Evasión y elusión tributaria en el Perú*
Claudia Viale L.
EN LOS ÚLTIMOS MESES LA Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) a aparecido en los medios de comunicación en dos oportunidades! "rimero en setiembre# cuando la $e%a de esta institución# Tania &uispe# participó en el e'ento "EUMIN *on'ención minera# donde anunció +ue la participación del sector minero en la presión tributaria, - del pa.s ab.a ba$ado# aun+ue la presión tributaria total ab.a lle/ado a un ni'el r0cord de 123 del "roducto 4ruto Interno ("4I)! El se/undo momento %ue en octubre# a ra.5 de los anuncios por el descenso en las ci%ras de e'asión en el pa/o del Impuesto 6eneral a las 7entas (I67) de -83# ace 9 a:os# a ,;3 oy en d.a y por la ci%ra de e'asión en el pa/o de Impuesto a la enta +ue se manten.a en <=3 ! Estos dos >ltimos datos nos muestran la importancia de la e'asión como determinante de la ba$a presión tributaria del pa.s! En e%ecto# se/>n in%ormación de la SUNAT# las acti'idades de ?scali5ación +ue reali5aron en relación a pe+ue:os y medianos empresarios i5o posible incrementar la recaudación tributaria en
2Este artículo está basado en las entrevistas que se hicieron a Manuel Estela Benavides, exsuperintendente de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin !ributaria "S#NA!$, y a Enrique %e&arano, Superintendente Ad&unto de la S#NA!' ( )n*resos tributarios recaudados por la S#NA! + roducto Bruto )nterno "B)$'
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S @! 2== millones# compensando as. la ca.da de los in/resos tributarios de la miner.a +ue disminuyeron cerca de S@! -=== millones! La presión tributaria peruana si/ue siendo ba$a en comparación con otros pa.ses de la re/ión! "or e$emplo# la presión tributaria en 4rasil es de ,;3# en Ar/entina de ,-3# en 4oli'ia de 12!83 y en *ile de 18!3! Si la nuestra es de 123# entonces no cabe duda +ue las acciones +ue se realicen para reducir los ni'eles de e'asión contribuirBn si/ni?cati'amente a aumentar nuestra d0bil presión ?scal! "ero reducir la e'asión es una tarea comple$a e inmensa! El ob$eti'o de este ensayo es identi?car al/unos temas importantes sobre esta materia# la +ue ademBs necesita de mBs in%ormación# mBs anBlisis y mayor debate! e'isaremos tambi0n al/unas medidas +ue la SUNAT a implementado recientemente e intentaremos plantear al/unos posibles caminos para continuar la discusión! La e'asión tributaria estB ine'itablemente relacionada con el tema de la in%ormalidad en la econom.a peruana! Sin embar/o# el concepto de in%ormalidad no es su?ciente para describir lo +ue sucede en lo relati'o a la e'asión# pues eCiste muca interacción entre lo %ormal y lo in%ormal en relación al pa/o de impuestos! Un e$emplo de ello son las pe+ue:as o medianas empresas +ue tienen e/istro Único de *ontribuyente (U*)# +ue acen sus declaraciones de impuestos# pero +ue no declaran todas sus 'entas para +ue su utilidad sea menor y puedan pa/ar menos impuestos! Tambi0n ay /randes empresas +ue acen parte de sus transacciones a tra'0s de para.sos ?scales para no estar /ra'adas por impuestos en el "er>! Dinalmente# tambi0n eCisten '.nculos con lo ile/al# pues al/unas empresas %ormales# +ue reportan sus utilidades y pa/an impuestos# les compran a a/entes ile/ales# tal como
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sucede con las empresas mineras +ue compran y eCportan oro ile/al! "or todo ello# en este teCto e'itaremos utili5ar el t0rmino in%ormalF o %ormalF# detallando a continuación a +u0 nos re%erimos con e'asión y elusión! Algunas precisiones conceptuales Si bien en los medios de comunicación se abla de manera /eneral de e'asiónF# el concepto mBs preciso es el de incumplimiento tributarioF! El cumplimiento tributario voluntario
