BAB I PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Pertanyaan tentang kebijakan adalah pertanyaan sepanjang masa karena kebijakan tetap ada dan terus ada sepanjang masih ada negara yang mengatur kehidupan bersama. Beberapa ciri dari negara yaitu merdeka atau mempunyai kedaulatan, mempunyai wilayah, rakyat dan pemerintahan. Serta satu hal lagi yaitu pengakuan dari dunia internasional yang diwakili oleh PBB. Kehidupan bersama yang kita batasi sebagai negara secara absolut mengatur apa dan siapa yang ada didalamnya dan secara relatif mereka yang menjadi bagian dari negara tetapi tidak berada di dalam negara dan mereka yang berhubungan dengan negara tersebut. Sebuah kehidupan bersama harus diatur. Tujuannya adalah supaya satu dengan yang lainnya tidak saling merugikan. Aturan tersebut yang secara sederhana kita pahami sebagai kebijakan. B. TUJUAN
1. Tujuan Umum Tujuan dari penulisan makalah ini adalah agar mahasiswa mampu memahami konsep kebijakan secara menyeluruh serta peranannya dalam kegiatan kesehatan masyarakat. 2. Tujuan Khusus Dengan penulisan makalah diharapkan mahasiswa mampu untuk memahami : a. Pengertian Kebijakan b. Tingkatan dalam Kebijakan c. Peran dan Fungsi Kebijakan Publik
1
d. Masalah Utama dalam Bidang Kesehatan e. Isu Kebijakan f.
Siklus Kebijakan
g. Pendekatan dalam Analisis Kebijakan C. MANFAAT
Penulisan makalah ini menghasilkan manfaat bagi mahasiswa yaitu sebagai berikut. 1. Menambah pemahaman mengenai konsep kebijakan sebagai dasar pemahaman mata kuliah Administrasi dan Kebijakan Kesehatan. 2. Meningkatkan minat baca serta mencari referensi sebagai dasar pembuatan makalah. 3. Melatih kerjasama tim dalam menyusun dan melatih keterampilan menulis serta pembuatan makalah.
2
BAB II TINJAUAN PUSTAKA
A. PENGERTIAN KEBIJAKAN (POLICY)
Kebijakan merupakan terjemahan dari kata ―policy‖ berasal dari bahasa inggris yang artinya ―a ―a course or principle of action adopted or proposed by a government, party, business, or individual” individual” yaitu suatu prinsip tindakan yang diajukan oleh pemerintah, organisasi, partai atau individu. PBB mendefinisikan kebijakan sebagai pedoman untuk bertindak. Pedoman tersebut dapat sederhana atau kompleks, umum atau khusus, luas atau sempit, kabur atau jelas, longgar atau terperinci, publik atau privat, kualitatif atau kuantitatif. Sementara Menurut James E. Anderson (1978) kebijakan adalah perilaku dari aktor (pejabat, kelompok, instansi pemerintah) atau serangkaian aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu. Pengertian ini memberikan pemahaman bahwa kebijakan dapat berasal dari seorang pelaku atau sekelompok pelaku yang berisi serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu. Kebijakan ini diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku dalam rangka memecahkan suatu masalah tertentu. Kebijakan dan politik tidak dapat dipisahkan. Pengambilan keputusan mengenai tujuan dari sistem politik itu menyangkut seleksi antara beberapa alternatif dan penyusunan skala prioritas. Untuk melaksanakan tujuan itu perlu ditentukan kebijaksanaan kebijaksanaan publik ( public Policy public Policy)) yang menyangkut pembagian (distribution) atau alokasi (allocation). James E. Anderson secara lebih jelas menyatakan bahwa yang dimaksud kebijakan publik adalah kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah. Pengertian ini, menurutnya, berimplikasi: (1) bahwa kebijakan selalu
3
mempunyai tujuan tertentu atau merupakan tindakan yang berorientasi pada tujuan, (2) bahwa kebijakan itu berisi tindakan-tindakan atau pola-pola tindakan pejabat-pejabat pemerintah, (3) bahwa kebijakan merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, (4) bahwa kebijakan bisa bersifat positif dalam arti merupakan beberapa bentuk tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu te rtentu atau bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu, (5) bahwa kebijakan, dalam arti positif, didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan bersifat memaksa (otoritatif). Dalam pengertian ini, James E. Anderson menyatakan bahwa kebijakan publik selalu terkait dengan apa yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Pernyataan bahwa kebijakan publik terkait dengan pemerintah tidak hanya disampaikan oleh James E. Anderson. Thomas R. Dye menyatakan ― Public ― Public policy is whatever governments choose to do or not to do‖ do ‖ (kebijakan sebagai apa yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah). Kebijakan itu dapat berupa sasaran atau tujuan dari program-program pemerintah. Penetapan kebijakan tersebut dapat secara jelas diwujudkan dalam peraturan-peraturan perundang-undangan atau dalam pidato-pidato pejabat teras pemerintah serta program-program dan tindakan-tindakan yang dilakukan pemerintah. Dalam mendudukkan pengertian kebijakan, James Anderson mencontohkan penggunaan istilah kebijakan seperti dalam kalimat ―Kebijakan Ekonomi Amerika‖, ―Kebijakan Minyak Arab Saudi‖, atau ―Kebijakan Pertanian Eropa Barat‖. Menurutnya, istilah kebijakan dapat kebijakan dapat juga digunakan untuk istilah yang lebih spesifik dalam arti tidak hanya dilekatkan untuk penggunaan dalam lingkup makro (baca: negara). Contoh yang dikemukakan James E. Anderson seperti pada penggunaan dalam kalimat ―Kebijakan Kota Chicago dalam Polusi di Danau Michigan dari Milwaukee, Wisconsin‖.
4
Pengertian lain mengenai kebijakan dikemukakan oleh M. Irfan Islamy. Ia memberikan pengertian kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat. Kebijakan publik yang dikemukakan oleh Irfan Islamy ini mencakup tindakan-tindakan yang ditetapkan pemerintah. Kebijakan ini tidak cukup hanya ditetapkan tetapi dilaksanakan dalam bentuk nyata. Kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah tersebut juga harus dilandasi dengan maksud dan tujuan tertentu. Terakhir, pengertian Irfan Islamy meniscayakan adanya kepentingan bagi seluruh masyarakat yang harus dipenuhi oleh suatu kebijakan dari pemerintah. James Anderson menyatakan adanya keharusan untuk membedakan antara apa yang ingin dilaksanakan pemerintah dengan apa yang sebenarnya mereka lakukan di lapangan. Hal ini menjadi penting karena kebijakan bukan hanya sebuah keputusan sederhana untuk memutuskan sesuatu dalam suatu momen tertentu, namun kebijakan harus dilihat sebagai sebuah proses. Untuk itulah pengertian kebijakan sebagai suatu arah tindakan dapat dipahami secara lebih baik bila konsep ini dirinci menjadi beberapa kategori. Kategori-kategori itu antara lain adalah tuntutan-tuntutan kebijakan ( policy ( policy demands), demands), keputusan-keputusan kebijakan ( policy decisions), decisions), pernyataan-pernyataan kebijakan ( policy policy statements), statements), hasil-hasil kebijakan ( policy outputs), outputs), dan dampak-dampak kebijakan ( policy policy outcomes). outcomes). Tuntutan-tuntutan kebijakan adalah tuntutan-tuntutan yang dibuat oleh aktor-aktor swasta atau pemerintah, ditujukan kepada pejabat-pejabat pemerintah dalam suatu sistem politik. Keputusan kebijakan dipengertiankan sebagai keputusan-keputusan yang dibuat oleh pejabat-pejabat pemerintah yang mengesahkan atau memberi arah dan substansi kepada tindakan-tindakan kebijakan publik. Sedangkan pernyataan-pernyataan kebijakan
5
adalah pernyataan-pernyataan resmi atau artikulasi-artikulasi kebijakan publik. Hasilhasil kebijakan lebih merujuk pada manifestasi nyata dari kebijakan, yaitu hal-hal yang sebenarnya
dilakukan
menurut
keputusan-keputusan
dan
pernyataan-pernyataan
kebijakan. Adapun dampak-dampak kebijakan lebih merujuk pada akibat-akibatnya bagi masyarakat, baik yang diinginkan atau tidak diinginkan yang berasal dari tindakan atau tidak adanya tindakan pemerintah. Kebijakan publik adalah keputusan-keputusan yang mengikat bagi orang banyak pada tataran strategis atau bersifat garis besar yang dibuat oleh pemegang otoritas publik.Sebagai keputusan yang mengikat publik maka kebijakan publik haruslah dibuat olehotoritas politik, yakni mereka yang menerima mandat dari publik atau orang banyak,umumnya banyak,umumnya melalui suatu proses pemilihan untuk bertindak atas nama rakyat banyak.Selanjutnya, kebijakan publik akan dilaksanakan oleh administrasi negara yang di jalankan oleh birokrasi pemerintah. Fokus utama uta ma kebijakan publik dalam negara modern adalah pelayanan publik, yang merupakan segala sesuatu yang bisa dilakukan oleh negara untuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidupan orang banyak. Menyeimbangkan peran negara yang mempunyai kewajiban menyediakan pelayan publik
dengan
hak
untuk menarik
pajak
dan
retribusi;
dan
pada
sisi
lain
menyeimbangkan berbagai kelompok dalam masyarakat dengan berbagai kepentingan serta mencapai amanat konstitusi. Dari beberapa pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik merupakan serangkaian tindakan yang menjadi keputusan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu yang bertujuan untuk memecahkan masalah demi kepentingan masyarakat.
