EJECUCIÓN DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS El procedimiento ejecutivo es el procedimiento procedimiento administrativo administrativo que tiene por objeto la realización de lo dispuesto en un acto administrativo, sin o contra la voluntad del obligado. Como procedimiento administrativo, a la ejecución le serán aplicables por entero los principios y reglas de todo procedimiento administrativo. Esta actuación encaminada a la realización del acto administrativo está sujeta a los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder público no puede actuar sino es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garantía del administrado. as actuacio actuaciones nes en que se concret concreta a el procedim procedimient iento o adminis administrat trativo ivo ejecutiv ejecutivo, o, como tienen a la realización de lo dispuesto en un acto administrativo anterior ! que a su vez presupone otro procedimiento", su validez está subordinada a la del acto que pretende ejecutar, de modo que la afectación de la eficacia al primero, deriva su incidencia en la ejecución. #e modo tal, el procedimiento de ejecución es un procedimiento cone$o con el anterior, que es en el cual se %a instruido la materia, y cuyo acto de conclusión precisamente determina su fundamento. &ero, por otro lado, si se produce alguna infracción del procedimiento ejecutivo, esta es autónoma siendo impugnables por sí mismas, sin afectar el acto que pretenda ejecutar 'art. ()*. ( as as norm normas as de este este capí capítu tulo lo no regu regula lan n prop propia iame ment nte e un proc proced edim imie ient nto o administrativo de ejecución, limitándose a definir algunas reglas esenciales que %an de tenerse en cuenta para llevar a la concreción del acto administrativo.
Artículo 192.- Ejecutore!"! !el "cto "c to "!#$%tr"t&o os actos actos adminis administrat trativos ivos tendrán tendrán carácte carácterr ejecutor ejecutorio, io, salvo salvo disposic disposición ión legal legal e$presa en contrario, mandato judicial o que est+n sujetos a condición o plazo conforme a ley.
L" 'ue$te co$%ttuco$"l !e l" ejecut&!"! "!#$%tr"t&" ( l" 'ue$te le)"l !e l" ejecutore!"! "!#$%tr"t&". Como Como conoc conocemo emos, s, del del acto acto admin administ istra rativ tivo o deriv derivan an dos dos efecto efectos s referi referidos dos a la vinculación de los sujetos obligados a su cumplimiento la ejecutividad que es un atribut atributo o de eficacia eficacia 'cualidad 'cualidad material material** y la ejecutor ejecutorieda iedad d que está referida referida al atributo de coaccionar la voluntad de los demás para concretar su realización 'cualidad instrumental*. a denominada ejecutividad del acto administrativo alude al común atributo de todo acto administrativo de ser eficaz, vinculante o e$igible, por contener una decisión, declaración o una certificación de la autoridad pública. En ese sentido, la ejecutividad equivale a la aptitud que poseen los actos administrativos !como 1 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrao !eneral. !aceta Jur"dica #na $dici%n, &'11, Per(, ). *+#.
cualquier acto de autoridad" para producir frente a terceros las consecuencias de toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando nacimiento, modificando, e$tinguiendo, interpretando, o consolidando la situación jurídica o derec%os de los administrados. &or su naturaleza este atributo resulta suficiente para garantizar el cumplimiento de las denominadas decisiones administrativas no ejecutorias 'aquellas cuyo cumplimiento no requiere de la ejecutoriedad administrativa, que veremos luego* tales como i* los actos desprovistos de realización operatoria, en los que se producen efectos jurídicos inmediatos, tales como los actos administrativos declarativos, los actos conformadores 'licencias, autorizaciones*, los actos certificatorios 'certificado de supervivencia o domicilio* o los actos registrales 'partida de nacimiento o defunción*- ii* los actos cumplidos espontáneamente por el particular cuando el administrado cumple el acto dictado voluntariamente a partir de su notificación- y, iii* los actos que imponen deberes a la administración, por lo que su ejecución incumbe a los administrados mediante la vía recursiva o judicial correspondiente 'por ejemplo, el reconocimiento del derec%o a un beneficio, pensión o subvención, etc.* &or otro lado, la ejecutoriedad de los actos administrativos puede ser definida como una especial manifestación de los mismos, por lo cual ello, cuando imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun contra su voluntad por los órganos directos de la administración, sin que se necesaria la previa intervención de la acción declarativa de los órganos jurisdiccionales /. 0i los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darán lugar al pago de los da1os y perjuicios que se produjeran, los que se deberán regular judicialmente. #e este modo, la ejecutoriedad puede e$presarse a trav+s de los siguientes elementos (. un atributo e$clusivo de los actos administrativos que imponen deberes y restricciones a los particulares 'actos de gravamen*. 2 diferencia de la ejecutividad que es común y propia de todos los actos administrativos, la ejecutoriedad es in%erente a las decisiones ejecutorias3 esto es, a los actos que imponen deberes positivos o negativos a los administrados, respecto de los cuales la administración posee aptitud legal para coaccionar legítimamente para alcanzar su cumplimiento. /. #ebe tratarse de actos resistidos por los administrados 'la calificación de actos resisitidos alcanza importancia por cuanto como quedo e$presado anteriormente, aquellos espontáneamente cumplidos no pueden generar sanciones ni ejecución forzada. Esa resistencia se revela cuando el administrado, conocedor de sus obligaciones se niegue abiertamente a cumplirla o, por el contrario, adopte una actitud pasiva ante la autoridad. 4. a ejecutoriedad %abilita a la propia administración a coaccionar al obligado para alcanzar su cumplimiento, siendo el título de ejecución la propia
& ANOBINI, !uido. Curso de -ereco Administrao. /omo I, $diciones Arayu, Buenos Aires, 1#*+, ). 00.
