FEDERALISMO di Giovanni Bognetti Parte prima: concetti generali ed evoluzione torica 1. Il federalismo nelle prospettive della vecchia e della nuova scienza del diritto.
Federalismo è il termine con cui si suol designare la tendenza, presente come fenomeno abbastanza diffuso nella storia moderna, a organizzare ordinamenti politico-giuridici ripartendo i poteri di comando tipici dello Stato tra enti politici distinti: un apparato di governo centrale e una pluralità di apparati di governo periferici, l'uno e gli altri sovrapposti allo stato delle semplici autorità amministrative municipali o locali. Nell'antichità e durante il edioevo il fenomeno fenomeno non manca di certo. !pplicare !pplicare tuttavia l'aggettivo "federalistico# "federalistico# a $ueste forme passate di divisione organizzativa dei poteri tra entità di governo distinte non pu% farsi senza il grave pericolo di perdere, sotto le le analogie che che pure esistono, il senso dell'irripetibile dell'irripetibile peculiarità del "federalismo moderno# o, per meglio dire, del "federalismo# senz'altro. &'altra parte, per comprendere a fondo il significato del fenomeno storico "federalismo#, anche solo da un punto di vista che voglia essere rigorosamente giuridico, i complessi schemi concettuali elaborati dalla scienza del diritto del ( e della prima metà del secolo in ordine alla natura dello "stato federale# e delle pi) o meno contigue figure della "confederazione di stati#, delle "organizzazioni sovranazionali di stati#, dello "stato regionale# ecc., mentre certamente sono per alcuni lati d'aiuto, per altri possono possono riuscire gravemente svianti e in ogni caso caso non bastano. *uella scelta del diritto ha posto efficacemente in luce la maggior forza del vincolo che lega nello "stato federale# l'apparato centrale e $uelli periferici rispetto al nesso che corre tra autorità centrali e stati membri nelle "confederazioni# e nelle organizzazioni sovranazionali, ed ha parimenti utilmente illustrato la maggior subordinazione delle regioni allo stato nello "stato regionale# rispetto al rapporto che stringe i cosiddetti "stati membri# allo "stato centrale# nello "stato federale#. a essa ha per lo pi) tentato di fondare la distinzione tra $uelle vane figure classificatorie soprattutto utilizzando un concetto dogmatico di "sovranità# come potere originario, assoluto e illimitato di comando che sarebbe caratteristico dell'ente stato e in base al $uale, attraverso la ricerca della sua diversa collocazione nel sistema di ciascuna figura, si potrebbero identificare i precisi tratti $ualitativi differenzianti di tutte esse. (l concetto dogmatico di sovranità non è, se preso alla lettera, una rivendicazione uniforme e costante delle classi politiche che hanno fondato e governato gli stati dell'epoca moderna: ed anzi, a parere di chi scrive, non fu mai forse rivendicazione effettiva di ciascuna di $uelle classi politiche. Sul piano della realistica descrizione del fenomeno storico-giuridico "stato#, e dei sottotipi "stato federale# e "regionale# e "confederazione# e "organizzazione sovranazionale di stati#, il concetto non pu% dun$ue servire per un'intelligente trattazione della materia. !l di là delle riserve che si possono fare per i motivi accennati al concetto di sovranità che sta alla base delle definizioni classificatorie operate dalla scienza del diritto fino alla metà del nostro secolo, va poi il fatto che $uelle definizioni, proprio per il loro concentrarsi sul problema della collocazione collocazione della sovranità e comun$ue per per volerne dedurre rigorose differenze $ualitative tra figure figura, non hanno abbastanza avvertito che i concetti di stato federale e di stato regionale, di confederazione e di organizzazione sovranazionale di stati sono astrazioni classificatorie che sfumano l'una nell'altra e che si riferiscono in realtà a ordinamenti concreti tra i $uali intercorrono differenze ma non cesure rigidamente separanti. &al polo dello stato unitario, la fenomenologia storica ci mette dinanzi il dispiegarsi, verso un polo opposto, di una distribuzione $uantitativamente $uantitativamente crescente e sempre pi) stabile stabile di poteri politici ad altre distinte entità o formazioni governative. a allora, di fronte a $uesto continuum fenomenologico di diversificata distribuzione dei poteri, una scienza del diritto che non si contenti di aridi incasellamenti classificatori vorrà conoscere, se non le molteplici cause che hanno determinato nelle varie situazioni l'adozione delle diverse forme di distribuzione dei poteri, almeno i valori che, nel compiere la scelta, le classi politiche hanno inteso servire+ e vorrà sapere se esistono raccordi pi) o meno sistematici tra certi insiemi di valori e i vari tipi di distribuzione dei poteri che la storia ci fa scorrere davanti davanti agli occhi. roprio l'insoddisfazione nei confronti degli elaborati della scienza tradizionale del diritto ha spinto nella seconda metà del nostro secolo vari giuristi, e primo tra essi il Friedrich, a rifiutare la statica e$uazione "federalismo instaurazione di uno stato federale in senso stretto# e ad attribuire al termine un significato largo, coprente l'insieme dei processi onde gli ordinamenti tendono a ripartire, in varia maniera e misura, verso l'interno e verso l'esterno, i poteri politici tra distinti centri o livelli di governo+ processi di "federalizzazione# che vanno studiati nella loro mobile dinamicità. 2. Lo Stato occidentale moderno e le diverse figure di organizzazione “federalistica dei poteri”.
'avvento della figura moderna dello stato si è realizzato dall'età del /inascimento e della /iforma: lo stato punta di solito a una concentrazione rigorosa di poteri nelle mani di un apparato governativo unico, il $uale non ammette altra autorità sopra di s0 o sotto di s0, capace di comandare e obbligare i singoli individui a lui sottoposti. 1odesta concentrazione intransigente di poteri, spazza via nella prima fase dell'epoca moderna, vecchi istituti e formazioni politico-sociali che in diverse guise legavano legavano l'individuo: opera indirettamente, in altre altre parole, per la sua liberazione. o stato a forte concentrazione di poteri, lo stato unitario, diventa cos2 di per s0 un presidio della libertà individuale. ! fianco di $uesto tipo di stato fin dal secolo diciottesimo si pu% constatare l'esistenza di figure organizzative in cui poteri non sono concentrati ma distribuiti variamente variamente tra soggetti politici distinti+ e il numero e la complicatezza complicatezza delle figure cresce col tempo. *ui, come nell'età premoderna, le autorità, con poteri di imperio dal contenuto vario e dagli effetti giuridici diversi, sono plures. Senonch0, la pluralità ha un significato profondamente diverso da $uello della
precedente pluralità. (n non pochi casi essa nasce espressamente perch0, nelle circostanze, l'unitarietà dello stato o l'assenza per esso di precisi vincoli istituzionali verso l'esterno appare pericolosa per la conservazione delle fondamentali libertà e dei fondamentali diritti dell'individuo come li definisce la coscienza politica moderna+ la divisione dei poteri tra pi) enti o la loro limitazione a favore di autorità terze risulta necessaria ed è voluta in funzione della miglior tutela di attese e di pretese dell'individuo che l'età premoderna assolutamente non avrebbe riconosciute. e forme del moderno "federalismo# tendono ad atteggiarsi in modo tale da rispettare $uanto meno $uelle attese e $uelle pretese. Nella loro varietà, esse, nel mondo occidentale, assumono di solito contenuti che si adeguano strettamente alle esigenze di $uell'ideale individualistico che da 3-4 secoli informa, sebbene in modi e misure diverse, i nostri ordinamenti. 5 senza $uell'adeguamento non riusciremo a spiegarne le caratteristiche peculiari. 2.1 L'unione confederale di Stati (esempio: Stati Uniti d'America)
*ui una pluralità di stati conferisce a un'autorità politica centrale una serie di poteri per la cura di alcuni interessi comuni particolari, di solito concernenti la difesa e la politica estera, ma talvolta anche materie economiche. e decisioni dell'autorità centrale vincono gli stati membri e valgono, verso l'esterno, come decisioni di tutti essi, ma, salvo casi assolutamente eccezionali, norme e comandi dell'autorità centrale non penetrano negli ordinamenti statuali a vincolare direttamente i singoli individui ad essi soggetti. 2.2 L'organizzazione sovranazionale di stati (esempio: Unione Europea)
(n $uesta figura i tratti sono analoghi a $uelli dell'unione confederale. e materie assegnate alla competenza dell'autorità centrale sono peraltro di solito di natura economico-sociale e non hanno a che fare con la difesa. *ualche volta la robustezza e le articolazioni istituzionali dell'autorità centrale sono ragguardevoli e maggiori che nell'unione confederale e le norme e comandi d'essa raggiungono immediatamente, all'interno dei singoli ordinamenti statali, gli individui. 2. Lo Stato federale (esempio: !ermania)
(n esso l'autorità centrale possiede le dimensioni di un vero e proprio stato-apparato, in $uanto le appartengono tutti i tipi di funzioni 6legislative, giudiziarie, amministrative7 che non possono mancare ad uno stato. !nche le materie affidate alla competenza dell'autorità centrale oltre ad includere sempre la politica estera e la difesa spaziano in altri campi e non sono cos2 particolari e circoscritte come nelle figure precedenti. 'autorità centrale stabilisce nella sua opera norme e comandi che vincolano direttamente gli individui e pu% imporre, e riscuotere direttamente da loro, tributi. (nclude in s0 un organo che ha il potere di interpretare autoritativamente la "costituzione federale# e dun$ue, tra l'altro, la ripartizione dei poteri tra autorità o stato "centrale# e gli "stati membri# le rispettive sfere di competenza. (l recesso dall'unione del singolo stato membro, anche se non esplicitamente vietato, è escluso, a meno che la costituzione federale eccezionalmente non lo permetta. 2." lo Stato regionale (esempio: #talia)
(n $uesto stato sono i poteri delle "regioni# ad essere enumerati e limitati a materie particolari. a loro stabile pertinenza alle regioni e il loro rispetto sono comun$ue "garantiti# dalla costituzione "rigida# dello stato. ( poteri delle regioni possono essere talvolta assai vasti+ ma non includono mai, o $uasi mai, poteri giurisdizionali. !lla regione non è riconosciuto il diritto di separarsi dallo stato. *uesti sistemi "federalisti# di distribuzione dei poteri sono presenti in genere sia tra gli ordinamenti dell'epoca liberale sia tra gli ordinamenti contemporanei di democrazia sociale. a in concreto si tratta, presso gli uni e presso gli altri, di cose diverse. 3.Confederazione di stati e stati federali nel modello costituzionale “liberale”.
