industria y gestion ambiental

Gestión ambiental hacia la industria

GESTIÓN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIA

SECRETARÍA DEL MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA SEMARNAP INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA INE PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE PROFEPA

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Gestión ambiental

hacia la industria

Logros y retos para el desarrollo sustentable 1995-2000

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Julia Carabias Lillo Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Enrique Provencio Presidente del Instituto Nacional de Ecología Arturo Azuela de la Cueva Procurador Federal de Protección al Ambiente

Primera edición: septiembre del 2000 DR © 2000 Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca SEMARNAP Lateral Periférico Sur 4209, 14210. Col. Jardines en la Montaña, México, D.F. Impreso y hecho en México/Printed in Mexico


Índice PRESENTACIÓN

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1. EL CONTEXTO DE LA RELACIÓN ENTRE INDUSTRIA Y MEDIO AMBIENTE

1.1 Tendencias ambientales internacionales 1.2 Tendencias generales del sector industrial en México 1.3 Características del nuevo auge exportador mexicano 1.4 Tipología de la industria mexicana desde la perspectiva ambiental

2. EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO 2.1 Etapa inicial de la política ambiental hacia la industria 2.2 Evolución de los instrumentos de la gestión ambiental hacia la industria 2.2.1 Nuevo esquema de normatividad 2.2.2 Regulación directa hacia la industria Sistema Integrado de Regulación Directa (SIRG) • Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental única, Cédula de Operación Anual e Instrumentos Voluntarios • Instrumentos complementarios: instrumentos económicos e instrumentos de información 2.3 Gestión de Materiales y Residuos Peligrosos 2.3.1 Modernización de la estrategia de gestión 2.3.2 Principales líneas de acción

3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL 3.1 Verificación industrial 3.2 Auditorias Ambientales Voluntarias 3.3 Detección de riesgos por sitios contaminados y atención a emergencias ambientales causadas

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4. HACIA ADELANTE

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• ANEXO

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Descentralización en materia de instrumentos de regulación ambiental directa hacia la industria

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Presentación Algunos de los aspectos fundamentales del proceso de desarrollo industrial de México se han modificado a lo largo de los últimos veinte años, mismo que se ha intensificado y madurado en el último quinquenio. En la actualidad, con una nueva estructura industrial caracterizada por una vocación exportadora mucho más patente, México se enfrenta a patrones de localización industrial diferentes, lo que a la vez incide en el crecimiento y dinámica de las zonas urbanas y regiones del país. En términos generales, la industria se ha convertido en un motor fundamental del desarrollo, al registrar en los últimos cinco años un crecimiento superior al crecimiento general de la economía y al ser el sector que aporta la mayor parte de los recursos externos del país. De manera paralela, las concepciones generales de la relación entre la industria y el medio ambiente han cambiado significativamente. A pesar de que la industria constituye un factor determinante en la generación de contaminantes y presiones sobre los recursos naturales, además de significativos riesgos ambientales y para la salud humana, el cuidado ambiental se ha constituido en una fuente de motivación para el mejoramiento del desempeño industrial en general, creando oportunidades de ahorro y de negocios, a la vez que la imagen ambiental se ha tornado en una variable importante de competitividad.

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Lo anterior ha generado una serie de opciones tecnológicas y cambios de actitud de parte de las empresas que, si bien no eliminan su impacto ambiental, lo están comenzando a mitigar. Considerando dichos aspectos de desempeño ambiental de las industrias, la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca al igual que su Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, presentan el siguiente documento en el cual se realiza una valoración global de la gestión ambiental hacia la industria. El documento consta de cuatro apartados: en el primero se perfilan las tendencias internacionales y nacionales del sector industrial desde una perspectiva ambiental; en el segundo se describen los antecedentes más recientes de la gestión ambiental hacia la industria, como referencia básica para ponderar su evolución durante la presente administración. Al final de este apartado se incluye un panorama general de la gestión ambiental con respecto a los materiales y residuos peligrosos, dada la importancia que este tema tiene desde la perspectiva de la industria, mismo que se documenta más ampliamente en una publicación específica del Instituto Nacional de Ecología. En el tercer apartado se da cuenta de los logros y avances alcanzados con el diseño y aplicación de las políticas e instrumentos orientados a inducir un efectivo cumplimiento de la ley en materia ambiental industrial. También aquí cabe resaltar que en una publicación por separado de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, PROFEPA, se documenta a detalle el Programa Nacional de Auditorías Ambientales. Por último, en el cuarto apartado se perfilan una serie de recomendaciones de política orientadas a la consolidación de la actual estrategia de gestión ambiental hacia la industria.


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1. El Contexto de la Relación Industria y Medio Ambiente

1.1 TENDENCIAS AMBIENTALES INTERNACIONALES El volumen físico de la producción industrial en el mundo ha crecido aceleradamente en las últimas décadas, al grado que en la segunda mitad del siglo XX se han empleado más recursos naturales en la producción de bienes de consumo que en toda la historia anterior de la humanidad. Esto se ha traducido en una enorme presión sobre los recursos naturales y ha incrementado significativamente los problemas de contaminación local, tanto por los efectos directos de la fabricación de satisfactores como por su consumo. Una tendencia de esta magnitud es, sin duda,

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insostenible, por lo que han surgido algunas respuestas motivadas por presiones, tanto económicas como tecnológicas, para disminuir la intensidad en el uso de materiales por unidad de producto industrial, a través de: • Procesos de miniaturización y sustitución de materiales, y • Búsqueda de métodos y procesos de producción que aprovechan en mayor medida los materiales, por lo que reducen la contaminación generada por unidad de producto industrial. Esto ha permitido, por ejemplo, que la misma Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) plantee como factible producir en el mediano plazo cuatro veces más valor de producto industrial con el mismo monto de materiales (Factor 4) y que en el largo plazo esta proporción pase a ser diez veces mayor (Factor 10). Esto se traduce tanto en menor presión sobre el uso de los recursos naturales, como en una mucho menor intensidad de contaminación por unidad de producto. Los mecanismos para lograr que estas tendencias se concreten son múltiples, y destacan, entre ellos: • un cambio tecnológico que empieza a tomar en consideración no sólo los precios de los insumos, sino su potencial de agotamiento; • una tendencia creciente a involucrar variables ambientales dentro de la administración de las empresas; • presiones de parte de los consumidores de países desarrollados, y • cambios en la gestión pública hacia el sector industrial. La búsqueda de mayor eficiencia energética se ha tornado una variable clave en el desarrollo tecnológico, más allá de lo que en muchos momentos parecieran indicar los precios de la energía, aunque esto se manifiesta con mayor claridad en unas regiones (Europa, Asia) que en otras. Asimismo, el uso sustentable del agua ha adquirido una importancia creciente en el diseño y desarrollo de algunos proyectos industriales. Los sistemas de administración ambiental empiezan a constituirse en un requisito para la competitividad de las empresas –particularmente en el


plano internacional– tanto por su significado en cuanto a imagen como porque pueden ser fuente de innovaciones dentro de las empresas que llevan a compensar el costo de su implantación y su certificación. Hasta hace poco tiempo las variables calidad y precio eran las únicas que dominaban las decisiones de compra en el mercado mundial; hoy también las presiones de los consumidores de los países más desarrollados llevan a que el mercado premie a las empresas que manifiestan mejor desempeño ambiental, tanto en el qué producen como en el cómo lo producen, propiciando que los efectos ambientales que genera la producción de los bienes de consumo sean una variable importante dentro de las decisiones de consumo. Las políticas ambientales hacia el sector industrial han reforzado las tendencias a un cambio tecnológico que limite de manera creciente los impactos ambientales y que transfiera la contaminación que se genera hacia estados físicos en que representan un menor riesgo ambiental y de salud pública. Estas presiones, enfocadas eminentemente hacia los puntos de emisión de contaminantes, han llevado a cambios en los procesos productivos cada vez más profundos, buscando tanto el ahorro como la sustitución de insumos. Las consideraciones de índole ambiental empiezan a adquirir cierto rango entre los factores que modelan el comercio mundial de productos industriales y su influencia es cada vez mayor en decisiones de localización de plantas y de métodos de producción. Estas tendencias, que se transmiten con gran intensidad a través de los flujos comerciales y la inversión extranjera directa, se manifiestan con mucha mayor claridad en empresas grandes con predominio en algún sector del mercado mundial. Sólo paulatinamente, a través de un efecto en cascada, su impacto se hace patente en empresas de menor tamaño en las economías más desarrolladas y en economías de países en transición. No obstante muchos matices, resulta cada vez más evidente que existe una clara tendencia a considerar el cuidado del medio ambiente como un prerrequisito para que una empresa tenga posibilidades de éxito en el mercado mundial. La mitigación de los impactos ambientales propios del sector industrial también se manifiesta como una fuente creciente de ahorros y de oportunidades de negocios, y la imagen ambiental de las plantas cobra una importancia creciente.

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1.2 TENDENCIAS GENERALES DEL SECTOR INDUSTRIAL EN MÉXICO La industria en nuestro país se desplegó territorialmente con escasa atención a las limitaciones naturales en materia de recursos; su ubicación ha atendido históricamente más que nada a la disposición de mano de obra y acceso a mercados. Este patrón ha tenido el efecto de exacerbar presiones sobre algunos recursos naturales, en particular sobre el agua y, en lugares más específicos, sobre los recursos maderables y del subsuelo. El crecimiento industrial se ha constituido en un motor fundamental del desarrollo de nuestro país. Ha sido en gran medida el impulsor del proceso de urbanización, ha favorecido el surgimiento de un sector de servicios que ha consolidado a las metrópolis y ciudades medias y de él depende gran parte del crecimiento económico y el bienestar de la población. Desde la década de los años 40, en una economía cerrada y bajo la estrategia de sustitución de importaciones, el despegue industrial en México favoreció la concentración territorial de la planta industrial. Dicho despegue fue sostenido, principalmente, por la siderurgia, los productos metálicos y químicos, los alimentos, bebidas y tabaco, los textiles, ropa y calzado. Para 1970, el 32% de las manufacturas se producían en el Distrito Federal, el 17.5% en el estado de México, el 9.5% en Nuevo León y el 6.5% en Jalisco. El período de mayor dinamismo industrializador y, en general, de la economía mexicana, fue el de los años 60’s. El crecimiento industrial fue de un 8.7% anual promedio, mayor al 6.9% alcanzado en los años 40’s. La mayor expansión se dio en las ramas de productos metálicos y eléctricos, vehículos y sus accesorios, química, refinación de metales y materiales no metálicos. La reestructuración productiva de finales del período sustitutivo de importaciones hizo que cambiara el panorama en cuanto a las ramas más contaminantes y riesgosas. En general, la producción eléctrica, química y la de derivados del petróleo se colocaron como las más dinámicas. A ello se sumó la producción de fibras sintéticas, resinas, fertilizantes, plásticos, pinturas, pigmentos y gases industriales. Algo similar sucedió con el papel, el hule, la metalmecánica, el cemento y la producción de maquinaria.


Posteriormente, como resultado del ajuste estructural aplicado a principios de los años 80, la industria fue de los sectores de la economía que recibió mayores impactos; solo experimentaron un auge las empresas que se reorientaron en el corto plazo hacia las exportaciones (esto incluso en los años de la crisis más intensa). Así, el cambio más significativo en los últimos quince años ha sido el auge exportador de las manufacturas y el crecimiento acelerado de la industria maquiladora.

Principales centros industriales de México

Centros industriales principales en proceso de reestructuración Centros industriales de dinamismo reciente Centros que pueden acelerar su crecimiento industrial Centros con potencial de crecimiento industrial Zonas urbano-industriales en proceso de consolidación

Fuente: Estrategia Regional Nacional para el Desarrollo, Informe Final SEMARNAP, 1997.

A partir de entonces la estructura industrial muestra una vocación exportadora mucho más fuerte que acarrea consigo patrones de localización diferentes, lo que a la vez incide en el crecimiento de las zonas urbanas y regiones del país. Algunas zonas urbano-industriales se encuentran en un claro proceso de consolidación (tres en la frontera norte, una zona muy amplia en la región centro-occidente del país y una más en el sureste), aunque las de mayor dinamismo son las fronterizas.

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Principales zonas manufactureras, maquiladoras y de exportación

Principales Zonas Manufactureras PIB Manufacturero por ciudades ZMV México 33.7% ZM Monterrey 9.1% ZM Guadalajara 4.3%

más de 1 a 2.5% más de 0.5 a 1%

47.1% centro exportador centro maquilador

Son 28 ciudades que representan casi el 72% del total del PIB manufacturero del país, en 1990. Fuente: Estrategia Regional Nacional para el Desarrollo, Informe Final, Semarnap, 1998.

Esta nueva dinámica industrial está contribuyendo, a modificar el actual patrón de localización territorial de la población. El crecimiento en las áreas metropolitanas sigue siendo importante, pero menor que el de los asentamientos humanos asociados al establecimiento de empresas en las ciudades fronterizas, el centro del país y en puntos de las zonas costeras. Todo esto indica una tendencia que cambiará, a largo plazo, la distribución espacial de las actividades económicas y de la población del país. En términos proporcionales aún no se perciben del todo los efectos de estas dinámicas, pero en algunas zonas, por ejemplo en el Valle de México, la desconcentración industrial ya parece ser un hecho en vías de consolidación. Esta diferenciación también tiene una expresión por ramas industriales, lo que es en parte producto de la forma de inserción de las diferentes ramas en la economía nacional y en la economía mundial.


1.3 CARACTERÍSTICAS DEL NUEVO AUGE EXPORTADOR MEXICANO

1 Poder Ejecutivo Federal. “ Informe de Gobierno”. 1 de septiembre del 2000. 2 Reportados por INEGI en su publicación Resultados Oportunos, 1999.

A partir de 1996, el sector industrial del país viene registrando un dinamismo superior al mostrado por la economía en su conjunto y es el sector que aporta la mayor parte de los recursos externos. En particular, el sector manufacturero ha incrementado su impacto en el crecimiento del PIB total, y en 1999 participó con más de una cuarta parte del incremento del producto. De 1995 a 1999 la industria manufacturera alcanzó un crecimiento acumulado de 29.4 por ciento en términos reales, mayor al de la producción total y del sector industrial, de 14.4 y 22.3 por ciento, respectivamente, en el periodo señalado. La expansión económica se sustentó en la recuperación del mercado interno y en el dinamismo de la actividad exportadora. Las exportaciones totales medidas en dólares, que en 1999 incorporaron 89.5 por ciento de productos manufacturados, 6.7 puntos porcentuales más que en 1994, crecieron 124 por ciento en dicho periodo, en tanto que las de manufacturas lo hicieron en 142.2 por ciento1. Este crecimiento se basa en buena medida, en una multiplicación de empresas: de acuerdo a los últimos Censos Económicos2, las unidades económicas aumentaron en 24.6% entre 1993 a 1998, registrándose poco más de 3 millones. Analizando las unidades económicas por entidad federativa tenemos que el Distrito Federal pierde importancia relativa, ya que en 1993 contaba con el 14% del total de unidades en el país y en 1998 bajó al 12%. En relación al incremento de 24.6% en las unidades económicas a nivel nacional, los estados que mostraron mayor crecimiento fueron el estado de México con un incremento de 40%, Jalisco con 28%, Veracruz con 23% y Nuevo León con el 17%. Cabe destacar que otras entidades con menor peso nacional registraron crecimientos importantes como Guanajuato, Baja California y Puebla, las cuales incrementaron sus unidades en 30%, 23% y 24%, respectivamente. En el mismo periodo, el personal ocupado en la industria creció 27%, siendo también los sectores de servicios y manufacturas los que presentan un mayor dinamismo. El crecimiento experimentado por la industria de la transformación una vez superada la emergencia económica de 1995, permitió que a mediados de 1996 se recuperara la totalidad de los empleos perdidos en estas actividades en el año precedente, mantenien-

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do en lo sucesivo una importante generación de empleos. En algunas ramas industriales, como es el caso de la industria de la confección y de equipo electrónico, el tamaño promedio de los establecimientos tiende a crecer. Sin embargo, el perfil de la industria mexicana no ha cambiado: los pequeños establecimientos industriales de menos de 15 trabajadores representan el 92.8%; y en el otro extremo, las grandes empresas con más de 250 trabajadores no llegan al 0.8% de establecimientos, pero suman el 46% del personal ocupado en las manufacturas.

1.4 TIPOLOGÍA DE LA INDUSTRIA MEXICANA DESDE LA PERSPECTIVA AMBIENTAL

Las tendencias industriales internacionales han influido en alguna medida en la estructura industrial mexicana, su efecto es más claro en las empresas grandes y medianas que tienen por lo regular una fuerte vinculación con el mercado mundial y estas tendencias se van debilitando a medida que el tamaño de empresa decrece, por ser empresas orientadas a la fabricación de bienes intermedios o que carecen de acceso al crédito y a recursos de inversión. Aún cuando es cada vez mayor la cantidad de empresas que adquieren conciencia de que el cuidado del medio ambiente no es un “lujo”, sino una fuente de competitividad y ahorro, tanto la estructura financiera mexicana como la necesidad de afrontar otras necesidades más inmediatas inhiben que muchas de las soluciones ambientales sean llevadas a cabo. Con fines estrictamente ilustrativos, podríamos plantear una tipología de empresas mexicanas de acuerdo a su preocupación ambiental con dos grandes ejes analíticos, que son por una parte la intensidad de sus vínculos con el mercado mundial y las exigencias ambientales que éste les plantea y por otra, su capacidad económica y financiera. Así tenemos que hay: • Un segmento de empresas, en general transnacionales o altamente exportadoras, que tienen una alta preocupación por innovar procesos y buscar cumplir con su responsabilidad ambiental más allá incluso de lo que la normatividad les exige; • Un segundo segmento, en general de grandes empresas orientadas al mercado interno, que busca aprovechar las oportunidades de ahorro y negocios que les plantea el cuidado ambiental;


• Un tercer segmento de empresas generalmente medianas y altamente exportadoras, que busca tener un desempeño ambiental que no merme su competitividad internacional, pero frecuentemente enfrentan problemas de índole financiera; • Un cuarto segmento de empresas, tanto grandes como medianas, en general orientadas al mercado interno o a bienes básicos, que reconocen oportunidades de ahorro y eficiencia a través de inversiones que conllevan mejoría ambiental, pero también frecuentemente no tienen condiciones de acceso a recursos para hacerlo; • Y un quinto segmento que carece de interés o de recursos, que fundamentalmente está integrado por pequeñas y microempresas, aunque no faltan empresas grandes o medianas. Las empresas de este último segmento representan la mayoría de las empresas del país, al menos en número, aunque cabe destacar que este comportamiento no es generalizable a todas las pequeñas y microempresas ya que en muchos casos se presenta un comportamiento ambiental bastante positivo. Esta tipología debe tomarse con reservas, porque sus criterios de estratificación son rígidos y no permiten expresar los comportamientos ambientales positivos que reportan varios segmentos de empresas medianas y aún pequeñas (ver recuadro). Más adelante, en el apartado sobre cumplimiento de la normatividad se presentan indicadores que dan cuenta de este comportamiento positivo.