resolución administrativa y, en su apoyo, puede emplear medios de ejecutoriedad que establece el artículo (56 de las ey 78 /9:::*. :.
a ejecutoriedad, en su concepción original, e$ime a la administración del deber de buscar y obtener la %omologación y respaldo judicial sobre la legalidad de su actuación.
2 partir de ese entonces, el derec%o público comparado se divide en dos tendencias sobre seste atributo, teniendo en cuenta que la ejecutoriedad no es condición esencial de la e$istencia de la administración ni del derec%o administrativo. Es decir del profesor ;E<=, '>* 7i la ejecución forzosa administrativa, ni la pena administrativa son condición esencial de e$istencia de la administración y del derec%o administrativo. Es verdad que la esencia de la norma jurídica, lo mismos de la norma administrativa que la norma judicial, consiste en conminar con una acto coactivo para el caso de incumplimiento de un deber jurídico, pero no pertenece a la esencia de la norma administrativa el que, además de ser aplicada por un órgano administrativo al caso particular, tenga que ser ejecutoriedad tambi+n por un órgano administrativo y el obligado no cumple con su obligación. 7o solo cabe imaginar que el establecimiento de la norma general administrativa corresponda a otra esfera de la actividad estatal, distinta de la administración, sino tambi+n que su última aplicación, la ejecución forzosa de la norma administrativa o cuando menos, la declaración imperativa de su ejecutoriedad, corresponda a la justicia 4. E$iste la posición negativa, que desconoce a la administración cualquier protestad para e$igir por si misma el cumplimiento de sus actos, debiendo valerse de la cobertura judicial previa para ejecutar su voluntad, obtenida a trav+s del planeamiento de una acción judicial sumaria denominada injuntion y solo con esa conformidad , el funcionario puede iniciar la e$igencia al ciudadano 'modelo anglosajón*. ? por otro lado, la posición que mantiene de la administración pública !distingui+ndola así de otras personas naturales o jurídicas" para que dentro del marco d la legalidad e$istente declare sus propios derec%os e imponga obligaciones %acia sí misma y a los demás, en forma pública y cierta, mediante decisiones unilaterales 'modelo alemán, italiano y espa1ol*. 7uestro tribunal constitucional %a establecido que la ejecutoriedad tiene su ostento constitucional en el artículo ((6 numeral (* de la Carta Constitucional, que demanda al &oder Ejecutivo 'emblema de administración publica* cumplir y %acer cumplir la Constitución, los @ratados, las leyes y demás disposiciones vigentes. #e este modo, la ejecutoriedad es un atributo de la acción administrativa del Estado que cuenta con respaldo constitucional, de modo que no puede ser desconocida por el legislador ordinario ni por la jurisdicción. as declaraciones de la administración deben ser cumplidas por su propia autoridad sin necesidad de confirmación o ratificación por otra autoridad.
0 M$R2L, Adol3o. /eor"a 4eneral del -ereco Administrao. $ditorial Reista de -ereco Priado, Madrid, 1#0*, ). 05+
7o obstante la misma sentencia, considera !correctamente en nuestra opinión. Aue no suceda si con la denominada ejecutoriedad administrativa que si es un atributo de caracterización legal por el Congreso ordinario. &or ello afirma la sentencia que, el mandato constitucional '>* no llega a sustentar la ejecutoriedad administrativa, en los t+rminos estudiados, sino solo la ejecutividad de la voluntad administrativa. 0erá la ley de desarrollo 'ey 78 /9:::* la disposición que, asentándose en la Constitución, opta por darle ejecutoriedad 'coerción propia* a los mandatos de la administración3. En ese sentido, el artículo (5/ de la ey /9:::, ey de &rocedimiento 2dministrativo Beneral, establece que os actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo disposición legal e$presa en contrario, mandato judicial o que est+n sujetos a condición o plazo conforme a ley. Con esta declaración resulta claro que el poder legislativo posee la libertad para configurar la ejecutoriedad de los actos administrativos o para retirarla. En este último caso, e$igir que la concreción de la voluntad administrativa no sea llevada a cabo en sede administrativa, sino que por ejemplo, pueda ser aprobada previamente por la autoridad judicial 'como si se tratarse de una autorización judicial para ejecutar la voluntad por la propia administración* o que sea ejecutada por los jueces y no por las autoridades administrativas 'como si se tratase de una ejecución en sede jurisdiccional de la voluntad administrativa* &ero el aporte de la enclenca al desarrollo de la nueva configuración de la ejecutoriedad administrativa radica en %aber identificado aquellos valores constitucionales que deben ser respetadas por la administración cuando el legislador le %a asignado la ejecutoriedad por si misma. En efecto, en esta sentencia el tribunal %a establecido ta$ativamente que son límites que impone la constitución a la ejecución coactiva, los siguientes derec%o al debido procedimiento y la tutela judicial efectiva, limitaciones constitucionales derivadas del derec%o a los derec%os y garantías 'presunción de inocencia*, inviolabilidad de ingreso a domicilio y a propiedades inmuebles.