El cumplimiento tributario se de?ne como la declaración correcta de la obli/ación tributaria en el momento apropiado y de acuerdo a las re/ulaciones tributariasF! El carBcter de 'oluntarioF o in'oluntarioF se de?ne por la acción de la autoridad tributaria! Es decir# si el cumplimiento se a dado por+ue el contribuyente a declarado y pa/ado sus impuestos sin inter'ención de la autoridad tributaria! En ese caso se trata de un cumplimiento 'oluntario9! Si# por el contrario# el contribuyente a pa/ado solo despu0s de +ue la autoridad tributaria aya reali5ado una ?scali5ación# identi?cando +ue el contribuyente no a cumplido con sus obli/aciones y tomando al/una acción para %or5arlo a acerlo# por e$emplo una cobran5a coacti'a# esto es cumplimiento in'oluntario! El incumplimiento tributario se re?ere# por lo tanto# a a+uellos contribuyentes +ue no cumplen con sus obli/aciones! Este incumplimiento puede ser de dos maneras! La primera es la e'asión# +ue corresponde a un incumplimiento en el +ue el - Reynaldo Iberico, Jaime. Estrate*ia de la S#NA! para promover el cumplimiento voluntario' Lima: SUNAT, 2000.
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su$eto estB 'iolando la ley tributaria! Esta de?nición incluye tanto a las personas o empresas +ue no tienen U* ni pa/an nada a la SUNAT# como a las +ue estBn inscritas pero +ue no %acturan todas sus 'entas para reducir sus utilidades y pa/ar menos impuestos de lo +ue les corresponde! Ambas acciones son ile/ales! La se/unda manera es utili5ando arti?cios dentro del marco de la ley tributaria para reducir su base /ra'able y pa/ar menos de lo +ue le corresponde! Es decir# se buscan las Breas /rises dentro del códi/o tributario para bene?cio propio! Esta se/unda manera ser.a elusiónG reducción de la base /ra'able usando mecanismos +ue el marco 'i/ente permite! En las secciones +ue 'ienen prestaremos atención a las pol.ticas relacionadas a ambos tipos de incumplimiento tributario!
La tributación y el desarrollo Al ablar de tributación lo +ue todos pensamos es en recaudación! Es decir# +ue la ra5ón de ser de la tributación es /enerar recaudación! Sin embar/o# la tributación debe ser un instrumento para lo/rar desarrollo# un compromiso con el bien com>n! La recaudación es solo un componente de la tributación y no todo! En ese sentido# dentro del dise:o de una pol.tica tributaria debe aber una estrate/ia de cómo /enerar desarrollo y no simplemente una de cómo maCimi5ar la cantidad de recursos recaudados! AdemBs# el principio de la tributación debe ser la $usticia y no la e?ciencia! "or ello# el re+uisito bBsico para +ue aya tributación es +ue eCista ri+ue5a! Si no es as.# no se puede eCi/ir a un su$eto +ue pa/ue o se estar.a /enerando un
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obstBculo a esa /eneración de ri+ue5a y# en consecuencia# al desarrollo! Es de acuerdo a estos criterios +ue la SUNAT estB reorientando su /estión! Tania &uispe# en su presentación ante el /remio minero en "EUMIN# a?rmó +ue la tributación es el compromiso con el bien com>n y por lo tanto con la inclusión socialF! La reciente ley nH ,;;, para los pe+ue:os productores a/rarios es un e$emplo de ello! A continuación re'isaremos los principales elementos de esta ley +ue nos lle'an a esta a?rmación! Ley n° 29972 El ,, de diciembre del ,=1, se aprobó la Ley +ue promue'e la inclusión de los productores a/rarios a tra'0s de las cooperati'as# ley nH ,;;,