(l modello costituzionale ideale dello stato liberale -l'insieme dei valori fondamentali tendono ad informarsi gli ordinamenti dei maggiori stati occidentali dell'8ttocento- si ispira ad un'idea fondante principale: $uella della separazione della societ$ civile dallo stato%apparato . a società civile si compone di individui cui vanno riconosciute sfere inviolabili di libertà in tutti i campi in cui possono esplicarsi le attività umane. o Stato deve appunto definire con precise norme giuridiche $uelle sfere e badare che esse vengano di fatto rispetto da tutti. (n ci% si attua naturalmente un contatto tra stato e società civile: ma oltre $uesto contatto, secondo il modello costituzionale liberale, lo stato non ha molte ragioni di ulteriori incontri con la società. 1i% vale in particolare per $uanto concerne il vastissimo e importantissimo campo dell'economia. &ata $uesta esigenza di separazione tra società civile e stato, il modello costituzionale liberale ravvisa la necessità, per meglio garantirne l'attuazione, di procedere a una particolare divisione dei poteri nell'ambito dell'organismo stesso dello stato-apparato. 9re funzioni vengono identificate come le fondamentali dello stato-apparato: la normativa, l'esecutiva e la giurisdizionale+ le ultime due da svolgersi nel rigoroso rispetto dei precetti posti dalla prima. e tre funzioni, inoltre, vanno assegnate in via tendenzialmente esclusiva a tre distinti gruppi di organi, costituenti i tre poteri dello stato 6legislativo-esecutivo-giudiziario7. ! $uesto modello costituzionale hanno pi) o meno tentato di conformarsi - con diversa misura di successo-, durante l'epoca liberale, tutte le principali unità statali occidentali. a mentre per gli stati unitari e liberi di legami istituzionali all'esterno il discorso sull'influenza dell'idea fondante del modello pu% in certo senso fermarsi a $uesto punto, le cose stanno diversamente con gli stati che in $ualche modo risultano partecipi di $uelli che abbiamo chiamato "processi federalistici#. (n verità, confederazioni di stati e stati federali assumono, durante l'epoca liberale, forme e contenuti particolari che appaiono proprio dettati dal bisogno di meglio servire l'idea-base della giusta separazione tra stato e società civile. 'impulso principale alla formazione di confederazioni è dato senza dubbio, anche in $uesto periodo, dal desiderio di rinforzare le condizioni di pace tra una pluralità di stati e di potenziarne, unendole, le capacità di difesa-offesa nei
confronti di stati terzi. a spesso affiora anche -e trova recezione in principi inclusi nell'atto confederale- la volontà di eliminare, in campo economico e in altri campi, alcune interferenze dello stato che possono intralciare il libero, utile spiegarsi dell'iniziativa privata individuale. ( fattori che rendono possibile e favoriscono il confederarsi di stati sono di solito condizioni di stretta affinità tra i vari popoli sotto il profilo linguistico o culturale o genericamente storico-politico+ ma attira anche molto la speranza di realizzare su spazi pi) vasti $uella libertà del mercato che viene ormai ac$uisendo, all'interno di ciascun stato, la posizione di un importante valore. Si spiega in tal modo la presenza per esempio nell'atto che rinnova e rifonda nel ;< la 1onfederazione elvetica del principio secondo cui 6art. 7 su tutto il territorio della 1onfederazione " il libero mercato delle derrate, dei prodotti del suolo e delle merci, la libera uscita e il passaggio da un cantone all'altro di $uesti oggetti e del bestiame, sono garanti#. 5 la stessa aspirazione, sia pur in parte diversamente fraseggiata nelle disposizioni normative, ritroviamo nei documenti di fondazione di altre importanti unioni confederali del periodo: negli !rticoli di confederazione 6==;7 degli stati americani da poco diventati tali da colonie che erano sotto la 1orona britannica 6art. >7+ nell'!tto costitutivo della 1onfederazione germanica 6;<7 -ove 6art. ;7 si assicura la libera mobilità personale e patrimoniale all'interno della ?ermania, premessa per $uell'unione doganale 6 &ollverein7 che, formalmente distinta dalla 1onfederazione, pure integrerà, sul versante economico, la logica di unificazione germanica che $uesta vuol perseguire soprattutto sul versante politico-militare. !ppartiene storicamente all'epoca liberale l'invenzione della figura dello Stato federale in senso proprio e stretto: invenzione che si attribuisce agli autori della 1ostituzione americana del =;=. a appunto alle origini di $uella 1ostituzione, e poi negli sviluppi di essa nel corso di <@ anni di storia fino al NeA &eal, opera potentemente il sentimento delle esigenze dell'ideale della società civile "separata# dallo stato. ! rinforzare l'autorità centrale creata dagli !rticoli di confederazione fino a f arla diventare un vero e proprio stato i padri fondatori americani furono in parte di certo indotti dal pensiero che solo cos2 gli Stati Bniti, sicuri nella loro pace interna, avrebbero potuto far fronte, nell'arena internazionale, a colossi militari-economici $uali ?ran Cretagna, Francia, Spagna. a sembra che in misura maggiore essi vi fossero indotti anche dal desiderio di meglio assicurare la "giustizia# sul territorio americano, cioè data la loro idea di "giustizia# gli istituti di un libero mercato di dimensioni in prospettiva continentali. ?li stati, vigendo gli !rticoli di confederazione, non si erano trattenuti dal compiere operazioni che erano loro a rigore permesse, ma che danneggiavano seriamente la sicurezza dei rapporti commerciali e la libertà dei traffici. 5d ecco la 1ostruzione del ;= togliere loro tutta una serie di poteri che impedirebbero il formarsi di un mercato unico nazionale operante in piena autonomia e certezza del diritto. ! petto di $ueste sottrazioni di potere agli stati membri stava, in $uella stessa costituzione, una attribuzione di poteri al nuovo stato centrale che, se era piena, $uasi esclusiva e illimitata per ci% che riguarda la politica di difesa e la politica estera in genere, era invece assai cauta e circoscritta per ci% che riguarda l'intervento nelle faccende economiche e sociali interne dell'Bnione. (n $uest'area interna la principale norma attributiva di poteri allo stato centrale era $uella relativa al regolamento del "commercio tra gli stati# 6commerce clause7. 'effetto complessivo della ripartizione dei poteri in materia economico- sociale tra stati membri e stato centrale fu dun$ue, nell'!merica liberale, il formarsi di una potente, indiretta garanzia per l'autonomia della società civile in $uell'area e per la sua esenzione da eccessivi controlli statali provenienti da $ualsiasi parte periferica o centrale che fosse. a materia rimaneva, nell'insieme, di competenza degli stati membri: ma $uesti, anche a prescindere dai divieti particolari che legavano loro le mani, erano scoraggiati dal regolare in modo comun$ue aggravante le attività produttive e la ricchezza dal timore che esse defluissero nel territorio di altri stati pi) liberali. o stato centrale, poi, aveva competenze di intervento limitate. (l sistema funzionava in senso nettamente restrittivo e impeditivo nei confronti di $ualun$ue volontà normativa speciale+ e tutelava ed esaltava in conseguenza il ruolo di una società civile che liberamente produceva e distribuiva ricchezza, in modo unitario su tutto il territorio nazionale, avvalendosi degli strumenti giuridici tipici dell'ideologia individualistica: la proprietà privata estesa a tutti i mezzi di produzione+ la libertà di iniziativa economica+ la libertà di lavoro+ la pi) ampia autonomia contrattuale. a guerra civile 6;D-D<7 produsse anche un'altra e persino pi) importante novità costituzionale: distrusse negli stati del sud e viet% per sempre 6((( emendamento7 l'istituto della schiavit), che rappresentava una contraddizione rispetto al modello di un'economia libera e un ostacolo al pieno espandersi dei suoi metodi di produzione su tutto il territorio nazionale. oco dopo la guerra civile fu anche adottato il (E emendamento. a due process of laA clause di $uell'emendamento, cos2 come del resto l'analoga clausola contenuta nel precedente Cill of /ights restrittivo dei poteri dello stato centrale 6E emendamento7, fu intesa a proteggere rigorosamente da ogni interferenza incisiva della legge la proprietà privata, la libertà di iniziativa economica, la libertà di contratto. ?li strumenti giuridici onde si autogoverna la società civile "separata# ricevevano in tal modo una diretta e globale consacrazione, la $uale si affiancava alle altre dirette e indirette tutele già previste per $uegli strumenti e finiva cos2 per ribadire la totale subservienza dell'ordinamento federale americano al modello di $uel tipo di società. a costituzione fin dalle origini aveva stabilito 6supremac clause art D7 che i giudici degli stati membri dovevano applicare il diritto federale anche a preferenza del proprio diritto statale eventualmente contrario: e con ci% aveva predisposto l'immediata vigenza delle norme statali-centrali dentro gli ordinamenti degli stati membri. a 1orte Suprema degli Stati Bniti -organo dello stato centrale- aveva inoltre ben presto rivendicato il potere di interpretare in maniera vincolante, per tutti, anche per i giudiziari statali, tutto il diritto federale e di dichiarare nulle tutte le leggi, degli stati membri e dello stato centrale, che contrastassero alla costituzione federale.
(l sistema americano rappresenta, durante l'epoca liberale, l'esempio pi) compiuto e perfetto di stato federale costruito per attuare i valori del modello costituzionale liberale. a divisione "orizzontale# dei poteri 6$uella delle funzioni fondamentali tra i poteri dello stato7, adottata dagli americani sia a livello di stati membri sia a livello di stato centrale in una versione particolarmente idonea a ritardare i processi decisionali, serviva a suo modo ad assicurare l'autonomia della società civile. !d essa si aggiungeva una divisione "verticale# dei poteri 6il "federalismo#: la ripartizione delle competenze tra stato centrale e stati membri7 che lavorava con grandissima efficacia al medesimo effetto. Stato centrale e stati membri ripartivano le materie su cui legiferare e svolgere amministrazione senza possibilità in genere di interferenze reciproche nelle sfere attribuite alle competenze dell'uno e degli altri. a Svizzera, da confederazione che era, divenne stato federale dopo il tentativo di secessione dei cantoni cattolici 6;>;7 e si diede una 1ostituzione federale definita nel ;=>. (n essa furono garantiti, anche nei confronti dei cantoni e dei loro ordinamenti, tutti i fondamentali diritti di libertà dell'individuo, da $uelli strettamente civili a $uelli politici, a $uelli in particolare economici 6libertà di circolazione delle persone e delle cose sul territorio nazionale: art. >< e D3+ libertà d'industria e di commercio: art. 47. a potestà di regolare i rapporti all'interno della società fu lasciata, di massima, ai cantoni. Sui rapporti interni, allo stato centrale furono conferite competenze enumerate e non molto ampie. Bn insieme di poteri che non permetteva di certo alle autorità federali di intervenire a fondo, anche se l'avessero voluto nei liberi processi della società civile. 1ome in !merica, lo stato centrale poteva stabilire in Svizzera dazi sulle merci importate, ma non tributi diretti. (l legislativo federale svizzero -1onsiglio nazionale+ 1onsiglio degli Stati-era per composizione in tutto simile a $uello americano+ e non molto diversi erano gli effetti rallentatori dei complessivi meccanismi di divisione "orizzontale# dei poteri attuati nella piccola repubblica delle !lpi. Bn discorso pressoch0 uguale potrebbe tenersi con riguardo ad altri due stati del periodo, 1anada e !ustralia. 1ontrariamente alla regola solita degli stati federali, che vuole enumerati i poteri dello stato centrale e i "poteri residui# assegnati a $uelli membri, la legge istitutiva del 1anada indipendente faceva una duplice enumerazione e attribuiva al governo centrale le materie non menzionate. a ci% non toglieva di certo il carattere strettamente federale dell'ordinamento, perch0 le materie assegnate alle "province# erano moltissime e vastissime, la distribuzione dei poteri non avrebbe potuto in pratica alterarsi senza il consenso di tutte le province e sul rispetto della distribuzione stabilita vegliava un ?iudiziario indipendente. 9ra le materie di competenza delle province rientrava, in particolare, la legislazione sulla "proprietà e i diritti civili# 6art. G37+ e l'interpretazione che si diede di tale formula in congiunzione a $uella delle norme relative alla competenza del governo centrale fu tale, fino oltre la Seconda ?uerra mondiale, che la massima parte dell'area economico-sociale venne sottratta a un regolamento dal centro e riservata alla normazione della periferia con l'ovvio, tendenziale effetto, che si è già sottolineato, del lasciar libere le forze spontanee della società civile. 5 il medesimo effetto produsse la 1ostituzione concessa dalla ?ran Cretagna all'!ustralia nel G@@: una 1ostituzione che faceva dell'!ustralia uno stato federale per moltissimi aspetti ricalcato sull'esempio americano 6salva, in particolare, la forma parlamentare, anzich0 presidenziale del governo7. 'importanza dell'esperienza tedesca dipende dal suo presentare tratti di ispirazione ine$uivocabilmente liberare assieme ad altri che riflettono un diverso indirizzo e che, per certi lati, anticipano il futuro. &i fronte alla fattispecie di stato federale che abbiamo ricordate, il federalismo tedesco mette in mostra alcuni aspetti di maggior accentramento nel sistema, di maggiore robustezza nell'apparato governativo centrale. e unità politiche periferiche, in $uanto in $ualche modo rappresentate come tali in una delle due camere legislative del centro, potevano invece in una certa misura influire come tali sulla politica nazionale: con un'opera soprattutto di freno che riusciva tanto pi) efficace nei sistemi dove $uella rappresentanza era stabilita su basi paritarie. &a un certo punto di vista $uesta era anche la situazione nel secondo /eich: dove gli stati membri erano, nella loro sfera, oggettivamente indipendenti e l'influsso che potevano esercitare sulla politica nazionale attraverso la camera alta non era di scarso rilievo. 5 tuttavia vi erano pure delle differenze sostanziali. (ntanto uno degli stati della federazione -la russia- era molto pi) popoloso degli altri e il suo volto godeva di un peso nettamente superiore in seno alla camera alta. 1odesta innegabile preponderanza prussiana nel sistema introduceva indirettamente in esso, in varie direzioni, elementi di concentrazione del potere. a ci% non era tutto. !llo stato centrale, il /eich, la 1ostituzione garantiva poteri pi) ampi di $uelli goduti dagli stati centrali negli altri sistemi federali del periodo. er la verità, non cos2 disponeva l'originale 1ostituzione del ;=+ ma già una riforma del ;=4 assegnava al egislativo dell'impero la competenza "sull'insieme del diritto civile, sul diritto penale e sulla procedura#: e $uesta formula metteva il /eich in condizioni di fare cose che erano per lo pi) precluse agli stati centrali degli altri sistemi federali. &i fatto, per esempio, lo sviluppo di un organico diritto del lavoro e dei primi spezzoni di uno stato "sociale# a livello nazionale non incontr% in ?ermania gli ostacoli costituzionali che a lungo gli sbarrarono la strada nei sistemi federali dei popoli di lingua inglese. &etto $uesto, va ribadito che il federalismo dell'impero tedesco portava ben chiara su di s0, nonostante tutto, l'impronta del costituzionalismo liberale. (l suo stato centrale a dispetto delle sue forti strutture, per via dei freni e contrappesi vari che agivano in esso, operava rilento. ?li mancava per $uesto, tra l'altro, l'adeguato mezzo fiscale+ come gli altri stati federali liberali non poteva stabilire imposte dirette e doveva vivere su $uelle indirette. !ll'interno del sistema, gli stati membri erano a loro volta tenuti a freno dal principio, valevole anche nella federazione tedesca della piena libertà di circolazione di persone, beni e capitali sul territorio nazionale 6art. 4 1ost.7.
. Stati federali e stati regionali nel modello costituzionale “sociale”. ".1.odello sociale e stato federale.