6
B. UNSUR-UNSUR DALAM KEBIJAKAN PUBLIK
Kebijakan publik merupakan suatu sistem ilmu yang terdiri dari subsistem, dan dalam kebijakan publik terdapat dua (2) perspektif, yaitu perspektif proses kebijakan dan struktur kebijakan. Dari perspektif proses kebijakan terdapat tahapan identifikasi masalah, tujuan, formulasi kebijakan, pelaksanaan kebijakan dan evaluasi kebijakan. sedangkan pada perspektif struktur, terdapat lima (5) unsure kebijakan, sebagai berikut : 1. Tujuan kebijakan
Kebijakan yang baik harus mempunyai tujuan yang baik. Tujuan yang baik tersebut sekurang-kurangnya harus memenuhi 4 kriteria sebagai berikut : a. Apa yang diinginkan untuk dicapai b. Bersifat rasional atau realistis (rational or realistic) c. Jelas (clear) d. Berorientasi kedepan (future oriented) 2. Masalah
Masalah merupakan unsur yang sangat penting dalam kebijakan. Kesalahan dalam menentukan masalah secara tepat dapat menimbulkan kegagalan total dalam seluruh proses kebijakan. Jadi kalau suatu masalah telah dapat diidentifikasi secara tepat, maka ini berarti sebagian pekerjaan dapat dianggap dikuasai. Sebab, apabila keliru mengidentifikasi masalah, maka orang terperosok pada anggapan bahwa sebuah gejala sebagai masalah. Sebagai contoh, kekeliruan mendiagnosa sakit panas pada tubuh pasien antara orang awam dengan dokter. Demikian juga kekeliruan dalam merumuskan masalah antara urbanisasi dengan tingkat kriminalitas. 3. Tuntutan (demand)
Secara umum sudah diketahui, bahwa partisipasi merupakan indikasi dari masyarakat maju. Partisipasi itu dapat berbentuk dukungan, tunttan dan tantangan atau kritik.
7
Seperti halnya prtisipasi pada umumnya, tuntutan dapat bersifat moderat atau radikal. Kedua sifat ini tergantungtingkat urgensinya, gerahnya masyarakat dan sikap pemerintah dalam menggapai tuntutan itu. Tuntutan terjadi karena salah satu dari 2 sebab sebagai berikut : a. Karena terabaikannya kepentigan suatu golongan dalam proses kebijakan , sehingga kebijakan yang dibuat pemerintah dirasakan tidak memenuhi atau merugikan kepentingan mereka. b. Karena munculnya kebutuhan baru setelah tujuan tercapai atau suatu masalah terpecahkan. 4. Dampak (Impact)
Dalam ekonomi, dampak ganda disebut multiplier effect. Misalnya kebijakan dalam investasi, perpajakan, atau pengeluaran pemerintah untuk membiayai program rutin atau pembangunan dan sebagainya. Tindakan kebijakan itu membawa pengaruh pada pertambahan atau pengurangan yang berlipat ganda atas pertambahan pendapatan masyarakat secara menyeluruh. Multiplier effect juga dapat terjadi pada bidang social dan politik baik positif maupun negative. Setiap kebijakan yang bersifat positif ataupun negative dapat berdampak positif atau negative pula. 5. Sarana (Policy In stru ment) ment)
Suatu kebijakan dilaksanakan dengan menggunakan sarana dimaksud. Sarana tersebut antara lain berupa kekuasaan, insentif,pengembangan kemampuan, simbolis dan perubahan kebijakan itu sendiri. Misalnya menghapus becak dan rumah gubuk di DKI Jakarta menggunakan sarana kekuasaan. William N. Dunn, menambahkan unsur-unsur didalam kebjakan publik, yaitu:
8
1. Nilai Kebijakan (Policy Valu e )
Setiap kebijakan selalu mengandung nilai tertentu dan juga bertujuan untuk menciptakan tatanilai baru atau norma baru dalam organisasi. Seringkali nilai yang ada di masyarakat atau anggota organisasi berbeda dengan nilai yang ada di pemerintah. Oleh karena itu perlu partisipasi dan komunikasi yang intens pada saat merumuskan kebijakan. 2. Siklus kebijakan (Pol i cy cycle)
Proses penetapan kebijakan sebenarnya adalah sebuah proses yang siklis dan bersifat kontinum, yang terdiri atas tiga tahap: 1)
Perumusan kebijakan (Policy Formulation)
2)
Penerapan kebijakan (Policy Implementation)
3)
Evaluasi kebijakan (Policy Review)
Ketiga tahap atau proses dalam siklus tersebut saling berhubungan dan saling tergantung, kompleks serta tidak linear, yang ketiganya disebut sebagai Policy Analysis. 3. Pendekatan Pendekatan dalam Kebijakan Pada setiap tahap siklus kebijakan perlu disertai dengan penerapan pendekatan (approaches) approaches) yang sesuai. Pada tahap formulasi, pendekatan yang banyak dipergunakan adalah pendekatan normatif, valuatif, prediktif ataupun empirik. Pada tahap implementasi banyak menggunakan pendekatan struktural (organisasional) ataupun pendekatan manajerial. Sedangkan tahap evaluasi menggunakan pendekatan yang sama dengan tahap formulasi. Pemilihan pendekatan yang digunakan sangat menentukan tingkat efektivitas dan keberhasilan sebuah kebijakan.
9
C. KRITERIA KEBIJAKAN PUBLIK
Dalam mengambil suatu kebijakan, ada beberapa pilihan yang harus dipertimbangkan agar kebijakan itu ada manfaatnya atau mendapat respons positif dari masyarakat luas. Dalam mengambil kebijakan publik ada 6 (enam) kriteria yang harus diperhatikan, sebagai berikut : 1. Effectiveness (evektifitas), yang mengukur apakah suatu alternatif sasaran yang dicapai dengan suatu alternatif kebijakan dapat menghasilkan tujuan akhir yang diinginkan. Misalnya, apakah deregulasi investasi dapat meningkatka pertumbuhan ekonomi dan memperluas kesempatan kerja. 2. Efficiency (efisiensi), yang selalu menjadi tolok ukur adalah bidang keuangan. Misalnya dalam mengukur biaya per unit seperti besarnya biaya per meter bujur sangkar sebuah bangunan, besarnya biaya per kubik air dalam suatu irigasi dan lainlain. Dibandingkan dengan efektifitas yang berorientasi kepada kualitas maka efisiensi lebih berorientasi pada kuantitatif. 3. Adequacy (cukup), yaitu kriteria yang berkaitan dengan variasi antarsumberdaya dan tujuan yang ingin dicapai : a Pencapaian sasaran tertentu dengan biaya tertentu b Pencapaian salah satu diantara banyak sasaran dengan biaya tetap c Pencapaian tujuan tertentu dengan biaya yang dapat berubah d Pencapaian salah satu diantara banyak sasaran dengan bia ya yang dapat berubah 4. Equity (adil), yaituuntuk mengukur suatu strategi kebijakan yang berhubungan dengan penyebaran atau pembagian hasil dan ongkos atau pengorbanan diantara berbagai
pihak
dalam
masyarakat.