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pa/an I y lue/o se les da una tasa bastante mBs ba$a +ue la normal! e esta manera se estB promo'iendo la creación de cooperati'as# la +ue ser.a la estrate/ia de desarrollo rural ele/ida! Es importante notar +ue en esta ley se encuentra el reconocimiento de +ue el "er> es un pa.s etero/0neo# por lo +ue la ley tributaria se adapta a esta etero/eneidad# creando condiciones espec.?cas para el sector y las Breas locales donde se encuentra! Esto se 'e en la inclusión de pro'isiones relacionadas a los lu/ares donde no eCisten a/encias del sistema bancario# y por lo +ue las cooperati'as no pod.an sustentar con un recibo bancario sus compras y /astos# de acuerdo a lo +ue establece la le/islación tributaria actualmente! Lo +ue a 'enido sucediendo asta aora es +ue al no poder sustentar a tra'0s del sistema bancario sus costos# sus utilidades aparec.an como mayores a las reales# eCi/i0ndoseles un pa/o mayor de I! Esto# por supuesto# a%ectaba su capacidad de se/uir desarrollBndose y en mucos casos ao/aba a estas cooperati'as en deudas impa/ables +ue las ubieran eco desaparecer! "ara en%rentar este problema# la ley ,;;, tambi0n establece procedimientos para +ue las cooperati'as puedan re/ulari5ar sus deudas acia atrBs# dBndoles %acilidades como la eCtinción de recar/os# intereses y@o rea$ustesF para +ue puedan continuar operando! Otro elemento de la ley +ue cabe mencionar es +ue# aun+ue se establece un monto de in/resos netos por deba$o del cual estBn ina%ectos del I# los socios de las cooperati'as s. deben declarar a la SUNAT sus estados ?nancieros# lo +ue /enerarB una importante ri+ue5a de in%ormación sobre la situación de estos productores a/rarios!
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A esto se suma la creación de o?cinas descentrali5adas de la SUNAT en lu/ares donde se desarrollan este tipo de acti'idades# por e$emplo en Jun.n y el *usco# cerca de la 5ona del 7alle del .o Apur.mac# Ene y Mantaro (7AEM)# donde ay cooperati'as +ue se dedican a la producción de ca%0 y cacao! Antes la o?cina de la SUNAT +ue se encar/aba de esta Brea era la de Ica# mientras +ue aora eCiste una o?cina en &uimbiri!
La norma antielusión Otra medida +ue a reali5ado la SUNAT sobre el tema de incumplimiento tributario es la aprobación del ecreto Le/islati'o nH 11,12# el 18 de $ulio del ,=1,! Este decreto modi?ca dos normas /enerales del códi/o tributario actual para incorporar teCtos sobre elusión! Espec.?camente# la norma K7I dice lo si/uienteG En caso +ue se detecten supuestos de elusión de normas tributarias# la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria SUNAT se encuentra %acultada para eCi/ir la deuda tributaria o disminuir el importe de los saldos o cr0ditos a %a'or# p0rdidas tributarias# cr0ditos por tributos o eliminar la 'enta$a tributaria# sin per$uicio de la restitución de los montos +ue ubieran sido de'ueltos indebidamenteF! Eso si/ni?ca +ue en los casos en +ue la SUNAT no se encuentre su?cientemente in%ormada sobre una transacción +ue parece tratarse de elusión tributaria y el contribuyente no pueda resol'er esta duda con mayor in%ormación# la SUNAT puede de?nir +ue esta transacción es un arti?cio para eludir el pa/o de tributos y eCi/ir el pa/o de la deuda tributaria! El ob$eti'o central de la ley es identi?car transacciones +ue se estBn aciendo a tra'0s de para.sos ?scales y +ue por 3%er en/ *oo'*l+nN-t4B
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lo tanto no estBn siendo /ra'adas con impuestos! En consecuencia# se entiende +ue la SUNAT estB identi?cando este tipo de transacciones como una %uente importante de elusión y +ue su identi?cación es una prioridad de la SUNAT en la luca contra la misma! A la %eca toda'.a no se a aplicado esta norma antielusión! El ,< de septiembre del ,=1- Tania &uispe a?rmóG no aplicaremos la norma /eneral antielusión sin re/las clarasF!