'avvento del secolo ventesimo ha profondamente modificato il concetto prevalente in 8ccidente del rapporto ideale tra stato e società civile. Sotto certi aspetti il desiderio che il potere politico si astenga dal regolare dall'alto le attività dei privati è persino cresciuto al confronto con l'epoca liberale. a codesto desiderato ampliamento delle sfere di intangibile autonomia dell'individuo riguarda essenzialmente le libertà di esso di natura non economica. (n tutto ci% che invece tocca i rapporti economici l'idea della netta separazione tra stato e società civile è venuta meno nell'epoca contemporanea: l'epoca vuole anzi un regolamento statale abbastanza intenso della vita economico-sociale della comunità, al fine di realizzarvi valori di solidarietà e di uguaglianza sostanziale e anche in fondo, di libertà, ma di una libertà che significa -per l'individuo- pi) potere di fatto in certe direzioni che non assenza generalizzata di soggezione a vincoli e controlli statali. roprietà privata dei mezzi di produzione, libertà di iniziativa economica, libertà di lavoro permangono+ ma sono istituti o principi ormai contornati da molteplici restrizioni e limiti. 'affermarsi negli ordinamenti occidentali del modello costituzionale "sociale# ha prodotto, come era inevitabile, anche una profonda modificazione nel sistema liberale della divisione "orizzontale# dei poteri. (l egislativo, tra i poteri dello stato, ha in genere perso $uella posizione di centralità e preminenza che prima gli apparteneva. (l suo posto è stato sotto pi) di un profilo assunto dall'5secutivo che, meritandosi di essere chiamato ormai il "?overno#, ha intrapreso a dar veramente l'indirizzo all'intera macchina dello stato-apparato. Sotto di lui, la pubblica amministrazione, autorizzata a un esteso regolamento e controllo della società civile, si è grandemente dilatata e ha visto moltiplicarsi i punti e le occasioni dei suoi interventi discrezionali. (l sopravvivere del modello "sociale# doveva come è ovvio ripercuotersi anche sulle forme "federalistiche# o di "divisione verticale# dei poteri. 5 ci% è $uanto per l'appunto è accaduto. a prima e forse pi) vistosa ripercussione riguarda la forma dello "stato federale# in senso proprio e stretto. *uella soluzione giovava all'attuazione istituzionale della "società civile separata# e dell'individualismo "economico#. a l'opinione pubblica vuole oggi un certo sensibile controllo dello stato sulla società e l'adozione di istituti di solidarietà tra i cittadini che permettano ai deboli il godimento di un minimo di "diritti sociali#. a struttura dualistica dello stato federale liberale ostacola peraltro tutto ci%: è intrinsecamente incompatibile o, se non incompatibile, certo ostile al pieno affermarsi del modello "sociale#. erci%, nell'ordinamento del tipico stato federale contemporaneo essa non pu% pi) venire accolta. (n suo luogo un'altra e diversa struttura si instaura: nella $uale allo stato centrale spettano in aggiunta a $uelle del passato per lo meno tante competenze in pi) $uante bastano per governare l'economia assicurandone lo sviluppo continuo ed e$uilibrato e per garantirne almeno i principali "diritti sociali#. (n certo senso l'ordinamento federale dell'epoca liberale e $uello contemporaneo sono animati da una logica assai simile se non identica: entrambi richiedono che allo stato centrale spetti di tutelare l'attuazione, nell'ordinamento, di tutti i valori essenziali, del modello e in particolare dei diritti fondamentali della persona. a proprio $uesta medesima logica conduce ad una attribuzione molto pi) ampia di poteri allo stato centrale contemporaneo: perch0 nel federalismo liberale valore essenziale era la libertà del mercato che postulava l'astensionismo di ogni autorità statale, mentre ora il catalogo dei diritti fondamentali si è arricchito della categoria dei "sociali#, che richiede un intervento fattivo dal centro. Si vuol dire con ci%, in primo luogo, che le competenze normative dello stato centrale sono ora sempre estesissime in campo economico-sociale, anche se di $uesto campo non coprono necessariamente tutti i settori+ esse non escludono in genere analoghe competenze degli stati membri nelle stesse materie, ma si sovrappongono a $ueste e, nella concorrenza prevalgono su di esse, talvolta e anche spesso lasciando peraltro spazi alla legislazione periferica che viene cos2 in $ualche modo a "cooperare#, da una posizione subordinata, con $uella centrale. a "cooperazione# del nuovo federalismo si pu% realizzare anche, in secondo luogo, sul piano amministrativo: nel senso che lo stato centrale in certi campi detta le regole che spetta poi alle amministrazioni degli stati periferici di mandare di mandare ad effetto, curandone l'osservanza 6si parla $uindi di "federalismo di esecuzione#7. (nfine in $ualche caso è previsto dalla 1ostituzione che le regole debbano scaturire da accordi tra stato centrale e stati membri senza i $uali le regole non nascono. Nel tipico stato federale contemporaneo lo stato centrale ha ac$uisito anche poteri di imposizione tributaria conformi all'esigenza di una ridistribuzione e$uitativa delle ricchezze propria del modello "sociale#. o stato centrale, che in epoca liberale doveva accontentarsi dell'imposizione indiretta e in particolare dei prelievi daziari sul commercio con l'estero, ora pu% stabilire imposte dirette sui patrimoni e sui redditi e mediante l'applicazione di ali$uote progressive pu% attuare o cercare di attuare opportune correzioni della distribuzione della ricchezza che il mercato ha attuato, e pu% procurarsi i mezzi finanziari per sviluppare e mantenere una rete robusta di servizi "sociali#. 'imposizione progressiva decisa separatamente dai singoli stati membri rischierebbe di far defluire ricchezze dal loro territorio a vantaggio di altri stati meno fiscalmente esosi, stabilita dal centro eliminava i tentativi di interessate elusioni. e risorse finanziarie dello stato centrale sono di solito attualmente superiori a $uelle di cui possono disporre tutti insieme gli stati membri. *uesta maggiore disponibilità determina il fenomeno non infre$uente di "trasferimenti in dono# di fondi alle statali centrali a $uelle periferiche. &ovendo intervenire con larghezza e con rinnovati e continui adattamenti nella vita della società civile, allo stato "sociale# occorre poter assumere con relativa celerità le sue decisioni. *uesta esigenza pone speciali problemi in seno a un ordinamento federale perch0 lo stato centrale, come abbiamo visto, è tradizionalmente organizzato, dai tempi del modello liberale, in modo da consentire agli stati membri di interrompere in una certa misura, specie attraverso la loro particolare rappresentanza nella seconda camera, ostacoli a deliberazioni che non riscuotono un consenso larghissimo: il che ha di per s0 effetti rallentanti sull'azione dello stato. a lentezza dell'azione dello stato centrale è un pericolo che
incombe negli ordinamenti federali contemporanei: un pericolo che è stato in genere superato sia talvolta strutturando la composizione della seconda camera in modo che essa sia meno "rappresentanza di stati# di $uanto non fosse in passato, sia riducendo i poteri di detta 1amera, sia utilizzando altri congegni istituzionali idonei ad accelerare i tempi di decisione e ad eliminare poteri sostanziali di veto, sia soprattutto attraverso la modificazione del sistema della divisione "orizzontale# dei poteri di cui si è fatto cenno. 'assurgere dell'5secutivo a vero motore complessivo dell'apparato statale ha determinato anche nel $uadro dell'apparato centrale di un ordinamento federale, il recedere del ruolo del legislativo e dun$ue l'attenuarsi dell'efficacia dei meccanismi di impedimento e rallentamento dell'azione statale. Si tratta di caratteri che possono per lo pi) riscontrarsi in tutti gli ordinamenti federali di cui abbiamo parlato con riferimento all'epoca liberale e che tuttora rappresentano, in campo occidentale, i pi) significativi esempi di stati federali: Stati Bniti d'!merica, 1anada, !ustralia, Svizzera, /epubblica federale tedesca, !ustria e i paesi dell'!merica latina. Negli Stati Bniti, la grande crescita in statura dello stato centrale che era necessaria affinch0 il nuovo modello si realizzasse, ha incontrato la forte, prolungata opposizione della giurisprudenza della 1orte Suprema, custode di una 1ostituzione nata liberale. er superare $uesta opposizione su un punto si dovette ricorrere al procedimento difficoltoso e malagevole, in $uel paese, della revisione costituzionale 6una riforma costituzionale deve essere approvata dai 3H4 dei membri di entrambe le 1amere del 1ongresso o da una speciale 1onvenzione nazionale e ratificata dai 4H> dei egislativi degli stati membri7: $uando si tratt% di permettere allo stato centrale di imporre tributi ad ali$uota progressiva sui redditi 6emendamento E(, G47. !lla revisione costituzionale ci si dovette affidare anche per diminuire drasticamente la dipendenza dei membri del senato federale dalle elites politiche dominanti negli apparati dei vari stati membri 6emendamento E((, G4: elezione popolare diretta dei senatori in luogo dell'elezione da parte delle assemblee legislative degli stati7. er il resto, le nuove competenze dello stato centrale furono da esso ac$uisite dopo che la 1orte Suprema accett% di "rileggere# in maniera evolutiva-rivoluzionaria talune disposizioni fondamentali della 1ostituzione, prima interpretate in chiave liberale. 1i% avvenne negli anni '4@, $uando la 1orte, che aveva invalidato pressoch0 per intero la legislazione rooseveltiana del primo NeA &eal, decide di non poter pi) reggere il contrasto con la prevalente volontà del paese e con le tendenze dei tempi. a commerce clause venne reinterpretata in modo da attribuire al 1ongresso il potere di regolare $ualsiasi fenomeno economico che, in $ualsiasi campo, presentasse un rilievo a giudizio del 1ongresso stesso d'interesse nazionale. (l "potere di spesa# 6 spending po*er 7 dello stato centrale fu inteso nel senso che a $uesto fosse consentito di offrire agli stati membri contributi in denaro affinch0 condotte fossero tenute ed opere compiute secondo le indicazioni del 1ongresso, anche in campi che il 1ongresso non potrebbe altrimenti regolare. 1ontemporaneamente la 1orte Suprema abbandon% l'interpretazione liberale della due process clause in campo economico, ossia tolse le rigide garanzie di intangibilità prima concesse all'iniziativa privata e all'autonomia contrattuale, permettendo cos2 all'autorità dello stato 6e in particolare proprio all'autorità dello stato centrale7 di regolare a fondo i vari aspetti della vita della società civile. (n virt) di $uesta interpretazione radicalmente innovatrice della 1ostituzione, oggi negli Stati Bniti lo stato centrale pu% in pratica disciplinare, in un modo o nell'altro, tutti i rapporti di cui si intesse la vita collettiva nazionale economici e non economici. egislazione federale è intervenuta per% in molti settori e per esempio in $uelli del diritto industriale, del diritto del lavoro e sindacale, del diritto della previdenza e dell'assistenza, e cos2 via: stabilendo spesso principi che tocca poi alle legislazioni statali di integrare con norme di dettaglio, secondo la prima accezione del concetto di federalismo "cooperativo# di cui si diceva sopra. ?li stati membri, laddove lo stato centrale non è intervenuto, non di rado si accordano per realizzare operazioni in comune e per uniformare il trattamento normativo di materie che tocca alla loro legislazione disciplinare 6l'ultimo tipo di federalismo "cooperativo#7. 'apparato statale centrale è divenuto capace di un'azione interventista continua e nel complesso adeguata per via dell'assunzione della residenza al ruolo di otere principale nel concerto dei oteri. 1ome in !merica, la tendenza dello stato centrale ad assumere il controllo complessivo dell'economia nazionale incontr% in !ustralia e 1anada l'ostilità dei ?iudiziari, guardiani, in entrambi gli ordinamenti della 1ostituzione: un'ostilità che fu superata solo dopo la seconda guerra mondiale o per un addolcirsi della giurisprudenza o per $ualche marginale ritocco al testo costituzionale. !ttualmente, la composizione del sistema giuridico sia in !ustralia sia in 1anada risulta, in conformità alla 1ostituzione, come negli Stati Bniti da prevalenti apporti delle legislazioni periferiche 6"statali# o "provinciali#7 ma col concorso di un sostanziosissimo apporto della legislazione centrale in tutte o $uasi tutte le aree economiche e non, dove il modello "sociale# richiede una regola uniforme dettata dal centro. (n !ustralia e in 1anada vige, a livello centrale e periferico, la forma di governo parlamentare: ma il bipartitismo e la disciplina dei partiti "all'inglese# assicurano l'incisività e la speditezza dell'azione statale. (n entrambi paesi la 1ostituzione è stata alla fine "rimpatriata# ossia resa modificabile con procedura locale senza bisogno di intervento del arlamento britannico, ed è anche cessata ogni supervisione di ondra in campo giurisdizionale. !nche il federalismo svizzero ha compiuto in $uesto secolo la parabola che ha portato gli altri dal tipo "liberale# a $uello "sociale# e "cooperativo#. (l tratto forse pi) meritevole di rilievo nell'esperienza svizzera è la via particolare seguita da $uel federalismo per potenziare le competenze dello stato centrale. (n Svizzera il ?iudiziario non pu% sindacare la costituzionalità delle leggi federali. ertanto, non avrebbe potuto avere luogo colà $uella resistenza giurisprudenziale ai tentativi di espandersi della legislazione centrale che abbiamo constatato gli Stati Bniti, in !ustralia, in 1anada. Senonch0, il legislatore federale svizzero, molto pi) di $uegli altri suoi colleghi, non s'è sentito di
forzare le maglie del sistema costituzionale tradizionale e ha atteso che $uesto venisse modificato secondo la regolare procedura prevista. &'altra parte, la procedura per la revisione della 1ostituzione è in Svizzera 6come attualmente in !ustralia7 di facile attivazione e di facile esercizio. 'uso ripetuto della riforma costituzionale per voto popolare punteggia cos2 la storia del federalismo elvetico: e lo storico pu% segnare, alle date dei molteplici emendamenti, le tappe del progressivo allargarsi della originariamente ristretta competenza legislativa centrale. a ?ermania di Conn ha dotato il suo stato centrale di una massa imponente di poteri nell'espressa previsione della 1ostituzione federale e nell'effettivo esercizio che ne ha fatto in pratica $uello stato. (l ?rundgesetz contempla, $uanto alla funzione legislativa, una serie di materie in cui la competenza del Cund è esclusiva, salvo che esso espressamente deleghi ai ander di legiferare+ e un'altra vastissima serie di materie in cui la competenza è concorrente, ma la normativa del Cund, se c'è, spiazza $uella eventuale dei ander e il loro potere di legiferare. oich0 nei settori in cui lo stato centrale è competente esso ha esercitato appieno i suoi poteri lasciando, poco spazio a norme promananti dai ander, e poich0 i settori di competenza dello stato centrale sono, come si è visto, estesissimi, n0 risulta che il sistema giuridico tedesco è complessivamente composto, oggi, da una prevalente massa di norme di origine "centrale#: una massa assai pi) corposa di $uella degli ordinamenti federali dei popoli di lingua inglese e probabilmente anche di $uella dell'ordinamento svizzero. a "cooperazione# federale tedesca si realizza invece largamente sul terreno amministrativo. (l ?rundgesetz prescrive che le leggi federali siano di principio eseguite a cura di uffici amministrativi dei ander 6art. ;47. Nel sistema federale tedesco, come negli Stati Bniti, in !ustralia, e in 1anada, il potere giurisdizionale, nell'istanza della 1orte 1ostituzionale, pu% giudicare della costituzionalità delle leggi, non solo degli enti statali periferici, ma dello stato centrale. ( diritti fondamentali della persona, civili e politici, sono garantiti dalla 1ostituzione federale nei confronti di $ualsiasi autorità+ mentre i "diritti sociali# sono assicurati da leggi federali ancorate alla "costituzione materiale# o dalle 1ostituzioni dei ander. (n $uanto prevalentemente braccio "esecutivo# di una pervadente legislazione centrale, i ander potrebbero venire ritenuti entità di molto basso profilo nel sistema federale: anche perch0 non v'è pi) una russia che preponderi tra di loro 6la Cavaria non ne ha preso il posto7. Non è cos2. a loro importanza nel sistema dipende in primo luogo dalla grande importanza che l'amministrazione ha assunto nello stato di modello "sociale#. 5d essi dispongono in aggiunta di un volume cospicuo di risorse di cui curare la distribuzione nei campi in cui pur sono competenti. a 1ostituzione disciplina nei dettagli la vasta gamma di entrate tributarie che sono di pertinenza dei ander. &i fatto, le disponibilità finanziarie dei ander sono per volume complessivo vicine a $uelle del Cund+ e il rapporto è per essi molto pi) favorevole di $uanto non sia per esempio per gli stati membri americani nei confronti dello stato centrale. ".2. # valori serviti dallo stato federale nel modello sociale.