Artículo 19*.- +,r!!" !e ejecutore!"! !el "cto "!#$%tr"t&o (54.( 0alvo norma e$presa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos (54.(.( &or suspensión provisional conforme a ley. (54.(./ Cuando transcurridos cinco a1os de adquirido firmeza, la administración no %a iniciado los actos que le competen para ejecutarlos. (54.(.4 Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley. (54./ Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución del acto administrativo la p+rdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta de
modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de e$istir, previo informe legal sobre la materia. Este artículo congrega las vicisitudes por las que puede ser alterada la normal eficacia de un acto administrativo, limitando en consecuencia los efectos jurídicos previstos legalmente para dic%o acto. os actos de disfunciones de la normalidad administrativa son de dos tipos situaciones que suspenden los efectos jurídicos del acto y situaciones que implican una verdadera p+rdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto, por imperio de la ey.
Su%e$%$ !e l" e'c"c" En la práctica no es una p+rdida definitiva de la eficacia del acto administrativo sino un suspenso provocado a sus efectos, en vía administrativa o judicial. Es una media cautelar a pedido de parte de oficio que implica la cesación temporal de los efectos del acto administrativo, con la finalidad de determinar su continuidad o no, en la decisión final que se dicte luego de su revisión. 2l quedar ampliamente en el artículo /(, nos remitimos en lo esencial a lo dic%o en ese artículo.
I$erc" o $ejecutore!"! or l" "utor!"! "!#$%tr"t&" a segunda causal contemplada es el transcurso de cinco a1os sin que la administración %aya iniciado los actos que le competen para llevarlo a la práctica. #e no actuar dentro de ese lapso, los efectos del acto administrativo decaen y se toman inejecutables por la autoridad administrativa, transformándose en una sanción para la autoridad morosa al perder la posibilidad de auto tutela y la competencia para llevarlos a cabo en la vía administrativa. Como no se trata de una causal de e$tinción del acto, sino solo de la perdida de la ejecutoriedad administrativa, de persistir la autoridad con la necesidad de ejecutarlo, deberá plantear su ejecución en sede judicial. En sentido correcto esta causal tiene un mensaje para las autoridades administrativas la ejecutoriedad tiene un límite temporal, dentro del cual pueden ejecutarlo por si mismos ) a1os. a ley otorga auto tutela para proteger los intereses públicos en manos de las autoridades diligentes, pero no protege a las negligentes o remisas. El decaimiento del acto administrativo únicamente puede esgrimirse por vía de e$cepción ante autoridad administrativa cuando ella pretenda llevarla a cabo- y no como una pretensión inicial, o petición declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la p+rdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento es solo un fenómeno que le %ace perder fuerza ejecutoria, por tanto, su declaración conforma una e$cepción, alegable cuando la administración pretenda %acerlo efectivo.
Cu#l#e$to !e co$!c$ re%olutor" Este artículo tambi+n prev+ como una p+rdida de ejecutoriedad, cuando se cumpla la condición resolutoria que al amparo de alguna norma, la autoridad %ubiere
adicionado al acto administrativo para asegurar el cumplimiento del fin público perseguido por el acto. &roducida la situación fáctica que la autoridad presupuso como condición para que el acto dejara de producir sus efectos, opera automáticamente esta p+rdida de eficacia. 2un cuando la norma no lo e$plicite, en igual situación se encontrará la p+rdida de vigencia por el vencimiento del plazo fijado, y la revocación formulada en los casos permisibles. a Comisión no consideró adecuado incorporar una causal adicional para esta p+rdida de eficacia que e$iste en el derec%o comparado y que se produce cuando a posteriori del acto desaparecen los fundamentos de %ec%o o de derec%o que le sirven de sustento. Como se puede apreciar se trata de las modificaciones perif+ricas de las condiciones legales o materiales que sirvieron de sustento para la emisión de un acto, las que determinarían su p+rdida de eficacia. El riesgo que reportaría para la seguridad jurídica de los actos administrativos admitir que sea discutible el mantenimiento o no de los fundamentos para el sustento del acto, %izo desistirse a la Comisión de incorporar esta causal.