Fomentando una mejor gestión ambiental

El Banco Mundial apoyó un proyecto en Guadalajara, México, que debía probar si las empresas pequeñas y medianas (SMEs) podrían adoptar de manera exitosa sistemas de gestión ambiental. Once empresas grandes, muchas de ellas multinacionales, aceptaron brindar asistencia a 22 proveedores pequeños y medianos, quienes estaban interesados en mejorar su rendimiento ambiental. El proyecto, que incluyó al sector privado, instituciones académicas locales, al Gobierno Mexicano y al Banco Mundial, implicó varios ciclos de dos meses de capacitación intensiva, sesiones de ejecución y revisión. En el término de un año, en una escala de 20 puntos, los puntajes subieron de cero a alrededor de 16 puntos para la planificación ambiental y 11 puntos para la ejecución de Sistemas de Ordenación Ambiental (EMS). Alrededor del 80% de las plantas reportaron una menor contaminación, y alrededor del 50% reportaron un mejor cumplimiento y manejo de desechos. Muchas también informaron mejores ambientes de trabajo, uso más eficaz de materiales y un mejor rendimiento económico en general.

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Adicionalmente habría que enfatizar, que las tendencias de distribución espacial pueden modificar el impacto ambiental que actualmente tiene la actividad industrial en ciertas ciudades y regiones. Esto es, el impacto ambiental que las empresas tienen sobre el medio ambiente y los recursos naturales ha sido considerable, no tan sólo como resultado del crecimiento de la producción, sino también gracias a que dicho crecimiento se concentró en sectores de alto impacto ambiental. Aunque existe un inventario exhaustivo de contaminantes totales generados por el sector industrial, se ha procurado estimar la importancia de las diferentes industrias a través de métodos indirectos. Destacan entre los giros industriales que más afectan el ambiente la petroquímica básica, la química y las industrias metálicas, que en total pueden representar más de la mitad de la contaminación generada por el sector. Dada la desigual distribución geográfica de la industria y la dispar presencia de tipos de industrias en cada región, sus efectos ambientales difieren sustantivamente. Podemos distinguir estados con una alta intensidad de generación de contaminantes en relación a su producto, como parece ser el caso de Chiapas, Guanajuato, Querétaro, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz. Otros estados, en cambio, a pesar de su alta concentración de industrias, presentan una baja intensidad de contaminación por unidad de producto industrial, como es el caso de los estados de México, Puebla, Jalisco, Nuevo León y el Distrito Federal. Esto indicaría que la industria de las principales zonas metropolitanas del país es, por unidad de producto, considerablemente más limpia que su equivalente en muchos otros estados y regiones. Cabe señalar que el análisis anterior no considera la existencia de equipo de control, sino las características tecnológicas de los procesos industriales analizados, si bien una parte importante de las industrias de mayor tamaño han incorporado equipos de control atmosférico y de tratamiento de aguas residuales, lo que hace disminuir sensiblemente su aportación medida indirectamente. Por otra parte habría que señalar que énfasis exportador y las carencias históricas de infraestructura de transporte han llevado a que algunas zonas con clara vocación industrial, en particular el sureste, no se desarrollen a la velocidad que podrían, a pesar de enfrentar menos limitantes de índole natural que las que sí han crecido de manera acelerada.


Zonas urbanas generadoras de mayor contaminación industrial

Afectación menor a una de los medios Afectación mayor a dos o más de los medios Afectación al aire, agua y suelos Fuente: AMBIO, 1995

3 México. Escenarios económicos de largo plazo y efectos sobre la utilización de recursos naturales. Reporte Final. Hernández Laos Enrique y Toledo Ocampo Alejandro, SemarnapPnud, 1998.

Afectación crítica a por lo menos un medio

Estas tendencias de cambio en la distribución espacial deben analizarse a detalle por tipo de industria para orientar las inversiones en infraestructura ambiental. El perfil de los tamaños de empresa ha significado un reto enorme para el diseño de políticas ambientales. También la política ambiental tiene que considerar que un escenario de mayores vinculaciones con el sector externo tendría como consecuencias no sólo mayor dinamismo de la economía, sino también una mayor relevancia de los sectores productores de bienes comerciables, en especial de bienes manufacturados que según estudios prospectivos recientes- podrían llegar a representar más del 30% del PIB hacia finales de la próxima década, en comparación con el 24% registrado en la actualidad3. Entre las ramas industriales que registran las tendencias más altas se encuentran las que representan mayores tensiones para el ambiente, entre ellas, las industrias del papel, plástico, automotríz, cementera, textiles, pinturas y tintas. En resumen, las tendencias internacionales y nacionales de la industria desde una perspectiva ambiental definen retos y oportunidades para una gestión ambiental moderna. En los siguientes apartados, se da cuenta de la acelerada evolución que se ha alcanzado en los instrumentos y en los mismos enfoques de la gestión ambiental hacia la industria.

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2. Evolución de la Gestión Ambiental en México 2.1 ETAPA INICIAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIA

La primera fase de la política ambiental hacia la industria en México, como en casi todo el mundo, se orientó hacia las causas más aparentes de la contaminación industrial, tomándose acciones consideradas como de “emergencia”. Es así como a principios de los años setenta se empezaron a tomar medidas para combatir la contaminación, pero dentro de un marco de sobre-dimensionamiento de los pasivos ambientales de la industria y buscando una solución inmediata a los problemas ambientales.


El marco regulatorio estaba centrado eminentemente en el uso de instrumentos normativos y de regulación directa que atendían los problemas de contaminación ocasionados por la industria a los distintos medios (agua, suelos y atmósfera), de forma separada entre sí. Consecuentemente, sin ningún orden específico y atendiendo a situaciones casuísticas, se fueron desarrollando esquemas y mecanismos de regulación ambiental orientados a atender problemas particulares, como los siguientes: • La regulación de descargas de aguas residuales con base en el tratamiento primario de los vertimientos de todas las industrias, • Las emisiones atmosféricas de la industria con base en el comando y control, • Y el esquema para la emisión de sustancias tóxicas al medio ambiente, y otro esquema de atención enfocado a las actividades de alto riesgo. Cada uno de estos esquemas de regulación fue avanzando de acuerdo a sus prioridades particulares, a la disponibilidad tecnológica y al costo individual asociado a las medidas, lo que ocasionó que los diferentes ejes de la regulación avanzaran de manera anárquica, aplicando soluciones tecnológicas comunes a cada grupo de empresas sin tomar en cuenta los efectos diferenciales de las emisiones de contaminantes sobre cada ecosistema en particular. Debido a ello se generó una situación en la cual se fueron estableciendo, a través de Normas Técnicas Ecológicas y luego Normas Oficiales Mexicanas, límites máximos de emisión de contaminantes a cada medio (agua, suelos o aire) y proceso específico, a la vez que se fueron imponiendo restricciones a la operación de cada empresa en particular, atendiendo a la disponibilidad de tecnologías de control. Uno de los principales problemas asociados a esta forma particular de abordar los problemas ambientales consiste en que se enfatiza la atención de los problemas aparentes y no sus causas reales. Al no atacarse las causas, sino los síntomas, por una parte se implantaron soluciones de control “al final del tubo” y por otra se hacía incurrir a la industria en costos cada vez mayores cuando intentaba involucrarse en la solución de algún problema ambiental, en lugar de potenciar la utilización de medidas con las que, tanto la sociedad, como la industria obtuvieran mayores beneficios.

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Gradualmente se llegó a un punto en el cual insistir en las medidas correctivas de comando-control y en las soluciones al final del tubo, resultaba cada vez más costoso y a la vez menos efectivo, lo que empujó el desarrollo de nuevos enfoques en torno a la prevención de la contaminación industrial.

2.2 EVOLUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIAL

La política ambiental hacia la industria planteada por la Semarnap a través del Instituto Nacional de Ecología viene cambiando en forma significativa a partir de 1995, buscándose el desarrollo de nuevos instrumentos que orienten las decisiones de inversión de las empresas hacia medidas preventivas antes de medidas correctivas, que atiendan los efectos ambientales en forma diferenciada sobre cada ecosistema, y en esa medida atiendan el interés público sin lesionar innecesariamente intereses privados, muy en el espíritu de los planteamientos de la Cumbre de Río. A diferencia del enfoque anterior, un enfoque de prevención de la contaminación y de atención a los efectos diferenciales sobre los ecosistemas, ataca de manera mucho más eficiente las causas de la contaminación y pasa forzosamente por una búsqueda que permite evitar la generación de contaminantes en sí y la transferencia de los mismos de un medio (sea agua, suelos o aire) a otro, a la vez que en muchas ocasiones lleva a soluciones tecnológicamente factibles que redundan en un beneficio social y en una mayor rentabilidad de las empresas. El uso de instrumentos únicamente coercitivos está siendo replanteado y éstos se han venido complementando con otros instrumentos de gestión ambiental, haciéndose un uso creciente de instrumentos voluntarios, procurando el uso de instrumentos económicos, de información y una creciente participación social. La modernización del esquema regulatorio descansa, por un lado, en la modernización del tipo y del enfoque de la normatividad ambiental y, por el otro, en un nuevo esquema de regulación directa centrado en el desarrollo de un Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria (SIRG), cuyos componentes se abordan más adelante. Cabe resaltar por otra parte que uno de los cambios institucionales más importantes en lo que a política ambiental industrial se refiere, tiene que


Programa de Mejora Regulatoria

El nuevo enfoque que encierra los instrumentos contemplados en el SIRG está en total interacción con el proceso de mejora regulatoria impulsado desde el gobierno federal cuyo objetivo principal es crear y mantener un marco regulatorio transparente y eficiente que transforme a México en un país más atractivo para el crecimiento de las empresas existentes y el establecimiento de nuevas empresas. Al eliminar obstáculos y costos innecesarios impuestos por una normatividad federal anacrónica o inadecuada y al diseñar normatividad, servicios gubernamentales o promocionales efectivos, la mejora regulatoria propicia la competitividad de las empresas, alienta la inversión productiva y permite la creación de más y mejores empleos. La SEMARNAP, el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, participan en este esfuerzo de desregulación y simplificación administrativa buscando llenar vacíos legales, modernizar los instrumentos regulatorios y simplificar los trámites a los que está sujeto el sector empresarial, en temas y asuntos relacionados con la protección del medio ambiente. Así el programa de mejora regulatoria que en el Instituto Nacional de Ecología se ha impulsado, busca alcanzar los siguientes objetivos: • Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliando sus alcances, oportunidades y minimizando sus costos sociales. • Diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación que amplíen los horizontes de gestión gubernamental y de participación de la sociedad. • Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde seguridad a la inversión, promueva decisiones a largo plazo en favor de la protección ambiental y suprima elementos de discrecionalidad. • Generar una atmósfera de confianza y cooperación entre la autoridad ambiental y el sector privado, buscando convergencia y estrategias comunes. • Eliminar aquellas regulaciones que no representan un beneficio para la protección del medio ambiente.

ver con la estrecha vinculación que existe actualmente entre las áreas de regulación y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento. El que formen parte de una misma estructura administrativa, normadores y verificadores, ha permitido una retroalimentación mutua en beneficio de una revisión de la normatividad que tenga en cuenta los problemas de su aplicación y de una fiscalización de la misma que se ajuste a los propósitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboración de la nor-

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matividad debe anticipar y tomar en cuenta no sólo los problemas relacionados con su cumplimiento sino también aquellos derivados de la fiscalización de dicho cumplimiento. Lo anterior se ha convertido en una condición con la cual se ha empezado a lograr garantizar un buen diseño de políticas públicas en este ámbito y en un factor facilitador del mejor cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. 2.2.1 Nuevo esquema de normatividad En el plano del perfeccionamiento de instrumentos de política ambiental se han modificado de manera sustantiva, tanto el tipo, como el enfoque de normalización. Las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental tienen su origen en las normas técnicas ecológicas y su desarrollo ha sido consecuencia, por un lado, de la evolución que ha tenido la normalización a nivel nacional y, por el otro, de los cambios experimentados en la forma de abordar los problemas ambientales. En principio ya la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982) hacía referencia a la expedición de normas técnicas básicamente orientadas a prevenir y controlar los problemas de salud derivados de la contaminación ambiental, siendo la Secretaría de Salubridad y Asistencia la entidad encargada de su expedición. Como producto de la promulgación de esta Ley sólo se expidió un nuevo Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminación Originada por la Emisión de Ruido y siguieron vigentes los de Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica por la Emisión de Humos y Polvos y el de Prevención y Control de la Contaminación de las Aguas, los cuales contienen entre sus disposiciones los límites permisibles de contaminación. No es sino hasta 1988, con la expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que se define como asunto de alcance general en la nación o de interés de la Federación, la expedición de Normas Técnicas Ecológicas (NTE) y se las define como instrumento de la política ecológica que tienen por objeto establecer “el conjunto de reglas científicas o tecnológicas que establecen requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, parámetros y límites permisibles que deben observarse en el desarrollo de actividades o uso y destino de bienes que puedan causar desequilibrio


ecológico o daño al ambiente y, además que uniformen principios, criterios, políticas y estrategias ...” . A partir de este año, la entonces Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, SEDUE, se dio a la tarea de expedir dichas Normas Técnicas Ecológicas. Durante el periodo de 1988 a 1991 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación 58 Normas Técnicas Ecológicas: 33 en materia de aguas residuales, 18 relacionadas con atmósfera y monitoreo; y, 7 relativas a residuos peligrosos. Las normas expedidas durante este periodo estuvieron dirigidas a las actividades del sector industrial más contaminante y se basaron en regulaciones internacionales, principalmente de los Estados Unidos de América. De hecho, muchas de las normas técnicas fueron traducciones del Código Federal de Regulaciones de la Agencia para la Protección Ambiental. Ello originó que el enfoque normativo estuviera orientado hacia el control de final de tubo, tomando como base la mejor tecnología de control disponible y en consecuencia a la elaboración de normatividad específica para cada proceso productivo. A partir de 1992, con las modificaciones de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización estas normas empezaron a denominarse Normas Oficiales Mexicanas. La reforma de este año a dicha ley reviste particular importancia ya que no sólo unifica la denominación de las regulaciones técnicas de todas las dependencias de la Administración Pública Federal sino que le otorga facultades a las Dependencias para expedir Normas Oficiales Mexicanas, reservada hasta entonces solamente a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI). Posteriormente, la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, la incorporación del concepto de “desarrollo sustentable” tanto en la política ambiental como en el marco legal, la agudización de algunos problemas de contaminación y el surgimiento de temas emergentes, así como la proliferación de esquemas de autorregulación ambiental a nivel internacional, imprimieron un nuevo impulso a la normalización ambiental que condujo a la revisión de los esquemas adoptados hasta entonces. De esta revisión se concluye la necesidad de reforzar el enfoque preventivo de la normalización optando por una regulación centrada en objetivos más que en los medios para alcanzarlos, y de promover cambios en el diseño de los procesos. En ese sentido, se ha transformado de manera significativa el sistema de normalización impulsando la vinculación de éste con otros instrumen-

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tos de regulación directa e instrumentos económicos y se ha hecho uso de la información y de la promoción de la participación social. Los procesos de normalización en materia ambiental se han hecho cada vez más participativos y abiertos, lo que ha llevado a que muchas normas tarden más en elaborarse, pero a la vez ha garantizado tanto un mejor sustento técnico como una mayor legitimidad social. Si bien de manera desigual según el medio a normalizar (agua, suelo o atmósfera), se ha avanzado hacia normas que establecen condiciones idénticas para todos los agentes regulados en lugar de atender a sus particularidades tecnológicas y a establecer diferencias en los límites en función de las características de los medios receptores de la contaminación. Este enfoque, radicalmente diferente al basado en la mejor tecnología de control disponible y económicamente factible, hace que las emisiones contaminantes de las industrias tengan necesidad de mayor control si son más dañinas al medio ambiente y de esa manera hace patente el impacto diferencial de las emisiones de cada empresa haciendo mayores los costos de control asociados para quien más contamina, lo que no ocurre cuando se impone tecnología de control. Asimismo, se propicia que en las nuevas inversiones los impactos ambientales diferenciales puedan convertirse en un factor de localización industrial más adecuada, ya que si un proceso afecta más a un ecosistema frágil, las necesidades de tecnología de control y los costos de control de sus emisiones contaminantes serán mayores que en otro donde su efecto es menos grave, por lo que se tendrá una razón para buscar una localización tanto ambiental como económicamente más favorable. Por otro lado, se ha procurado dar tiempos diferenciales de cumplimiento para permitir que las soluciones tecnológicas sean lo más variadas posibles e incluyan la posibilidad de adecuar procesos y modernizarlos en lugar de tener que optar necesariamente por tecnología de control, que es igualmente eficaz pero más costosa. No obstante lo anterior, en aquellos casos críticos en que hay riesgo de una afectación severa a la salud humana o al ambiente, se ha procurado que la solución sea lo más eficaz y oportuna posible. El número de normas oficiales mexicanas (NOM) se ha modificado sustantivamente desde 1995 (como puede apreciarse en el cuadro siguiente, el cual incluye a todas las Normas Oficiales en vigor). Por lo que se refiere sólo a las enfocadas al sector industrial, en 1994 había 37 NOMs


en vigor y hoy sólo hay vigentes 22, a pesar de que se han incorporado 6 temas nuevos en materia de impacto ambiental; 2 de atmósfera; 2 en residuos y una de temas transversales, que es la de lodos provenientes de plantas de tratamiento de aguas residuales (estas tres últimas en proceso de expedición).