Misalnya
keadilan
dalam
pemerataan
pembangunan diseluruh indonesia. indonesia.
10
5. Responsiveness (terjawab), strategi kebijakan dapat memenuhi kebutuhan suatu golongan atau suatu masalah tertentu dalam masyarakat. Misalnya, kebijakan pembangunan
Indonesia
Daerah
Tertinggal
(IDT)
untuk
menjawab
agar
pembangunan diwilayah IDT menyejahterakan masyarakat dimana masyarakat kota lebih dahulu menikmati, baik proses maupun hasil pembangunan. 6. Approriatness (tepat), yaitu kombinasidari kriteria diatas yang saling mendukung atau ada kriteria yang cocok tapi tidak untuk kriteria lain tetapi akhirnya harus dilakukan dalam rangka terwujudnya suatu kebijakan pilihan terakhir. Misalnya, kebijakan menaikkan BBM secara adil tidak terakomodasi tetapi dari sudut efficiency sangat bermanfaat. D. BERBAGAI TINGKAT DAN CONTOH KEBIJAKAN
Kebijakan secara umum dapat dapat dibedakan dalam tiga tingkatan :
kebijakan umum, umum,
kebijakan pelaksanaan, dan kebijakan teknis. 1. Kebijakan umum Kebijakan umum adalah kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk pelaksanaan baik yang bersifat positif ataupun bersifat negatif yang meliputi keseluruhan wilayah atau instansi yang bersangkutan. Suatu hal yang perlu diingat adalah pengertian umum di sini bersifat relatif. Maksudnya, untuk wilayah negara, kebijakan umum mengambil bentuk undang-undang atau keputusan presiden dan sebagainya. Sementara untuk suatu provinsi, selain dari peraturan dan kebijakan yang di ambil ambil pada tingkat pusat juga ada keputusan gubernur atau peraturan daerah yang diputuskan oleh DPRD. Agar suatu kebijakan umum dapat menjadi pedoman bagi tingkatan kebijakan di bawahnya, ada beberapa kriteria yang harus dipenuhi. dipenuhi.
11
a. Cakupan kebijakan itu meliputi keseluruhan wawasannya. Artinya, kebijakan itu tidak hanya meliputi dan ditujukan pada aspek tertentu atau sektor tertentu. b. Tidak berjangka pendek. Masa berlakunya atau tujuan yang ingin dicapai dengan kebijakan tersebut berada dalam jangka panjang ataupun tidak mempunyai batas waktu tertentu. Karena itu tujuan yang digambarkan sebagai kebijakan sering kali dianggap orang tidak jelas. Istilah ―tidak jelas‖ ini tidak tepat. Tujuan jangka panjang lebih dapat disebut ―samar -samar‖ karena gambarannya yang bersifat umum. Keadaan ini hampir dapat disamakan dengan penglihatan kita bila melihat seorang wanita cantik dari jarak dua kilometer. Sosoknya tidak akan terlihat dengan jelas. Kecantikannya Kecantikannya hanya hanya tergambar
secara umum umum dalam bentuk
keseluruhan. Gambarannya jelas berada dari penglihatan dalam jarak lima puluh meter. Bahkan dapat dikatakan aneh kalau dalam jarak dua kilometer dia terlihat dengan jelas. Dengan kata lain, dalam suatu kebijakan umum tidak tepat untuk menetapkan sasarannya secara sangat jelas dan rumusanya secara teknis. Rumusan yang demikian akan menghadapi kekakuan dalam perubahan waktu jangka panjang dan akan mengalami kesulitan untuk diberlakukan dalam wilayah-wilayah kecil yang berbeda. c. Strategi kebijakan umum tidak bersifat operasional. Seperti halnya pada pengertian umum, pengertian operasional atau at au teknis juga bersifat relatif. relat if. Sesuatu yang dianggap umum untuk tingkat kabupaten mungkin dianggap teknis atau operasional untuk tingkat provinsi dan sangat operasional dalam pandangan tingkat nasional. Namun, sekalipun suatu kebijakan bersifat umum, tidak berarti kebijakan tersebut bersifat sederhana. Makin umum suatu kebijakan, makin kompleks dan dinamis kebijakan tersebut. Hal ini disebabkan karena pada tingkat kebijakan umum banyak aspek yang terlibat, banyak dimensi ilmu yang
12
diperlukan untuk menganalisisnya dan banyak pihak yang terkait. Sebaliknya semakin teknis suatu kebijakan, semakin tidak kompleks kebijakan itu. 2. Kebijakan pelaksanaan Kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum. Untuk tingkat pusat, peraturan pemerintah tentang pelaksanaan suatu undang-undang, atau keputusan
menteri yang menjabarkan pelaksanaan keputusan
presiden adalah
contoh dari kebijakan pelaksanaan. Untuk tingkat provinsi, keputusan bupati atau keputusan
seorang kepala dinas yang yang menjabarkan keputusan gubernur atau
peraturan daerah bisa jadi suatu kebijakan pelaksanaan. 3. Kebijakan teknis kebijakan teknis adalah kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan pelaksanaan itu. Secara umum dapat disebutkan bahwa kebijakan umum adalah kebijakan tingkat pertama, kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan tingkat ke dua, dan kebijakan teknis adalah kebijakan tingkat ke tiga atau yang terbawah. Lembaga Administrasi Negara (1997), mengemukakan tingkatan dalam kebijakan publik sebagai berikut: 1. Lingkup nasional
a. Kebijakan nasional Kebijakan Nasional adalah adalah kebijakan negara yang bersifat fundamental dan strategis dalam pencapaian tujuan nasional/negara sebagaimana tertera dalam Pembukaan UUD 1945. Yang berwenang menetapkan kebijakan nasional adalah MPR, Presiden, dan DPR. Kebijakan nasional yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan dapat
13
berbentuk: UUD, Ketetapan MPR, Undang-undang (UU), Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (PERPU). b. Kebijakan umum Kebijakan umum adalah kebijakan Presiden sebagai pelaksanaan UUD, TAP MPR, UU,-untuk mencapai tujuan nasional. Yang berwenang menetapkan kebijakan umum adalah Presiden. Kebijakan umum yang tertulis dapat berbentuk: Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Presiden (KEPPRES), Instruksi Presiden (INPRES). c. Kebijakan pelaksanaan Kebijaksanaan pelaksanaan adalah merupakan penjabaran dari kebijakan umumsebagai strategi pelaksanaan tugas di bidang tertentu. Yang berwenang menetapkan kebijakan pelaksanaan adalah menteri/pejabat setingkat menteri dan pimpinan LPND.Kebijakan pelaksanaan yang tertulis tert ulis dapat berbentuk Peraturan, Keputusan, Instruksi pejabat tersebut di atas. 2. Lingkup wilayah daerah
a. Kebijakan umum Kebijakan umum pada lingkup Daerah adalah kebijakan pemerintah daerah sebagai pelaksanaan azas desentralisasi dalam rangka mengatur urusan Rumah Tangga Daerah. Yang berwenang menetapkan kebijakan umum di Daerah Provinsi adalah Gubernur dan DPRD Provinsi. Pada Daerah Kabupaten/Kota ditetapkan oleh Bupati, Walikota dan DPRD Kabupaten/Kota. Kebijakan umum pada tingkat Daerah dapat berbentuk Peraturan Daerah (PERDA) Provinsi dan PERDA Kabupaten/Kota.