Artículo 19/.- Ejecuc$ 'or0o%" &ara proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a trav+s de sus propios órganos competentes, o de la &olicía 7acional del &erú, la autoridad cumple las siguientes e$igencias (. Aue se trate de una obligación de dar, %acer o no %acer, establecida a favor de la entidad. /. Aue la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro. 4. Aue tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derec%o público sostenida con la entidad. :. Aue se %aya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable. ). Aue no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley e$ijan la intervención del &oder Dudicial para su ejecución. . En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que ordenen medidas correctivas constituyen títulos de ejecución conforme a lo dispuesto en el artículo 9(4 inciso :* del Código &rocesal Civil, una vez que el acto quede firme o se %aya agotado la vía administrativa :. En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a las partes involucradas. + Numeral incor)orado )or el -ecreto Le4islao N6 1'&#, )u7licado el &+8'58&''9
+re%uue%to% !e l" ejecuc$ 'or0o%" Este artículo contiene los presupuestos indispensables que toda forma de ejecución administrativa que se verá más adelante, deben satisfacer para iniciar el procedimiento administrativo ejecutivo. 2 falta de alguno de estos requisitos, la ejecución estará viciada 'art. ()* y la autoridad incumplirá su deber esencial de no precipitar las ejecuciones administrativas, por lo que le acarreará responsabilidad 'art. /45.)*. os presupuestos indispensables son
-
Acto "!#$%tr"t&o co$%ttut&o o !ecl"r"t&o !e u$" ol)"c$ " '"&or !e l" e$t!"!
a e$istencia de un acto administrativo declarativo o constitutivo de la obligación de realizar una prestación en favor del Estado resulta indispensable porque precisamente el procedimiento de ejecución busca concretar el contenido de esa decisión antecedente 'nulla e$ecutio sine título*. @oda ejecución administrativa para cumplir la e$igencia de legalidad, debe ampararse en un acto administrativo válido determinante de la materia adeudada 'incluso consignando el monto líquido a sufragar en caso de acreencia pecuniaria* que sea notificado al administrado obligado. a ejecución es la línea directa de continuación del acto administrativo que intenta llevar a la realización, por lo que no puede diferenciarse de este. Esta e$igencia tiene por objetivo "
" "
Evitar la posibilidad que se trate de ejecutar una voluntad pública no formalizada, como son los %ec%os administrativos o algunos supuestos de abuso de poder. 7inguna autoridad puede iniciar acciones materiales de ejecución sino %a sido adoptada la decisión. &ermitir al administrado conocer aquello que se le e$ige y cumplir espontáneamente su obligación declarada. &ermitir al administrado cuestionar en la forma debida la prestación e$igible
a obligación que se instituya %a de ser favorable a la entidad, ya que la ejecutividad es un privilegio de la 2dministración y no procede cuando se trata de actos que reconocen derec%os a los administrados e impone deberes a las entidades. 0i la administración incumple, no cabe %ablar de su ejecución forzosa en contra de la propia administración, sino que el administrado deberá forzar su e$igencia en sede judicial, previo agotamiento de la vía administrativa. "
+re%t"c$ !eter#$"!" cl"r" í$te)r" ( or e%crto
El contenido de la obligación de cargo del administrado y a favor de la 2dministración %a de ser claro e íntegro, como para permitir su ejecución sin mayores dudas, interpretaciones, ni discrecionalidad del ejecutor. a regla es que la materia a ejecutar sea de comprensión universal y no sujeto a márgenes de actuación o discrepancias sobre su alcance. #e %aber alguna duda sobre el
alcance del derec%o u obligación determinado en el acto, será menester que sea superado antes de iniciarlo mediante los recursos o correcciones respectivas. El requisito de escritoriedad del acto administrativo que se ejecuta es simplemente un refuerzo a fin de evitar se lleven a ejecución vías de %ec%o o meros comportamientos materias sin resguardo resolutivo. "
Ol)"c$ !er&"!" !e u$" "truc$ !e #ero o rel"c$ !e !erec3o 4lco
