ., 134 Lewin, Kurt, 54, 59, 61 Liderança influência nos grupos, 60-61 estudos de tipos, 98-107 Likert, Rensis, 80, 115 Lippitt, R., 61 Lipset, S. M., 22 Low, J. 0., 70 Lucro, como objetivo da organização, 15, 37, 65 Lynton, R. P ., 115 Manejo, função do, 83-84 indesejabilidade do, 73 March, J. G ., 43, 52 March of Dimes (A marcha dos níqueis), 25 Marx, K arl, 68-70 Mayo, Elton, 54, 68, 77-80 McCleery, R. H ., 100 Mead, G. H., 79 Means, G. C., 149 Mensuração, problemas de, 18-21 Mentais. Sanatórios de doenças, 15, 133 Merton, R. K., 23, 112 Michels, Robert, 21-23 Militares, Academias, contrôle nas, 114 Modernização, 165-173, 178 Moore, O. G., 45 Moore, W. E ., 136 Newcomb, T. M., 59 Newcomer, M., 124 Newman, W. H., 43 Normativo, poder, (Ver Organizações, nas)
contrôle
Objetivos, métodos de fixação dos, especialização e economia, 45-46 justificação, 44-45 solução ·. do conflito, 46-48
Objetivo, modêlo de abordagem para a avaliação da organização, 30-31 Objetivos, reais e estabelecidos, diferenciados das conseqüências involuntárias, 16 Objetivos, substituição (Ver Deformação) deformação (Ver Deformação) em gera!, 9-11, 13-18 expansão, 25-26 manutenção, 48 métodos de determinação dos, 16-18 multiplicação, 25-26 natureza e função dos, 13-16 real vs. estabelecido, 16 Oligarquia, lei de ferro da, 22 Organizações, alcance e contrôle, 112-115 análise do êxito de, 30-35 capacidade criadora individual vs., 121 comparação entre a moderna e a antiga, 7-9 decisão das camadas superiores, 51-53 definição, 9 de múltipla finalidade, 27-30 desenvolvimento das, 165-173 desenvolvimento da teoria, 34 diferenciação como uma característica das, 167 econômica, 148-150 efeitos secundários da, 8 em sociedades democráticas, 181-182 em sociedades menos desenvolvidas, 177-179 em sociedades totalitárias, 179-180 estrutura formal vs. informal, 36 fatôres do ambiente que influem, 78, 116-117, 173-182 finalidade limitada, 22 interação na sociedade, 173-177 interêsses incompatíveis entre grupos, 68-73 nas sociedades democráticas.
penetração e contrôle, 112-113 poder, emprêgo do (Ver Organizações, contrôle) problemas de disciplina, 82 (Ver tb. Organizações, contrôle) recompensas simbólicas, 78-79 regulamentação governamental das, 173-177 seletividade e contrôle, 108-112 sinônimos de, 10-11 socialização e contrôle, 111 teoria clássica das, 36 e segs. Organização, características do homem da, 169-170 Organização, coação
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R acionalismo nas organizações, 9, 170 Reader, G. G.. 112 Regras, função das, 85 Religião e desenvolvimento organizacional da, 167-168 R,esponsabilida de, 44-45 Riesman , David, 181-182 Roethlisberger, F . J., 55, 106 Schwartz, M . S., 131 Scott, J. F., 115 S cott, W. R., 139 Scudder, K. J., 108. 110 Seeman, Melvin, 128 Seleção (arregimentação), 108-109 Selznick, Philip, 24, 103, 158 Semi-especializadas, organizações, 138-142 Seqüências (de objetivos), 25-26 Serviço, organizações de, 123, 142-145 . Shils, E. A., 99 Sills, D . L ., 24, 25 Simon, H. A., 43, 47, 48, 51, 111, 127 Sistema, modêlo de, abordagem à avaliação da, 31-35 Smelser, N. J ., 167 Smith, H. L., 136 Smithburg, D. W., 43. 47, 48, 127 Sociais, assist entes, 139 Social, estrutura, como sinônimo de organização, 9-10 Social, organização, como sinônimo de organização, 9- 10 Socialista,. movimento, 21-22
Social, poder
IMPRl:SSO N A
DIS'llUBUIDORA PA ULISTA DE JORNAIS, RE VISTAS, LIVROS E IMPRESSOS LTDA. RODOVIA PRF.• " ""NTE DUTRA, KM 387 GUARULHO<
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