*uali valori particolari invece servono oggi le strutture federali di un ordinamento ove la società civile e lo stato non sono pi) separati, anzi si compenetrano e vogliono compenetrarsi, e il federalismo è divenuto variamente "cooperativo#I ! $uali particolari tratti del modello "sociale# offrono una garanzia aggiuntiva le istituzioni dell'attuale stato federaleI Bna garanzia che, di regola, uno stato unitario non pu% offrire, o offre meno beneI 'odierno stato federale occidentale mantiene un livello di governi intermedio tra il governo centrale della comunità e i piccoli governi locali delle le autorità municipali: un livello intermedio di governi democraticamente eletti e responsabili, che hanno minor statura e forza di $uanto non avessero in età liberale, ma pure rappresentano sempre rami importanti dell'ordinamento. (l livello governativo intermedio serve principalmente oggi a tre scopi. 5sso tende in primo luogo a potenziare l'elemento democratico che anima il sistema politico-giuridico, giacch0 rimette la decisione di una $uantità di $uestioni aventi prevalente interesse regionale ad autorità che pi) di $uelle centrali sono vicine, accessibili e immediatamente controllabili dalle popolazioni direttamente coinvolte. (n secondo luogo l'esistenza di una pluralità di governi intermedi tende a spezzare la compattezza della classe politica che globalmente si occupa degli affari pubblici di un paese. (nfine, decentrare largamente le decisioni politiche e amministrative, come accade in un ordinamento federale, serve a dare a $ueste decisioni contenuti pi) prossimi ai desideri e ai bisogni delle diverse popolazioni su cui le decisioni verranno a cadere. a diversificazione delle soluzioni -che non metta in gioco $uanto nel sistema deve restare unitario e uniforme-corrisponde a un'altra esigenza di un ordinamento "democratico- rappresentativo#: che gli atti di governo vengono incontro, per $uanto possibile, alle attese concrete e particolari dei cittadini. !nche una maggiore efficienza dei servizi pubblici dovrebbe essere assicurata, posto che in molti casi le autorità ad essi preposte saranno soggette a un controllo elettorale che, per essere geograficamente delimitato, sarà di massima pi) oculato, pi) stringente, pi) efficace. (n $ualche misura le strutture di tutti gli ordinamenti federali che abbiamo sopra esaminati lavorano produrre i risultati che si sono ora indicati e li conseguono in concreto: anche se è ovvio che il successo di ciascuno in proposito è poi molto diverso, e dipende da una molteplicità di altri fattori. (n un certo senso i valori che si sono indicati come $uelli oggi promossi dalle strutture federali di un ordinamento erano già serviti da $uelle stesse strutture in età liberale. a c'è una differenza essenziale. o Stato liberale -in tutte le sue possibili conformazioni federali, unitari ecc.- è uno stato piccolo: reggeva la società civile mediante un sistema giuridico composto da istituti di libertà stabili nel tempo+ aveva minimi poteri di intervento+ manovrava una ridottissima burocrazia e gestiva ridotti servizi. (l tasso di partecipazione democratica, di frazionamento della classe politica, di rispondenza delle attività statali a speciali desideri dei cittadini, aveva per esso un'importanza limitata e in $ualche caso molto limitata. e cose sono completamente mutate con l'avvento dello stato "sociale#. *uesto tipo di stato governa l'intera economia del paese, indirizzandola verso lo sviluppo, piegandola $ua e là a suoi fini particolari, ridistribuendo a piene mani ricchezza.
Nel $uadro di $uesto stato, l'esigenza che non si crei un distacco lacerante tra classe politica, la $uale su $uasi tutto mette le mani, e cittadini, diviene cruciale. (l bisogno che la classe politica sia pluristicamente articolata si fa tanto pi) urgente $uanto pi) ci si avvede che una concentrazione autoritaria di potere, in uno stato cos2 potente ed disteso, comporterebbe sacrifici per la libertà ben maggiori che in un $uadro di uno stato pi) ridotto. 9utte $ueste speciali esigenze dello stato "sociale# le strutture federali di un ordinamento sembrano in grado di soddisfarle, e di soddisfarle meglio di $uanto non riuscirebbero, di massima, le strutture di uno stato rigorosamente unitario. 'autore che abbiamo già sopra menzionato, il Friedrich, ha fatto della tesi il suo cavallo di battaglia. ! suo parere, le libertà tipiche di una democrazia contemporanea e il buon funzionamento di $uesta non possono essere stabilmente assicurati se non dall'adozione di una forma tanto federale o $uasi-federale. ! parte il carattere troppo rigido della tesi, che pu% lasciare perplessi, le osservazioni che abbiamo fatto sembrano portar ac$ua al mulino delle opinioni di Friedrich. ".. odello sociale e stato regionale.
Bna conferma della validità della tesi di Friedrich potrebbe venir considerata anche la proliferazione intervenuta in anni recenti di un tipo di dato poco diffuso in passato: lo stato regionale. Sopravvenuto per% lo stato "sociale#, le molte voci che sul continente europeo già in epoca liberale avevano invocato il superamento o almeno un netto temperamento dell'unitarismo, si sono ingrossate, hanno fatto coro potente, e alla fine, sul continente, hanno prevalso un po' dappertutto. a necessità di stabilire, dentro lo stato, un terzo livello di governo, guadagn% dapprima i consensi con riferimento a regioni che per differenza di lingua, di cultura, di condizioni economiche, si distaccavano dal resto della comunità statale e meritavano perci%, in molte materie, la piena autonomia. Fu cos2 che, uno dopo l'altro, con modalità e misure diverse l'ordinamento italiano e poi $uello belga, $uello spagnolo, e infine $uello francese accolsero un processo di "federalizzazione interna# nel senso friedrichiano della parola: diedero vita a governi regionali intermedi, responsabili dinanzi alle rispettive popolazioni, dotati di poteri sottratti al centro. (l processo di "federalizzazione interna# di $uesti ordinamenti non si è spinto tanto innanzi da far loro adottare per i governi regionali intermedi i vari tratti che formalmente si possono assumere come caratteristici dello stato federale: titolarità dei cosiddetti "poteri residui#+ titolarità, in misura consistente e garantita, di tutte e tre le classiche funzioni statali: legislativa, amministrativa, giurisdizionale+ partecipazione, di un certo peso, al procedimento di revisione costituzionale. (n effetti, le regioni francesi sono entità giuridiche la cui esistenza, la cui organizzazione e le cui competenze non sono garantite dalla 1ostituzione nazionale ma derivano solo da leggi statali ordinarie. !i consigli regionali eletti dal popolo della regione, la legge non riserva nemmeno spazi specifici di autonomia normativa. &'altra parte, il trasferimento all'esecutivo della regione 6e a $uello dei dipartimenti7 del pi) dei poteri amministrativi di cui disponeva per l'innanzi il prefetto ha senza dubbio intaccato a fondo il centralismo plurisecolare del sistema francese. Soprattutto l'importanza dell'ente regione nell'attuale ordinamento non va sottovalutata perch0 la regione partecipa ai procedimenti di formazione del piano economico nazionale e a $uelli della sua attuazione: un esempio di "cooperazione# tra centro e periferia che ha poco da invidiare agli esempi pi) noti di "federalismo cooperativo# in autentici stati federali: con riguardo a uno strumento di indirizzo e guida dell'economia, il piano, la cui rilevanza per l'intera vita nazionale, in Francia, è ben conosciuta. ienamente applicabile appare il termine ai presenti ordinamenti di (talia e Spagna. (n (talia la 1ostituzione nazionale prevede l'esistenza di regioni a statuto ordinario e a statuto speciale. eraltro la 1ostituzione consente deleghe legislative e amministrative dello stato alle regioni: le $uali sono state con larghezza deliberate, cosicch0 ora si pu% dire che alle regioni ordinarie l'ordinamento italiano ha demandato di operare in almeno tre vasti organici settori della vita pubblica oltre il settore della propria interna organizzazione: agricoltura+ governo del territorio+ servizi sociali. J vero che anche in $uesti settori la sovraordinata legislazione statale detta sovente norme cos2 minute che il compito della regione si riduce per lo pi) a $uello di una "cooperazione 6legislativa e amministrativa7 di esecuzione#: ma sappiamo $uanto $uesto tipo di "cooperazione# sia anche fre$uente in stati federali. a 1orte 1ostituzionale veglia a che l'autonomia delle regioni sia rispettata dallo stato: anche se occorre dire che almeno finora la sua giurisprudenza appare ispirata a prevalenti simpatie centralistiche. (n Spagna la 1ostituzione del G=; non contempla come necessaria la suddivisione dell'intero paese in regioni o 1omunità autonome. a essa prevede come certa l'istituzione di tali 1omunità tra province con caratteristiche storicoculturali ed economiche comuni o altrimenti dalla natura o dalla storia destinate in $ualche modo all'autonomia 6art. >47+ mentre prevede la semplice possibilità dell'istituzione di 1omunità autonome tra le altre province. &i fatto, anche superando le non facili strettoie procedurali, stabilite dalla 1ostituzione, le province, cui competeva l'iniziativa hanno fatto s2 che tutto il territorio del /egno spagnolo risulti oggi suddiviso in 1omunità: che la Spagna sia cioè uno stato regionale dalle caratteristiche non troppo dissimili da $uelli italiano. e autonomie delle 1omunità spagnole sono pi) differenziate di $uelle pi) omogenee delle regioni d'(talia. Sono anche nel complesso, probabilmente pi) larghe sia sul terreno legislativo sia sul terreno amministrativo. (l Celgio rappresenta il caso dello stato unitario che si "federalizza# sotto la spinta prepotente di due gruppi etnici distinti, i $uali avvertono che un regolamento non differenziato e per ciascuno non autonomamente deliberato di larghe serie di materie non risponderebbe pi) ai valori della reciproca eguaglianza e della democrazia. (l processo di "federalizzazione# comincia negli anni 'D@ e per tappe successive si completa con le recenti revisioni costituzionali del G;;. o stato ha deciso nel G=@ di istituire al suo interno 4 1omunità e > /egioni, con rispettivi organi legislativi ed esecutivi+ e fin dal G;@ ha attribuito alle istituite 1omunità vallone e fiamminga ampie competenze in campo culturale
e dei servizi "personalizzabili# 6sanità, assistenza7, nonch0 in campo economico. 9ali competenze sono state ulteriormente rafforzate nel G;;. ! dirimere i conflitti di competenza tra S tato, 1omunità e /egioni provvede una 1orte d'arbitrato. (l Celgio, cos2 organizzato al suo interno, pu% senz'altro venir considerato uno stato regionale. a a taluno è parso di poter addirittura parlare di uno stato federale. J in effetti nell'ordinamento costituzionale belga figurano oggi alcuni tratti che sembrano appartenere pi) al tipo dello stato federale in senso stretto, $uando pure non siano persino pi) simili a caratteristiche proprie delle stesse vecchie forme organizzative delle confederazioni. 1os2, occorre ricordare che tutte le norme statali che attengono alle $uestioni etnico-culturali e in particolare determinano le concrete competenze delle 1omunità necessitano dell'approvazione a maggioranza $ualificata di entrambi i gruppi parlamentari di lingua francese e olandese, nelle due 1amere del arlamento nazionale+ e che il ?overno nazionale deve essere composto di un eguale numero di ministri di lingua francese e di lingua olandese. ".". Le figure di organizzazione federalistica dei poteri nel +uadro di una nuova sistematica concettuale.