#ebido al fenómeno de la %uida del #erec%o 2dministrativo, resulta frecuente que el Estado se someta, en sus relaciones con los particulares, a reglas de derec%o común, tal como sucede con los pactos arbitrales, los contratos leyes, las actividades empresariales, etc. &reviendo estos casos, la norma precisa que no basta que e$ista una obligación de un administrado frente a cualquier entidad, sino que además esta se realice o desarrolle dentro de una relación de #erec%o &úblico o en la cual el Estado actúe premunido de sus potestades de imperio. &or ejemplo, si un particular tiene una deuda con una entidad de la actividad empresarial del Estado o una empresa concesionaria, aun cuando ambas est+n dentro del ámbito de la ey, su ejecución no corresponderá a la vía ejecutiva administrativa, por cuanto no son relaciones de derec%o público, sino de derec%o común, al igual que si se trata de contratos privados del Estado, o donde el Estado no %aya actuado con potestades públicas 'por ejemplo, deudas por arrendamientos a una entidad pública*. "
Re5uer#e$to "l "!#$%tr"!o "r" %u cu#l#e$to "jo "erc#e$to
El requerimiento de cumplimiento es algo más que la simple notificación del acto. 2sí como la notificación %abilita la eficacia del acto, el apercibimiento previo presupone la notificación que informa de lo decidido al administrado, pero en sí mismo es advertirle que de no cumplir voluntariamente lo dispuesto en el plazo que se se1ale, se procederá al medio de ejecución forzosa que se indica. #entro del procedimiento de ejecución es fundamental el acto intimatorio y el consiguiente otorgamiento de un plazo para el cumplimiento espontáneo, ya que, por su intermedio el administrado queda advertido que es susceptible de una ejecución forzada. Este acto intimatorio debe preceder necesariamente a la acción material de coerción, apareciendo como un apercibimiento indispensable y esencial en resguardo de los intereses del obligado, cuando sea posible una ejecución voluntaria del acto. Como todo procedimiento de ejecución implica limitar el derec%o de resistencia in%erente a todo ciudadano, sus secuencias deben respetar el debido proceso y garantizar la posibilidad de encausar procesalmente los actos de oposición que el obligado pudiera emplear. "
Ejecuc$ $o re%er&"!" "l +o!er Ju!c"l
Es preciso que la ley especial no %aya previsto la ejecución judicial de estas obligaciones, separándose de la regla general de la ejecución administrativa. 2un cuando no %ay casos e$presos de este tipo en nuestra legislación actual, bien se le puede asimilar los casos de seguridades contractuales que el Estado otorga a los inversionistas para someter a controversia judicial o arbitral cualquier desavenencia, incluso la e$igencia de cumplimiento de sus obligaciones administrativas. "
Ejecuc$ 'or0"!" !e #e!!"% correct&"% e$ roce!#e$to% trl"ter"le%
El #ecreto egislativo 78 (/5 %a introducido a este artículo un nuevo supuesto referido a la manera en que se ejecutan las medidas correctivas ordenadas a los administrados a favor de otros administrados tales como la reposición y reparación de productos, la devolución de la contraprestación pagada por el administrado afectado, que el proveedor cumpla con lo ofrecido a favor del reclamante, cumplir con reponer dinero al administrado, entre otros. En este caso, la adición buscar revertir la situación de aparente desprotección que tenía el beneficiado de una medida correctiva porque para %acer uso de la ejecución forzosa, el artículo (5: bajo comento se1ala que para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a trav+s de los órganos competentes de las entidades o de la &olicía 7acional del &erú debía tratarse de una obligación de dar, %acer o no %acer establecida solo a favor de la entidad, siendo que en los procedimientos trilaterales las obligaciones contenidas en la medida correctiva son a favor de un tercero. En tal sentido, la reforma %a incorporado la disposición por la que las resoluciones finales que ordenen medidas correctivas en procedimientos trilaterales tendrán carácter de títulos de ejecución, correspondiendo a las partes involucradas la legitimidad para obrar en procesos civiles a trav+s de los cuales se e$igirá el cumplimiento de la medida correctiva. 7ótese que no se trata en puridad de un caso de autotutela del acto administrativo, sino de una tutela e$terna a trav+s de los organismos judiciales.