Concepto Total

Normas Oficiales Mexicanas en vigor, 1994-2000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 73

Ordenamiento ecológico Impacto ambiental Recursos naturales 4 Contaminación por ruido Contaminación del agua 1/ 44 Contaminación atmosférica 12 Monitoreo atmosférico 5 Calidad de combustibles 1 Residuos peligrosos 7 Residuos municipales

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85

43

53

54

55

4 4 44 17 5 1 8

4 4 44 18 5 1 8 1

4 4 1 19 5 1 8 1

6 4 4 3 21 5 1 8 1

6 4 4 3 22 5 1 8 1

6 5 3 22 5 1 8 1

1/ La NOM-001-ECOL-1996, abroga 43 normas para el control de la contaminación del agua excepto la NOM-031-ECOL-93 Fuente: DGRA, Instituto Nacional de Ecología.

El factor decisivo de esta reducción que es reflejo del cambio de enfoque en la normatividad, es el caso de las aguas residuales. En 1995 estaban en vigor 43 normas relativas a las descargas de aguas residuales, de las cuales 41 se referían a procesos industriales específicos y dos a descargas municipales, y faltaban aún una gran cantidad de sectores por controlar. Estas 43 normas fueron sustituidas por dos, que cubren a la totalidad de las descargas sobre bienes nacionales y el alcantarillado municipal (exceptuando la infiltración y la inyección al subsuelo), y donde los límites de descarga están fijados en función del tipo de cuerpo receptor y su uso. Para algunos cuerpos de agua se controlan parámetros que en otros se dejan libres, ya que hay un impacto diferencial

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sustantivo en uno y otro caso. Asimismo, se planteó que los plazos de cumplimiento deberían ser lo más cortos posible para grandes descargas (tanto por su afectación al medio como porque este sector estaba comprometido de antemano a llevar a cabo planes de acción) , y se establecieron ocho y quince años para descargas medianas y pequeñas con el fin de inducir transformaciones tecnológicas en procesos y minimizar el volumen de descarga. El esquema normativo en esta materia no sólo incluye las dos normas de descargas, sino que se complementa con una norma para promover el reuso de las aguas tratadas y otra relativa a los lodos generados en las plantas de tratamiento del agua residual. Las normas expedidas en esta materia están inmersas en un esquema regulatorio más amplio, que contempla el uso de instrumentos económicos a través de la Ley Federal de Derechos, de instrumentos de regulación directa específica (condiciones particulares de descarga) e instancias de participación social como los Consejos de Cuenca. También se han registrado avances en las normas en materia de residuos municipales y peligrosos y de atmósfera. Se ha hecho una revisión profunda de la norma que define a un residuo como peligroso, buscando incorporar nuevos criterios, mucho más precisos y acordes con la realidad nacional, que está en proceso de discusión. En cuanto a la normatividad relativa a las emisiones de contaminantes atmosféricos, también se han logrado avances importantes tendientes a lograr un esquema similar al aplicado en aguas residuales. En lo referente a las emisiones vehiculares, la normatividad ha sido revisada sistemáticamente, a fin de incorporar los cambios tecnológicos en la producción de vehículos promoviendo así la renovación del parque vehicular, sobre todo en aquellas zonas urbanas críticas que presentan los problemas más agudos de calidad del aire. La actualización continua de estos instrumentos aunado a los programas de verificación y otros programas de control de emisiones han permitido mejorar la calidad del aire en las zonas metropolitanas del país, y en particular, en la de la Ciudad de México. Asimismo, se ha logrado empezar a integrar normas que contemplen los efectos de lo normado sobre los diferentes medios. En este sentido, se ha logrado desarrollar una norma para incineración que incluye consideraciones sobre atmósfera y residuos y está en proceso otra para nor-


mar las características que debe tener un lodo proveniente de plantas de tratamiento para su aprovechamiento sustentable, en la que concurren aguas residuales y residuos. Otro aspecto de normalización que ha tenido un efecto positivo sobre el desempeño de algunos sectores de la industria ha sido el desarrollo de normas en materia de impacto ambiental, se han expedido 7 normas oficiales mexicanas al respecto, contribuyéndose con ello a la simplificación del proceso de evaluación y a implantar medidas de mejora regulatoria. Estos avances, aunque incipientes, son novedosos a nivel mundial y apuntan a abordar el problema de manera integral. La normalización oficial tiene aún algunas lagunas significativas, pero empieza paulatinamente a verse un nuevo marco normativo (ver grafica) que, a diferencia del anterior, es de aplicación generalizada, establece límites basados en consideración de las características de los ecosistemas y no de la tecnología de control, y abre posibilidades de cambio tecnológico, los que tienen tanto un beneficio ambiental como un beneficio productivo y social.

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2.2.2 Regulación directa de la industria La regulación directa de la industria complementa de manera significativa las transformaciones que se han dado en el marco normativo, ya que permite resolver casuísticamente problemas que, por sus particularidades, no pueden ser contemplados a través de otros instrumentos a menos que se esté dispuesto a hacer incurrir a todos los agentes en costos para solucionar problemas específicos. A partir de junio de 1997 la Semarnap- INE comenzaron a instrumentar el Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria (SIRG), con un esquema de regulación más eficiente que el anterior, con elementos de coordinación e integración de criterios multimedios y un componente significativo de simplificación administrativa. El SIRG promueve, además, instrumentos tendientes al fomento de la protección ambiental más allá del piso mínimo de cumplimiento general fijado por la normatividad; ello mediante opciones voluntarias de autorregulación que den cabida y estimulen acciones continuas por parte de las empresas hacia una producción industrial cada vez más limpia.


El SIRG propone, entre otros aspectos, el desarrollo paulatino de un sistema coherente y eficaz de regulación que evita divergencias institucionales al propiciar y facilitar la coordinación entre organismos que en la SEMARNAP tienen a su cargo diversos instrumentos de regulación directa para así lograr una gestión más integral. Dicha coordinación permite integrar y unificar mecanismos de regulación y generar una tendencia muy dinámica de largo alcance que apunta a la consolidación de diferentes instrumentos y a la formulación de una política ambiental multimedios para la industria.

Objetivos del SIRG

• Racionalizar el uso de instrumentos de política ambiental, bajo el supuesto de que ningún instrumento por sí mismo es capaz de dar solución a todos los problemas de contaminación que se registran en el aire, el agua y los suelos y de que todo instrumento de política es perfectible. • Buscar integrar los diferentes aspectos de la operación de una planta en términos de sus efectos ambientales en general, y no sobre medios específicos. • Generar soluciones permanentes a los problemas ambientales, mediante la modernización de los procesos de producción, más que a través de la imposición de tecnologías de control específica, lo que constituye una apuesta tecnológica muy novedosa. • Mantener, bajo un principio de corresponsabilidad, un esquema de inducción de mejores prácticas ambientales, a partir de hacer conciencia de los problemas ambientales que genera la industria y las ventajas competitivas que para ella representa el cuidado ambiental.

El Sistema se compone de varios tipos de instrumentos, entre los cuales hay tres que han evolucionado más en los últimos años: la Licencia Ambiental única, la Cédula de Operación Anual y los instrumentos voluntarios. Estos instrumentos presentan variadas vinculaciones y sinergias que se extienden hacia otra serie de instrumentos, tanto económicos como de información, que son complementarios, de forma tal que este conjunto de elementos y sus interacciones constituyen la totalidad del Sistema Integrado de Regulación Directa y Gestión Ambiental en la Industria. La perspectiva de largo plazo del SIRG es lograr niveles de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) que permitan abarcar en un todo, tanto a la industria de competencia federal,

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como a aquélla de competencia estatal (ver anexo “Descentralización en materia de instrumentos de regulación ambiental directa de la industria”). • Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental Única, Cédula de Operación Anual e Instrumentos Voluntarios Licencia Ambiental Unica La Licencia Ambiental única (LAU) integra todas las obligaciones ambientales que una empresa tiene ante la Federación. Esta nueva licencia para la industria atiende a lo establecido en la LGEEPA en cuanto al establecimiento de un trámite integral para la operación y funcionamiento de industrias, comercios o servicios, que requieren obtener diversos permisos, licencias o autorizaciones competencia de la SEMARNAP. Aplica a las empresas que son fuentes fijas de jurisdicción federal en materia de atmósfera y opera de acuerdo con los procedimientos y mecanismos en su momento publicados mediante acuerdo secretarial. En relación con los trámites integrados a la LAU y a los formatos respectivos, se estableció que en el formato de la LAU, únicamente se requerirá


La Semarnap suscribió un acuerdo en el marco de política federal de mejora regulatoria por el que se establecen los procedimientos y mecanismos para que las empresas puedan obtener la Licencia Ambiental única (LAU), mediante un trámite único. En dicho Acuerdo se establecen, entre otros, los siguientes lineamientos:

Licencia Ambiental Única

• A través de la LAU los establecimientos industriales podrán presentar su manifestación de impacto ambiental, estudios de riesgo y permisos para descarga de aguas residuales, antes de la fase constructiva, y los permisos de residuos peligrosos, atmósfera y agua, en fases posteriores. • La tramitación de la LAU es de carácter obligatorio únicamente para los nuevos establecimientos, para empresas que cambien de giro o de ubicación, así como aquellos que requieren de regularización por no contar con Licencia de Funcionamiento. • El trámite de la LAU es opcional para los responsables de establecimientos que ya cuentan con Licencia de Funcionamiento, pero desean voluntariamente incorporarse al esquema de la LAU. • Aquellos establecimientos que cuenten con LAU o, en su caso, Licencia de Funcionamiento, deberán presentar un informe anual denominado Cédula de Operación Anual (COA).

la información y documentos anexos previstos en los reglamentos y NOM’s en materia de emisiones a la atmósfera, descargas de aguas residuales en cuerpos de agua de jurisdicción federal y respecto a actividades relacionadas con el manejo de residuos peligrosos. Cualquier otra información adicional que se requiera con fines estadísticos, se solicitará con carácter opcional y, por lo tanto, su cumplimiento no será obligatorio para los particulares. Como lo señala la información del cuadro anterior, es de aplicación obligatoria para plantas nuevas o que requieran regularizarse por tener sus trámites incompletos, y es voluntaria para quienes quieran actualizar la licencia de funcionamiento con la que cuentan. Cabe señalar, que un número importante de plantas que ya tenían sus Licencias de Funcionamiento han optado por un relicenciamiento integral. La LAU comprende un número variable de instrumentos unificados, que dependen de las obligaciones federales que deba cumplir la planta. Puede llegar a contemplar: evaluación del impacto ambiental, análisis de

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riesgo, permiso de descarga de aguas residuales a cuerpos nacionales, programa de prevención de accidentes, protocolos de pruebas en emisiones a la atmósfera, protocolos de pruebas en manejo y tratamiento de residuos peligrosos, registro como generador de residuos peligrosos, autorización de manejo de residuos peligrosos y autorización de emisiones a la atmósfera. Aunque la integración de todos los trámites federales en un sistema de decisiones único no reviste mayor importancia aparente, se trata de un avance fundamental en la gestión ambiental. La situación anterior al establecimiento de la Licencia Ambiental Única se caracterizaba por un proceso de toma de decisiones de diferentes instancias federales que, en el mejor de los casos, se consultaban las unas a las otras, pero que por lo regular tomaban decisiones independientes, centradas en limitar la contaminación que afectaba a un medio particular, y frecuentemente en uno solo de los aspectos de dicho medio.

Así, el análisis de riesgo estaba desvinculado de las disposiciones establecidas en materia de manejo de residuos, las disposiciones en materia de emisiones a la atmósfera de las de descargas de aguas residuales, y así sucesivamente, a pesar de tratarse de todas las autorizaciones, permisos y licencias emitidas por instancias de la autoridad federal. De igual manera, las industrias reguladas debían presentar información diferente ante


múltiples instancias, mucha de la cual tenía partes en común pero carecía de una visión de conjunto del problema ambiental de la planta, es decir, sin que ello significase sistematizarla. En muchos casos eso se traducía en transferencia de problemas de un medio a otro (por ejemplo, control de emisiones atmosféricas a costa de un nuevo problema en aguas residuales). A partir de septiembre de 1997 entró en vigor la Licencia Ambiental Única, obligatoria para las empresas nuevas o irregulares de jurisdicción federal en materia de atmósfera dentro de la Zona Metropolitana del Valle de México, y voluntaria para el resto del país. En enero de 1999 se hizo obligatoria en las 16 entidades federativas con mayor actividad industrial y a partir de septiembre de este mismo año para el resto del país. A pesar de problemas iniciales de coordinación interna entre las diferentes instancias, se ha venido desarrollando una metodología de análisis que tiende a integrar y valorar el conjunto de los impactos ambientales de las empresas, a partir de la cual cada instancia encargada de tomar una decisión tiene información sistematizada sobre la planta que analiza. Asimismo, conoce y puede analizar y considerar las medidas que otras áreas pretenden disponer y puede llegar a detectar problemas de cambio de estado físico o químico de los contaminantes que, en el esquema anterior, pasaban desapercibidos. Cabe decir que los giros industriales que son competencia federal son en general aquellos con un nivel mayor de relevancia y sofisticación en lo que a sus posibles efectos ambientales se refiere. De la misma manera, los usuarios de la LAU se han beneficiado, ya que implica una significativa simplificación administrativa; se requiere presentar menos información y por último, se presenta de manera ordenada y sistemática, lo que ha permitido que las empresas detecten problemas que, aún con una compleja estructura ambiental dividida por medios, a menudo pasaban desapercibidos. Detectar estos problemas en el momento del licenciamiento permite hacer ajustes a las plantas, minimizando la contaminación, optimizando procesos y ahorrando costos. Finalmente, otro beneficio de la LAU es que inhibe procesos de toma de decisiones discrecionales dentro del sector federal, ya que requiere de la participación coordinada de distintas áreas, con una visión institucional.

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Hasta junio de 2000 se han expedido 190 LAU en todo el país. La mayoría (141) ha sido a través del INE. De estas últimas, cerca de tres cuartas partes (70%) corresponde a empresas nuevas o irregulares y poco más de una cuarta parte (27%) han sido licencias voluntariamente tramitadas por empresas que no requerían en sentido estricto hacerlo.

LAU emitidas

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas en todo Chihuahua el país (junio del 2000) Distrito Federal Estado de México, Mpios. Conurbados en ZMVM Estado de México, Municipios No Conurbados Durango

1997 0 0 0 0 0 0 0 0 1

1998 0 0 0 0 3 0 0 0 10

1999 2 1 0 1 2 0 0 11 8

2000 2 1 0 2 1 0 0 11 7

TOTAL 4 2 0 3 6 0 0 22 26

0

23

20

9

52

0 0

5 0

13 0

8 0

26 0


LAU emitidas

LAU expedidas clasificadas

Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo en todo San Luis Potosí el país (junio del 2000) Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1

Sector industrial Automotriz Química Celulosa y papel Asbesto Pinturas y tintas por sector Tratamiento. de residuos. peligrosos. industrial Petróleo y petroquímica (junio del 2000) metalúrgica y siderurgica cemento y cal vidrio generación de energía electrica varias total

1 0 1 0 0 0 0 2 0 1 2 0 2 0 0 0 1 0 1 0 0 52

0 0 2 1 2 0 0 1 0 2 0 0 1 1 0 0 3 0 2 0 0 73

2 0 1 2 0 0 0 4 0 1 0 0 0 0 0 3 7 1 0 1 1 64

NUM. LICENCIAS 16 44 3 3 5 40 8 46 1 2 1 21 190

3 0 4 3 2 0 0 7 0 4 2 0 3 1 0 3 11 1 3 1 1 190

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Un caso de particular importancia en este plano es el proyecto piloto de Ciudad Juárez, Chihuahua, donde, mediante un convenio de concurrencia, los tres órdenes de gobierno generaron una Licencia Ambiental Única que abarca todas las obligaciones ambientales de una empresa, sin importar a cual orden de gobierno le corresponde la atribución. Este proyecto, ha derivado ya en la emisión de 24 LAU expedidas y otras 49 actualmente en trámite, que coordinan decisiones entre más de un orden de gobierno. Se está en el proceso de consolidar el mecanismo mediante la firma de un convenio definitivo. Cédula de Operación Anual Otro componente fundamental del SIRG, y que se encuentra íntimamente ligado con la LAU, es la Cédula de Operación Anual (COA), la cual es un instrumento de información que permite analizar la evolución del desempeño ambiental de las industrias y generar información anual sobre la emisión y transferencia de contaminantes, modernizado las formas en que las plantas industriales presentan sus informes a la Federación. La Cédula de Operación Anual es, entonces, un mecanismo de reporte relativo a las emisiones, transferencia y manejo de contaminantes que deriva de las obligaciones fijadas en la Licencia Ambiental Única o Licencia de Funcionamiento, así como en los Reglamentos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica y manejo de residuos peligrosos. La Cédula debe ser entregada en el primer cuatrimestre de cada año, de acuerdo al calendario establecido. Debe ser presentada por los establecimientos industriales de los siguientes sectores: petróleo, petroquímica, química, pinturas y tintas, siderúrgica, metalúrgica, automotriz, celulosa, papel, cemento, cal, asbesto, vidrio, generación de energía eléctrica y tratamiento de residuos peligrosos. La Cédula de Operación Anual permite conocer: • La cantidad de contaminantes que se emiten al aire, agua y suelo. • La cantidad de contaminantes que se tranfieren fuera del establecimiento, sea para su tratamiento, reciclaje, reuso, disposición final o incineración. • Las actividades de control y prevención de la contaminación y proyección de los volúmenes de contaminación para el siguiente período de reporte. • La información de los métodos de tratamiento in situ.