14
b. Kebijakan pelaksanaan Kebijakan pelaksanaan pada lingkup Wilayah/Daerah ada 3 macam: 1)
Kebijakan pelaksanaan dalam rangka desentralisasi merupakan realisasi pelaksanaan PERDA;
2)
Kebijakan pelaksanaan dalam rangka dekonsentrasi merupakan pelaksanaan kebijakan nasional di Daerah;
3)
Kebijakan pelaksanaan dalam rangka tugas pembantuan (medebewind) merupakan
pelaksanaan
tugas
Pemerintah
Pusat
di
Daerah
yang
diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah. Yang berwenang menetapkan kebijakan pelaksanaan adalah: 1)
Dalam rangka desentralisasi adaiah Gubernur/ Bupati/Walikota
2)
Dalam rangka dekonsentrasi adalah Gubernur/ Bupati/Walikota
3)
Dalam rangka tugas pembantuan adalah Gubernur/ Bupati/Walikota
Dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dan tugas pembantuan berupa Keputusan-keputusan dan Instruksi Gubernur/Bupati/Walikota. Dalam
rangka
pelaksanaan
dekonsentrasi
berbentuk
Keputusan
Gubernur/Bupati/Walikota. Sementara tingkatan kebijakan berdasarakan sifat, antara lain : 1. Tingkat Makro
Kebijakan Makro melibatkan masyarakat secara keseluruhan dan
para pemimpin pemimpin
pemerintah umumnya dalam pembentukan kebijakan publik. Kebijakan Makro merupakan kebijakan yang dapat mempengaruhi seluruh negeri (nasional). Misalnya Undang-Undang, Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Menteri Kesehatan, dan lainnya. Kebijakan Makro melibatkan komunitas secara keseluruhan dan para pemimpin pemerintah daerah pada umumnya dalam lingkup untuk kebijakan publik.
15
Partisipan di area kebijakan makro termasuk presiden, eksekutif, legislatif, media komunikasi, juru bicara kelompok, dan lainnya. Contoh Kebijakan Makro dalam bidang kesehatan adalah Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 1464/MenKes/Per/X/2010 tentang Ijin dan Penyelenggaraan Praktik Bidan. Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia adalah: 1)
Undang-Undang Dasar 1945: merupakan hukum dasar tertulis Negara Republik Indonesia, memuat dasar dan garis besar hukum dalam penyelenggaraan negara.
2)
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia: merupakan putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai seba gai pengemban kedaulatan keda ulatan rakyat yang ditetapkan dalam sidang-sidang MPR.
3)
Undang-Undang: dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bersama Presiden untuk melaksanakan UUD 1945 serta TAP MPR-RI.
4)
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu)
5)
Peraturan Pemerintah: dibuat oleh Pemerintah untuk melaksanakan perintah undang-undang.
Keputusan Presiden: bersifat mengatur dibuat oleh Presiden untuk menjalankan fungsi dan tugasnya berupa pengaturan. 2. Tingkat messo
Kebijakan Meso biasanya berfokus pada kebijakan tertentu atau area fungsional, seperti angkutan udara niaga, kegiatan perluasan pertanian, pembangunan dermaga dan sungai, atau pemberian hak paten. Biasanya mencakup sarana oleh swasta maupun pemerintah pada tingkat setempat. Target pelaksanaan dari kebijakan meso dapat digunakan oleh umum atau perseorangan, misalnya : untuk memperkuat
16
dukungan dalam lingkungan bisnis dan untuk mengubah bentuk struktural suatu otonomi daerah. Terbentuknya kebijakan Meso ini disebabkan tidak semua orang peduli terhadap kebijakan publik yang telah ada, banyak masyarakat yang hanya tertarik pada satu bidang saja misalnya pejabat atau warga negara yang benar-benar tertarik dalam kebijakan pelayaran maritim mungkin memiliki minat yang kecil atau bahkan tidak ada dalam kebijakan kesehatan. Contoh dari Kebijakan Meso dalam bidang kesehatan adalah Peraturan Daerah Kota Surabaya Nomor 5 Tahun 2008 Tentang Kawasan Tanpa Rokok dan Kawasan Terbatas Merokok. Contoh di atas membuktikan bahwa Kebijakan Meso pada suatu daerah memiliki kebijakan yang berbeda. 3. Tingkat mikro
Kebijakan mikro lebih melibatkan upaya yang dilakukan oleh individu tertentu, suatu perusahaan, atau komunitas tertentu yang hanya bertujuan untuk medapatkan keuntungan bagi pihak mereka sendiri. Kebijakan mikro yang menjadi kompetensi pada umumnya pelaku pel aku bisnis swasta, biasanya mencakup strategi untuk peningkatan produktivitas manajerial, pengembangan mutu Sumber Daya Manusia (SDM), dan jejaringan kerja (networking).Dalam (networking).Dalam suatu kebijakan mikro, pihak-pihak yang bersangkutan dalam suatu instansi tertentu cenderung memiliki peraturan-peraturan atau undang-undang pribadi tanpa campur tangan dari pemerintah. Suatu perusahaan ingin keputusan yang menguntungkan bagi perusahaanya sendiri, bagi beberapa pihak dalam kebijakn
mikro ini, tindakan dan keputusan pemerintah tidak begitu
diperhatikan selama campur tangan dari pemerintah tersebut mendatangkan kerugian bagi penganut kebijakan mikro. Contoh kebijakan mikro adalah penerapan kebijakan dalam Fakutas Kesehatan Mayarakat tentang Tatacara berpakaian yang sopan tidak etat dan bersepatu dalam
17
lingkup fakultas. Hal ini dikategorikan sebagai Kebijakan Mikro karena peraturan tersebut hanya berlaku dalam lingkup organisasi (FKM UNAIR). E. PERAN DAN FUNGSI KEBIJAKAN PUBLIK
Menurut Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn, terdapat sepuluh macam peran kebijakan, yaitu: abel for a F eld of Activity 1. Policy as a L abel (Kebijakan sebagai Sebuah Label atau
Merk bagi Suatu Bidang Kegiatan Pemerintah) Pemerintah)
Penggunaan istilah kebijakan paling sering kita jumpai adalah dalam konteks pernyataan-pernyataan umum mengenai kebijakan ekonomi (economic policy) pemerintah., kebijakan social (social policy) pemerintan atau kebijakan luar negri (foreign policy) pemerintah. Dalam lingkup label yang masih umumini kita masih dapat menemukan hal-hal lebih spesifik yang mengacu kepada kabijakan pemerintah tersebut. Beberapa contoh dapat dikemukakan disini. Misalnya, dalam lingkup kebijakan ekonomi pemerintah Indonesia, ada kebijakan imbal dagang dengan Negara-negara di timor tengah, kebijakan memberikan tax holiday kepada investor asing, kebijakan penghematan energy, kebijakan penangulangan kemiskinan perkotaan, kebijakan penigkatan ekspor non migas dan kebijakan privatisasi badan usaha milik Negara (BUMN) Dalam lingkup kebijakan social, misalnya ada kebijakan memberikan vaksin polio secara gratis bagi ribuan anak dari kelangan keluarga miskin, pemberian beras untuk keluarga miskin (raskin) atau kebijakan pemberian kredit murah untuk perumahan rakyat dan lain sebagainya. Konsep lain yang meski lebih abstrak sifatnya, namun bermanfaat adalah yang disebut ruang kebijakan (policy space). Konsep ini dapat kita pergunakan untuk menggambarkan bagaiamana suatu ruang kebijakan tertentu cenderung semakin
18
padat sepanjang tahun, yang ditandai dengan semakin gencarnya campur tangan pemerintah dan semakin kompleksnya interaksi antar instansi pemerintah yang terlibat didalamnya. Sebaliknya, konsep itu juga dapat kita pakai untuk menggambarkan betapa pada ruang kebijakan tertentu masih relative kosong dari campur tangan pemerintah. 2. Policy as an Expression of General Purpose or Desired State of Affairs (Kebijakan sebagai Suatu Pernyataan Mengenai Tujuan Umum atau Keadaan Tertentu yang Dikehendaki)
Istilah kebijakan kerapkali juga dipakai untuk menunjukkan adanya pernyataan pernyataan kehendak ( keinginan ) pemerintah mengenai tujuan-tujuan umum dari kegiatan-kegiatan yang dilakukannya dalam suatu bidang tertentu, atau mengenai keadaan umum yang diharapkan dapat dicapai dalam kurun waktu tertentu. Beberapa contoh mengenai pernyataan kehendak dari pemerintah tersebut misalnya, keinginan pemerintah untuk mencapai masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan
pancasila,
keinginan
pemerintah
untuk
meningkatkan
kualitas
pendidikan, keinginan pemerintah untuk meningkatkan swasembada pangan, menciptakan disiplin nasional, dan keinginan pemerintah untuk memberantas KKN. Memang sebagai sebuah pernyataan kehendak, kosep kebijakan dalam pengertian seperti itu jelas belum ―membumi‖ atau belum operasional dan dalam banyak hal ia masih sebatas wacana, lebih merupakan retorika politik ketimbang kenyataan. Pol i cy as Spes Spesi f i c Propos Pr oposal als s (Kebijakan sebagai Usulan-Usulan Khusus) 3. Poli
Kebijakan kadang kala juga dimaksudkan untuk menunjukkan adanya usulan-usulan tertentu (spesifik), baik yang dilontarkan oleh mereka yang berada diluar struktur pemerintah (kelompok-kelompok kepentingan atau pertain politik) maupun yang disampaikan oleh mereka yang berada di struktur pemerintahan semisal anggota
19
kebinet agar dilaksanakan oleh pemerintah. Usulan-usulan tersebut biasanya dimaksudkan untuk mempengaruhi proses pengesahan kebijakan mungkin bersifat sementara, atau terkait dengan usulan-usulan lainnya, atau mungkin pula menunjukkan cara-cara untuk mencapai tujuan-tujuan yang lebih besar (makro). 4. Poli cy as as D ecisi cisi on of Gover Gover nm ent (Kebijakan sebagai Keputusan-Keputusan Pemerintah)
Suatu keputusan pemerintah harus mendapat pengesahan agar dapat menjadi suatu kebijakan publik. Peluang bagi setiap keputusan pemerintah apakah pada akhirnya akan mendapat pengesahan dari parlemen (DPR), atau sebaliknya ditolak, sedikit banyak akan ditentukan oleh mekanisme dan corak struktur politik yang berlaku di masing-masing sistem politik. 5. Policy as Formal Authorization (Kebijakan sebagai Bentuk Otorasi atau Pengesahan Formal)
Apabila pada suatu saat seorang menteri menyatakan bahwa pemerintah telah ―punya kebijakan‖ mengenai suatu bidang permasalahan tertentu, t ertentu, maka yang biasanya diacu olehnya adalah adanya undang-undang yang telah disahkan oleh DPR atau adanya seperangkat peraturan pemerintah (PP) yang memungkinkan agar suatu tindakan tertentu dapat dilaksanakan. Sering pula dikatakan oleh para pejabat pemerintah setingkat direktur jendral (Dirjen) atau sekretaris jendral (Sekjen) jika suatu rancangan
Undang-Undang,
maka
dianggap
bahwa
kebijakan
itu
telah
diimplementasikan. 6. Poli cy as Progr amme (Kebijakan sebagai Program)
Program pada umumnya adalah suatu lingkup kegiatan pemerintah yang relatif khusus dan cukup jelas batas-batasnya. Dalam konteks program itu sendiri biasanya akan mencakup serangkaian kegiatan yang manyangkut pengesahan/legislasi
20
pengorganisasian danpengerahan atau penyediaan sumber-sumber daya yang diperlukan. 7. Poli cy as as Outpu t (Kebijakan sebagai Keluaran)
Sebagai keluaran, maka kebijakan itu dilihat dari apa yang senyatanya dihasilkan atau diberikan oleh pemerintah, sebagai kebalikan dari apa yang secara verbal telah dijanjikan atau telah disahkan lewat undang-undang. Keluaran itu bentuknya macammacam, misalnya pemberian manfaat secara langsung (berupa uang), pemberian pelayanan kepada publik berupa barang (air bersih atau beras untuk orang miskin) atau jasa tertentu (pemberian vaksin polio), pemberlakuan peraturan-peraturan, himbauan-himbauan simbolik atau pengumpulan pajak. Dengan demikian, bentu keluaran-keluaran itu dapat saja berbeda antara kebijakan yang satu dnegan yang lainnya. Pol i cy as Outcome Ou tcome (Kebijakan sebagai Hasil Akhir) 8. Poli
Cara akhir untuk memahami makna kebijakan adalah dengan melihatnya dari sudut hasil akhirnya, yaitu dari apa yang senyatanya telah dicapai. Meski penting, dalam praktik upaya untuk menarik garis pembeda antara keluaran-keluaran kebijakan dan hasil akhir kebijakan (dampak dari kegiatan-kegiatan tersebut) tidaklah begitu mudah. Patut dicatat, bahwa cara memahami kebijakan dari sudut hasil akhir itu akan memungkinkan kita untuk memberikan penilaian mengenai apakah tujuan formal/normatif dari suatu kebijakan benar-benar telah terbukti terwujud dalam praktik kebijakan yang sebenarnya. sebenarnya. odel (Kebijakan sebagai Teori atau Model) 9. Poli cy as a Th eory or M odel
Semua kebijakan, pada dasarnya mengandung asumsi-asumsi mengenai apa yang dapat dilakukan oleh pemerintah dan akibat yang ditimbulkan. Asumsi-asumsi ini memang jarang dikemukakan secara terus terang atau eksplisit. Namun, kebijakan
21
publik itu it u pada umumnya memuat suatu teori atau model tertentu yang manyiratkan adanya hubungan sebab akibat. 10. Pol i cy as Pr ocess ocess (Kebijakan sebagai Proses)
Jika konsep kebijakan publik kita pandang sebagai proses, yakni sebagai proses politik, maka oleh sebagian pakar adakalanya hal tersebut dipersepsikan sebagai sebuah siklus.disini pusat perhatian akan diberikan kepada tahap -tahap yang ada pada siklus tersebut. Dilihat sebagai sebuah siklus, maka pembuatan kebijakan (public policy making) akan bermula dari adanya isu-isu tertentu yang dianggap oleh pemerintah sebagai suatu masalah, kemudian pemerintah mulai mencari alternatifalternatif tindakan kearah pemecahannya, dilanjutkan dengan adopsi kebijakan serta diimplementasikan oleh institusi atau personel terkait, dievaluasi, diubah dan pada kahirnya akan diakhiri atas dasar keberhasilannya. Sementara fungsi dari kebijakan publik antara lain : 1. Mencapai beberapa tujuan luas yang mempengaruhi segmen besar warga suatu negara atau publik.
Kebijakan publik akan mengatur segala kepentingan yang berpengaruh pada aktivitas manusia yang dipandang perlu untuk diatur dan diintervensi oleh pemerintah atau aturan sosial. Segmen besar yang dimaksud adalah berbagai bidang, seperti sosial, politik, ekonomi, kesehatan, pertahanan, keamanan, pendidikan, dan lainnya. Misal pada Undang-Undang Nomor Nomor 36 Tahun 2009 2009 tentang Kesehatan. 2. Menekan dan mendorong aktivitas masyarakat pada suatu negara.
Misal Peraturan Daerah Kota Surabaya Nomor 5 Tahun 2008 tentang Kawasan Tanpa Rokok dan Kawasan berbatasan Rokok. 3. Mewujudkan campur tangan dan pengaturan pemerintah terhadap kehidupan masyarakatnya masyarakatnya di berbagai bidang.
22
Kebijakan ini berfungsi selain untuk mengatasi masalah ekonomi karena melonjakkan harga minyak dunia, juga berfungsi untuk menstabilkan dan menjaga sumberdaya alam yang dimiliki oleh negara Indonesia yang sekarang ini telah menipis. 4. Melindungi dan menjaga kepentingan dan keinginan seluruh masyarakat
Misal ketersediaan udara bersih, air bersih, kesehatan yang baik, ekonomi yang inovatif, perdagangan yang aktif, pencapaian pendidikan yang tinggi, rumah yang layak, kemiskinan yang rendah, tingkat kriminal yang rendah, dan lainnya. 5. Membangun lingkungan yang memungkinkan setiap pelaku, baik bisnis maupun non bisnis untuk mampu mengembangkan diri menjadi pelaku-pelaku yang kompetitif. 6. Melakukan serangan frontal terhadap isu publik.\
Misal Jaminan Persalinan (Jampersal) merupakan kebijakan pemerintah yang bertujuan untuk menjawab isu publik mengenai tingginya tingkat kematian ibu akibat pelayanan proses persalinan yang buruk. Diharapkan pelaksanaan kebijakan i ni dapat berkontribusi menurunkan Angka Kematian Ibu di Indonesia yang terbilang cukup tinggi. 7. Membantu untuk pengaturan analisis isu perdebatan yang sedang terjadi maupun akan terjadi di masa mendatang. F.