-( tratti che abbiamo inizialmente indicati come caratteristici di ciascuna figura di organizzazione "federalistica# dei poteri non tutti e sempre ricorrono in ordinamenti che si ritiene comunemente appartenere al tipo e che non si saprebbe comun$ue come altrimenti classificare+ ordinamenti che, per converso, presentano isolate caratteristiche proprie di altre figure. er esempio: lo stato centrale nell'ordinamento canadese è il titolare dei "poteri residui#, contrariamente a $uanto vorrebbe la definizione offerta del tipo "stato federale# e in conformità invece a $uella dello "stato regionale#. 3-(n ordinamenti solitamente $ualificati come "stati federali# la massa dei poteri attribuiti allo stato centrale e da esso esercitati è talvolta cos2 grande da far sorgere la $uestione se non ci si trovi di fronte pi) propriamente a uno "stato regionale#. J il caso, a ben guardare, della /epubblica Federale 9edesca. J il caso, appena visto del Celgio. e due classi tendono agli estremi delle loro fattispecie attuative, a sovrapporsi e a confondersi, se si considerano i rapporti complessivi di potere politico e sociale tra centro e periferia. 4-( tratti che abbiano detti caratteri dello "stato federale# si trovano ricorrere formalmente sia in ordinamenti federali dell'epoca liberale sia in ordinamenti federali dell'epoca nostra. 5 tuttavia il rapporto tra lo stato centrale gli stati membri è completamente diverso nelle due epoche. Nell'ambito del modello liberale la capacità dello stato membro di autodeterminarsi nelle vastissime aree di sua esclusiva competenza, senza riguardo a ci% che faceva lo stato centrale, era piena. 8ggi, lo stato membro, anche se opera in territori a lui strettamente riservati non pu% in concreto decidere senza tener conto delle decisioni che lo stato centrale prende nell'ambito che gli è riconosciuto. Nell'insieme, lo stato membro deve oggi "cooperare#, da posizione tendenzialmente subordinata: la sua azione finisce sempre per essere pi) o meno condizionata da $uella sviluppata dallo stato centrale. a cosa è manifesta se appena realisticamente si compari la situazione costituzionale-politica di uno stato membro americano dell'8ttocento e la situazione dello stesso stato membro oggi o, pi) ancora, di un and tedesco+ e se si estenda poi la comparazione alla situazione di $uesti ultimi e di una regione italiana o di una 1omunità spagnola belga. (nsomma: v'è pi) sostanziale e complessiva affinità tra lo stato federale "sociale# e lo "stato regionale# dei nostri tempi che non tra lo stato federale "sociale# e lo stato federale "liberale# -a dispetto di certe forme restate identiche tra $uesti due. &a $ueste tre considerazioni non si deve dedurre che la definizione delle figure di organizzazione "federalistica# dei poteri di cui ci siamo avvalsi sono imprecise e dun$ue abbisognano di correzioni o sono comun$ue inutili. 8ccorre piuttosto concludere che: -e varie figure di organizzazione "federalistica# sono strumenti concettuali costruiti per facilitare l'approccio alla intelligenza concreta dei vari ordinamenti e dell'effettiva loro logica interna. 1odesti strumenti concettuali non colgono ed evidenziano "essenze# od "entità# giuridiche realmente esistenti. Sono costruiti raccogliendo tratti istituzionali simili in una pluralità di ordinamenti, allo scopo di mettere in luce approssimativamente simiglianze di risposte ai pro,lemi dell'organizzazione costituzionale . 3-e varie figure di organizzazione "federalistica# dei poteri, cos2 come l'abbiamo inizialmente definite sono senza dubbio insufficienti a spiegarci la particolare portata delle loro stesse strutture nell'ambito degli ordinamenti in cui si applicano. *ueste strutture ac$uistano un pi) preciso significato solo nel $uadro dei valori ultimi della formula politica a cui si ispira un ordinamento, in $uanto sono esse stesse strumenti per la realizzazione di $uei valori. Sullo sfondo d'esse è dato comprendere natura e funzione delle organizzazioni "federalistiche# dei poteri i n 8ccidente. Non v'è perci% nulla di strano che, nel passaggio dal un modello all'altro, una figura come $uella dello "stato federale# muti profondamente di contenuti e di finalità. 5d è vano pensare di poter ac$uisire compiutamente idea di che cosa sia lo stato federale senza riferimento ai diversi modelli politici nel cui sistema esso si inserisce. a scienza giuridica di tradizione positivistica non accetta la riduzione della sovranità a una somma di poteri mai di principio assolutamente illimitati e sempre divisibili e ripartibili+ e non accetta che i poteri debbano concepirsi, nei loro contenuti e nella loro organizzazione, in rapporto a valori etico-politici fondamentali al cui servizio essi necessariamente si pongono. uovendo perlopi) dal presupposto che "ordinamento#, "stato#, "stato unitario#, "stato federale#, "stato regionale#, "confederazione di stati#, siano "cose salde#, distinti enti che esistono in rerum natura ancora pi) essenziale è per essa la ricerca della esatta definizione di ciascuno di $uei concerti+ mentre ossessivo diventa poi in essa lo sforzo di incasellare senza residui, dentro le varie figure predefinite delle diverse organizzazioni dei poteri, tutti i vari ordinamenti particolari che la fenomenologia storica ci mette dinanzi. a vera ragione di $uesto ossessivo impegno è presto detta: la tradizione positivistica pensa che dall'incasellamento classificatorio si possano trarre "deduzioni# o "inferenze# che aiuteranno nell'opera di interpretazione e di sviluppo del dato normativo dei vari ordinamenti s enza coinvolgere giudizi di valore e scelte politic-e dell'interprete . er il positivismo compito della scienza giuridica sarebbe appunto affrancare per $uanto possibile l'operatore del diritto,
che lavora sub lege, dalla necessità di procedere a scelte personali tra valori confliggenti. &i contro alle pretese della tradizione positivistica occorre invece di tener fermo innanzitutto che, secondo un'analisi realistica del diritto, i concetti giuridici null'altro sono se non approssimative rappresentazioni di modi di pensare, di sentire, di comportarsi di individui operanti con maneggio di norme giuridiche. Eiceversa è indispensabile riconoscere che -se il nostro scopo è l'obiettiva comprensione storica- l'insieme di $uei concetti classificatori deve essere messo in rapporto con un'altra serie di concerti: $uelli relativi ai valori ultimi dei modelli di stato-comunità in cui si sono volute inserire $uelle forme organizzative. a scelta delle suddette formule, infatti, è stata in genere storicamente compiuta soprattutto in funzione della miglior realizzazione di $uei valori. Soltanto una sistematica concettuale cos2 integrata pu% dun$ue offrirci uno strumento valido per avvicinarci all'intelligenza piena della reale effettività storica. !. Stati federali e stati regionali nei paesi socialisti e in "uelli in via di sviluppo
a teoria politico-giuridica ufficiale del comunismo 6cioè di un'ideologia e di una prassi che hanno governato molti, grandi popoli attraverso l'intero corso del secolo 7 respinge la "divisione orizzontale dei poteri# in $uanto istituto di schietta origine "borghese# 6giudizio senz'altro storicamente esatto7: un istituto che frapporrebbe inaccettabili ostacoli all'immediato e pieno riversarsi della volontà popolare nel comando dello stato. a teoria non è invece altrettanto avversa all'altra invenzione "borghese# della divisione dei poteri sulla "verticale#: lo stato federale. 5 in effetti il maggior stato socialista del mondo l'B/SS, e due altri stati socialisti europei, la 1ecoslovacchia e la Kugoslavia, si sono organizzati come stati federali 6mentre l'ultima 1ostituzione della /epubblica cinese in !sia definisce la 1ina uno "stato unificato multinazionale# e prevede autonomie per minoranze etniche7. e tendenze "federalistiche# occidentali -sfocianti nelle soluzioni dello stato federale e dello stato regionale- ritengono vantaggioso l'esistenza di "governi intermedi# perch0 essi in generale rappresentano un potenziamento in molteplici direzioni della democrazia. a teoria e la pratica del mondo socialista non giungono a tanto. er esse la divisione dei poteri sulla "verticale# si giustifica soltanto, in sostanza, $uando nell'ambito del sistema statale esistono differenti etnie e si tratta in $uel contesto di riconoscerne e preservarne la distinta identità culturale. a composizione multinazionale o multietnica della società è appunto la premessa dappertutto esistente nella fattispecie di stati federali socialisti. (n assenza di $uella premessa, lo Stato è unitario. a seconda osservazione concerne il carattere largamente nominalistico e non effettivo delle strutture costituzionali formali nei paesi socialisti. Fa eccezione a $uesta drastica conclusione il caso della Kugoslavia: la $uale, almeno dopo la scomparsa di 9ito, è stata, anche di fatto, un vero e compiuto stato federale. (l caso Lugoslavo è poi di speciale interesse per lo studioso del federalismo perch0 esso conferma due effetti già da noi notati in collegamento con l'esistenza di genuine strutture statali federali nel contesto di comunità contemporanee. e strutture federali facilitano il differenziarsi interno della classe politica di un paese e dun$ue lavorano a prevenire o attenuare plumbee concentrazioni di fatto del potere. (n Kugoslavia, l'esistenza di sei "repubbliche federate# munite di consistenti autonomie, ha di certo aiutato il formarsi di distinti centri di aggregazione politica, i $uali, non appena la ferrea disciplina accentrata del partito comunista ebbe un rilassamento, si fecero valere per $uel che erano, ossia espressioni di opinioni politiche e interessi socio-economici differenti. e libertà economiche e politiche dell'individuo sono sempre rimaste in $uel paese seriamente compromesse. (n $uesto contesto, assume una speciale importanza il pluralismo garantito dall'esistenza di strutture federali: le $uali, in un ordinamento democratico occidentale possono costituire un'assicurazione in pi) della libertà, ma in Kugoslavia divennero addirittura una condizione indispensabile per la conservazione di $uel tanto di libertà che era data. 8ra, la 1ostituzione Lugoslava del G=> conferiva allo stato centrale grosso modo tutti i poteri di governo dell'economia e della società che abbiamo visti appartenere allo stato centrale negli ordinamenti occidentali. a mentre in $uesti ultimi il passaggio dal modello "liberale# a $uella "sociale# ha comportato in genere una crescita di dinamismo nell'apparato dello stato centrale con diminuzione dei congegni istituzionali di rallentamento utilizzabili dalle elites politiche degli stati membri, la 1ostituzione Lugoslava si è preoccupata al contrario di garantire a ciascuna delle "repubbliche federate# un massimo di poteri impeditivi nei confronti di deliberazioni e azioni centrali non gradite. a 1ostituzione ottiene ci% sia attraverso una particolare composizione degli organi legislativi ed esecutivi centrali sia attraverso la disciplina delle loro votazioni. 1odesta strutturazione dello stato-apparato centrale si giustifica probabilmente con il desiderio di assicurare in un contesto politico complessivo di scarsa libertà una voce genuinamente indipendente alle varie etnie e formazioni socio-culturali che compongono la federazione e che sono fortemente rivali fra loro. !l di là del campo socialista, nel campo dei "non-allineati#, in !sia, in !frica, in !merica atina, molti sono gli esempi di stati federali e regionali: (ndia, aMistan, Sudafrica, essico, Crasile, !rgentina, 1ile, Eenezuela, 1olumbia ecc. &i alcuni di $uesti potrebbe ripetersi $uanto appena detto degli stati socialisti: è legittimo il sospetto che i testi costituzionali che delineano l'ordinamento come federale o regionale, si riferiscono ad istituzioni la cui esistenza è pi) apparente che reale: istituzioni spesso anche ben visibili all'esterno ma prive poi di una vera sostanza interna. 5ssi sono spesso del tutto manovrati dagli organi centrali dello stato, o dall'apparato militare, o da cricche autocratiche locali. Bna parola a parte, merita, in $uesto gruppo di ordinamenti, $uello dell'(ndia: perch0 esso illustra in maniera che meglio non si potrebbe le difficoltà che si incontrano $uando si vogliono riportare taluni particolari sistemi politico-giuridici sotto la categoria dello stato federale piuttosto che sotto $uella dello stato regionale o viceversa. a 1ostituzione dell'(ndia non pu% propriamente dirsi, nell'insieme, nominalistica. 5ssa disegna il paese una "repubblica
federale# composta 6nel G;;7 di 3> stati membri e di = territori federali. !ttribuisce allo stato centrale la competenza su una lista di G= materie, mentre su altre DD la competenza è assegnata agli stati membri e su >= la competenza è concorrente 6con eventuale prevalenza della legislazione federale7. ( "poteri residui# spettano allo stato centrale. ?li Stati membri indiani sono spesso unità politiche nettamente indipendenti, con classi dirigenti talvolta in aperto contrasto con $uella dominante a NeA &ehli. 9utto ci% farebbe propendere verso una classificazione che confermi il titolo ufficialmente dato dalla 1ostituzione alla /epubblica. Ei sono per% altri elementi che fanno invece pensare a uno stato sostanzialmente regionale. 9ra essi: la relativa facilità con cui la 1ostituzione pu% essere emandata senza necessità di un largo concorso di consensi da parte degli stati membri+ la possibilità per lo stato centrale di legiferare anche nelle materie riservate agli stati membri, $uando lo richieda la "necessità#, il potere dello stato centrale di sciogliere gli organi costituzionali degli stati membri e di provvedere alla loro sostituzione, $uando lo richieda la "sicurezza nazionale#. (l caso dell'(ndia dimostra, una volta di pi), che esistono fattispecie di confine che non possono venir facilmente sospinte dentro il territorio dell'una o dell'altra classe e che del resto il sospingervele aiuterebbe poco la comprensione degli effettivi e$uilibri e delle effettive modalità di funzionamento di un sistema politico-giuridico e nemmeno l'orientarsi intelligente di un'interpretazione dei suoi materiali normativi che avesse scopi pratici. #. Le organizzazioni sovranazionali di stati e la Comunit$ europea.