La tributación por sectores: en !u" sectores #ay evasión y elusión$ Lue/o de re'isar las medidas de la SUNAT para en%rentar el problema del incumplimiento tributario# re'isaremos al/una in%ormación o?cial +ue nos permitirB tener una idea de en +u0 sectores se concentra y# por lo tanto# dónde se necesitar.a se/uir traba$ando! "ara comen5ar presentamos al/unos datos sobre el sector Miner.a# uno de los principales contribuyentes a la recaudación de los >ltimos a:os! La importancia del sector Miner.a dentro de la recaudación total del "er> es inne/able! En el ,== lle/ó a representar el -!123 del "roducto 4ruto Interno ("4I)# cuando el resto de los sectores económicos# todos $untos# representaban el 1,!9<3 del "4I! "ero en el ,=1, y en el primer semestre de este a:o la recaudación de impuestos del sector Miner.a a sido relati'amente menor! En e%ecto# la presión tributaria# sin contar la miner.a# %ue de 19!,-3 del "I4 en el ,=1,# donde el sector Miner.a solo representó el 1!3! Las ci%ras del primer 5 6No aplicaremos la norma *eneral antielusiva sin re*las claras7' Ge!i"n, 8ima, 2. de septiembre del 219('
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semestre del ,=1- parecen indicar +ue este a:o la presión tributaria de la miner.a serB menor! Gráfco n° 1 Presión tributaria, minería y resto
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,==8
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,=11
,=1, ,=1- (ISEM)
esto de acti'idades Miner.a
En 'alores# entre enero y a/osto del ,=1-# el total de in/resos tributarios recaudados por la SUNAT del sector Miner.a %ue de S@! 98,8 millones (a+u. se incluyen todos los impuestos +ue pa/a el sector como I# I67 y el impuesto selecti'o al consumo)# aun+ue en el ,=1,# durante el mismo periodo# la ci%ra recaudada %ue de S@! 8=< millones! Esto si/ni?ca una ca.da de -;!3! Si miramos solo el I recaudado entre enero y a/osto la situación es a>n mBs /ra'e! En ese periodo el ,=1, se recaudó de las empresas mineras S@! 9;1 millones de I# mientras +ue en el ,=1- se recaudó solo S@! ,,18 millones# lo +ue si/ni?ca una ca.da de <9!;3! El /rB?co nH , nos muestra +ue el sector Miner.a a tenido la se/unda ca.da mBs /rande de los pa/os de I# despu0s del sector "esca! Gráfco n°2
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Variación porcentual de la recaudación de I de !ra cate"oría #ene$a"o 2%1!&2%12'
Si bien 'emos +ue la recaudación del I en otros sectores a crecido (en especial en el sector A/ropecuario# el de *omercio y Otros ser'icios)# aun as.# sumando todos esos aumentos# no se superan los S@! ;== millones# por lo +ue no se compensa la ca.da de mBs de s@! ,=== millones del I del sector Miner.a! En el /rB?co nH - 'emos +ue con la ca.da en el ,=1- el sector Miner.a pasa a tener ni'eles de recaudación similares a los del sector Manu%actura y *omercio# mientras +ue antes era el sector mBs importante superando al sector Otros ser'icios! "or e$emplo# en el ,=11 el I del sector Miner.a %ue de s@!29 millones# superando los S@! 2<8< del sector Otros ser'icios! Gráfco n° ! ecaudación de I de !ra cate"oría enero$a"osto 2%12 y 2%1! #millones de soles'
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Miner.a Manu%actura Otros ser'icios *onstrucción *omercio A/ropecuario ,=1, ,=1-
Al mar/en de las estimaciones de los precios de los minerales en los si/uientes a:os y al aumento o disminución de la producción minera en el pa.s# este conteCto de ba$a recaudación minera es una oportunidad para continuar pensando cómo aumentar la presión tributaria en /eneral# sin depender de este sector! Las pol.ticas para en%rentar y reducir el incumplimiento tributario apuntan a este ob$eti'o! "ero a+u. nos pre/untamos# +ui0nes son los +ue e'aden y eluden el pa/o de impuestos A continuación intentaremos esbo5ar al/unas ipótesis con la in%ormación disponible! Estructura de la recaudación tributaria La presión tributaria compara el total de impuestos (directos e indirectos) recaudados con la acti'idad económica anual ("4I)! Si obser'amos este dato por sectores económicos podremos 'er cuBnto contribuyen al ?sco en relación con lo +ue producen! AdemBs# si comparamos este porcenta$e con la estructura porcentual del "4I del "er> por sectores# podremos 'er +u0 sectores representan un porcenta$e mayor de la producción nacional en base a sus contribuciones por impuestos y darnos una idea del incumplimiento tributario por sectores!