Dado el enfoque multimedios de la Cédula, el análisis de la misma proporciona información a la empresa para poder derivar prioridades en materia de procesos que promuevan: tecnologías limpias, modernización de procesos y sustitución de insumos, racionalización de uso de agua y energía, utilización de mejores combustibles, reciclaje de residuos o subproductos y la minimización de residuos La figura siguiente presenta los momentos de reporte a los que está sujeto un establecimiento industrial que involucre emisiones atmosféricas, descarga de aguas residuales, depósito de residuos en el suelo, tratamientos in situ de éstos y transferencia de contaminantes hacia sistemas de reciclaje, tratamiento o disposición controlada.

I

Momento de Reporte

II III IV V

Sustancia que entra al establecimiento para sus diferentes usos: a. almacén, b, proceso productivo, y c. servicios Emisiones causadas por accidentes Emisiones a los diferentes medios: agua, aire y suelo Tratamiento in situ Transferencia para tratamiento o disposición final

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Si bien el avance no ha sido tan significativo como en el caso de la LAU, la Cédula de Operación Anual (COA) de las empresas representa un instrumento con un alcance potencialmente similar, y aún mayor. Entre los principales problemas para la plena integración de la COA, destacan que la información sobre descargas de aguas residuales tiene efectos fiscales ya que es motivo de pago de derechos de acuerdo con su volumen y carga contaminante, y que conlleva obligaciones reglamentarias con tiempos establecidos que difieren de los de la COA.

Cédula de Operación Anual

La Semarnap estableció en el marco de la política federal de mejora regulatoria, un acuerdo que fija los procedimientos y mecanismos para que empresas que son fuentes fijas de jurisdicción federal en materia de atmósfera, actualicen la información de sus emisiones mediante la Cédula de Operación Anual (COA): • Respecto a la información de emisiones a la atmósfera, ésta tendrá el carácter de obligatoria. • Con relación a la información del generador de residuos peligrosos el particular optará por proporcionar o no la información que se solicita en la Cédula; en caso de que opte por hacerlo se le tomará como válida para el efecto de tener como acreditada la información que, conforme a la normatividad aplicable, debe proporcionar en forma semestral en materia de residuos. • Por lo que respecta a la información correspondiente a las descargas de aguas residuales a cuerpos de agua, ésta se establecerá con carácter opcional. • El reporte de emisiones y transferencia de sustancias de prioridad ambiental es de carácter voluntario en tanto se publique la NOM correspondiente y se expida la actualización del Reglamento en materia de Materiales, Residuos y Actividades Altamente Riesgosas de la LGEEPA.

La COA está concebida como el reflejo dinámico del proceso de licenciamiento y puede permitir, en el futuro, detectar cambios que conlleven condicionantes de operación diferentes a las establecidas en la LAU. Sin embargo, para que esto sea posible es imprescindible que se lleven a cabo una serie de modificaciones normativo y reglamentarias. La COA constituye, a la vez, una parte fundamental de un sistema dinámico de información industrial que está en proceso de desarrollo: el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), que se aborda posteriormente.


En resumen, tanto el sistema bajo el cual se señalan obligaciones que las empresas deben cumplir, como el proceso mediante el cual las plantas industriales de jurisdicción federal informan a la autoridad ambiental, se han modernizado significativamente. Se ha pasado de un número amplio de obligaciones desvinculadas a un proceso en el cual se han ido integrando trámites, sistematizando la información y desarrollando formas de coordinación interna que antes no existían, favoreciendo con ello el mejor desempeño ambiental de las empresas. Instrumentos Voluntarios A partir de la creciente importancia que los problemas ambientales de la industria han ido adquiriendo en el plano del comercio internacional, se han abierto espacios para esquemas que van más allá del marco reglamentario. Si bien la regulación directa es necesaria, hay evidencias de que esta tiene limitantes como es el alto costo del proceso de verificación, inspección y vigilancia para garantizar su cumplimiento; el freno a la innovación del sector productivo al enfocarse éste al solo cumplimiento de la normatividad oficial y puede representar también desventajas competitivas para las pequeñas y medianas empresas que se ven imposibilitadas de cumplir con el marco normativo ambiental, lo que conlleva una imagen negativa ante la opinión pública. A partir de 1994, se comenzó a promover con mayor fuerza la utilización de otros tipos de instrumentos de política ambiental. Por una parte los instrumentos económicos que más adelante se abordarán y por otra parte, los instrumentos de tipo voluntario, como los convenios de concertación entre la industria y la autoridad, las normas voluntarias, la auditoria ambiental y la autorregulación por parte de la industria. El énfasis en programas voluntarios para alcanzar metas ambientales se remonta en el ámbito internacional a la década de los ochenta, cuando los costos de cumplir con la regulación en los países industrializados llegaron a niveles extremadamente elevados. Los programas voluntarios obedecen pues al reconocimiento de que el nivel de protección que asegura la regulación ambiental tradicional no puede ser mejorada sin que se incurra en costos económicos, sociales y políticos excesivos. Con este concepto, se busca fomentar acciones voluntarias para incrementar el nivel de protección ambiental, bajo el supuesto de que dichas acciones serán renta-

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bles para las empresas que las realizan. Como ha quedado demostrado en gran parte de las empresas que se han realizado auditorías ambientales y con otros instrumentos voluntarios de gestión ambiental. Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro país el Programa de Auditorias Ambientales a cargo de la PROFEPA, los esquemas de autorregulación industrial, las normas voluntarias y algunas iniciativas de la propia industria que en lo general no se contraponen y sí en cambio pueden ser encauzadas mediante instrumentos de política. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental ha sido concebido como un instrumento voluntario para el cumplimiento de la legislación ambiental y consiste en la revisión exhaustiva de instalaciones, procesos, almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo de los establecimientos industriales, entre otros aspectos. A partir de los resultados de dicha revisión, las empresas asumen compromisos plasmados en planes de acción que definen, en plazos determinados, las obras, adquisiciones y acciones necesarias, estén normadas o no, para garantizar el óptimo desempeño ambiental de la industria. Los planes de acción permiten a los responsables del funcionamiento de una empresa examinar sus operaciones metódicamente, tanto en relación con la contaminación y el riesgo que generan como respecto del grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente y de los parámetros internacionales y de buenas prácticas de operación e ingeniería aplicables. Con ello, las empresas pueden definir las medidas preventivas y correctivas necesarias para proteger el ambiente y mejorar su desempeño ambiental. Una vez acordado un plan de acción con las autoridades, el mismo adquiere carácter vinculante para la empresa. A través de las Auditorias Ambientales se busca inducir un desempeño ambiental de excelencia por parte de la industria (ver apartado de “vigilancia y cumplimiento de la normatividad”). Por ello, las instalaciones que ingresan al programa no sólo se comprometen al estricto cumplimiento de la legislación ambiental, sino que además, para aquellos aspectos ambientales que aún no están normados en nuestro país, adoptan las normas internacionales y de buenas prácticas de ingeniería. Lo anterior ha hecho posible que en las instalaciones que cuentan con una auditoria, que en conjunto representan más del sesenta por ciento del Producto Interno Bruto industrial del país, se haya adoptado en forma voluntaria normas y parámetros sobre diversos temas. Uno de ellos es


el de la reducción de riesgos, cuya puesta en práctica se ha reflejado en una disminución del orden de treinta y dos por ciento en las primas de seguros contra accidentes. Asimismo, instalaciones con pasivos ambientales importantes (como suelos contaminados en las áreas circundantes a las plantas) han emprendido acciones de restauración sin necesidad de acciones coactivas con lo que se han limpiado cerca de un millón cuatrocientas mil toneladas de suelos en los últimos siete años. Algunos de los temas en los que se han venido adoptando parámetros no obligatorios son los siguientes: Riesgo • Especificaciones de estructuras e instalaciones hidráulicas, eléctricas, etcétera. • Especificaciones de recipientes sujetos a presión. • Criterios para la ubicación y construcción de almacenes de materiales peligrosos y de productos terminados (almacenamiento, manejo y señalización). • Características de las redes de hidrantes. • Especificaciones para diques de contención de tanques de almacenamiento de productos inflamables y combustibles. Suelo • Criterios para especificar los límites máximos permisibles de hidrocarburos totales del petróleo (HTP) y de metales en suelo. Aire • Límites máximos de emisiones de compuestos orgánicos volátiles e hidrocarburos a la atmósfera provenientes de fuentes fijas. • Emisiones en sistemas de combustión directa (hornos). • Criterios para establecer los límites máximos permisibles de partículas sólidas suspendidas de acuerdo al giro industrial (inyección de plásticos, pulidoras y esmeriladoras de la industria metalmecánica y fabricación de muebles). Agua • Los parámetros establecidos en la NOM-001 se adoptaron aún antes de su entrada en vigor. • Criterios de concentraciones máximas de hidrocarburos contenidos en el agua.

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• Procedimientos para mantenimiento a sistemas de drenaje (químico, sanitario y pluvial). Por otro lado, se han comenzado a promover entre los industriales, los convenios de autorregulación ambiental, entendidos como un instrumento voluntario que permite cumplir con metas y objetivos ambientales más estrictos que la legislación y la normatividad ambiental y producir a la vez ventajas competitivas a las empresas participantes, permitiendo a los particulares establecer parámetros de desempeño que no solamente respeten los previstos en el ordenamiento jurídico, sino que los mejoren. Estos mecanismos son un compromiso voluntario que les permitirá superar o mejorar los niveles de calidad ambiental por lo que a protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente se refiere. En este marco la SEMARNAP, en coordinación con la SECOFI, ha firmado 15 convenios de autorregulación con empresas, cámaras y asociaciones industriales. Los ramos industriales involucrados incluyen: elaboración de alimentos y bebidas; automotriz; químico; minero; curtiduría regional; cemento y equipos eléctricos. Estos convenios de autorregulación industrial incorporan normas voluntarias, programas para la minimización, manejo y reciclaje de residuos, programas de capacitación y difusión, adopción de las mejores prácticas disponibles y de sistemas de administración ambiental, como son: • Programa para la utilización de residuos industriales como combustibles alternos en hornos de cemento. • Manual para la minimización y manejo adecuado de los residuos de la curtiduría. Aplicación potencial por parte de más de 600 empresas curtidoras. • Programa “Campo Limpio” desarrollado con la Asociación Mexicana de Fabricantes de Agroquímicos para el lavado, recopilación, acopio y reciclaje de envases que contenían agroquímicos. • Establecimiento de límites voluntarios permisibles de emisión de compuestos orgánicos volátiles en las operaciones de pintura de automóviles en planta. Estos convenios pueden hacer uso de instrumentos no convencionales para solucionar problemas sectoriales, sea al interior de la propia industria o para solucionar problemas ajenos a estos sectores, pero que por alguna razón les interesan.


Resumen de Convenios de Autorregulación Datos del Convenio

Objetivo del Convenio

Nombre de la Empresa u Organización

Fecha del Convenio

Asoc. Fab. Aceites etc.

13-XII-95

CNC y Cruz Azul

28-III-96

Cámara Minera

21-X-96

Proyecto Guadalajara

19-XI-96

AMIPFAC

19-XI-96

Coca-Cola FEMSA General Motors México AMIA ACESA y RBE Panificación Bimbo

19-XI-96 19-XI-96 19-XI-96 19-XI-96 19-XI-96

Sunbeam Mexicana Cámara Curtidores

19-XI-96 7-III-97

Marinela

2-IX-97

Pepsi GEMEX Iniciativa GEMI

5-IX-97 23-VI-00

Reducción de emisiones a la atmósfera, norma voluntaria para la fabricación de detergentes biodegradables Programa para el reciclaje energético de combustibles alternos en hornos de cemento y aprovechamiento de residuos industriales en el proceso de fabricación del cemento Programa de medidas preventivas asociadas a emisiones industriales de plomo, manejo de plomo en los procesos productivos, uso y reciclaje de productos con plomo y manejo de residuos. Programa piloto para la implementación de un sistema de administración ambiental (ISO 14000) en 33 grandes y pequeñas empresas Programa para el enjuague, acopio, manejo, reciclaje y disposición de envases vacíos Reducción de emisiones en vehículos automotores Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelos Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelos Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelos Reducción de emisiones a la atmósfera, programa piloto de sustitución del parque vehicular actual por vehículos eléctricos, programa de reducción, manejo y disposición final de llantas. Reducción de emisiones a la atmósfera Saneamiento del río Turbio y de su cuenca, elaboración de un manual para la minimización y manejo adecuado de los residuos de a curtiduría Reducción de emisiones a la atmósfera, programa piloto de sustitución del parque vehicular actual por vehículos eléctricos para reparto en la zona metropolitana, programa de renovación, manejo y disposición final de llantas Reducción de emisiones en vehículos automotores Difusión de herramientas para la gestión ambiental, elaboración y aplicación de un listado de autoverificación del cumplimiento de la regulación ambiental.

Abreviaturas: Primer nombre: Asociación de Fabricantes de Aceites, Grasas, Jabones y Detergentes de la República Mexicana; CNC: Cámara Nacional del Cemento; AMIPFAC: Asociación Mexicana de la Industria de Plaguicidas y Fertilizantes AC; AMIA: Asociación Mexicana de la Industria Automotriz; ACESA: Alambrados y Circuitos Eléctricos SA; RBE: Río Bravo Eléctricos.

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En términos de instrumentos voluntarios, otro aspecto que merece ser señalado, a pesar de no formar parte de la política pública ambiental, es el de la tendencia creciente de las empresas a establecer sistemas de administración ambiental. En muchos casos esto es motivado por la búsqueda de una certificación con finalidades comerciales, pero hay evidencia empírica que demuestra que la implantación del sistema contribuye significativamente a mejorar el desempeño ambiental. Cabe destacar que si bien los sistemas de administración ambiental son elección de cada empresa, la generación de condiciones para que se instalen y para incidir en el tipo de objetivos que los sistemas busquen, es una responsabilidad pública. El desarrollo de los sistemas de administración ambiental inició a principios de los años 90 y se ha ido consolidado en la forma de normas ambientales de tipo local como el estándar británico BS 7750, regional como el Esquema de Auditoria y Administración Ambiental (EMAS) de la Comunidad Europea o la serie de normas voluntarias internacionales ISO 14000. Respecto de las Normas Voluntarias Internacionales de la serie ISO 14000, en México se trabaja en dos vertientes: por una parte en la promoción para la aplicación y certificación de establecimientos en la norma ISO 14001 referente a sistemas de administración ambiental, a la fecha hay en México 63 plantas industriales certificadas en la norma ISO 14001. Por otra parte, se trabaja en el desarrollo de las normas mismas y de su homologación como Normas Mexicanas, como es el caso de la NMXSAA-001 que es equivalente a la ISO 14001. La norma ISO 14001 establece los elementos de un Sistema de Administración Ambiental, entendido este como la parte del sistema de administración de una empresa que incluye la estructura organizativa, actividades de planeación, responsabilidades, prácticas, procedimientos, procesos y recursos para desarrollar, implantar, alcanzar, revisar y mantener una política ambiental. La importancia y expectativas en torno a la norma ISO 14001 respecto de las implicaciones que este tipo de estándar pudiera tener para las empresas mexicanas en cuanto a utilización, beneficios ambientales, dificultades para su adopción o creación de barreras comerciales, fueron los motivos para que el INE y un grupo de 11 grandes empresas de Guadalajara firmaran un convenio para desarrollar e implantar un sis-


tema de administración ambiental en sus instalaciones y en 22 pequeñas y medianas empresas. Las empresas pequeñas y medianas (PyMES), fueron seleccionadas por las 11 empresas grandes, entre sus clientes y proveedores. Los recursos financieros para la ejecución de este proyecto fueron aportados por las grandes empresas y por el Banco Mundial. Los resultados de este proyecto piloto demostraron que las PyMES, pudieron aplicar, con la ayuda de asistencia técnica y consultoría, la norma ISO 14001 sin grandes dificultades. En lo que se refiere al mejoramiento del desempeño ambiental y cumplimiento de la legislación, se constataron en forma medible y reportable importantes avances en estos aspectos. Por último, otro ámbito en el que ha habido desarrollos aunque incipientes es en el plano de las normas de índole voluntaria, en nuestro país conocidas como Normas Mexicanas (NMX). Las normas mexicanas son aquellas que elabora un Organismo de Normalización Nacional privado o un Comité Técnico que prevé para un uso común y repetido, reglas, especificaciones, atributos, directrices, etc. Su campo de aplicación puede ser nacional, regional o local, pero siempre son de carácter voluntario. Este esquema de normalización ha permitido eliminar rigideces técnicas innecesarias e inherentes a la normalización oficial, particularmente en lo que se refiere a métodos de prueba. Este plano de acción es imprescindible para que las estructuras de acreditación y certificación puedan constituirse en un complemento adecuado de la regulación y su vigilancia. En 1994 había 108 NMX en vigor, de las cuales 30 han sido revisadas, hay 12 proyectos de nuevas NMX de métodos y una que representa un código de conducta (RETC). En resumen, los instrumentos voluntarios han demostrado complementar exitosamente -con ventajas ambientales, de costo y de efectividad- a los de regulación directa. Por ello es necesario, además del seguimiento de los acuerdos establecidos, seguir promoviendo su aplicación en un número mayor de empresas. Si bien la autorregulación se inició en México con las grandes industrias, es necesario permear este instrumento a las micro, pequeñas y medianas empresas, en la medida en que es ahí donde pueden obtener mayores beneficios ambientales, además de apoyar a las empresas que mayores carencias tienen.