Artículo 196.- Not'c"c$ !e "cto !e $co !e ejecuc$ (5).( a decisión que autorice la ejecución administrativa será notificada a su destinatario antes de iniciarse la misma. (5)./ a autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación a su cargo. 7o basta la e$istencia de un acto administrativo para conducir a su ejecución, sino que es necesaria su notificación al obligado y el emplazamiento para el cumplimiento. 0erá despu+s de producidos tres actos sucesivos que verdaderamente podrá tener lugar la iniciación del procedimiento de ejecución forzosa la emisión del acto que se pretende ejecutar, el apercibimiento del
cumplimiento, y el acto de inicio de ejecución 'título ejecutivo*. Es la notificación de este último al que se refiere este artículo. a finalidad es que el administrado no sea sorprendido por una ejecución de un acto que desconozca y se le permita cumplirlo voluntariamente, y si la norma lo autoriza, llegar a un acuerdo con la entidad para satisfacer la obligación 'Ej. acuerdo de pago tributario*. &ara poder llegar a la decisión administrativa de inicio de la ejecución será necesario que se produzcan algunas actuaciones procesales internas de la 2dministración que son denominadas generalmente como la preparación de la ejecución. Ellas están compuestas por el apercibimiento previo, la elección del medio de ejecución aplicable, y la creación del título ejecutivo 'resolución de inicio de ejecución*. &or lo general, se entiende que la notificación y el requerimiento de cumplimiento deben aparejar el otorgamiento de un plazo razonable para que el obligado pueda cumplir la prestación a que está obligado. En vía e$cepcional, la norma %a previsto la forma de favorecer el cumplimiento espontáneo en casos e$tremos en que el otorgamiento de este plazo pueda servir para eludir el cumplimiento o ponga en riesgo el inter+s común 'por ejemplo en caso de erradicar cultivos pro%ibidos, obligación de fumigación en caso de pestes, deportación de e$tranjeros ilegales o peligrosos*. &ara tales situaciones la ley se satisface con que la notificación y el inicio de la ejecución pueden ser sucesivos en el tiempo, a condición que aun en esta situación se facilite el cumplimiento espontáneo. Finalmente, como se trata de anticipar la ejecución forzada sobre administrados perfectamente determinados, no cabe la publicación sustitutiva. 2 lo sumo, procederá cierta forma de publicación en vía principal, cuando se trate de comunicar a un colectivo que se va a iniciar la ejecución de la actividad administrativa, como pueden ser los actos de represión ante una marc%a ilegal o en caso de disturbios públicos.
Artículo 197.- Me!o% !e ejecuc$ 'or0o%" (5.( a ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad, por los siguientes medios a* Ejecución coactiva b* Ejecución subsidiaria c* ;ulta coercitiva d* Compulsión sobre las personas (5./ 0i fueran varios los medios de ejecución aplicables, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.
(5.4 0i fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afectado, deberá seguirse lo previsto por el inciso 5* del 2rtículo / de la Constitución &olítica del &erú. El sistema jurídico establece en favor de la 2dministración un conjunto de medios coercitivos para asegurar el cumplimiento de sus decisiones de modo voluntario 'ejecución espontánea* o, a la vez, le inviste de la potestad de ejecutarlo por sí 'ejecución forzosa* actuando sobre la propia persona del administrado 'ejecución personal* o sobre sus bienes 'ejecución patrimonial*. E$ternamente esos medios coercitivos se revisten de una serie de formalidades que los muestran como verdaderos procedimientos administrativos con finalidad propia 'convertir en realidad la prestación impuesta por un acto administrativo* separados de los procedimientos constitutivos o recursal que pudieron %aberles precedido. a ey confiere a la 2dministración &ública los siguientes medios de ejecución forzosa " El apremio sobre el patrimonio, denominado comúnmente, cobranza coactiva. " a ejecución subsidiaria, y, " a multa coercitiva. Contando todos ellos con la posibilidad de au$ilio por parte de la &olicía 7acional del &erú.
Crtero% "r" l" %elecc$ !e #e!o% !e ejecuc$ 'or0o%" &ara una correcta aplicación de los medios de ejecución forzosa deben tener"se en cuenta algunas reglas emanadas de la legislación y de la pra$is de nuestro ordenamiento. (. &ara seleccionar el procedimiento de ejecución a seguirse, la autoridad debe tener en cuenta dos reglas la de proporcionalidad y la menos gravosa posible para el administrado. &or el primero, es necesaria la adecuación del medio a emplearse a la naturaleza de la prestación insoluta y ser proporcionales entre los medios y fines, a fin de armonizar a lo estrictamente necesario, el grado de coacción a utilizarse. 2un cuando una disposición legal permita alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dic%a medida de ejecución deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de %ec%o y con los fines de la norma. &or el segundo, la autoridad debe respetar el derec%o de los administrados a que Glas actuaciones que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posibleG 'art. )).(*, de tal suerte que por ejemplo, debe"elegirse la compulsión sobre las personas como última posibilidad 'art. (5./*.
/. os procedimientos de ejecución no se encuentran de inmediato operativos para la 2dministración. os medios de ejecución forzosa establecidos en este artículo no se encuentran en el mismo nivel de operatividad a partir de su dación, pues mientras que unos ya operan con solo entrar en vigencia esta norma 'tal es el caso de la ejecución coactiva y la ejecución subsidiarias*- otros requieren una norma adicional %abilitante a la autoridad para que pueda ser ejecutada 'es el caso de la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas*.