a propensione dei nostri tempi ad attivare "processi federalistici# non si manifesta solo nella recente proliferazione di stati federali e di stati regionali. 8ggi a livello internazionale, è molto diffusa la tendenza a creare, per una svariata serie di fini, organizzazioni particolari di stati, all'uopo istituendo organi centrali che provvedono alla cura del fine comune: organi centrali che peraltro, come nelle vecchie confederazioni, non dispongono di poteri tanto forti $uanto $uelli di un vero e proprio stato. 'esempio d'esse attualmente pi) rilevante e significativo è senza dubbio la omunit$ economica europea . (l nostro discorso si svilupperà con riferimento essenzialmente a $uest'ultima. a recente spinta a "regionalizzarsi# di stati già unitari nasce almeno in parte da un desiderio di potenziarne la vita interna democratica. a spinta di stati indipendenti a "federarsi#, puntando talvolta a realizzare veri stati federali ma pi) spesso solo organizzazioni sovranazionali di stati, ha in genere un'altra origine. !nche invoglia all'unione la prospettiva di rinforzare le capacità di difesa militare e di influire nella politica internazionale, mentre in ogni caso agli stati che si uniscono verrebbero tolte tante occasioni, o addirittura verrebbero sottratti i mezzi, per conflitti armati tra loro. a sotto almeno due profili l'esperienza comunitaria europea è molto rilevante per una teoria giuridica del federalismo: e a $uesti due profili conviene dedicare alcune considerazioni. &a un certo punto di vista il vincolo che lega gli stati europei nella 1omunità è meno forte di $uello che univa le vecchie confederazioni. eno forte in $uanto la 1omunità non ha competenza di politica estera e militare. 8ra, sono $ueste competenze il cemento che salda pi) solidamente attorno ad un centro una pluralità di stati indipendenti. (l cemento dei comuni interessi economici è di solito meno potente. (noltre, almeno sul piano degli impegni formali espressi, i due esempi di confederazione sopra ricordati prevedevano, nell'atto costitutivo la "perennità# e "inscioglibilità# del vincolo confederale. &a un altro punto di vista, per%, la saldatura tra gli stati partecipanti alla comunità appare pi) estesa e profonda di $uella delle vecchie confederazioni e i poteri delle sue autorità centrali pi) pervadenti ed efficaci. (n realtà, per certi aspetti, la 1omunità presenta strutture che rassomigliano da vicino a $uelle di uno stato federale. a comunità, in $uanto tale, ha un suo apparato centrale di autorità, detentrice di poteri legislativi, amministrativi, giurisdizionali. 5ssa produce diritto in vastissime aree della vita economico-sociale+ e $uesto diritto opera direttamente sui rapporti individuali all'interno degli ordinamenti statali. ( giudici degli stati membri debbono applicare le norme dei regolamenti comunitari 6oltrech0 del 9rattato istitutivo7 a preferenza, in caso di contrasto delle norme legislative del proprio ordinamento. 1ome nei sistemi federali, una 1orte dell'ente centrale è l'unica interprete autoritativa del diritto comunitario. Ee ne sarebbe abbastanza per concludere che, nel campo in cui opera, la 1omunità ha già raggiunto il livello dello stato federale: un imbricarsi di ordinamenti in cui $uello centrale domina e prevale su $uelli periferici. 5 sarebbe probabilmente conclusione inappuntabile se non fosse per almeno due elementi che appaiono frapporvi ostacolo difficilmente superabile. Se gli stati membri ritengono il potere di disfare, attraverso recessi contemporanei o per accordo, la 1omunità, male all'ente centrale di $uesta parrebbe applicabile il nome di stato in un contesto federale. (noltre, alla 1omunità mancano poteri in materia di politica estera e di difesa. ( "processi federativi# hanno di recente generato "stati regionali#: una figura se non ignota, certo poco conosciuta in epoca liberale. anno anche generato organizzazioni sovranazionali come la 1omunità economica europea che non è per struttura riportabile ad alcuna figura già affermatasi nell'8ttocento e che combina elementi di un accordo internazionale tra stati indipendenti che conservano in astratto piena libertà di ripensamento con elementi propri di una compenetrazione statal-federale di ordinamenti. a grande tendenza alla collaborazione tra stati che si constata ai nostri giorni dipende soprattutto dall'accorciamento delle distanze tra le varie comunità e dal rimpicciolimento delle loro dimensioni determinato dalle strepitose innovazioni tecnologiche introdotte dalla scienza negli ultimi cin$uant'anni. *ualcuno pensa che la distribuzione dei poteri in organizzazioni di vario tipo tra enti politici diversi finirà per togliere all'ente stato molto del rilievo che ancora possiede e a ricondurre i popoli ad una situazione politico- giuridica simile a $uella medievale. Non meno rilevante importante, agli effetti della teoria del federalismo, è il rilievo che ha, all'interno anche dell'esperienza della 1omunità europea, tutta intera la problematica dei rapporti stato-società civile di cui abbiamo già
notato il ruolo essenziale nel caso dello stato federale e di $uello regionale. ?li stati dell'5uropa occidentale aspirano a dar vita, come minimo, a un sistema economico unificato privo di frontiere interne e permanentemente aperto alla libera circolazione di tutti i fattori della produzione e dei loro prodotti. a una siffatta unificazione è molto meno facile a realizzarsi oggi tra stati che si informano tutti a una $ualche versione del modello "sociale# di $uanto non sarebbe riuscita una simile operazione 3@@ o @@ anni fa tra stati "liberali#. !bbiamo visto nell'esempio americano e in $uello svizzero che una piena "federazione liberale# pu% effettuarsi, per $uanto riguarda l'economia, in modo assai semplice: sottraendo agli stati membri il potere di interferire nella libera circolazione di merci, capitali, persone e nel gioco della libera iniziativa privata e conferendo allo stato centrale pochissimi poteri di regolamento dell'economia. a in un contesto di stati "sociali#, l'unificazione dell'economia diviene faccenda assai pi) complicata. (l differente livello di "interventismo# statale già esistente nei vari ordinamenti pu% ritorcersi, ceteris pari,us, in danno dei popoli in cui l'intervento statale è pi) accentuato, $uando si stabilisca, di colpo o anche la fine di un processo graduale, il principio della piena libertà di circolazione di tutti gli elementi che compongono il sistema economico. Bna certa uniformizzazione del livello degli interventi diventa cos2 un'esigenza connessa con l'e$uo funzionamento del sistema. ! garanzia dell'osservanza dappertutto di un e$uo livello di intervento occorre allora conferire all'autorità centrale il potere di stabilirne la portata per tutto il territorio dell'unione, e di vegliare sulla sua applicazione. (n altre parole: il trasferimento di poteri all'autorità centrale deve essere molto pi) grande di $uello che si richiede nel caso di una federazione "economica# in contesto "liberale#. o dimostrano anche le norme del 9rattato, e dei suoi successivi emendamenti e integrazioni, che conferiscono alle autorità comunitarie poteri di regolamento o di direttiva o di raccomandazione o di controllo in materia di agricoltura, di aiuti finanziari concessi alle imprese degli stati, di ravvicinamento di legislazioni statali incidenti sul funzionamento del mercato comune, di coordinamento delle politiche economiche statali, di collaborazione tra stati nelle politiche sociali, di amministrazione di un Fondo sociale europeo+ e ancora, pi) recentemente, in materia di armonizzazione delle legislazioni statali relative alle imposte sulla cifra d'affari, alle imposte di consumo, alle imposte indirette, di ravvicinamento delle disposizioni normative degli stati membri che interessano la realizzazione del mercato interno, di armonizzazione delle legislazioni statali concernenti gli ambienti del lavoro. Si tratta di poteri che la logica di un ordinamento federale "liberale# non assegnerebbe alle autorità centrali e che invece a $ueste ultime conviene siano senz'altro affidati nel $uadro di un tipo "sociale#. ( poteri che abbiamo ricordati sono poteri che si inseriscono cos2 nel $uadro di un sistema "cooperativo# e servono per avviare e costringere gli stati membri alla "collaborazione#. a sono poteri complessivamente molto pi) deboli di $uelli del tipico, contemporaneo stato federale "sociale#. Sono deboli innanzitutto perch0 non sufficientemente estesi . a i poteri sono deboli anche e soprattutto perch0 il loro esercizio estremamente difficoltoso : ritiene infatti gradi elevatissimi di consenso degli stati partecipanti. !bbiamo visto che uno dei tratti caratteristici del passaggio degli stati federali del tipo "liberale# a $uello "sociale# è stato dappertutto in 8ccidente la riduzione dei congegni di rallentamento e di veto nei processi deliberativi e attuativi dello stato centrale+ nonch0 un incremento, in genere, del tasso di rappresentatività democratica degli organi di $uello stato. Nella 1omunità, viceversa, il grado di rappresentatività diretta degli organi costituzionali "politici# è basso 6solo il arlamento è eletto direttamente dal popolo ed esso è titolare di veri poteri decisionali in misura assai ridotta7. 'unificazione completa dell'economia europea, in un $uadro che non potrà essere $uello del modello "sociale#, è nell'interesse di tutti popoli d'5uropa, e $uello stessi interesse spinge addirittura verso la creazione di un vero e proprio stato federale europeo. Nelle prospettive di lunga durata non sembra dubbio dun$ue che, almeno per chi auspichi $uesti sviluppi, le autorità comunitarie centrali debbano essere dotate di poteri molto pi) ampi degli attuali e debbano essere "democratizzate#. 9uttavia, l'accoglimento di $uesta conclusione non pu% far dimenticare i gravi problemi che una tale trasformazione dell'autorità comunitarie comporterebbe alla luce delle esperienze degli stati federali compiute finora. J stato giustamente detto che spesso le strutture di uno stato federale consentono di mantenere unite in un ordinamento popolazioni che mai accetterebbero di convivere sotto uno stato unitario perch0 $uesto troppo ne comprimerebbe le esigenze di autonomia. !ffinch0 uno stato federale possa formarsi e sussistere in m odo stabile occorre che un vincolo di ideali e di interessi comuni leghi tra loro di fatto le diverse comunità coinvolte che pure aspirano a conservare una distinta identità e una certa autonomia e che il vincolo sia cos2 forte da far loro superare le inevitabili tendenze centrifughe e da far loro accettare, come rispondenti al bene di ciascuna, le decisioni dello stato centrale. 8ra, nel caso della comunità europea, $uanto agli ideali, possiamo dare per scontato un sostanziale consenso di tutte le comunità statali sul modello costituzionale "sociale#. a è nota la potenza dei vari fattori che tuttora dividono: soprattutto le profonde diversità etnico-linguistiche e culturali e la notevole distanza nello sviluppo economico e nella ricchezza dei vari paesi. 5bbene: è dubbio che il vincolo di interessi che d'altronde oggi spinge i popoli europei all'unione sia tanto forte da permettere, almeno negli anni pi) immediatamente vicini, di dar vita a un'autorità centrale la $uale possegga poteri cos2 ampi e strutture cos2 ispirate al principio democratico-maggioritario $uali ritroviamo nei tipici stati centrali degli attuali sistemi federali dell'8ccidente. ertanto, in termini di previsione, possiamo aspettarci cos2 un incremento di poteri e una "democratizzazione# degli organi comunitari centrali nel prossimo futuro+ ma probabilmente non in misura molto forte. *uanto meno, i singoli Stati conservano un potere di impedimento o di rallentamento delle decisioni comunitarie che oggi non appartiene pi) allo stato membro del tipico modello federale "sociale#. a relativa debolezza del centro -e le conseguenze che ne derivano- non sono forse il prezzo inevitabile da pagarsi nei casi in cui le tendenze centrifughe agenti presso le diverse
popolazioni sono forti e la "solidarietà# tra $ueste ultime non è di tal grado da tollerare operazioni a pieno ritmo di uno stato centrale "sociale# e il tentativo di predisporre e compiere tali operazioni metterebbe in pericolo la stessa continuazione dell'unioneI %.Lo Stato federale mondiale come pretesa soluzione per il superamento delle guerre e come garanzia di pace perpetua.