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• Instrumentos complementarios: Instrumentos económicos e Instrumentos de información Instrumentos económicos Los instrumentos económicos abarcan un conjunto de políticas heterogéneas cuya principal característica distintiva es que se valen de los mercados y del mecanismo de precios para internalizar las externalidades ambientales. A pesar de que las dimensiones de su potencial continúa en debate, los estudios y la experiencia con la que ya se cuenta dan una serie de criterios y perspectivas para profundizar en torno a su aplicación actual y las opciones previsibles. En la práctica los avances son incipientes y todavía falta asentar institucionalmente una estrategia compartida al interior de la administración pública federal y de los gobiernos estatales, en términos de sus alcances y con acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia plenamente insertada en la conducción de la economía y en las relaciones intergubernamentales, y bajo criterios ambientales precisos.


Los instrumentos fiscales a pesar de ser escasos son los más desarrollados. En la actualidad, se aplican algunos pagos de derechos con fines ambientales y dos instrumentos que funcionan como incentivos fiscales: la depreciación acelerada y el arancel cero.

Actualmente están vigentes dos incentivos fiscales que tienen como objetivo principal apoyar la instalación de infraestructura que se traduzca en un beneficio ambiental. Estos son:

Incentivos fiscales vigentes para la industria

Depreciación acelerada.- Este estímulo se ofrece a los empresarios que adquieran como inversión nueva, equipo para prevenir y controlar la contaminación ambiental. A través de él, se autoriza fiscalmente que las empresas industriales puedan deducir en un solo año el monto de sus activos, con la consiguiente disminución de la base sobre la que se grava el impuesto sobre la renta. Este instrumento se ajusta a lo definido en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA, arts. 21, 22 y 22bis) y está contenido en el artículo 44, fracción X de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR), donde se establece la posibilidad de una deducción fiscal del 100% en un solo año, pudiendo ser éste el de su adquisición o el de su puesta en operación para equipos de prevención y control de la contaminación. Aplica a todo tipo de industrias y opera a través de las declaraciones de impuestos que la empresa interesada lleva a cabo. Arancel cero.- Cuando las industrias adquieran en el extranjero equipo de monitoreo, control, o prevención de la contaminación podrán importarlo sin pago de aranceles, al amparo de una fracción arancelaria creada ex profeso. Este instrumento significa un ahorro de entre el 15 y 20% para el importador y con él se pretende favorecer en el corto plazo la disponibilidad de equipo de monitoreo, prevención y control de la contaminación. El arancel cero se otorga a la importación de equipo cuya inversión, ajustándose a los lineamientos establecidos por SECOFI y SEMARNAP, reporte un beneficio ambiental y no se produzca competitivamente en México. Para tal fin se encuentra funcionando un procedimiento de coordinación entre las dependencias involucradas que permite la consideración de solicitudes de este tipo que se presenten ante SECOFI y existe un listado de equipos susceptibles de exención, que actualmente se encuentra en proceso de revisión para favorecer un mejor y más amplio uso del incentivo.

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El cobro de derechos por las descargas de aguas residuales fue uno de los primeros instrumentos de protección ambiental basado en incentivos económicos que se utilizó en México y que se regía por el principio de que “el que contamina paga”. Sin embargo, por diversos factores económicos, institucionales y aún culturales, la respuesta por parte de los gobiernos municipales y las empresas ha sido en extremo limitada. La aplicación de los derechos convirtió a un instrumento que en principio debería haber estimulado la creación de infraestructura de tratamiento en una sobre carga financiera para los agentes que incumplían, obstaculizando así la concreción de los beneficios ambientales buscados. Pero en materia de instrumentos fiscales sin duda, en lo que más se ha avanzado es en la desgravación de equipo “de prevención y control de la contaminación” tanto en el plano del Impuesto sobre la Renta como en fracciones arancelarias, si bien en ambos casos estos instrumentos tienden a reforzar enfoques de “final de tubo” y la aplicación del criterio “anticontaminante” no ha sido fácil. Los instrumentos financieros están en una etapa de diseño, por lo cual no se pueden adelantar resultados; existen fondos disponibles en NAFIN que no han sido debidamente canalizados hacia los sectores productivos porque las tasas de interés todavía son demasiado elevadas; fondos públicos ambientales de difícil operación, como el de la Comisión Ambiental Metropolitana del Valle de México y está en diseño y etapa preparatoria un sistema de fondos estatales para respaldar financieramente proyectos ambientales. Estos fondos se basan en esquemas de complementariedad entre recursos federales y estatales y contemplan la aplicación de derechos con fines ambientales específicos. Por otra parte, se intenta avanzar en la creación de un sistema de seguros y fianzas para materias relacionadas con impacto ambiental y sitios abandonados y con transporte y manejo de materiales y residuos peligrosos. Sin embargo, a pesar de que se trata de un mercado que tiene un tamaño potencialmente importante, el sector financiero no manifiesta gran interés en desarrollarlo. Por último, existen otros instrumentos de mercado todavía en etapas iniciales de desarrollo como es el caso de los Sistemas Depósito Reembolso (SDR) propuestos para neumáticos, aceites lubricantes usados (principalmente para vehículos), baterías y pilas (consumo familiar y de


telefonía celular), que tienen la facultad potencial de estimular la reutilización y reciclaje de materiales pero de los cuales aún no es posible hacer una evaluación. Cabe resaltar que los avances anteriormente descritos son muy incipientes, no obstante este tipo de instrumentos tiene un gran potencial, sobre todo en un horizonte de cambios en la interacción entre el Estado, los mercados y las organizaciones y específicamente, de reformas en la gestión pública . No obstante, lo más seguro es que en las próximas décadas sigamos necesitando una complementación de instrumentos, además de una conducción del Estado estratégica más intensa. Evidentemente los instrumentos de comando y control, seguirán prevaleciendo ya que son indispensables para el buen desempeño ambiental; sin embargo, tiene que seguirse estimulando la aplicación de penalidades, impuestos, cuotas, deducciones y subsidios orientados a actividades de prevención y modificación de procesos productivos. Instrumentos de información Otro de los avances que se han registrado en materia de política ambiental hacia el sector industrial se manifiesta en el plano del uso de instrumentos de información como apoyo a la gestión ambiental. En términos constitucionales, el derecho a la información debe ser asegurado por el Estado como una garantía individual, sin embargo, aparte de la información económica estadística que colecta el INEGI que cuenta con una Ley de referencia, en otros tópicos existen vacíos legales que impiden el ejercicio práctico del derecho a la información. Uno de estos tópicos, con creciente demanda social y necesidad de un uso horizontal y descentralizado de la información, es el medio ambiente. La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) ha integrado en un mismo título el derecho a la información ambiental y la participación social. En dicho apartado de la LGEEPA se describen las características principales del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se concibe como el instrumento para difundir información técnica y documental en la materia. Así mismo, se afirma que el gobierno federal deberá promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.

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En este nuevo contexto legal, la sociedad civil y la iniciativa privada están adquiriendo un papel más relevante en la protección ambiental, tras una experiencia de varios años en los que generalmente se excluían a organizaciones sociales y privadas de la toma de decisiones, el acceso y el uso de la información y el desarrollo de las políticas ambientales. A todos ellos les interesa ejercer el derecho a ser informados y a usar la información con que cuenta la autoridad ambiental para tomar decisiones individuales o de grupo o simplemente para conocer la calidad del ambiente o el estado de recursos comunes como el aire de una ciudad o el agua de un río o un lago. Además, la información ambiental es fundamental para el propio desarrollo de políticas y el establecimiento de objetivos y prioridades de gestión ambiental, así como para evaluar el desempeño de las políticas aplicadas. En este contexto, la información contribuye a propiciar la acción convergente de la sociedad hacia fines comunes, y a la vez a ensanchar los márgenes de maniobra de la autoridad conforme se documentan y se asumen consensos sociales. Destacan en este plano el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), el Programa BRISA-México y los índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs) a los que se refiere el apartado 3.1 de la presente publicación. El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) constituye un instrumento de integración, análisis y manejo de la información que puede proporcionar a las instituciones de gobierno y al público en general conocimiento sobre la naturaleza, magnitud y localización de las emisiones de contaminantes y contribuir a una evaluación sobre el desempeño ambiental de las fuentes de emisiones. El RETC constituye para las empresas un balance analítico de sustancias, y para el gobierno federal la posibilidad de detectar y tener un referente geográfico preciso de los principales contaminantes emitidos y de los riesgos potenciales por municipio y localidad. A diferencia de otros inventarios, el RETC permitirá visualizar la afectación a los diferentes medios en un espacio geográfico dado, y una vez que alcance representatividad estadística permitirá diagnósticos regionales y nacionales mucho más precisos. De esta manera, la información proporcionada por el RETC se convierte en un mecanismo de retroalimentación para el entendimiento por parte


El RETC puede en una constituirse herramienta valiosa para:

• El desarrollo de indicadores para medir y cuantificar el éxito o fracaso de políticas de reducción de la contaminación. • La simplificación e integración de los múltiples requerimientos para el reporte de fuentes de contaminación. • La vigilancia del cumplimiento de la normatividad y el establecimiento de nuevos límites y estándares para emisiones de sustancias contaminantes. • El establecimiento de prioridades para reducir o eliminar gradualmente el uso de ciertas sustancias tóxicas. • La promoción de esfuerzos integrados de prevención y control de la contaminación. • El cumplimiento de los requerimientos internacionales de información bajo los diversos acuerdos y convenios internacionales. • La prevención de riesgos químicos en establecimientos de alto riesgo ambiental • La difusión pública sobre niveles de cumplimiento normativo y el desempeño ambiental de establecimientos industriales • La autorregulación industrial y certificación (i.e. ISO 14000)

de la población y de las empresas, de la consecuencia de sus conductas productivas y hábitos de consumo sobre el medio ambiente. Este círculo informativo se completa cuando las personas o las organizaciones cambian su comportamiento a la luz de la comprensión ganada. Como parte de un proceso educativo, la asimilación de la información del RETC facilita a las empresas y a los ciudadanos la interpretación de su interdependencia con la calidad del aire, del agua y del suelo, lo que a su vez genera un sentido de corresponsabilidad en la protección del medio ambiente. El primer informe elaborado del RETC y publicado en 1999, representó el eslabón inicial necesario para lograr: información sistemática y representativa para apoyar la toma de decisiones y facilitar la participación corresponsable del sector privado, las organizaciones civiles, educativas y de los gobiernos estatales y municipales. El informe integra a las fuentes industriales y a los otros sectores relevantes en la contaminación ambiental como la agricultura, el transporte y los servicios urbanos. Conforme a ello, la base de datos del RETC tiene una estructura tridimensional que incluye 8 categorías de fuentes de emisión, 178 contaminantes relacionados al agotamiento de la capa de ozono, la contaminación del aire en cuencas urbanas, el cambio climático, la contaminación del agua, los residuos peligrosos y las sustancias

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tóxicas. Si bien los datos incluidos en este primer documento son limitados y no abarcan aun los seis temas anteriores, a través de mapas que agregan datos a nivel municipal, estatal y nacional se ilustra la forma que puede representarse esta información. Este primer informe fue también el resultado final de un ciclo de reporte con el que se ha instrumentado un nuevo procedimiento de integración de datos, a partir de la cédula de operación anual de la industria y de inventarios de contaminantes integrados por la SEMARNAP relacionados a los principales problemas ambientales del país. Para explicar la estructura y operación del RETC, dentro del informe se desglosan la clasificación de fuentes de emisiones y los métodos que se utilizan para estimarlas. Así mismo, dentro del documento, se detallan los tiempos y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de la cédula de operación anual y en la integración de la base de datos. Res-


pecto a esta última, se describen los módulos que permiten integrar la información a partir del programa de reporte, el programa de integración y el sistema gerencial. Dicho sistema gerencial, en proceso de instrumentación, permitirá en un futuro, desplegar las rutinas y mapas de consulta en la página del INE en Internet, a partir de la combinación de la base de datos y sistemas de información geográfica. En la actualidad se elabora y debe publicarse en el presente año, el segundo informe nacional de emisiones y transferencia de contaminantes. Cabe destacar, que el acopio de información para el RETC se ha enfrentado con la reticencia de muchas empresas para dar información, y con varias indefiniciones de política. Por lo anterior y para darle fortaleza y sustento jurídico al RETC se elaboró una Norma Mexicana del RETC, la cual se encuentra en espera de aprobación para su publicación en el Diario Oficial de la Federación, por parte de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, por otro lado, también se está buscando la concertación de acuerdos voluntarios con los principales sectores industriales. El simple hecho de conocer y saber hacer uso de esta información podrá inducir modificaciones en las conductas de aquellas empresas que quieran mejorar su imagen pública aplicando tecnologías o prácticas coherentes con la producción limpia y el uso sustentable de recursos ambientales. Además al conocer dicha información, el reporte se convierte en una importante herramienta que puede aumentar considerablemente la capacidad del gobierno para lograr importantes objetivos de protección ambiental. Otro instrumento de información actualmente en desarrollo es el Programa Brisa México el cual se pretende constituir en una base relacional de información sobre industria y medio ambiente, que contenga información conectada sobre procesos, puntos de emisión, legislación aplicable, tecnologías alternativas y proveedores de las mismas. Una vez que la base se torne suficientemente extensa, permitirá que un mercado ambiental incipiente y con enormes carencias de información pueda funcionar de mucho mejor manera. Combinando diferentes elementos y criterios se detectan los principales problemas ambientales de las empresas y se pueden priorizar las visitas de inspección, por lo cual otro instrumento de información son los llamados ICNAs, a las empresas los ICNAs les permiten detectar deficien-

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cias y buscar corregirlas, y al público le permiten hacer efectivo el derecho a la información, ya que dan a conocer el nivel de cumplimiento de las diferentes fuentes, contar con parámetros para evaluar el comportamiento de cada fuente y evaluar los programas de control y prevención de la contaminación. El uso de múltiples instrumentos para solucionar de manera integrada los diferentes problemas ambientales de la industria constituye por sí mismo un cambio de forma de respuesta, bastante innovador y promisorio, si bien no exento de problemas de coordinación, de desarrollo desigual de los diferentes tipos de instrumentos y con resultados que podrán apreciarse en diferentes horizontes temporales. Sin embargo, se puede decir que México, con esta respuesta, se ha situado dentro de la vanguardia mundial en la materia. El Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria, con sus diferentes componentes, constituye un esfuerzo de mediano y largo plazo para lograr que los diferentes instrumentos de política y las acciones voluntarias se orienten hacia la prevención y el control de la contaminación del sector industrial.

2.3 GESTIÓN DE MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS 2.3.1 Modernización de la estrategia de gestión Especial mención por su importancia requiere la gestión de los residuos peligrosos. Hasta mediados de los años noventa la política en la materia aunque planteaba su minimización, se sustentaba en instrumentos jurídicos centrados en el confinamiento, que ignoraban el potencial de prevención de la generación derivado de la sustitución de materiales peligrosos como insumos. Por otro lado, no se incentivaba el reciclado, se imponían las mismas cargas y costos de cumplimiento a micro, pequeños y grandes generadores al no distinguir entre ellos, y no se planteaba diferencia entre el peligro y el riesgo de los residuos, dándole el mismo peso tanto a residuos de baja como de alta peligrosidad, así como de bajo y alto riesgo; asimismo, imponían un mayor número de obligaciones para los generadores y no se establecían medidas regulatorias a los procesos de tratamiento, creando además un gran número de trámites administrativos que desincentivaban el cumplimiento de los objetivos de la misma política.


La carencia de análisis de los datos contenidos en el sistema de manifiestos e informes periódicos de generadores y empresas de servicios de manejo, llevó a imprecisiones en la estimación de la generación, particularmente de los residuos biológico-infecciosos, y al sobredimensionamiento de los mercados ambientales, además de perderse la oportunidad de confirmar el manejo adecuado de los residuos desde su origen hasta su destino final. La administración de los residuos peligrosos se caracterizaba por un gran número de trámites, en su mayoría tardados, basados en criterios de decisión desconocidos por los particulares y que no incorporaban la consulta a otras áreas de la propia Semarnap o el contacto con las autoridades locales competentes. Lo anterior ha sido sustituido por una reducción considerable en el número de trámites (de 40 a 16, incluyendo dos en materia de riesgo), de los cuales se han desconcentrado a las delegaciones de la Semarnap varios, por procedimientos ágiles y transparentes hechos del conocimiento

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público, así como por una mejor y efectiva coordinación interna y con las autoridades estatales y municipales. Junto con ello, se logró la disminución del pago de derechos por el registro como generador, para incentivar a los pequeños generadores de residuos peligrosos a manifestar dichos residuos. La administración, también se caracterizaba por una escasa comunicación con diferentes sectores de la sociedad y de la participación corresponsable de éstos en el diseño e instrumentación de la política. Hoy en día la Semarnap a través del INE ha promovido la creación de redes intersectoriales estatales, códigos y programas voluntarios; acuerdos intergubernamentales; una fuerte interacción con el Poder Legislativo y se ha trabajado ampliamente en el plano de la capacitación e información pública. Asimismo se han desarrollado diversos manuales de minimización dirigidos a pequeñas empresas y establecido programas de acopio de residuos peligrosos generados por microgeneradores, para su envío a reciclado, tratamiento o disposición final adecuados. El enfoque de la política está basado en la consideración de que la generación de residuos de toda índole y la disposición final de aquellos que aún tienen valor económico, representan entre otras cosas una pérdida económica y una amenaza para el ambiente y la salud de la población.