MASALAH UTAMA DALAM BIDANG KESEHATAN
Ada bermacam-macam kebijakan kesehatan yang berlaku di Indonesia, baik kebijakan lama maupun kebijakan baru serta kebijakan-kebijakan pembaharuan dari kebijakankebijakan yang sudah ada. Dalam implementasinya, kebijakan-kebijakan tersebut tidak jarang mengalami hambatan, penolakan dan masalah-masalah dikarenakan berbagai faktor yang kondisional. Dalam hal ini penulis mengambil contoh program Jampersal
23
sebagai
salah
satu
kebijakan
kesehatan
dan
menganalisis
masalah
dalam
implementasinya. Latar Belakang Jampersal
Jampersal diluncurkan pada bulan Januari 2011 oleh pemerintah Indonesia sebagai upaya terobosan untuk mengurangi tingginya Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Balita dan Anak (AKBA) di Indonesia yang masih jauh dari target pencapaian MDGs pada tahun 2015, dan dari target pencapaian RPJMN. Kemenkes menggambarkan tingginya AKI dan AKB adalah akibat dari faktor resiko keterlambatan yang dikenal sebagai Tiga Terlambat, yaitu: 1.
Terlambat dalam mengambil pemeriksaan kehamilan (terlambat mengambil keputusan)
2.
Terlambat dalam memperoleh pelayanan persalinan dari tenaga kesehatan
3.
Terlambat sampai di fasilitas kesehatan pada saat dalam keadaan emergency.
Hasil Riskesdas 2010 menunjukkan bahwa persalinan yang ditolong oleh tenaga kesehatan pada kelompok sasaran miskin (Kuintil 1) baru mencapai 63,9%, jauh dari persentase nasional yaitu 82,2%. Sedangkan persalinan yang dilakukan di fasilitas kesehatan masih mencakup 55,4%, sisanya di rumah dan tempat lain. Di antara yang melahirkan di rumah, masih terdapat 40,2% yang ditolong oleh non nakes. Hal ini disebabkan oleh kesulitan akses ke fasilitas kesehatan dan tenaga kesehatan bagi ibu dan melahirkan baik karena hambatan geografis maupun keuangan, dan perawatan saat melahirkan dan sesaat setelah melahirkan, dimana 90% komplikasi terjadi pada masa-masa ini. Turunnya angka prevalensi penggunaan alat kontrasepsi pada masa setelah Orde Baru juga berpengaruh dalam menyumbang menyumbang pada kenaikan jumlah kehamilan beresiko. Dengan kebijakan yang inkremental saja, Indonesia akan kesulitan mencapai target-
24
target tersebut, sehingga dibutuhkan kebijakan yang sifatnya lebih merupakan suatu gebrakan (breakthrough) yang dapat mengakselerasi pencapaian target penurunan AKI di Indonesia. Oleh karena itulah Kementerian Kesehatan RI pada bulan Januari 2011 meluncurkan Jaminan Persalinan (Jampersal). Pengertian dan Tujuan Jampersal
Definisi Jampersal ialah ―Jaminan pembiayaan yang digunakan untuk pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, pelayanan nifas termasuk pelayanan KB pasca persalinan dan pelayanan bayi baru lahir‖. lahir‖. Secara umum, Jampersal bertujuan untuk menjamin akses pelayanan persalinan yang dilakukan oleh dokter atau bidan dalam rangka menurunkan AKI dan AKB. Sedangkan tujuan khususnya adalah: 1.
Meningkatnya cakupan pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, dan pelayanan nifas ibu oleh tenaga kesehatan yang kompeten. kompeten.
2.
Meningkatnya cakupan pelayanan: a. bayi baru lahir b.
KB pasca persalinan.
c. penanganan komplikasi ibu hamil, bersalin, nifas, bayi baru lahir dan KB pasca persalinan oleh tenaga kesehatan yang kompeten. 3.
Terselenggaranya pengelolaan keuangan yang efisien, efektif, transparan, dan akuntabel.
Jampersal adalah perluasan kepesertaan Jamkesmas (Jaminan Kesehatan Masyarakat), namun bersifat universal, pada semua kelompok pendapatan dan tidak hanya mencakup masyarakat miskin saja. Jampersal juga bersifat portable, yaitu tidak hanya berlaku di wilayah tertentu saja, dan berjenjang (pusat, provinsi, kabupaten/kota), yang merupakan bagian integral dari Jamkesmas dan dikelola mengikuti tata kelola Jamkesmas.
25
SEKILAS IMPLEMENTASI JAMPERSAL JAMPERSAL DI INDONESIA
Walaupun banyak pihak mengakui bahwa program Jampersal ini adalah program yang bertujuan sangat baik, namun karena baru diluncurkan pada awal tahun 2011, masih belum banyak yang memahami aturan mainnya. Dari beberapa banyak pemantauan melalui pemberitaan dimedia massa dan riset-riset awal mengenai implementasinya, nyata bahwa beberapa permasalahan klasik seperti minimnya sosialisasi, kerumitan prosedur pengklaiman pembayaran dan kurangnya kompensasi terutama bagi rumah sakit swasta dan bidan praktek swasta. Beberapa hal sudah diperbaiki dalam Juknis baru yang terbit pada Desember 2011 menggantikan Juknis sebelumnya pada Maret 2011, dimana ada kenaikan dana pusat dari Rp 1,2 triliun menjadi 1,6 trilyun sehingga membantu menaikkan biaya persalinan normal dari Rp 350.000 menjadi Rp 500.000 dan pemeriksaan kandungan dari Rp 10.000 menjadi Rp 20.000 per pemeriksaan. Berikut adalah beberapa isu yang diidentifikasi terjadi di beberapa wilayah di Indonesia semenjak Jampersal diluncurkan. Juknis dan dana yang terlambat turun ke daerah , adalah hambatan yang terjadi
diawal peluncuran sehingga terjadi penundaan implementasi Jampersal. Jampersal seyogyanya dimulai pada bulan April 2011, namun di banyak daerah baru dimulai beberapa bulan sesudahnya. Di Jombang, Jawa Timur misalnya, program baru dimulai bulan Juni 2011 dan dana baru diturunkan Rp 1 miliar dari Rp 3,5 miliar yang dianggarkan. DI Bantul, baru dimulai pada bulan Juli 2011, sedangkan di Bengkulu baru dimulai bulan Agustus 2011. Karena besaran tanggungan yang kurang, masih memerlukan dana talangan dari Pemda, atau bahkan di bawah jumlah yang ditanggung Pemda . Pada periode
pertama peluncuran Jampersal misalnya, Pemda Jatim membuat statement bahwa mereka akan menalangi kekurangan biaya dari dana Jampersal, sedangkan para bidan di wilayah
26
Bantul mengatakan bahwa besaran dana yang ditanggung Pemda lebih besar dari yang ditanggung Jampersal, terutama tahun 2011 yang masih sebesar Rp 350.000 dibanding yang ditanggung Pemda Bantul sebesar Rp. 568.000. Proses pelaksanaan dan pengajuan klaim yang rumit . Ini dikhawatirkan terutama
oleh para bidan dan rumah sakit swasta yang menilai kerumitan ini serupa dengan kerumitan yang mereka alami ketika akan mengklaim biaya pelayanan Jamkesmas, padahal mereka harus menggaji karyawan dan membeli obat-obatan penunjang dengan segera. Tingkat kunjungan ibu hamil dan melahirkan meningkat . Di Puskesmas Benayang,
Kota Pontianak misalnya, sebagai Puskesmas PONED Poned (Pelayanan Obstetri dan Neonatal Emergensi Dasar), jumlah kunjungan meningkat tiga kali lipat dari rata-rata 2025 persalinan per bulan menjadi 58 orang, per hari mencapai 2-3 orang. Namun demikian, di beberapa tempat lain, kunjungan ke Puskesmas malah menurun karena adanya aturan bahwa persalinan dengan kesulitan, jika ditanggung oleh Jampersal, harus dilakukan pada fasilitas pelayanan lanjutan, yaitu di rumah sakit (RS). Akibatnya, Puskesmas yang walaupun mempunyai fasilitas obgyn, menjadi kekurangan pengunjung karena pengunjung jadinya berjejalan di RS rujukan, seperti yang terjadi di Puskesmas Mergangsang, Bantul. Sosialisasi yang masih kurang , sehingga kebanyakan masyarakat belum memahami
bahwa mereka memiliki hak untuk mengakses pelayanan-pelayanan yang disediakan melalui skema Jampersal. Akibatnya misalnya, masyarakat belum memahami tentang portabilitas, dan merasa terlalu rumit untuk mengakses Jampersal. Masyarakat paling miskin yang tidak memiliki identitas tetap sulit mengakses karena tidak mempunyai KTP atau sulit mendapatkan Surat Keterangan, hambatan yang sama yang mereka hadapi untuk mengakses Jamkesmas.