! partire dal E((( secolo la mente dell'uomo ha seriamente cominciato a vagheggiare come possibile una convivenza, non di alcuni, ma di tutti i popoli della terra liberati in modo certo definitivo dal flagello della guerra+ e, allora e in seguito, a vari sembr% che il mezzo per realizzare $uella speranza fosse l'instaurazione di uno stato federale mondiale: uno stato che raccogliesse sotto le sue ali tutti gli stati nazionali esistenti+ e che sapesse imporre la pace tra $uesti, assicurando l'autonomia di ciascuno e risolvendo d'autorità le eventuali controversie. *uesto sogno del pensiero "internazional-federalista#, da Oant ai nostri giorni, rappresenta verosimilmente ancora, per la nostra epoca, un'utopia. Si è osservato in precedenza che uno stato federale non pu% formarsi o mantenersi se tutti gli ordinamenti degli stati membri e $uello dello stesso stato centrale non si ispirano sostanzialmente a un medesimo modello costituzionale. 8ra, sebbene al presente la maggior parte degli stati del mondo abbia sottoscritto le stesse convenzioni internazionali per la tutela dei diritti dell'uomo, la verità è che di fatto i loro ordinamenti incorporano modelli costituzionali del tutto diversi e contrapposti. (n $ueste condizioni non è credibile che i singoli stati accettino di farsi sottrarre porzioni rilevantissime di sovranità, come occorrerebbe, a vantaggio di un erigendo stato centrale mondiale dagli indirizzi politici incerti. &'altra parte, $uand'anche esistesse o si formasse rapidamente una convergenza di tutti popoli verso un unico modello di rapporto tra potere politico e società civile, mancherebbe pur sempre $uell'altro grado di "solidarietà# tra i diversi popoli del mondo che è precondizione per la creazione di ogni vera e propria solida unione federale. *ui bisogna anche soggiungere con coraggio che tutto ci% non solo rende in costruzione di uno stato federale mondiale, finch0 tali condizioni durano, altamente improbabile+ la rende anche indesidera,ile. e Nazioni Bnite, che furono create proprio per impedire guerre sulla terra, sono, a termini del loro statuto, un'organizzazione sovranazionale che resta ben al di $ua della figura dello stato federale. ( meccanismi preventivi e repressivi contemplati nello statuto non hanno poi funzionato del tutto, sicch0 oggi le Nazioni Bnite, nonostante posseggano un apparato di organi propri complicato e per certi aspetti imponente, di fatto rassomigliano pi) a un'organizzazione internazionale che facilita la cooperazione tra gli stati in varie aree, che non a una vera organizzazione sovranazionale che amministri la polizia della pace. (nfatti la vera garanzia della pace -la pi) importante di tutte- risiederà negli atteggiamenti pi) distesi e concilianti- che oggi non appaiono inverosimili per il futuro- delle maggiori potenze fra loro. a persuasione che la guerra ai massimi livelli, cioè tra $uelle potenze, non serva ormai pi) a dirimere controversie di ideali e di interessi, perch0 si risolverebbe in una distruzione totale reciproca e nella completa devastazione del mondo, ha di certo contribuito a prevenire per mezzo secolo un terzo conflitto mondiale. a vecchia politica degli e+uili,ri militari, accoppiata a $uella della persuasione, avrà insomma ben servito l'interesse comune e generale della pace. &un$ue, l'idea dello stato federale mondiale potrebbe rimanere come un lontano, ideale traguardo da raggiungersi il giorno in cui talune precise condizioni si fossero verificate. Bn ideale traguardo, che, come pensava Oant, non va concepito come l'indispensabile, necessario completamento di un processo rivolto a stabilire ordinamenti giusti tra gli uomini sulla terra. a promozione della civiltà potrà richiedere, ma potrà anche non richiedere, in istituzione di uno stato federale mondiale: a seconda di circostanze il cui verificarsi non ci è dato di prevedere oggi con certezza. Parte econda: i pi! recenti viluppi &. 'endenze fondamentali.
Nella prima parte di $uesto saggio sono stati posti in rilievo alcuni concetti essenziali per la comprensione dei fenomeni federalistici dal punto di vista di una scienza del diritto post-positivistica, fondata sui canoni del realismo. /ichiamiamone la sostanza. a7 ossono considerarsi genericamente "federalistici# tutti i fenomeni per cui i poteri d'imperio su un territorio determinato e relative popolazioni si ripartiscono in $ualche modo tra enti politici distinti- un governo centrale e una pluralità di governi periferici, l'uno agli altri sovrapposti allo strato delle semplici autorità amministrative municipali o locali. b7 e figure in cui per tradizione si sogliono incasellare le concrete fattispecie di tale ripartizione di poteri osservabili nella fenomenologia storica sono concetti classificatori approssimativi che tuttora aiutano alla migliorare comprensione delle singole fattispecie concrete, ma non conducono a un incasellamento esaustivo delle medesime ed anzi di recente sono fronteggiate da casi che sempre pi) spesso si ritrovano a cavallo dei confini tra $uelle figure, condividendo tratti dell'una e tratti dell'altra. c7 a storia degli ultimi decenni mette in luce due sviluppi evolutivi che tendono, in diversa direzione, a ridurre sempre pi) la prevalenza della figura dello "stato unitario# nel panorama internazionale: lo stato si "federalizza# verso l'esterno, entrando in formazioni di vario tipo con altri stati+ lo stato si federalizza all'interno, facendo spazio a forme di governo
intermedio tra s0 e le autorità amministrative locali. e due tendenze da ultimo menzionate si spiegano in ragione di taluni fattori economici e politici che oggi operano nel corpo e sul corpo di pi) o meno delle comunità del globo e che del resto influenzano in certa misura anche le strutture di sistemi già "federalizzati#. Ei è in primo luogo il rapido rinnovamento tecnologico dei processi produttivi e la congiunta unificazione dei mercati economici mondiali. *uesti fenomeni spingono non pochi stati di antica tradizione a unirsi con altri in pi) ampi sistemi politici, nella speranza di far meglio fronte alle sfide di un'economia globalizzata. Ei è, in secondo luogo, una crescente insofferenza per un "interventismo# dello stato nella vita della società civile che via via aumentato nel corso del secolo e che, esercitato da un lontano apparato statale corposo e burocratico, appare offendere al tempo stesso i valori dell'efficienza e della democrazia. Nella prima parte del saggio l'esame dell'evoluzione storica ha coperti fenomeni realizzatisi fino all'incirca alla caduta del uro di Cerlino 6G;G7, offrendo un $uadro sistematico dei principali ordinamenti di tipo federalistico fino a tale data. &opo il G;G i fattori che già prima spingevano gli ordinamenti giuridici a "federalizzarsi# sia verso l'esterno 6a livello internazionale7 sia nel loro stesso seno hanno accentuato la loro pressione. Ne sono derivate tendenze a pi) rapidi processi di federalizzazione nelle due direzioni, con frutti di momento in momento sempre pi) notevoli. (. )nioni sovranazionali in cammino verso formazioni federalisticamente pi* forti+ il caso dell,)nione europea. a omunit$ europea alla fine degli anni ';@ era caratterizzata da alcuni tratti che l'avvicinavano alle strutture tipiche di
uno stato federale. a 1omunità era comun$ue ancora molto lontana dal modello di un autentico stato federale per una lunga serie di fondamentali differenze, tra le $uali spiccavano l'assenza della competenza in materia di politica estera e della difesa e l'insufficiente capacità decisionale delle !utorità comunitarie, legate da regole procedurali che, col richiedere il concorso di altissime maggioranze, ne rallentavano oltremodo l'azione. Sono, dopo d'allora, intervenuti i trattati di aastricht 6GG37, di !msterdam 6GG=7 e di Nizza 63@@@, peraltro non ancora ratificato7, i $uali hanno ampliato le competenze comunitarie e corretto parzialmente in senso dinamico e democratico l'organizzazione delle !utorità centrali, realizzando in tal modo una chiara tendenza al rafforzamento federalistico dell'unione. Sul versante delle competenze va in primo luogo ricordato il progetto di creazione di una moneta europea unica, governata da una banca europea indipendente dai governi nazionali e incaricata tutelare la stabilità monetaria: progetto che, oggi praticamente già realizzato, $uando lo sarà per intero produrrà la "centralizzazione# completa della politica della moneta nel sistema, a perfetta somiglianza di $uanto accade nei tipici stati federali. ( nuovi trattati hanno altres2 allargato ulteriormente le competenze dell'unione in campo economico-sociale, ridefinendo le materie ove è previsto il suo intervento e i fini che lo dovranno ispirare. 9almente larga è oggi in $uesto campo la competenza della 1omunità, in concorrenza con $uella degli stati membri, che il trattato di aastricht ha creduto opportuno sancire espressamente il principio della "sussidiarietà# 6in forza del $uale, nelle materie di competenza concorrente, l'intervento della 1omunità si giustifica solo se i fini comunitari non sono raggiungibili dall'azione indipendente degli stati membri7. Nel campo della politica estera e della difesa, peraltro, un vero e proprio trasferimento di competenze alle !utorità comunitarie non vi è stato. Si è affermato l'impegno alla collaborazione in tale campo degli stati membri prevedendo procedure per la realizzazione di una corrispettiva "azione comune#. &'altra parte, i trattati di aastricht e di !msterdam hanno ridotto i casi in cui le decisioni delle !utorità comunitarie incombono poteri pi) o meno estesi di veto degli stati membri ed hanno ampliato il ruolo del arlamento europeo: ma senza in effetti conferire ai oteri europei $uel minimo di strutture dinamiche e democratiche che permetta di parlare di un vero stato-apparato centrale nel $uadro di un ordinamento federale. !lla luce dei recenti sviluppi, e restando dun$ue per ora esclusa la $ualificazione di "stato federale#, si è avanzato da taluno 6a ergola7 la proposta di rispolverare con riguardo alla 1omunità europea il vecchio concetto di "confederazione#, ridefinito attraverso alcuni opportuni adattamenti. 8ra, i l concetto di "confederazione# è, per origine storica e per uso linguistico protratto, collegato strettamente all'idea di un'unione nata e mantenuta soprattutto per fini di comune verso l'esterno. Sarebbe di per s0 in astratto lecito convertire $uel termine a significare fenomeni di natura diversa, ma in concreto l'operazione produrrebbe fraintendimenti che è meglio evitare: onde converrà conservare il significato tradizionale al termine "confederazione#+ e continuare invece a $ualificare l'Bnione- 1omunità europea, alla $uale per ora non appartiene alla sfera della difesa- politica estera, genericamente "unione nazionale#. 'enucleazione concettuale di $uesto tipo di unione sovranazionale 6unione economica che procede verso lo stato federale7 è importante, perch0 il modello posto dalla 1omunità europea sembra cominci a trovare altrove imitazioni, e dun$ue costituisca una figura di formazione federalistica rispondente ai bisogni e a potenzialità diffuse nel mondo. 1ome esempio di tendenziale ricalco del modello europeo pu% menzionarsi il ercosur , o mercato dell'!merica atina, nato nel GG fra $uattro paesi 6Crasile !rgentina, aragua, Brugua+ ma stanno per accedervi anche 1ile e Colivia7. 1-. Stati federali socialisti che si dissolvono.
! fronte della tendenza di molti stati ad aggregarsi in nuove o pi) forti formazioni "federaliste# sta per%, come si è detto, la tendenza di molte entità politiche ad allentare i loro vincoli interni, sia ponendo fine a preesistenti legami sia attenuandone la morsa, sia cercando comun$ue di valorizzare autonomie periferiche con l'adozione o il rafforzamento nel proprio seno di strutture in vario modo "federalistiche#.
a prima manifestazione di $uesta seconda tendenza la si riscontra nel caso estremo della dissoluzione di alcuni stati federali socialisti. 'Unione delle /epu,,lic-e Socialiste Sovietic-e si è dissolta nel GG, a seguito della crisi mondiale dell'ideologia comunista. Eenuto meno il collante dell'ideologia e del partito, l'unione è crollata, col distacco definitivo di varie suoi componenti 6per esempio Bcraina, ?eorgia e gli Stati balcanici7. a preso il posto della vecchia unione una "1omunità di stati indipendenti#, collegati fra loro da semplici trattati internazionali 6i baltici comun$ue restando estranei anche a $uesta teorica "comunità#7. a /ussia, il maggiore soggetto statale della vecchia B/SS, è emersa dal processo come stato organizzato federalisticamente al suo interno+ stato peraltro deciso a non tollerare -secondo del resto la pi) classica logica del tipico stato federale in senso stretto- ulteriori tentativi di secessione o distacco: come dimostra l'episodio della /epubblica di 1ecenia costretta con la forza delle armi a restare nella federazione russa. ! un processo analogo di dissoluzione è soggiaciuta l' Unione federale 0ugoslava . Eenuto meno il legame imposto dal partito comunista, Slovenia, 1roazia e successivamente Cosnia-5rzegovina hanno rivendicato l'indipendenza dalla federazione 6GG-G37. a repubblica di Serbia che costituiva il nucleo centrale dello stato federale Lugoslavo, tent% di opporsi alla secessione ma il conflitto armato con la 1roazia si risolse in un insuccesso e la comunità internazionale ben presto riconobbe Slovenia e 1roazia come stati indipendenti e sovrani 6GG37. (l residuo moncone federale Lugoslavo, centrato attorno alla Serbia e a livello internazionale considerato un nuovo stato, è tuttora turbato da spinte secessioniste robuste in Oosovo e acedonia. 11. Stati democratici che si aprono a strutture interne di tipo federalistico. J il caso della !ran retagna, la $uale si è per lungo tempo retta come stato rigorosamente unitario. !lla fine, peraltro,
la necessità di soddisfare insistenti richieste di autonomia da parte di gruppi rivendicanti una loro distinta identità socioculturale, è stata avvertita, il arlamento di Pestminster, dopo un primo tentativo non riuscito alcuni anni fa 6G=G7, ha provveduto a "devolvere# con legge poteri autonomi alle popolazioni di Scozia e ?alles. &i speciale interesse la legge di "devoluzione# che ha fatto nascere in Scozia una regione largamente autonoma. Ei si prevede un arlamento e un 5secutivo scozzesi con cospicui poteri legislativi e amministrativi. a competenza legislativa del arlamento è di carattere generale e copre tutte le materie non riservate espressamente al legislatore di Pestminster. 12. Stati democratici federali che riducono le loro caratteristiche centralistiche o almeno contengono le spinte centralistiche cui sono soggetti.