A su vez, la prevención de la generación, así como el reuso, reciclado o regeneración de los residuos, suelen constituir un ahorro y una oportunidad, sobre todo si con ello se disminuyen las presiones sobre los recursos naturales y los riesgos para el ambiente y la salud, al mismo tiempo que se crean fuentes de ingreso y de empleos. En este nuevo enfoque, se considera a las empresas de servicios de manejo de residuos peligrosos como parte de la solución y no como parte del problema. Es decir, estas empresas cierran el ciclo de las cadenas productivas que al producir bienes de consumo, a partir de la transformación de materiales peligrosos usados como insumos, generan residuos peligrosos, dado lo cual las empresas de servicios de manejo de éstos deben encontrarse tan cerca de los generadores como sea posible. Acercar las empresas de servicio de manejo de residuos peligrosos a las empresas generadoras, les ahorra a éstas gastos en el transporte y les brinda la oportunidad de aprovechar en otros aspectos los recursos que destinarían para enviar los residuos que generan a grandes distancias, por ejemplo, para realizar mejoras a sus procesos para hacerlos más limpios. Con base en lo anterior, la política ambiental en materia de residuos peligrosos presenta hoy nuevos énfasis, planteándose como primera prioridad la prevención de la generación de los mismos, seguida del reciclaje, el tratamiento y como última opción, el confinamiento.

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Estos énfasis de política son acordes con el enfoque general de prevención de la contaminación y tienden, en el mediano y largo plazo, a ser atractivos para las empresas generadoras. La reducción en la generación de residuos peligrosos, su reuso, reciclado y recuperación de energía significa una disminución de costos y menores impactos ambientales. Al respecto, se han desarrollado mecanismos que permiten crecientemente que el reciclaje y tratamiento se de dentro de las instalaciones que generan los residuos, o tan cerca de ellas como sea económicamente factible en un marco de tecnologías y manejo seguros y ambientalmente adecuados. 2.3.2 Principales líneas de acción Dentro de las líneas estratégicas y las acciones que se han desarrollado para promover la minimización y el manejo adecuado de los residuos peligrosos están: el fortalecimiento del marco jurídico y normativo que incluye una modificación del reglamento derivado de la LGEEPA en materia de residuos peligrosos; el desarrollo racional de infraestructura; la atención especial a zonas, ramas industriales y corrientes de residuos críticos; el desarrollo del sistemas de información y rastreo de residuos peligrosos, y el desarrollo de mecanismos de capacitación, comunicación y participación social. Todo esto es acorde con los esfuerzos de modernización de la regulación normativa y directa hacia la industria, y también se vincula de manera muy clara con los esfuerzos de vigilancia eficiente y cumplimiento de la ley, con un fuerte componente de cooperación internacional, así como con el establecimiento de mecanismos para preparar la descentralización responsable de la gestión de los residuos peligrosos, entre otros, promoviendo el fortalecimiento de capacidades locales en la materia. La estrategia tiene cuatro componentes fundamentales, el primero de ellos se refiere a la minimización de la generación de residuos peligrosos y del riesgo en el manejo de materiales y residuos peligrosos, a través de reemplazar como insumos de procesos y componentes de productos de consumo, a los materiales peligrosos, cuando se cuente con sustitutos no peligrosos, lo que se traduce en beneficios directos en materia de salud y seguridad laboral, a menudo en beneficios económicos y, fundamentalmente, en un menor impacto ambiental.


Muy asociado a lo anterior, pero de diferente índole, es la búsqueda de seguridad en actividades consideradas como altamente riesgosas, que refiere fundamentalmente a promover un manejo adecuado de aquellos materiales peligrosos que por restricciones tecnológicas o financieras son imposibles de sustituir y que benefician a las empresas tanto en términos de prevención de accidentes mayores que ocasionan pérdidas de vidas humanas y materiales, así como de una mejor relación con la comunidad. Uno de los elementos de esta estrategia ha sido el desarrollo de disposiciones reglamentarias y normativas, listados, guías y manuales que orienten a las empresas hacia un manejo de materiales menos riesgoso.

Incremento en la seguridad de

• Reglamentación, normatividad, listados, guías y manuales • Reglamento de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas como Altamente Riesgosas • Listados • Guías y Manuales • Evaluación y manejo de los riesgos • Campaña de sensibilización • Capacitación de dictaminadores de análisis preliminares de riesgo • Establecimiento del sistema de aprobación y acreditación de peritos actividades • Fortalecimiento de programas de educación formal sobre evaluación de riesgos altamente • Capacitación de personal involucrado en actividades altamente riesgosas riesgosas • Verificación del desempeño de las actividades altamente riesgosa • Programa de verificación ambiental • Coordinación con otras autoridades verificadoras • Cédula de Operación Anual • Autorregulación • Auditorías ambientales • Programa de Responsabilidad Integral • Programa de Gestión Ambiental Integral

Para agilizar y eficientar la evaluación y resolución sobre los estudios de riesgo y programas para la prevención de accidentes, se ha puesto énfasis en el desarrollo de mecanismos para promover la capacitación de dictaminadores preliminares de análisis de riesgo; se ha trabajado en el establecimiento de un sistema de aprobación y acreditación de peritos;

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se han fortalecido los programas de educación formal sobre evaluación de riesgos y de la capacitación de personal involucrado en actividades altamente riesgosas. Se ha buscado igualmente incentivar la verificación industrial ambiental de la instrumentación de las medidas de seguridad previstas en los estudios de riesgo y de los programas para la prevención de accidentes, a través de una mayor coordinación con las autoridades verificadoras. Asimismo, el incremento de la seguridad se ha apoyado tanto en el Programa Nacional de Auditorias Ambientales de la PROFEPA como en programas voluntarios, tales como el de responsabilidad integral de la industria química y el programa de gestión ambiental integral. Otro aspecto que se orienta hacia el incremento de la seguridad, si bien no en un plano preventivo sino de evitar que de producirse un accidente éste tenga impactos muy altos, ha sido la promoción del control de uso del suelo en zonas de alto riesgo.

• Zonas Intermedias de Salvaguarda • Comunicación de poligonales de riesgo a las autoridades locales • Promoción de la adquisición de terrenos para crear ZIS • Sustentación de las declaratorias de zonas intermedias de salvaguarda • Comunicación y participación pública en el respeto de los usos del suelo

Control de los usos del en las suelo zonas de alto riesgo

• Difusión pública de las medidas para controlar los usos del suelo • Educación pública para el respeto de los usos del suelo

• Legislaciones locales • Adecuación de leyes y reglamentos locales

• Ordenamiento ecológico del territorio • Criterios a incorporar en el ordenamiento ecológico del territorio


4 Se entiende por poligonal los radios en torno a las actividades consideradas como altamente riesgosas calculados a partir del punto donde se localiza la instalación en la que puede ocurrir una explosión, incendio, fuga o derrame, y que establece la distancia hasta la cual pueden ocurrir muertes (área de riesgo), o bien lesiones y afectación a la salud, los bienes o al ambiente (área de amortiguamiento).

Con esta finalidad se han definido zonas intermedias de salvaguarda, a través de poligonales4 de riesgo, su comunicación con las autoridades locales, la promoción de la adquisición de terrenos para su creación y la sustentación de su declaratoria formal. Asimismo, se ha considerado indispensable desarrollar un amplio esfuerzo de comunicación y participación social para lograr el respeto de los usos del suelo, tanto a través de la difusión pública de medidas como de campañas educativas. Se ha procurado también comunicar la necesidad de que se hagan las modificaciones pertinentes en las legislaciones urbana y ambiental de carácter local y que estos criterios sean incorporados en el Ordenamiento Ecológico del Territorio. Un tercer componente de la estrategia ha sido el de fomentar y dirigir la creación de infraestructura ambiental para el manejo, tratamiento y confinamiento de los residuos peligrosos, buscando aprovechar sinergias regionales o corrientes complementarias de residuos, lo que facilita el reuso y reciclaje de los mismos y minimizará, en la medida que sea factible, la necesidad de confinamiento. El resultado de los esfuerzos de reducción en la fuente de residuos y de su sustitución es difícil de determinar, ya que sólo se manifiesta en el largo plazo a través de una menor demanda de materiales peligrosos. Una de las primeras observaciones que surgen del análisis de la forma en la que se ha dado el crecimiento de la infraestructura de los residuos peligrosos es la lentitud con la que se iniciaron las inversiones privadas que dieron lugar a las primeras empresas de manejo de residuos peligrosos industriales, ya que sólo a partir de 1993 comienza el verdadero crecimiento y diversificación de la oferta tecnológica. En una primera instancia se autorizaron tres confinamientos de servicio público: uno en Sonora que inició como un servicio privado y se transformó en una empresa de servicio al público varios años después, y otro en San Luis Potosí, los cuales actualmente se encuentran cerrados como resultado de presiones públicas, a los que se suma un tercero ubicado en Mina, en el estado de Nuevo León, único en su género que se encuentra actualmente operando. En materia de reciclaje existe en el país capacidad instalada para las siguientes corrientes de residuos: acumuladores, disolventes, escorias y otros residuos metálicos, tambores y envases, líquidos fotográficos y lubricantes. En este último caso, cabe resaltar la enorme capacidad que

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tienen muchos de los hornos de cemento para obtener energía a través del empleo como combustibles alternos de lubricantes usados y otros tipos de residuos. Este esfuerzo se ha apoyado en buena medida en un convenio voluntario entre la industria cementera y la autoridad ambiental, que a pesar de incrementar las exigencias ambientales, ha permitido este aprovechamiento sustentable de residuos que, mal manejados, son potencialmente peligrosos. En el país hoy operan 100 empresas recicladoras de residuos industriales peligrosos, con una capacidad instalada total de aproximadamente 1’376,422.5 toneladas al año, sin contar el reciclaje energético en el que se aprovechan los combustibles alternos formulados a partir de lubricantes usados, la cual si estuviera realmente siendo aprovechada estaría dando un manejo adecuado a cerca de una tercera parte de los residuos generados en el país. En cuanto a la creación de confinamientos y para superar la oposición social hacia éstos, se han establecido mecanismos para ampliar los espacios de comunicación al público, se han creado redes intersectoriales de manejo ambiental de residuos en un gran número de entidades federativas, que pueden constituirse en los foros para presentar estos proyectos, y se han establecido una mayor coordinación con las autoridades estatales y municipales. Las políticas encaminadas a lograr un mejor manejo de los residuos se ha traducido en que operan 320 empresas autorizadas para la recolección y transporte de residuos peligrosos y 331 empresas dedicadas al almacenamiento y manejo de los mismos5. A ellas debe sumarse la creación de empresas manejadoras y tratadoras de residuos biológico-infecciosos, de las cuales se han generado 53 equipos nuevos, con una capacidad de tratamiento total de 27,586 kilogramos por hora. No obstante, si bien es relevante la forma en que ha ido creciendo la infraestructura de manejo de los residuos industriales peligrosos en México, ésta no satisface necesariamente los requerimientos de tecnologías alternativas para manejar las distintas corrientes de residuos, como no satisface la distribución geográfica que el país necesita, para acercar este tipo de servicios a los generadores El cuarto elemento central de la estrategia ha sido la creación de mecanismos de participación e información y de instrumentos de divulgación, en ellos destaca la creación de la Red Mexicana de Manejo Ambiental de Residuos (REMEXMAR), el desarrollo de un sistema de información

5 Información a mayo del 2000.


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sobre generación de residuos peligrosos, informes especiales sobre residuos críticos y el desarrollo de guías técnicas y manuales orientados a la prevención y minimización de las fuentes de los flujos de residuos. Cabe señalar que la REMEXMAR ha logrado de 1998 a la fecha tener un despliegue territorial muy significativo con réplicas estatales en 20 estados de la República, que podrán extenderse a otros dos a finales del 2000. Debe enfatizarse que estas redes cubren territorialmente prácticamente a la totalidad de las zonas industriales importantes del país. Además, se están creando también en las Delegaciones del Distrito Federal (para mayor información consultar la página: remexmar.ine.gob.mx).

Red Mexicana de Manejo de Residuos Septiembre 2000

Redes Conformadas Redes Programadas


3. Vigilancia y Cumplimiento de la Normatividad Ambiental

Para estimular, vigilar y asegurar el cumplimiento de la ley por parte de la industria, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) lleva a cabo dos programas fundamentales: el Programa de Verificación de las Fuentes de Contaminación de Jurisdicción Federal y el de Auditorías Ambientales Voluntarias. Durante los últimos años la acción de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente ha seguido una estrategia encaminada a resolver los problemas ambientales, más que una estrategia basada en la imposición

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de “castigos ejemplares”, contra la opinión generalizada de que el éxito de las funciones de control se mide por el número de clausuras definitivas de empresas. Así, por ejemplo, en el caso de un predio contaminado con residuos peligrosos cuyo propietario se declare dispuesto a invertir en la restauración y a regularizar su situación legal, resulta preferible acordar condiciones y plazos para asegurar dicha acción y vigilar estrictamente su cumplimiento, sin perjuicio de la sanción administrativa a la que se haga acreedor el infractor. La alternativa exclusivamente persecutoria, en cambio, conlleva a un proceso judicial de resultados inciertos en términos ambientales.

3.1 VERIFICACIÓN INDUSTRIAL La inspección y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental por parte de las fuentes de contaminación de jurisdicción federal creció significativamente entre 1992 y 1994, ya que en primera instancia las acciones estuvieron orientadas a identificar y verificar el universo de acción de la autoridad federal. A partir del inicio de la presente administración y hasta 1997, se llevaron a cabo en promedio, poco más de 1,000 inspecciones al mes (12,750 promedio anual), lo que permitió cubrir los establecimientos industriales y de servicio de mayor riesgo y con mayor potencial contaminante del país. Una vez que este universo fue cubierto de manera razonable, a partir de 1998 la estrategia se orientó hacia la realización de visitas de inspección exhaustivas. Esto es, a la realización de visitas que inspeccionaran más a fondo las condiciones de operación de los establecimientos y sus niveles específicos de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente a través de la aplicación de los índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs). De esta forma, en 1998 el número de visitas de inspección descendió a 9,590, en 1999 a 8,671 y en el año 2000 se tiene programada la realización de 7,600 visitas, con lo que desde el inicio de la presente administración y hasta diciembre del presente año, se habrán realizado más de 64,000 visitas de inspección y verificación a cerca de 32,000 fuentes de jurisdicción federal. Es importante destacar que las visitas de inspección realizadas durante el periodo 1995-1997, la realización de visitas exhaustivas y la aplicación


de los ICNAs a partir de 1999, así como el cumplimiento de las medidas dictadas por la PROFEPA, han resultado en mayores índices de cumplimiento por parte de las industrias y los establecimientos de servicio, lo que ha derivado en que el porcentaje de visitas que detectó total cumplimiento se haya incrementado de 18.9% en 1994 a 27.0 % en 1995, aunque debido a la entrada en vigor de la NOM-087 en 1996 (relacionada al manejo de residuos biológico-infecciosos), los niveles de cumplimiento de los establecimientos visitados haya descendido a 25.6 % en 1996 y a 19.8 % en 1999. Se espera que el 23% de las visitas que se realicen el año 2000, detecten el total cumplimiento de la normatividad aplicable. Lo anterior también ha permitido que el porcentaje de clausuras producto de infracciones graves a la normatividad se haya reducido de 3.0 % de las visitas realizadas en 1994, al 1.6 % de las realizadas en 1998 y que desde entonces se hayan mantenido alrededor del 1.6 % de las visitas. De igual manera, se espera que este porcentaje se reduzca al 1.5% de las visitas que se lleven a cabo en el 2000.

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A pesar del éxito y de la virtual eliminación de incumplimientos graves, predominan empresas que aún adolecen de problemas de desempeño ambiental. Algunas encuestas muestran que en esto ha incidido tanto la creciente exigencia normativa como su vigilancia. Sin duda son los sectores de pequeña y micro empresa los Residuos peligrosos que presentan mayores rezagos en el manejados adecuadamente cumplimiento normativo. en todo el país El programa de inspección de las fuentes de contaminación permitió increManejo 1994 1997 1998 1999 mentar la cantidad de residuos Disposición 193,000 394,000 453,150 380,000 peligrosos adecuadamente dispuesta Final en todo el país al pasar de 193,000 Retorno a 27,500 49,500 54,500 58,400 toneladas anuales en 1994 a 380,000 EE UU en 1999 y la de los retornados a los Reciclaje 132,000 150,000 156,000 160,000 Estados Unidos de América al pasar Total 352,500 593,500 663,650 598,400 de 27,500 a 58,000 toneladas anuales, respectivamente.


Adicionalmente, este programa permitió también disminuir la emisión de contaminantes a la atmósfera en la ZMVM al pasar estimativamente de 319,000 toneladas anuales en 1992 a 110,000 en 1998. En el cuadro siguienGeneración (ton/año) te se presentan las emisiones por con1998 taminante que se estima se generaron 190,000 26,000 en 1998. 41,000 13,000 Además de una acción decidida para ha51,000 35,000 cer cumplir la ley, la PROFEPA requería 2,500 3,000 35,000 33,000 contar con información detallada sobre 319,500 110,000 los niveles de cumplimiento de los diversos aspectos de la normatividad ambiental, entre otras cosas para poder dirigir el programa de verificación a atender los problemas más agudos. Así, se desarrollaron los índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs), como resultado de los cuales se cuantifica el nivel de cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones de las empresas en materia de atmósfera, residuos peligrosos, residuos biológico infecciosos, actividades altamente riesgosas e impacto ambiental. Los índices de cumplimiento se aplican formalmente desde enero de 1999, aunque a manera de programa piloto fueron aplicados desde agosto de 1996 en la Zona Metropolitana del Valle de México y en 5 delegaciones estatales, y desde 1998 a nivel nacional. Al mes de junio del 2000 han sido aplicados y/ o actualizados para 7,713 fuentes de contaminación, de las cuales 1,569 se clasifican como grandes, 1,642 como medianas, 2,015 como pequeñas y 2,487 como micro. A cada una de las fuentes, en función de sus obligaciones ambientales, se les evaluó uno o más índices de cumplimiento. Los índices que se tuvieron que

Control de Emisiones a la la Zona Atmósfera en Metropolitana del Valle de México Contaminante 1992 SO2 PST Nox CO HC Total

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aplicar en el mayor número de casos fueron el de emisiones a la atmósfera (IEA), el de generación de residuos peligrosos (IGR) y el de generación de residuos biológico infecciosos (IGRBI). El primero se evaluó en el caso de 1,755 plantas, el segundo en el de 5,386 y el tercero en el de 1,352, es decir, una porción importante de empresas son solamente generadoras de residuos industriales peligrosos. En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los resultados de la evaluación de los índices más frecuentemente aplicados.