Artículo 198.- Ejecuc$ co"ct&" 0i la entidad %ubiera de procurarse la ejecución de una obligación de dar, %acer o no %acer, se seguirá el procedimiento previsto en las leyes de la materia. Cuando se trata de obligaciones pecuniarias, de %acer o de no %acer, surgidas en una relación de #erec%o público a cargo del administrado la vía natural para su cobranza es la coactiva. ;ediante ella, la 2dministración se encuentra facultada para detraer bienes muebles o inmuebles o derec%os del patrimonio del deudor en cantidad suficiente %asta satisfacer la deuda. a legislación se %a preocupado porque la ejecución patrimonial a cargo del Estado destinada al cobro de cr+ditos líquidos generados en cualquier relación de derec%o público deba ajustarse a un procedimiento administrativo previsible y reglado, denominado Gprocedimiento de ejecución coactivaG. En puridad, el marco jurídico regulador de la cobranza coactiva %a diferenciado dos procedimientos administrativos en función de la naturaleza de la deuda a cobrar. 0i se trata de una deuda tributaria 'tributos propiamente dic%os, multas,
intereses y recargos* tenemos el procedimiento regulado en el propio Código @ributario, con su estructura procesal propia. ;ientras, cuando la e$igencia es de deudas originadas en cualquier otra relación jurídica de #erec%o público 'no deudas comerciales o civiles* nos corresponde seguir el procedimiento contemplado en la específica ey de Ejecución Coactiva. a condición para que opere esta modalidad de ejecución es que se trate de una deuda originada en una relación jurídica de #erec%o público, esto es, que la percepción se funde en la potestad de imperio in%erente al poder público y no en la realización de operaciones de #erec%o común 'civil o empresarial del Estado*, como puede ser adeudos de origen contractual, indemnizaciones, en cuyo caso obligatoriamente el fuero natural es el jurisdiccional. as deudas que más comúnmente son materia de cobranza en la vía coactiva son las tributarias, multas, reversión de pagos indebidos y sanciones. Estructuralmente se trata de un procedimiento e$peditivo a cargo de la propia 2dministración y análogo al proceso de ejecución para las deudas civiles o mercantiles que se desarrolla ante el &oder Dudicial. El procedimiento coactivo ordinario 'no tributario* está a cargo de un funcionario público denominado GEjecutor CoactivoG que, por lo general, es designado por cada entidad previo concurso. a secuencia del procedimiento se desarrolla de la siguiente manera (. 7otificación de la entidad acreedora dirigida al deudor para el cumplimiento de su obligación, otorgándole un plazo de diez días útiles. /. Hencido dic%o plazo, el e$pediente es trasladado al Ejecutor Coactivo, quien emplazará al deudor para que dentro del plazo de tres días cumpla ante +l, con efectuar el pago. 4. Hencido este nuevo plazo el Ejecutor Coactivo procede a ejecutar el patrimonio del deudor 'embargo*, tasarlo y rematarlo. :. &rocede recurso de apelación únicamente cuando las fases anteriores %an sido cumplidas, y será de conocimiento de la Corte 0uperior del &oder Dudicial. 0olo en el caso de demolición procede anteladamente a su ejecución el recurso de apelación ante la Corte 0uperior.
Artículo 19.- Ejecuc$ %u%!"r" Iabrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado (. En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a trav+s de las personas que determine, a costa del obligado. /. El importe de los gastos, da1os y perjuicios se e$igirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
4. #ic%o importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva. Cuando se intenta e$igir el cumplimiento de prestaciones materiales y fungibles 'no pecuniarias*, cuya satisfacción no es estrictamente personal, procede que la 2dministración busque su cumplimiento a trav+s de un sujeto distinto al obligado original, pero con cargo a este, recurriendo a la ejecución subsidiaria o por subrogación. &or ejemplo, la demolición de una construcción irregular, el retiro de un ve%ículo de la vía pública, reparaciones, demolición de construcciones, realización de inventarios, sacrificio de animales, la construcción de servidumbres o caminos, restitución de cultivos o sembríos, etc. 2nte el incumplimiento del obligado original, la 2dministración logra satisfacer su e$igencia alternativamente a trav+s de sus propios funcionarios o mediante terceros pero en ambos casos, a costa del primero, quien deberá revertir los gastos que ocasione esta forma de ejecución a trav+s de la vía coactiva, y adicionalmente indemnizará los da1os y perjuicios que su omisión %ubiese ocasionado. o que realiza la 2dministración, por sí misma o a trav+s de terceros, es e$actamente lo que tenía que %aber realizado el obligado y no lo realizó, pues, no es admisible realizar obligaciones más amplias o complementarias, e incluso realizarlas por procedimientos más costosos. &ero ni el funcionario o el tercero que cumplen la prestación en subsidio ingresan a una relación jurídica con el obligado, sino frente a la 2dministración. &ara realizarla, el Estado emite una resolución e$presa acreditando al ejecutor para efectuar las acciones de cumplimiento necesarias. &or lo general esta modalidad no agota el procedimiento de ejecución ya que deriva en otro la cobranza coactiva del gasto incurrido en subsidio y de los da1os y perjuicios.