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Gráfco n° ( Estructura del P)I por sectores 2%12 A/ropecuario 2!93 "esca
Los /rB?cos nH 9 y nH < nos muestran +ue el sector Miner.a e idrocarburos tienen una presión tributaria bastante mBs alta +ue el porcenta$e +ue contribuyen al "4I total! "or otro lado# el sector Ser'icios representa el 9<3 del "4I# pero su presión tributaria es solo de 1,!<3! En el sector A/ropecuario tambi0n sucede +ue la contribución al "4I es mayor +ue la presión tributaria! "or lo tanto# la e'asión podr.a encontrarse a+u.! Gráfco n° * Presión tributaria por sectores 2%12
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A/ropecuario ,!13
En el sector Ser'icios los rubros mBs importantes son la intermediación ?nanciera# transporte# telecomunicaciones y otros ser'iciosF# +ue incluyen acti'idades inmobiliarias# empresariales de al+uiler# entre otras! Al no tener los datos desa/re/ados del "4I disponibles para los distintos tipos de ser'icios# no podemos presentar el dato de la presión tributaria o la contribución al "4I total de estos! Aun as.# la importancia relati'a de los sectores puede su/erir al/unos caminos a se/uir para tratar de identi?car dónde estB el incumplimiento tributario!
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Gráfco n° + ecaudación de in"resos tributarios del sector servicios, 2%12 #millones de soles'
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9===
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1= ===
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Otros 1@ Intermediación ?nanciera Transportes T elecomunicaciones 6eneración de ener/.a el0ctrica y a/ua Administración p>blica y se/uridad social Salud Turismo y oteler.a Ense:an5a
entro del sector Ser'icios tambi0n sur/e la pre/unta# +u0 tipo de pro'eedores de ser'icios son los +ue tienen mBs peso en el incumplimiento tributario# se trata de mucos pro'eedores indi'iduales o pe+ue:os +ue no declaran y no pa/an o son unas pocas /randes empresas pro'eedoras de ser'icios +ue eluden los pa/os +ue les corresponden ecientemente la SUNAT a reali5ado acciones en relación a pro'eedores indi'iduales de ser'icios# espec.?camente a m0dicos! "or e$emplo# en La Libertad la SUNAT encontró +ue ;2 m0dicos ciru$anos no ab.an declarado mBs de S@! 19 millones de /anancias al no dar recibos por sus ser'icios! Esto si/ni?có +ue no pa/aron mBs de S@! , millones de impuestos8!
: 6S#NA! detect a ;3 m
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Este camino es sin duda uno +ue se debe se/uir para aumentar el cumplimiento tributario! "ero adicionalmente podr.a aber empresas /randes +ue est0n de$ando de pa/ar montos relati'amente mBs importantes usando mecanismos como los para.sos ?scales! Las nue'as normas sobre elusión podr.an ayudar a identi?carlas y en%rentarlas!