Porcentaje con calificación igual o menor que 50

Porcentaje con calificación mayor que 50

Porcentaje con calificación mayor que 70

Porcentaje con calificación entre 91 y 100

IEA Todos los tamaños Plantas grandes Plantas medianas Plantas pequeñas Plantas micro

54 50 40 52 75

46 50 60 48 25

42 44 54 43 23

33 35 44 33 17

IGR Todos los tamaños Plantas grandes Plantas medianas Plantas pequeñas Plantas micro

46 32 37 46 67

54 68 63 54 33

43 55 50 44 24

22 28 26 25 12

IGRBI Todos los tamaños Plantas grandes Plantas medianas Plantas pequeñas Plantas micro

39 35 32 40 42

61 65 68 60 58

49 50 49 50 49

25 22 16 26 28


En el caso del IEA, para todas las empresas calificadas, el 54% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el 46% de más de 50, el 42% de más de 70 y el 33% mayor que 90. En cuanto al IGR, el 46% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el 54% de más de 50, el 43% de más de 70 y el 22% mayor que 90. En cuanto al IGRBI, el 39% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el 61% de más de 50, el 49% de más de 70 y el 25% mayor que 90. Es evidente que hay un mayor grado de cumplimiento en materia de residuos biológico infecciosos y que las empresas micro tienen un menor grado de cumplimiento en general en todos los temas, excepto en el caso de los residuos biológico infecciosos, en el que no es significativa la diferencia en calificaciones entre los diferentes tamaños de las fuentes. Las bajas calificaciones de fracciones importantes del universo de empresas podrían hacer pensar que las plantas correspondientes tienen un rezago fuerte en el desempeño ambiental; sin embargo, cuando se hace un análisis conjunto de los resultados se llega a una conclusión diferente. En la Gráfica “Cumplimiento de la Normatividad Ambiental” se observa que en promedio, entre 1998 y 1999, sólo el 1.6% de las fuentes de contaminación cometió infracciones graves, el 77.6% infracciones leves o menores (esencialmente de gestión) y el 20.8% no cometió infracciones, de lo que se deduce que sólo en el 2.5% de las plantas que cometieron alguna infracción ésta fue grave, por lo que la calificación del 97.5% restante de las plantas puede fácilmente ser incrementada cuando los responsables de su operación corrijan las irregularidades de gestión, las cuales consisten fundamentalmente en trámites administrativos. Algo semejante ocurre de las calificaciones en materia de residuos peligrosos y residuos biológico infecciosos. Considerando que de acuerdo al padrón de fuentes de contaminación de jurisdicción federal, el 8% de éstas sólo generan emisiones a la atmósfera, el 69% sólo residuos peligrosos, el 13% contaminantes de la atmósfera y residuos peligrosos y el 9.5% sólo residuos biológico infecciosos y que las 7,713 plantas hasta ahora calificadas son una muestra más que representativa de las 31,209 fuentes de jurisdicción federal, puede estimarse lo siguiente: se estima que existen 1,420 fuentes de contaminación atmosférica, 5,674 generadores de residuos peligrosos y 1,010 generadores de residuos biológico infecciosos que tienen altos niveles de cumplimiento de la normatividad ambiental.

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Por otra parte, 5,002, 19,419 y 1,905, respectivamente tienen irregularidades menores, la mayor parte de ellas relacionadas con el incumplimiento de obligaciones de gestión, más que de desempeño, que pueden ser fácilmente cumplidas e incrementar así su calificación y sólo 128, 498 y 49 establecimientos, respectivamente, tienen infracciones mayores que requerirán hacer grandes esfuerzos para cumplir con la normatividad e incrementar en consecuencia sus calificaciones. Es decir, sólo el 2% de las fuentes de emisión de contaminantes a la atmósfera, el 1.9% de los generadores de residuos peligrosos y el 1.7% de los generadores de residuos biológico infecciosos tienen que realizar un esfuerzo relativamente mayor para el cumplimiento de la normatividad ambiental.

Materia

Número de fuentes existentes

Calificación Fuentes con promedio de calificación de todas las fuentes 91 a 1000

Emisiones a la atmósfera Grande Mediana Pequeña Micro

6,550

51.4

980 740 1,995 2,835

54.7 63.5 53.5 30.6

Residuos Peligrosos Grande Mediana Pequeña Micro

25,590

No. % 1,420 21.7 29.9 28.1 32.3 9.7

670 519 1,317 2,496

68.4 70.1 66.0 88.0

17 13 34 64

1.7 1.8 1.7 2.3

52.1

5,674 22.2

19,419

75.9

498

1.9

2,667 2,486 7,142 13,295

61.8 59.0 54.9 35.3

755 574 2,457 1,888

28.3 23.1 34.4 14.2

1,865 1,864 4,568 11,122

69.9 75.0 64.0 83.7

48 48 117 285

1.8 1.9 1.6 2.1

Residuos Biológicos 2,963 Infecciosos Grande 525 Mediana 329 Pequeña 779 Micro 1,330

60.0

1,010 34.1

1,905

64.3

49

1.7

437 293 599 576

83.2 89.1 76.9 43.3

11 8 15 15

2.1 2.4 1.9 1.1

60.5 59.8 61.6 59.1

293 208 644 275

Fuentes con calificación Fuentes con calificación de a 90 que pueden de 0 a 90 que incrementarla fácilmente deberán realizar acciones e inversiones mayores para incrementarla No. % No. % 5,002 76.4 128 2.0

77 28 165 739

14.6 8.6 21.2 55.6


Además de la verificación de las instalaciones industriales de competencia federal, la PROFEPA lleva a cabo dos programas de verificación: el de Vehículos Nuevos en Planta y el de Atención de las Contingencias Ambientales en la Zona Metropolitana del Valle de México. En el cuadro siguiente se muestra el número de familias de vehículos que han sido verificados durante la presente administración, hasta junio del 2000. Como puede notarse el número de familias verificadas fue creciendo hasta alcanzar en 1998 al número de familias producidas. El personal destinado a esta actividad ha sido siempre escaso pero su desempeño se vino haciendo más eficiente con el tiempo.

AÑO-MODELO

Verificación de Vehículos Nuevos en Planta

No. DE FAMILIAS PRODUCIDAS

No. DE FAMILIAS VERIFICADAS

190 180 180 216 214 200 1,180

108 157 167 2391 2232 1193 1,013

1995 1996 1997 1998 1999 2000 TOTALES 1.-216 modelos 1998 y 23 modelos 1997 2.- 214 modelos 1999 y 9 modelos 2000 3.-Dato a junio de 2000

En la atención de Contingencias Ambientales, la actuación de la PROFEPA ha permitido atender la totalidad de las 21 contingencias que se han presentado en la presente administración (invierno 94/95 – invierno 99/ 2000), las cuales en su conjunto tuvieron una duración de 66 días. En dicho período se modificó radicalmente la fracción de fuentes que se encontraron en incumplimiento del Plan de Contingencias Ambientales ya que en el período dic/1992 a nov/94 se encontró que el 5% de las empresas comprometidas no cumplió con el Plan, en tanto que en el período de diciembre de 1994 a junio del 2000 la fracción que no lo hizo fue el 3%, siendo que en las últimas dos contingencias dicho número bajo a menos del 1%.

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Cabe resaltar que la forma concreta en que se vela por el cumplimiento de la normatividad no es neutra, ni independiente de las políticas públicas impulsadas por el resto del sector ambiental. La actual vinculación entre normadores y verificadores permite una retroalimentación mutua en beneficio de una revisión de las normas que tenga en cuenta los problemas de su aplicación y de una fiscalización de las mismas que se ajuste a los propósitos asumidos al establecerlas.


3.2 AUDITORIAS AMBIENTALES VOLUNTARIAS La Auditoría Ambiental es un instrumento de carácter voluntario que representa un complemento a la aplicación coercitiva de la normatividad ambiental. Constituye un diagnóstico exhaustivo del desempeño ambiental de las industrias a fin de identificar las acciones necesarias para cumplir no sólo con las normas vigentes, sino con normas internacionales y de buenas prácticas de ingeniería en los aspectos para los que aún no existen normas oficiales mexicanas. Las auditorías derivan en Planes de Acción, en los cuales se definen los plazos en los que deben realizarse dichas acciones, bajo una estricta supervisión por parte de PROFEPA, a fin de asegurar el óptimo funcionamiento de las plantas industriales, minimizando así los riesgos relacionados con la actividad industrial y la contaminación al ambiente. Dentro del programa de Auditoría Ambiental, desde su inicio en 1992 y hasta agosto del año 2000 incorporaron 1614 a instalaciones industriales, de las cuales continúan en el programa 1491. En virtud de que se trata de instalaciones fundamentalmente grandes y medianas, esas plantas representan más del sesenta por ciento del Producto Bruto Industrial del país. A agosto del 2000, se habían concluido 1,431 auditorias, quedando en proceso 183. Derivado de dichas auditorías, desde 1995 se ha concertado la ejecución de 1,140 planes de acción, 752 de los cuales (o sea el 66 %) se concertaron entre enero de 1998 y agosto del 2000, lo que denota una afluencia creciente de instalaciones al programa. En abril de 1997 se otorgaron los primeros 80 certificados como Industria Limpia a igual número de instalaciones industriales que concluyeron satisfactoriamente los planes de acción. Hasta agosto del presente año, ya suman un total de 542 las instalaciones certificadas, mismas que constituyen un grupo muy representativo de industrias tanto del sector público como privado. Cabe mencionar que la totalidad de las grandes instalaciones de las empresas públicas, como PEMEX y CFE participan en este programa. Asimismo, a fin de asegurar que las auditorías ambientales se desarrollen con la calidad y los estándares necesarios, en 1998 se estableció un sistema de acreditación de profesionales en la materia, quienes han sido examinados por un comité de Evaluación donde participan instituciones académicas de prestigio nacional e internacional, así como organi-

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zaciones profesionales. A la fecha, el se ha acreditado a 152 profesionales como auditores ambientales. Finalmente, se espera que al concluir la presente administración, se hayan iniciado un total de 1,645 auditorías ambientales, se alcance la firma de 1,300 planes de acción y se hayan entregado 600 Certificados como Industria Limpia a igual número de instalaciones industriales que hayan concluido la realización de los planes de acción respectivo y por lo tanto presenten un desempeño ambiental óptimo.

Avances del Programa Nacional de Auditoría Ambiental Tipo de acción 1992-1994 Auditorías iniciadas 422 Auditorías concluidas 246 Planes de Acción firmados 99 Certificados como Industria Limpia

1995 115 180 102

1996 158 174 186

1997 191 217 100

1998 165 170 296

1999 294 221 317

2000 * 269** 223** 139

TOTAL 1,614 1431 1,239

115

122

175

130

542

*Enero-Agosto 2000. ** Incluye 34 auditorías derivadas de procesos que se manejan por planta, ya que en una instalación puede haber más de una planta.

3.3 DETECCIÓN DE RIESGOS POR SITIOS CONTAMINADOS Y ATENCIÓN A EMERGENCIAS AMBIENTALES

Dentro de las actividades que desarrolla la PROFEPA, se encuentra la identificación, inventario y caracterización de sitios abandonados contaminados con residuos peligrosos y la atención de emergencias ambientales derivadas del manejo de substancias químicas en general. Así, entre 1995 y agosto de 2000, se han identificado 105 sitios abandonados contaminados con residuos peligrosos en 17 estados del país, con lo cual se ha venido conformando un inventario permanente de esos sitios. En quince de ellos se han realizado estudios para la caracterización del tipo y cantidad de los residuos presentes en los predios, lo que permite identificar riesgos a la salud y al ambiente y establecer las prioridades para una caracteriza-


ción más específica que determine las medidas de mitigación y restauración correspondientes. En la actualidad se están realizando los inventarios en los estados de Aguascalientes, Campeche, Michoacán y Tabasco, así como la caracterización de siete sitios mas. Cuando se contó con los recursos para ello, se realizaron los trabajos de limpieza y restauración de sitios, como es el caso del predio que ocupó la empresa Alco Pacífico, en Tijuana, Baja California, desde donde se trasladaron al confinamiento autorizado CYTRAR en Hermosillo, Sonora, casi cincuenta mil toneladas de escorias de plomo que se encontraban a cielo abierto.

Sitios abandonados e ilegales con residuos peligrosos Estado Baja California Chihuahua Coahuila

No. de Sitios 2 2 1

Edo. de México Guanajuato Hidalgo Jalisco

17 6 12 3

Morelos Nuevo León Puebla Querétaro

2 5 2 16

San Luis Potosí Sonora Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Zacatecas TOTAL

8 2 3 3 12 9 105

Fuente: PROFEPA

Principales residuos Solventes, metales pesados, polvo de fundición, aceites Hidrocarburos, compuestos químicos, aceites gastados Metales pesados, jales, aceite residual, hidrocarburos, biológico-infecciosos, compuestos químicos Escorias de fundición, biológico-infecciosos, compuestos químicos, lubricantes gastados Aceites, metales pesados, organoclorados, lodos, escorias de fundición, aceites gastados Escorias de fundición, natas de pintura Tierras de blanqueo, tetracloroetileno, lodos, residuos de baterías, tierra contamianda con diesel y combustible Tambores metálicos vacíos y llenos con hidrocarburos tóxicos e inflamables. Escoria de fundición, aluminio, plomo, cadmio, niquel, aceite, cianuros, hidrocarburos Hidrocarburos Residuos químicos, metales pesados, hidrocarburos, lodos de proceso, biológico infecciosos y escorias de fundición. Residuos hospitalarios, asbesto, escoria de fundición, niquel, lodos, botes de pintura Biológico infecciosos y jales mineros. Escoria de fundición, aceites, arena silica, fenoles, compuestos químicos, recipientes vacíos Pintura textil Biológico-infecciosos, azufre Jales, metales pesados, reactivos químicos

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En cuanto a las emergencias ambientales derivadas del manejo de substancias químicas, durante el periodo 1995-1999, la PROFEPA tuvo conocimiento y dio atención 1,969 eventos en todo el país. El 89.3 % de ellas correspondió a fugas o derrames, el 3.1% a incendios, el 3.1% a explosiones y el 1.7 % a otras causas, teniendo su origen principalmente en accidentes carreteros y en el almacenamiento inadecuado de dichas substancias. Con el fin de orientar a la población acerca de la prevención y atención de este tipo de eventos, a partir de 1997 entró en operación el Centro de Orientación para la Atención de Emergencias Ambientales (COATEA), cuyo objeto es proporcionar información, atención y asesoría técnica para la prevención y atención de emergencias que involucran materiales o residuos peligrosos y sustancias químicas en general.


4. Hacia Adelante Los avances en mejora regulatoria de la gestión pública federal alentaron una mayor evolución en los mecanismos institucionales y en los instrumentos de política. En el sector ambiental se presentan avances significativos: una delimitación clara de las competencias de los tres órdenes de gobierno, la incorporación en la legislación de instrumentos económicos de política ambiental, la autorregulación, el reconocimiento a las iniciativas voluntarias, modificaciones en el enfoque normativo, la apertura a la opinión pública a través de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable y los mecanismos de Consulta Pública, entre otros. Así, los avances logrados en nuestro país los últimos años con respecto a la regulación y gestión ambiental de la industria, se han dado sobre todo en los siguientes sentidos: • Nuevos enfoques de gestión y nuevas estrategias regulatorias • Maduración de la plataforma programática • El diseño y desarrollo de instrumentos de política, tales como la LAU y la COA, nuevas normas en materia de agua (aunque estás han sido polémicas y enfrentan problemas de cumplimiento), auditorias ambientales de PROFEPA, etc. • Mecanismos de participación social y de información a la sociedad (comités consultivos para normas y REMEXMAR, por ejemplo). • Mejor interacción con de las autoridades federales con el sector industrial (es un hecho que han manifestado los mismos industriales). • Incremento en el cumplimiento de la Ley Sin embargo todavía queda mucho por hacer en términos de la eficiencia del sistema regulatorio ambiental hacia la industria; es necesario ampliar sus alcances, oportunidades y minimizar sus costos sociales; diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación que amplíen los horizontes de gestión gubernamental y de participación de la sociedad; establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde

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seguridad a la inversión; promover decisiones a largo plazo en favor de la protección ambiental; suprimir elementos de discrecionalidad y eliminar regulaciones que no representan un beneficio para la conservación del medio ambiente. Actualmente la regulación directa, es por mucho, el elemento más utilizado para minimizar y eliminar los impactos negativos al ambiente generados por las actividades productivas. Si bien la regulación directa tiende a optimizarse a través del programa de mejora regulatoria que aplica a todo el gobierno federal, no es de esperarse una disminución o contracción del número de normas, licencias o permisos sino más bien un mejoramiento en su calidad y en su eficiencia. Es por ello que se requiere y se espera en el corto plazo un incremento en la utilización de los instrumentos inductivos y voluntarios como el Programa Nacional de Auditorias Ambientales llevado a cabo por la PROFEPA y los adicionales a este. Entre los grandes temas que deberían tener un peso mayor en la agenda ambiental de los próximos años, se pueden considerar los siguientes seis: 1. La inserción de la política ambiental para la industria en un marco más amplio de criterios de sustentabilidad. Ello supone una evolución institucional que abarca la estructura legal, aspectos tecnológicos y mejores capacidades administrativas; el mejoramiento de la información disponible; el reforzamiento de las relaciones con otros sectores gubernamentales (por ejemplo, autoridades fiscales, de industria y comercio, etc.) y el reconocimiento en general, de la problemática ambiental de la industria como parte de los retos del desarrollo. 2. Lo anterior presupone, hacer explícitos los vínculos – e incluso los peligros- entre la dinámica comercial, la competitividad industrial y el desempeño ambiental, potenciando los puntos de convergencia entre ellos. 3. Asimismo, es necesario hacer explícitas las prioridades de la política ambiental hacia la industria en términos de salud pública. La emergencia de una agenda ambiental cada vez más compleja conlleva el riesgo de soslayar la protección a la salud como el propósito fundamental de la regulación ambiental de las actividades industriales. Ello implica utilizar el cúmulo de información que se genera sobre las industrias para identificar las modalidades y grados de exposición de la población tanto a contaminantes emitidos en forma constante como a los riesgos de la actividad industrial.