27
Penyerapan anggaran Jampersal masih sangat rendah, yang juga adalah akibat
sosialisasi yang kurang. Contohnya di Medan, pada tahun pertama pelaksanaan, hanya Rp 106 juta dari Rp 9,3 milyar alokasi anggaran yang terserap, di Tangerang Selatan, 21 persen, dan di Bintan 14 persen. Di Banyuwangi, bahkan hanya sekitar 3 persen dari anggaran yang dialokasikan untuk Jampersal yang terserap, begitu juga di Batam dan di banyak daerah lain. Alternatif Kebijakan
Alternatif kebijakan yang bisa digunakan untuk menurunkan AKI da AKB yakni dengan pelatihan kepada dukun-dukun beranak di daerah pedesaan, akan tetapi hal ini kurang begitu berpengaruh karena keselamatan ibu dan bayi masih belum terjamin walaupun ditangan dukun yang terlatih. Alternatif lainnya guna menurunkan AKI dan AKB adalah dengan membatasi jumlah anak yang dimiliki dalam satu keluarga, dengan jumlah anak yang sedikit maka jumlah kelahiran pun akan berkurang sehingga berdampak pada penurunan AKI dan AKB, sebenarnya pembatasan anak ini masuk dalam domain keluarga berencana (KB), tetapi kenyataannya program KB ini masih dalam proses perlu ditingkatkan fungsi dan peranannya. Kombinasi antara program KB dan Jampersal adalah kombinasi yang bagus dan saling menunjang untuk menurunkan AKI dan AKB. Implementasi Implementasi Jampersal dan Program KB
Berkaitan dengan adanya kebijakan Jampersal yang diikuti dengan program Keluarga Berencana (KB), maka Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) berupaya untuk mengintegrasikan program KB Nasional dalam Jampersal sebagai salah satu komponen yang rnenjadi perhatian untuk mempercepat pencapaian target MDG's.
Dalam hal ini BKKBN akan menjamin terpenuhinya terpenuhinya alat, obat,
kontrasepsi dan sarana pendukung program keluarga berencana yang diperlukan untuk
28
kelancaran penyelenggaraan pelayanan kontrasepsi pasca persalinan dan pasca keguguran. Menurut Kepala Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional, DR.Dr. Sugiri Syarief,MPA, Syarief,MPA, metode kontrasepsi yang menjadi prioritas program KB Nasional
daiam Jampersal adalah Metode Kontrasepsi Jangka Panjang (MKJP) yang terdiri dari pelayanan Medis Operatif Wanita (MOW), Medis Operatif Pria (MOP), alat kontrasepsi kondom, ir"nplan,suntikan, pil dan pemasangan IUD. Salah satu program KB yang disarankan untuk Jampersal adalah metode kontrasepsi jangka panjang yaitu pemasangan IUD. Namun sayangnya, tidak semua peserta yang menjalankan program Jampersal mengikuti program KB tersebut.Saat ini penggunaan KB pada program Jarnpersal baru mencapai 45 persen dari peserta yang mengikuti Jampersal. Hal itu dikarenakan kurangnya informasi dan rnotivasi yang diberikan oleh provider untuk menyarankan peserta Jampersal untuk mengikuti program KB. Bahkan ada bidan yang hanya melayani Jampersalnya saja tanpa melayani program KB. Menurutnya, ada beberapa pertimbangan rnengapa para provider tidak melanjutkan dengan program KB kepada peserta Jampersal setelah proses persalinan yaitu karena adanya persoalan individual, keterampilan yang belum memadai dan kurang percaya diri dalam pemasangan alat KB. Untuk itu dilakukanlah motiasi kepada provider agar mereka bersedia melaksanakan anjuran KB kepada rnasyarakat. Selain itu juga adanya pemikiran para ibu yang menganggap bahwa dengan rnenjalankan program KB setelah persalinan dengan Jampersal menghalangi mereka untuk memiliki anak kembali. Padahal tujuannya adalah untuk merencanakan keluarga bukan untuk membatasi keluarga. Dimana perencanaan ini bertujuan agar ibu tidak melahirkan secara terus menurus,karena dikhawatirkandengan seringnya melakukan persalinan maka ibu
29
rnenjadi
tidak
sehat,
mengalami
ane-mia,perdarahan
dan
pada
akhirnya
bisa
menyebabkan kematian bagi ibu. Untuk tahun depan, Dr. Sugiri menargetkan peserta yang rnengikuti program Jampersal bisa menjalankan program penggunaan KB sebanyak 70 persen. Artinya tinggal 25 persen lagi untuk mencapai target tersebut. Faktor Kontekstual yang Mempengaruhi Kebijakan Kesehatan
Konteks mengacu ke faktor sistematis – politk, ekonomi dan social, national dan internasional – internasional – yang yang mungkin memiliki pengaruh pada kebijakan kesehatan. Ada banyak cara untuk mengelompokkan fakto ‐faktor tersebut, tetapi Leichter (1979) memaparkan cara yang cukup bermanfaat: 1. Faktor situasional , merupakan kondisi yang tidak permanen atau khusus yang dapat berdampak pada kebijakan (contoh: perang, kekeringan). Hal ‐hal tersebut sering dikenal sebagai ‗focusing event‘ (lihat Bab 4). Event ini bersifat satu kejadian saja, seperti: terjadinyagempa yang menyebabkan perubahan dalam aturan bangunan rumah sakit, atau terlalu lama perhatian publik akan suatu masalah baru. Contoh: terjadinya wabah HIV/AIDS (yang menyita waktu lama untuk diakui sebagai wabah internasional) memicu ditemukannya pengobatan baru dan kebijakan pengawasan pada TBC karena adanya kaitan diantara kedua penyakit tersebut – orang‐orang pengidap HIV positif lebih rentan terhadap berbagai penyakit, dan TBC dapat dipicu oleh HIV. 2. Faktor struktural , merupakan bagian dari masyarakat yang relatif tidak berubah. Faktor ini meliputi sistem politik, mencakup pula keterbukaan sistem tersebut dan kesempatan bagi warga masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembahasan dan keputusan kebijakan; faktorstruktural meliputi pula jenis ekonomi dan dasar untuk tenaga kerja. Contoh, pada saat gaji perawat rendah, atau terlalu sedikit pekerjaan
30
yang tersedia untuk tenaga yang sudah terlatih, negara tersebut dapat mengalami perpindahan tenaga professional ini ke sektor di masyarakat yang masih kekurangan. Faktor struktural lain yang akan mempengaruhi kebijakan kesehatan suatu masyarakat adalah kondisi demografi atau kemajuan teknologi. Contoh, negara dengan populasi lansia yang tinggi memiliki lebih banyak rumah sakit dan obat‐obatan bagi para lansianya, karena kebutuhan mereka akan meningkat seiring bertambahnya usia. Perubahan teknologi menambah jumlah wanita melahirkan dengan sesar dibanyak negara. Diantara alasan‐alasan tersebut terdapat peningkatan ketergantungan profesi kepada teknologi maju yang menyebabkan keengganan para dokter dan bidan untuk mengambil resiko dan ketakutan akan adanya tuntutan. Dan tentu saja, kekayaan nasional suatu negara akan berpengaruh kuat tehadap jenis layanan kesehatan yang dapat diupayakan. 3. Faktor budaya, dapat mempengaruhi kebijakan kesehatan. Dalam masyarakat dimana hirarki menduduki tempat penting, akan sangat sulit untuk bertanya atau menantang pejabat tinggi atau pejabat senior. Kedudukan sebagai minoritas atau perbedaan bahasa dapat menyebabkan kelompok tertentu memiliki informasi yang tidak memadai tentang hak ‐hak mereka, atau menerima layanan yang tidak sesuai dengan kebutuhan khusus mereka. Di beberapa negara dimana para wanita tidak dapat dengan mudah mengunjungi fasilitas kesehatan (karena harus ditemani oleh suami) atau dimana terdapat stigma tentang suatu penyakit (missal: TBC atau HIV), pihak yang berwenang harus mengembangkan sistem kunjungan rumah atau kunjungan pintu ke pintu. Faktor agama dapat pula sangat mempengaruhi kebijakan, seperti yang ditunjukkan oleh ketidak ‐konsistennya President George W. Bush pada awal tahun 2000 ‐an dalam hal aturan sexual dengan meningkatnya pemakaian kontrasepsi atau akses ke pengguguran kandungan. Hal tersebut mempengaruhi
31
kebijakan di Amerika dan negara lain, dimana LSM
layanan kesehatan reproduksi reproduksi
sangat dibatasi atau dana dari pemerintah Amerika dikurangi apabila mereka gagal melaksanakan keyakinan tradisi budaya President Bush. 4. Faktor
internasional
atau
exogenous ,
yang
menyebabkan
meningkatnya
ketergantungan antar negara dan mempengaruhi kemandirian dan kerjasama internasional dalam kesehatan (lihat Bab 8). Meskipun banyak masalah kesehatan berhubungan dengan pemerintahan nasional, sebagian dari masalah itu memerlukan kerjasama
organisasi
tingkat
nasional,
regional
atau
multilateral.