Artículo 199.- Mult" coerct&" (55.( Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que +stas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos a* 2ctos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado. b* 2ctos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente. c* 2ctos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona. (55./ a multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. a multa coercitiva o pena ejecutiva, como se le conoce en el #erec%o alemán, constituye un medio de ejecución indirecta o impropia, por el que la autoridad
realiza una compulsión económica al administrado para forzar a la realización de una conducta e$igida por la 2dministración. &or ejemplo, suele ser empleada frente al incumplimiento de deberes personalísimos, donde no proceda compulsión sobre personas o procediendo ello, la 2dministración no lo considere conveniente, tales como deberes tributarios y del control gubernamental. a multa coercitiva no es una sanción ni se impone en ejercicio de las potestades sancionadoras sino en el ejercicio de potestades administrativas de ejecución, por lo que no es incompatible con la sanción ni le es aplicable la regla del non bis in ídem. Esta medida puede ser facultada e$presamente a la 2dministración, como el mecanismo especial dirigido a impeler a los obligados el cumplimiento de sus prestaciones. a regulación establecida por la ey no contiene una disposición atributiva para su empleo inmediato, sino solo un marco conceptual de caracterización para aquellos procedimientos especiales en los que la ley los permita ejercer. #e tal suerte, será la ley específica, la que deberá establecer en qu+ casos procede, y en qu+ forma y cuantía a ser aplicables. &or ilustrativas, acogemos las palabras de FJ<0@IJFF ), ilustre maestro alemán, en el sentido que G'...* mediante la amenaza y la imposición de la sanción coercitiva, el destinatario debe ser llevado a abandonar su resistencia contra la disposición administrativa y a cumplir su deber. #e aquí podría inferirse que se trata de un puro medio de doblegamiento que pueda ser utilizado tanto tiempo y tan a menudo como sea preciso para alcanzar el fin, cesando en el momento en que la disposición %aya sido cumplida o resulte su cumplimiento imposibleG. a reiteración o acumulación resulta in%erente a la esencia de la multa coercitiva, por lo que no le es aplicable la regla del non bis in ídem. &ara ello deberá tenerse en cuenta el criterio de racionalidad, que le indica tener que espaciar su reiteración, dejando transcurrir plazos breves que permitan al deudor la ejecución de lo dispuesto. Finalmente, como únicamente buscan promover el cumplimiento de deberes administrativos y no ser una sanción propiamente, su aplicación es perfectamente compatible con la aplicación de sanciones al responsable, tales como multas administrativas, cancelación de permisos, licencias, revocación de actos favorables, e incluso sanciones e$tra administrativas, etc.
Artículo 2::.- Co#ul%$ %ore l"% er%o$"% os actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no %acer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley e$presamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derec%os reconocidos en la Constitución &olítica. * :OR;/
&ara las obligaciones de no %acer o de soportar de tipo personalísimos y de contenido no patrimonial se %a previsto la posibilidad de aplicar la compulsión sobre las personas, o en otros t+rminos, la vis compulsiva o fuerza física legitima de las autoridades sobre el obligado. ;ediante ella la orden impartida es seguida de la fuerza o coacción física sobre la persona, trasladándola del lugar en que se encuentra %acia aquel en que debe satisfacer la prestación o compeliendo su actitud personal. 2lgunos ejemplos son ilustrativos el impedimento de entrada a un lugar o de transitar por algún lugar, el sometimiento a determinadas medidas físicas sobre su cuerpo 'vacunaciones obligatorias, requisas y cateos*, la privación de libertad 'medidas policiales, e$patriación, etc.*. @ratándose de una circunstancia limitante con la libertad individual del administrado requiere primero un respaldo legal específico y claro, así como no contar con otro medio alternativo que emplear y, en particular, no debe ser posible satisfacer la prestación debida mediante la ejecución subsidiaria. 2 parte de estas limitantes para el inicio de la compulsión, e$iste aquella sobre la actividad misma que es el debido respeto a la dignidad %umana y derec%os constitucionales. 2contece ello, por ejemplo, en las legislaciones e$tranjeras donde se le consagra para satisfacer la obligación de prestar el servicio militar, de prestar declaraciones ante la 2dministración, mantener el orden público y tránsito, vacunación obligatoria, campa1as sanitarias contra enfermedades, incautación de bienes pro%ibidos, arresto como sanción disciplinaria en la &olicía 7acional, etc. Entre nosotros encontramos un ejemplo de este medio de ejecución, en la sanción de e$pulsión del país que previo procedimiento administrativo se aplica a los e$tranjeros que ingresen al país de modo clandestino o fraudulentamente, o que %abi+ndose cancelado su residencia no %ayan abandonado el país. &ara el efecto, la legislación '#. eg. 78 94* contempla que el procedimiento administrativo deberá contar con un dictamen de la Comisión de E$tranjería, el atestado policial correspondiente y concluir con