a tendenza ad accrescere i poteri dello stato centrale è una caratteristica di tutti gli ordinamenti statali federali nel loro passaggio dal modello liberale classico a $uello "sociale# del secolo . Si tratta di una tendenza imposta dall'interventismo statale che, al di là di un certo livello, non pu% efficacemente realizzarsi, in un contesto federale, se non dal centro. e spinte centralistiche hanno per% a tal punto spostato la ripartizione dei poteri in taluni stati federali da fare attualmente sorgere nell'opinione pubblica l'impressione che ogni ulteriore spostamento cancellerebbe il carattere federale del sistema, trasformando lo stato nella migliore delle ipotesi in stato "regionale#. &a $uesta impressione è nata di recente in alcuni tipici paesi "federali# una reazione diretta a far refluire il centralismo da alcune delle molte posizioni da esso con$uistate o almeno a farne arrestare l'avanzata. (n America, la 1orte Suprema ha sia pur con $ualche esitazione riscoperto alcuni limiti al potere regolatorio del 1ongresso in forza della commerce clause e ha sancito che il governo federale non pu% far obbligo inderogabile alle amministrazioni pubbliche degli stati membri di provvedere esse all'esecuzione di leggi nazionali. 5siste insomma una garanzia costituzionale, tutelabile dal ?iudiziario, dell'autonomia statale, che per $ualche momento era parsa essersi $uasi dissolta. i) importante ancora è lo sviluppo intervenuto da oltre vent'anni a $uesta parte di una prassi che diminuisce le condizioni fatte agli stati membri per l'utilizzo di fondi concessi dal governo federale a promozione di fini o di interessi pubblici 6grant-in-aid7. ediante tali grants lo stato centrale facilita la realizzazione di opere e servizi pubblici che di per s0 non rientrerebbero forse nella sfera di sua competenza+ in aggiunta, esso per lungo tempo aveva condizionato l'utilizzo statale di $uei fondi al rispetto di normative federali specifiche e minute in materia, cos2 da cancellare di fatto ogni potere discrezionale delle amministrazioni statali nella fornitura di $uelle opere e di $uei servizi. a !ermania è stata definita "stato federale unitario# 6esse7. 5 tale essa è certamente almeno sotto il profilo del sistema normativo: il $uale in misura prevalente è il prodotto della legislazione del Cund. Non moltissime sono invero le materie riservate alla legislazione esclusiva dello stato centrale+ ma amplissima è la sua competenza concorrente e il Cund non ha esitato a esercitarla il lungo e largo fino agli estremi limiti concessi. !vrebbe dovuto restringere $uell'esercizio secondo un vago principio di "sussidiarietà# incorporato nelle disposizioni dell'originario art. =3 ?.?. a cos2 non è in pratica stato. Negli anni 'G@ -anche per effetto di riflessioni indotte dall'ingresso nella federazione dei cin$ue ander dell'5st, portatori di situazioni e di bisogni diversi da $uelli degli undici ander dell'8vest- si è proceduto a una revisione delle disposizioni dell'art. =3 accentuando l'esigenza che l'intervento del Cund in campo di competenze concorrenti, abbia meno facile sviluppo e minore incidenza di $uanto accadeva precedentemente e si è previsto uno specifico controllo in proposito della 1orte 1ostituzionale. a onfederazione elvetica ha finalmente attuato 6GGG7 una "riforma globale# della propria 1ostituzione, che nel testo precedente esibiva il prodotto di $uasi <@ successivi interventi di revisione parziale della 1arta del ;=>, e pertanto non brillava per organica sistematicità. Nel testo della nuova costituzione, approvata in referendum dal popolo, il 9itolo terzo, dedicato al rapporto tra stato centrale cantoni, prende atto degli sviluppi che nel $uadro del modello interventista e "sociale# hanno di molto rinforzato il "centro# anche in Svizzera, e da ai risultati di tali sviluppi una veste formale
definitiva e sistematica. a la nuova 1ostituzione non contiene principi che spingano pi) in là,, nettamente, il "centralismo# già di fatto realizzato in precedenza nel sistema. !nzi, vi sono disposizioni che riflettono la preoccupazione per una possibile ulteriore avanzata della spinta "centralistica# e la volontà di fermarla $uanto meno sulle posizioni attuali. 'art. 4 ribadisce il principio che i cantoni sono sovrani, salvi i limiti previsti dalla 1ostituzione, mentre alla 1onfederazione spetta solo di "adempiere i compiti che le assegna la 1ostituzione#. 'art. 4> pone il principio della "collaborazione# tra centro e periferia 6la $uale presuppone la supremazia della legge federale su $uella cantonale, art. >@7 ma precisa poi che lo stato centrale deve "osservare il principio della sussidiarietà#. 'art. 4= prevede -secondo il modello tedesco e a differenza del diritto americano- che la legge federale possa obbligare i cantoni a "concretizzare# ed eseguire il diritto federale+ ma aggiunge, in proposito, che la 1onfederazione deve lasciare ai cantoni una libertà operativa $uanto pi) possibile ampia. a nuova 1ostituzione prevede poi il 9ribunale federale possa "esaminare# le leggi federali sotto il profilo della loro costituzionalità anche in rapporto alla violazione delle competenze cantonali garantite dalla 1ostituzione 6art. =;7: una difesa giurisdizionale dei diritti dei cantoni, minacciati da possibili invadenze dello stato centrale, che non era contemplata dal vecchio testo e che potrebbe molto giovare domani contro illegittimi tentativi centralisti. enzione speciale merita il caso del anada, ove non si riscontra tanto la recente tendenza al recupero di ruolo delle unità periferiche visibile in altri ordinamenti democratici federali, $uanto la ben pi) radicale possibilità di un evento di secessione. 13. Stati democratici regionali che si trasformano in stati federali o che accentuano il loro regionalismo interno. 1on la riforma costituzionale del GG4 il elgio ha completato la sua transizione a stato federale. Stato unitario fino a
dopo la seconda guerra mondiale, esso, per la pressione dell'antagonismo etnico-culturale tra fiamminghi e valloni, ha cominciato dapprima a trasformarsi in stato regionale. &opo la riforma del G;@ apparteneva di certo a tal tipo di stato, ed anzi già presentava caratteristiche che facevano pensare a una figura federalistica pi) avanzata. 8ra ricorrono nel sistema belga $uasi tutti 6e forse tutti7 i tratti tipici dello stato federale. Ei è lo stato centrale e accanto ad esso tre 1omunità 6identificate in base alla rispettiva lingua: fiamminga, francese, tedesca7 e $uattro /egioni. Non vale il criterio della competenza concorrente, con prevalenza del diritto statale, bens2 $uello della ripartizione rigida delle materie, con compiti dirimenti spettanti, in caso di conflitti, alla 1orte d'!rbitrato. !lle 1omunità competono tutte le materie cadenti nella sfera della cultura e dei servizi sociali -inclusa l'istruzione-+ alle /egioni la gestione dell'economia sul territorio. 1omunità e /egioni godono di adeguate garanzie finanziarie nonch0 di un limitato potere di autonoma imposizione fiscale+ si reggono con un legislativo ed esecutivo propri. !d ogni modo, per principio, le competenze dello stato sono enumerate+ i "poteri residui# appartengono a 1omunità e /egioni. a forma dello stato federale si manifesta anche nella regola che vuole il governo composto da un pari numero di ministri fiamminghi e valloni+ nella composizione del Senato+ e nei procedimenti legislativi di revisione costituzionale. a Spagna offre a sua volta l'esempio di uno stato regionale che rinforza vigorosamente, fino a un limite molto avanzato, il suo regionalismo. a 1ostituzione 6G=;7 conferiva all'iniziativa delle rovince il potere di istituire 1omunità che avrebbero potuto darsi competenze differenziate attraverso la scelta da compiersi dai rispettivi, autonomi statuti. Nac$uero cos2 la prima 1omunità collegate popolazioni vantanti una precisa, preesistente identità storica 61atalogna, aesi Caschi, ?alizia, !ndalusia7, con statuti contemplanti per esse vaste competenze. 1omunità del secondo gruppo hanno costantemente aspirato ad allargare le proprie competenze fino al livello di $uelle del primo gruppo e in larga misura hanno ottenuto alla fine $uanto volevano. e 1omunità dotate di maggiore tradizione storica è pi) forti non sembrano peraltro rassegnarsi a $uesta "omologazione#+ e vorrebbero ulteriori concessioni di autonomia e permettano loro di mantenersi "differenziate#. 1. Le proposte di “federalizzazione” dello stato italiano.
!nche per lo stato regionale italiano la storia degli ultimi anni registra una serie di tentativi rivolti ad accentuarne il decentramento, fino a ricavarne 6nella speranza di alcuni7 uno stato genuinamente federale. !d un certo decentramento hanno puntato nel GGD-G= alcune leggi ordinarie 6"leggi Cassanini#7, operanti peraltro entro i margini consentiti dalle norme in vigore della 1ostituzione. i) rilevanti, per il tema "federalismo#, i molteplici progetti di riforma della 1ostituzione in materia di rapporti stato-regioni, elaborati nel corso del decennio G;G-GGG. ( presidenti delle regioni italiane e poi i rispettivi consigli regionali hanno approntato un disegno di riforma modellato essenzialmente l'esempio tedesco del rapporto Cund-ander e l'hanno presentato al arlamento. (stituita una speciale 1ommissione bicamerale per la proposta di riforme della seconda parte della 1ostituzione 6GG=7, la redazione di un primo progetto relativo alla forma di stato fu affidato all'onorevole &'8nofrio. (l $uale prepar% un testo che prendeva a modello il sistema spagnolo delle 1omunità a istituzione volontaria, scalata nel tempo e comportante possibilità di competenze, a scelta, diversificate. a 1ommissione bicamerale non accolse per% la proposta &'8nofrio e redasse un proprio, diverso testo come base per il definitivo disegno da approvare e poi sottoporre al arlamento. !lmeno di massima il testo dun$ue optava per un regime "dualista#, escludente sovrapposizione di competenze e "cooperazione# tra centro e periferia: un regime simile a $uello recente belga ma pi) rigido e di difficile maneggio. !llo stato veniva concesso di organizzare ministeri solo per le materie di sua esclusiva competenza e non gli era dato di dirigere e coordinare l'azione delle amministrazioni regionali. (l Senato avrebbe dovuto comporsi di rappresentanti di /egioni, rovince, 1omuni+ rispetto alla prima 1amera 6arlamento7 non avrebbe avuto il potere di sfiduciare il governo ma non sarebbe stato suscettibile di scioglimento anticipato.
Nessuno dei progetti sopra menzionati ebbe un seguito positivo. /estano per ultimo da ricordare la legge costituzionale di riforma del modello di governo delle regioni del 33 novembre GGG e la legge costituzionale di riforma generale del 9itolo E della seconda parte della 1ostituzione, approvata dal arlamento proprio alla fine della ((( legislatura 6marzo 3@@7. a principale innovazione introdotta dalla prima delle due leggi è stata l'elezione popolare diretta del residente della giunta regionale cioè del capo dell'5secutivo in regione. a riforma ha notevolmente rinforzato le capacità di decisione dell'ente rialzandone di molto la statura nei confronti dell'ente politico centrale. a seconda legge ha ridistribuito la funzione legislativa tra stato e regioni sulla falsariga del progetto della Cicamerale ma aumentando un poco il numero delle fattispecie di competenza concorrente. a decentrato potentemente le funzioni amministrative, assegnandole di principio ai comuni. a attribuito di principio autonomia finanziaria di entrata di spesa a comuni, province, "federalistico# di $uesta legge è molto incerto. 'esito delle elezioni politiche del 4 maggio 3@@ fa per% pensare che forse è finalmente venuto anche per l'(talia il momento in cui il suo sistema in una maniera e nell'altra conoscerà un processo di genuina, corposa "federalizzazione#. 1!. Il vizio della passione classificatoria.
a dottrina di impronta positivistica ritiene che il compito della scienza giuridica sia $uello di incasellare in maniera esaustiva i fenomeni particolari appartenenti all'area del diritto dentro concetti pi) generali che di $uei fenomeni rivelerebbero "l'essenza#. 1onsapevoli ad ogni modo del valore solo strumentale e genericamente indicativo delle classificazioni suggerite e del fatto che, ai fini della vera scienza, ci% che soprattutto conta è rilevare i grandi movimenti a cui la storia assiste dei singoli ordinamenti da una delle varie figure verso un'altra. !lle tendenze generali insiste in $uesti movimenti abbiamo cercato di dare il dovuto spicco.