4. Fortalecer la vinculación entre la industria y las autoridades ambientales, particularmente en el desarrollo de programas y actividades conjuntas que refuercen y den cuerpo a acuerdos asumidos. Es fundamental también reforzar la vinculación entre las autoridades ambientales, el aparato productivo y las instituciones científicas y de desarrollo tecnológico del país. 5. Las estrategias de prevención de la contaminación no son usadas tan frecuentemente como la tecnología de control de la contaminación, sobre todo al interior de las pequeñas y medianas empresas, que en la mayoría de los casos carecen de los recursos y la habilidad para implementar programas de prevención de la contaminación. En México existe una necesidad evidente de desarrollar sistemas de promoción y propagación del concepto de prevención de la contaminación. También se requieren paquetes financieros más atractivos, para estimular la asistencia técnica, los programas de capacitación y facilitar la adquisición de equipos y la mejora de procesos. 6. Y sin duda, todavía es un imperativo la coordinación efectiva entre los tres órdenes de gobierno para fines regulatorios. En el anexo A se presentan unas reflexiones propositivas sobre cómo ahondar en el proceso de descentralización. En estos seis grandes temas es denominador común la promoción de una mayor cultura ambiental entre la industria, con un énfasis preventivo y con una más clara asunción por parte del empresario de su responsabilidad social y participación. Pasando al plano más de diseño y operación de la política ambiental uno de los retos más importantes es consolidar y fortalecer el enfoque integrador de un esquema de regulación más amplio, en el cual las Normas Oficiales Mexicanas son sólo una herramienta para la ejecución y aplicación de la política ambiental. Existen una amplia gama de instrumentos de regulación y en este contexto deberá asegurarse que las normas que se expidan: a) sean instrumentos cada vez más costo-efectivos para solucionar una problemática dada; b) sean el complemento de otros instrumentos (permisos, instrumentos económicos, etc.) o bien, c) constituyan un apoyo para el mejoramiento del desempeño ambiental (NMX guías, manuales). Para ello, desde el punto de vista operativo se requiere de la incorporación de un esquema de planeación estratégica que permita establecer priorida-

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des y ordenar la elaboración de instrumentos, basado en líneas de mejoramiento de la gestión ambiental hacia la industria, como las siguientes: a) Mayor penetración de los instrumentos regulatorios y de promoción entre la micro, pequeña y mediana empresa. El potencial de mejoría en este segmento de empresas es muy alto pero ha sido difícil acceder a él, se requiere un alto involucramiento de las cámaras industriales para ese fin y ampliación y consolidación de algunos instrumentos disponibles, tales como la COA – RETC y los instrumentos económicos, así como una mayor consistencia y coherencia del “paquete” regulatorio y de los instrumentos que lo conforman entre sí. b) Mayor promoción y encauzamiento de iniciativas voluntarias de la industria, de tal forma que generen el mayor beneficio social y ambiental. Es necesario que la gestión, diseño, coordinación, inducción y promoción de instrumentos voluntarios se maneje bajo un esquema integrado a la regulación directa e instrumentos inductivos, sin embargo se requiere de independencia suficiente para que las decisiones entre un tipo de instrumento y otro no compitan sino que se complementen. c) Se hará necesario que las normas y estándares vayan más allá del enfoque limitado hacia las emisiones y descargas contaminantes y se enfoquen más hacia la productividad e intensidad con que se utilizan los recursos dentro de los sistemas de producción y establecer así requerimientos mínimos de eco eficiencia. No será extraño ver normas que fijen niveles máximos permisibles en el uso de recursos para la fabricación de cada unidad de producto dentro de un sector industrial específico, o niveles máximos de utilización de materiales reciclables en ciertos productos. d) Los sistemas de licenciamiento deben constituir la espina dorsal del esquema de regulación industrial y la efectividad y eficiencia de este dependerá en gran medida de otros instrumentos de apoyo que le permitan integrar enfoques tales como lo son el de los sistemas de monitoreo y verificación del cumplimiento, inventario de emisiones contaminantes, sistemas de información geográfica ambiental, redes de monitores de la calidad del ambiente, sistemas de información y benchmarking sobre la mejor tecnología disponible y utilizable, etc. Para lograrlo se tendrán que incorporar al proceso de licenciamiento o como elementos de apoyo otras herramientas como: análisis del ciclo de vida, sistemas de administración ambiental, programas de prevención de la


contaminación, Eco impuestos, índices de costos orientados al ambiente, índices de uso de energía, índices de productividad de los recursos totales de producción. e) Por lo anterior y en especial, para alcanzar mejores niveles de aplicación de la ley, es fundamental mantener y mejorar la articulación entre las auditorias ambientales y las acciones de inspección y vigilancia. Actualmente los programas de verificación y vigilancia de PROFEPA y CNA no se encuentran suficientemente ligados entre ellos, ni con otros instrumentos de regulación directa como la Cédula de Operación Anual del INE. Es necesario seguir promoviendo una cooperación entre organismos internos para maximizar la eficiencia y eficacia de las actividades de verificación y vigilancia para hacerlas más congruentes. f) Esto se suma a la necesidad de consolidar las vinculaciones que existen entre las áreas de regulación y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento. En el ámbito ambiental, esto es una condición necesaria para garantizar un buen diseño de políticas públicas. g) Por último y en cuanto a la utilización y promoción de sistemas de administración ambiental, en especial la norma ISO 14001, se ha demostrado que el sistema, debidamente auditado y evaluado, compromete a las empresas a cumplir con la legislación y la obliga a mantener y asegurar un mejoramiento continuo de su desempeño ambiental. Aunque este tipo de normas se diseñaron para y por la industria, proyectos piloto y experiencias en otros países evidencian que este tipo de sistemas puede ser aprovechado con grandes beneficios por empresas de servicios y entidades gubernamentales. Todos los puntos anteriores son de especial relevancia en función de que existen en México una serie de oportunidades territoriales de desarrollo industrial (ver mapas) que es necesario encausar y vigilar. Cabe resaltar que esto no será posible solamente desde el ámbito limitado de la política ambiental; para que el desarrollo industrial y la protección de los recursos y el medio ambiente actúen como procesos sinérgicos es fundamental que los propósitos e instrumentos de política económica e industrial sean funcionales a la protección ambiental. En este sentido, habría que tener presente que los grandes cambios registrados durante años recientes en la economía y su conducción todavía no se han reflejado del todo en una nueva política industrial.

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Por otro lado, existen aún importantes limitaciones en la información y el conocimiento disponible acerca de las características y tendencias específicas que presenta el actual proceso industrial en México así como de las perspectivas de futuro a las que su inercia estaría conduciendo en el terreno ambiental. Ello, reviste dimensiones de peso considerando particularmente la yuxtaposición del dinamismo con el que se marcan los cambios industriales ante la globalización y la persistencia de patrones tradicionales de producción .Esta deficiencia está implicando un reto que no puede soslayarse en la convicción cada vez más compartida sobre la urgencia de redimensionar el papel de la política ambiental en la consecución de los objetivos de la competitividad económica y la mejor calidad de vida de la población.

Prioridades territoriales

Consolidación de la base maquiladora, vinculación productiva con el segundo piso de la frontera norte, y saneamiento ambiental

Corredor del Noreste

Corredor Centro-Noroeste (Segundo piso de la frontera norte)

Corredor Centro-Golfo

Reordenamiento territorial para la consolidación de agrupamientos industriales, la sustentabilidad urbana y el saneamiento ambiental Metrópolis de apoyo Centros urbanos de servicios regionales Corredores urbano-industriales

Corredor de Occidente(redespliegue industrial exportador a corto plazo)

Para el redespliegue industrial exportador a corto plazo Corredor del Sureste (potencial de crecimiento industrial exportador)


En ese camino, el acrecentamiento y profundización permanente de la plataforma de información y conocimiento sobre la relación industria y medio ambiente y su difusión cada vez más amplia, además de que permitirá avanzar hacia una creciente concienciación de la sociedad, proporcionará las condiciones necesarias para dar una mayor dirección a los esfuerzos sectoriales e intersectoriales de la gestión ambiental para la industria así como a la conducción de los procesos de descentralización correspondientes.

Oportunidades territoriales

Integración turística y productiva de la Cuenca del Mar de Cortés Fortalecimiento urbano y de enlaces y promoción industrial de la región Golfo- Istmo

Fortalecimiento urbano de enlaces y promoción del Segundo Piso de la Frontera Norte

Ampliación de la Estructura Básica de Enlaces Fortalecimiento de corredores urbanoindustriales Enlaces marítimos

Integración turística y productiva del Litoral del Pacífico Sur

Fuente: Elaboración propia con base en apéndice 3

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Anexo Descentralización en materia de instrumentos regulación ambiental directa para la industria La regulación ambiental directa de los establecimientos industriales se caracteriza, desde la óptica de la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno, por ser un proceso que ha ido irradiándose del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y de éstos a los locales. La evolución de las licencias a la industria, los tiempos y los criterios adoptados por las leyes y reglamentos ambientales locales, así como la redistribución de competencias que se ha venido haciendo a partir de las modificaciones a la LGEEPA de diciembre de 1996 dan cuenta de ello. Por otra parte, la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno varía dependiendo del medio (aire, agua, suelo) y la problemática ambiental de que se trate (consumo de agua, residuos, emisiones liquidas y gaseosas, riesgo, ruido), de tal suerte que corresponde a los establecimientos industriales ser regulados en materia ambiental por el gobierno federal, estatal o muncipal, dependiendo de variables tales como el giro al que pertenezcan, el volumen de sus operaciones y el tipo de insumos y de residuos que genera, además de su ubicación geográfica y las características físicas y administrativas de su entorno. Esta diferenciación en la jurisdicción de las obligaciones ambientales es en parte necesaria y conveniente, en virtud tanto de las diferencias regionales, ecosistémicas y de las atribuciones diferenciadas de las distintas entidades federativas y municipios, como de la necesidad de aplicar un principio de subsidiariedad regulatoria, dependiendo de la complejidad y severidad de los problemas ambientales. No obstante, se ha generado una complejidad administrativa y regulatoria que en más de un caso ha sido excesiva y frente a la cual la industria en más de una ocasión ha manifestado su inconformidad. Desde el punto de vista regulatorio, esto incrementa el riesgo de falta de coordinación interna, y aumenta problemas de disparidad de criterios, además de las limitaciones que implica la toma de decisiones sin un conocimiento directo de la problemática local real.


Como respuesta a esa situación, en los últimos años se ha avanzado en las siguientes direcciones: a) Desconcentración de funciones y trámites al interior del gobierno federal, transmitiendo parcial o totalmente algunas atribuciones del Instituto Nacional de Ecología a las Delegaciones Federales de SEMARNAP, y de las oficinas centrales de PROFEPA a sus respectivas delegaciones. Esto aplica a la expedición de la Licencia Ambiental Unica (LAU), la Cédula de Operación Anual (COA) y algunos trámites en materia de riesgo, impacto ambiental y residuos peligrosos. b) Descentralización de algunas competencias o actividades industriales sobre las que el gobierno federal tenía jurisdicción. Esto es claro, por ejemplo, en la eliminación del texto del Art. 111 Bis de la LGEEPA -a raíz de las modificaciones a ésta en 1996- de algunos giros industriales que eran de competencia federal en materia de emisiones a la atmósfera. c) Exploración de canales de coordinación entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Esto se ha venido dando, de manera notable, en el proyecto piloto para la expedición de la Licencia Ambiental única en Ciudad Juárez, que incorpora todos los trámites ambientales exigidos por los tres niveles de gobierno a la industria ubicada en ese municipio. Un esquema semejante está por probarse en la Zona Metropolitana de Guadalajara. También se han venido firmando convenios entre el INE y SEMARNAP con distintos gobiernos estatales para coordinar esfuerzos. Tal es el caso del convenio firmado con el Gobierno del Distrito Federal y el estado de México para promover trabajo conjunto relacionado con la recepción de la COA a la industria. d) Diseño y puesta en práctica de instrumentos regulatorios integradores y compatibles por parte del gobierno federal, que contribuyen a una simplificación administrativa. Esto ha sido muy claro con el establecimiento de la LAU y la COA y, en general, en la compatibilización de los trámites aplicables a la industria que quedaron incluidos en el Registro de Trámites que la SEMARNAP firmó junto con SECOFI y SECODAM. Se considera que las acciones arriba expuestas contribuyen a una mejor distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno, a una mayor eficiencia regulatoria hacia la industria y a una mejor respuesta

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por parte de ésta. No obstante, quedan en esa dirección aún muchas acciones a emprender en el mediano plazo. Entre los factores que pueden contribuir favorablemente a promover las tareas que se requieren, pueden mencionarse las siguientes: a) La mayor parte de los estados y de los municipios (al menos aquellos con una actividad industrial significativa) cuentan ya con una ley ambiental y, en muchos casos, con reglamentos que la complementan. b) La mayor parte de los gobiernos estatales y la mayor parte de los municipios urbanos cuentan ya con oficinas que se encargan de la regulación ambiental de la industria. c) Se ha ido extendiendo entre la industria del país la percepción de la necesidad de una regulación en materia ambiental y los índices de cumplimiento de la normatividad tienden a mejorar. d) Poco a poco las autoridades locales han ido asumiendo y en algunos casos incluso demandando, un papel más activo en materia de regulación ambiental de la industria. Existen incluso casos de gobiernos municipales con una gran iniciativa y con una capacidad de gestión ambiental muy desarrollada desde hace varios años. No obstante, persisten también una serie de limitantes que vale la pena también repasar: a) Las leyes y reglamentos ambientales locales presentan en muchos casos vacíos o rezagos significativos en aspectos relacionados con la regulación de la industria. A manera de ejemplo baste decir que en un alto número –pudiera incluso llegar a ser la mayoría- de las entidades federativas, las leyes respectivas no permiten aún o dejan muy ambigua la regulación, en materia de atmósfera, de los giros industriales que fueron desincorporados de la LGEEPA en 1996 con la intención de que fueran los estados quienes ejercieran esa atribución, es decir, que se descentralizaron. b) Las autoridades ambientales locales, si bien cuentan formalmente con la capacidad y la encomienda de atender los asuntos ambientales de la industria, siguen caracterizándose –salvo algunos casos más bien excepcionales- por contar con muy escasos recursos para ello y poca experiencia.


Los niveles de coordinación entre autoridades federales y locales, aunque variables dependiendo de las peculiaridades de cada estado y municipio y de los actores involucrados (por ejemplo, la iniciativa de las autoridades locales o la sensibilidad y los nexos del personal de las Delegaciones de SEMARNAP), no son todavía óptimos. Recomendaciones de política Tratando de integrar todos los factores arriba expuestos se considera conveniente para los próximos años avanzar en la dirección siguiente en materia de distribución de competencias relacionadas con la regulación ambiental directa de la industria: I. Promover la adecuación de la legislación y la estructura institucional en todos los estados del país. En algunos estados del país están adecuaciones ya fueron hechas, pero no parece ser el caso de la mayoría. Esto puede hacerse, en el contexto actual, con el apoyo, por ejemplo, de los fondos del Programa para el Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA) que en varios estados se han venido gestionando. Podrían igualmente establecerse mecanismos explícitos de colaboración y ofrecerse apoyo técnico por parte de SEMARNAP a los gobiernos estatales y municipales que lo requieran. Con respecto a este punto, vale la pena señalar la conveniencia de que se distribuyan clara y explícitamente competencias entre el gobierno federal y los gobiernos estatales (con sus respectivos municipios fronterizos) para la atención de la industria de la franja fronteriza del norte del país, por prevalecer aún ambigüedades en este campo. II. Promover el establecimiento de esquemas de coordinación entre los tres niveles de gobierno, semejantes al de la LAU-Ciudad Juárez). En este marco, buscar consolidar el propio proyecto de Ciudad Juárez, cuya operación debería también quedar establecida ya con carácter indefinido mediante la firma de un nuevo acuerdo, el de la Zona Metropolitana de Guadalajara y, para el año 2001, un esquema de licenciamiento semejante para la Zona Metropolitana de Monterrey y la de Puebla. Por parte de las Delegaciones de SEMARNAP parece existir sensibilización e interés para trabajar en ello en todos los casos mencionados. Paulatinamente se podría ir generando un efecto en cascada para otras áreas

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del país, y para otro tipo de trámites, tales como el de la recepción y procesamiento de la COA. III. Analizar cuidadosamente la posibilidad de descentralizar algunos trámites. Las áreas en las que parece ser más urgente, desde el punto de vista de los tiempos actuales de respuesta de las solicitudes, son las autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental. En cualquier caso, la descentralización debería ir precedida de un trabajo preparatorio con los estados y probablemente tuviera que hacerse de manera diferenciada, de acuerdo con el interés y la capacidad de respuesta que presente cada Estado.


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Esta publicación se puede consultar en la siguiente dirección electrónica: www.ine.gob.mx/depsec/publicaciones.htm


Diseño y autoedición: Ixtacihuatl Alpizar • elmilagrito gráfico Gestión ambiental hacia la industria se terminó de imprimir en septiembre del 2000, en los talleres de Compañia Impresora Sevilla S.A. de C.V. Se tiraron 1 000 ejemplares.

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industria y gestion ambiental

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