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La miner%a ilegal y el narcotr&'co En este punto es importante re%erirnos a estos dos sectores +ue son claramente responsables de una /ran parte de la e'asión tributaria! "or esta ra5ón# estos son de?niti'amente los sectores donde la acti'idad de ?scali5ación de la SUNAT debe prestar mBs atención! Sin embar/o# estos rubros representan problemas +ue son multisectoriales y no se reducen a lo tributario! Se/>n un estudio de Macroconsult publicado en el ,=1,# el ,,3 del oro +ue se eCporta no tiene %uente conocida# por lo tanto corresponder.a a la miner.a ile/al! Elmer *uba# director de esta institución# a?rmó +ueG El 'olumen de eCportación de oro de procedencia ile/al lle/a por lo menos a US18== millones# mBs +ue el narcotrB?co +ue alcan5a los US1,=8 millones P!!!Q el oro ile/al le /ana a la coca.naF;!
El rol +ue a asumido la SUNAT en relación a la miner.a ile/al es el de control y ?scali5ación# desde el control del transporte de insumos asta la eCportación de oro# incluyendo acciones para la %ormali5ación! Sin embar/o# esto es solo parte de una estrate/ia de todo el Estado +ue incluye a los sectores e%ensa# Interior# Ener/.a y Minas# Ambiente# etc!
(onclusiones A lo lar/o del teCto se an planteado distintas interro/antes relacionadas al incumplimiento tributario! El ob$eti'o de estas interro/antes es tratar de identi?car rutas para continuar el debate sobre este tema! Los es%uer5os de la SUNAT en ; 6El 22= de exportaciones de oro peruano proceden de minería ile*al7' %l Comercio, 8ima, 93 de mayo del 2192' %er en/ *oo'*l+>qr?&@
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?scali5ación ya an lo/rado resultados importantes en la disminución del incumplimiento# sobre todo en el caso del I67! "ero ademBs# es rele'ante resaltar el traba$o relacionado a la creación de leyes y normas +ue identi?can sectores a priori5ar con mecanismos espec.?cos +ue promue'an el cumplimiento 'oluntario# as. como mecanismos para poder tomar acciones ante la sospeca de +ue se estBn usando arti?cios para eludir la tributación# tales como los para.sos ?scales! Tambi0n se debe continuar con iniciati'as +ue respondan a las distintas realidades del pa.s! "or e$emplo# una ley espec.?ca para el conteCto urbano de pe+ue:as y medianas empresas si/ni?ca un a'ance acia una pol.tica tributaria +ue sea adecuada# realista y sobre todo basada en el principio de $usticia! Si la tasa impositi'a para un sector obstaculi5a el desarrollo y la /eneración de ri+ue5a# esta no cumplirB el ob$eti'o de /enerar el bien com>n y la inclusión# y menos se /enerarB recaudación! Es decir# un elemento importante del es%uer5o acia la reducción del incumplimiento tributario es tener un marco le/al adecuado y $usto! "or supuesto# tambi0n serB necesaria una capacidad ?scali5adora %uerte para identi?car los casos en los +ue se estB actuando %uera de la ley para no pa/ar! Ambos elementos deben ir $untosG mientras un marco le/al adecuado# $usto y +ue reconoce la etero/eneidad del pa.s promue'e el cumplimiento 'oluntario# la capacidad ?scali5adora podrB reducir el incumplimiento! En este sentido tambi0n es importante mencionar la necesidad de e'aluar la simplicidad de los sistemas de pa/o# por e$emplo del I67# para +ue estos no /eneren incenti'os para la e'asión! "ero el punto mBs importante +ue este ensayo +uiere resaltar es la necesidad de 'er la tributación como un
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compromiso con el desarrollo y la inclusión# y no solo como un instrumento para /enerar recursos para el ?sco! En la con%erencia "EUMIN# Tania &uispe presentó al sector minero la ley sobre las cooperati'as a/r.colas y les se:aló +ue los proyectos de responsabilidad social +ue ellas desarrollan deber.an in'ertir tambi0n en esta estrate/ia de asociati'idad! e esta manera# la miner.a apoyar.a en los es%uer5os por lo/rar el desarrollo rural $unto con la ley tributaria aprobada! Esto muestra como la estrate/ia de desarrollo +ue implica la ley tributaria espec.?ca es una estrate/ia amplia +ue puede incorporar a todos los sectores de la econom.a para lo/rar el ob$eti'o de la inclusión!