Contoh,
pemberantasan polio telah dilaksanakan hampir di seluruh dunia melalui gerakan nasional atau regional, kadang dengan bantuan badan internasional seperti WHO. Namun, meskipun satu daerah telah berhasil mengimunisasi polio seluruh balitanya dan tetap mempertahankan cakupannya, virus polio tetap bisa masuk ke daerah tersebut dibawa oleh orang‐orang yang tidak diimunisasi yang masuk lewat perbatasan. Seluruh faktor tersebut merupakan faktor yang kompleks, dan tergantung pada waktu dan tempat. Contoh, pada abad 19, Inggris mengeluarkan kebijakan kesehatan mengenai penyakit menular seksual diseluruh Kerajaan Inggris Raya. Berdasar asumsi kolonial yang dominan, meskipun melihat bagaimana suku dan jenis kelamin diterapkan dalam masyarakat Inggris, tetap mempertimbangkan kebijakan yang mencerminkan prasangka dan asumsi kekuasaan penjajah, daripada kebijakan yang sesuai dengan budaya setempat. Levine (2003) menggambarkan keadaan di India, pekerja seks wanita harus mendaftarkan diri kepada pihak kepolisian sebagai pekerja prostitusi, suatu kebijakan yang didasarkan pada kepercayaan Inggris bahwa prostitusi tidak membawa tabu atau stigma tertentu di India. Kepolisian kolonial yang mengurusi prostitusi mengharuskan rumah‐rumah pelacuran untuk mendaftar kepada pihak berwenang setempat. Asumsi
32
bahwa pemilik rumah pelacuran kejam dan tidak mengakui kebebasan para pekerjanya menyebabkan pihak colonial yang berwenang memaksakan suatu pendaftaran yang mewajibkan pemilik rumah pelacuran bertanggung jawab untuk memeriksakan pekerja mereka. Di Inggris sendiri, rumah pelacuran illegal dan kebijakan mengenai pekerja seks wanita yang ada adalah yang khusus mengurusi mereka ―yang berkeliaran di jalan‖. Memahami hubungan antara kebijakan kesehatan dan kesehatan itu sendiri menjadi sedemikian pentingnya sehingga memungkinkan untuk menyelesaikan masalah kesehatan utama yang terjadi saat ini : meningkatnya obesitas, wabah HIV/AIDS, meningkatnya resistensi obat sekaligus memahani bagaimana perekonomian dan kebijakan lain berdampak pada kesehatan. Kebijakan kesehatan memberi arahan dalam pemilihan teknologi kesehatan yang akan dikembangkan dan digunakan, mengelola dan membiayai layanan kesehatan, atau jenis obat yang dapat dibeli bebas. G. ISU PUBLIK
Isu kebijakan publik sangat penting dibahas untuk membedakan istilah yang dipahami awam dalam perbincangan sehari-hari sehari-hari yang sering diartika sebagai ‖kabar burung‖. Isu dalam sebuah kebijakan sarat memiliki lingkup yang luas yang meliputi berbagai persoalan yang ada di tengah te ngah masyarakat. Oleh karenanya memahami konsep isu sangat s angat akan sangat membantu para analis dalam menganalisis kebijakan publik. Makna Isu Kebijakan dan Dinamikanya
Sekalipun harus diakui dalam pelbagai literatur istilah isu itu tidak pernah dirumuskan dengan jelas, namun sebagai suatu "technical " technical term' term' utamanya dalam konteks kebijakan publik, muatan maknanya lebih kurang sama dengan apa yang kerap disebut sebagai "masalah kebijakan" ( policy problem). problem). Dalam analisis kebijakan publik, konsep ini menempati posisi sentral. Hal ini mungkin ada kaitannya dengan fakta, bahwa proses
33
pembuatan kebijakan publik apa pun pada umumnya berawal dari adanya awareness of a problem (kesadaran akan adanya masalah tertentu). Misalnya, gagalnya kebijakan tertentu dalam upayanya mengatasi suatu masalah pada suatu tingkat yang dianggap memuaskan. Tapi, pada situasi lain, awal dimulainya proses pembuatan kebijakan publik juga bisa berlangsung karena adanya masalah tertentu yang sudah sekian lama dipersepsikan sebagai "belum pernah tersentuh" oleh atau ditanggulangi lewat kebijakan pemerintah. Pada titik ini kemudian mulai membangkitkan tingkat perhatian tertentu. (Wahab:2001:35) Jadi, pada intinya isu kebijakan ( policy issues) issues) lazimnya muncul karena telah terjadi silang pendapat di antara para aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan ditempuh, atau pertentangan pandangan mengenai karakter permasalahan itu sendiri. Isu kebijakan dengan begitu lazimnya merupakan produk atau fungsi dari adanya perdebatan baik tentang rumusan rincian, penjelasan, maupun penilaian atas suatu masalah tertentu (Dunn, 1990). Pada sisi lain, isu bukan hanya mengandung makna adanya masalah atau ancaman, tetapi juga peluang-peluang bagi tindakan positif tertentu dan kecenderungan-kecenderungan yang dipersepsikan sebagai memiliki nilai potensial yang signifikan (Hogwood dan Gunn, 1996). Dipahami seperti itu, maka isu bisa jadi merupakan kebijakan-kebijakan alternatif (alternative (alternative policies). policies). atau suatu proses yang dimaksudkan untuk menciptakan kebijakan baru, atau kesadaran suatu kelompok mengenai kebijakan tertentu yang dianggap bermanfaat bagi mereka (Alford dan Friedland, 1990: 104). Singkatnya, timbulnya isu kebijakan publik terutama karena telah terjadi konflik atau "perbedaan persepsional" di antara para aktor atas suatu situasi problematik yang dihadapi oleh masyarakat masyarakat pada suatu waktu tertentu. Sebagai sebuah konsep, makna persepsi ( perception) perception) tidak lain adalah proses dengan mana seseorang atau sekelompok orang memberikan muatan makna tertentu atas
34
pentingnya sesuatu peristiwa atau stimulus tertentu yang berasal dari luar dirinya. Singkatnya, persepsi adalah "lensa konseptual" (conceptual (conceptual lense) lense) yang pada diri individu berfungsi sebagai kerangka analisis untuk memahami suatu masalah (Allison, 1971). Karena dipengaruhi oleh daya persepsi inilah, maka pemahaman, dan tentu saja perumusan atas suatu isu, sesungguhnya amat bersifat subjektif. Dilihat dari sudut ini, maka besar kemungkinan masing-masing orang kelompok, atau pihak-pihak tertentu dalam sistem politik yang berkepentingan atas sesuatu isu akan berbeda-beda dalam cara memahami dan bagaimana merumuskannya. Persepsi ini, pada gilirannya juga akan mempengaruhi terhadap penilaian mengenai status peringkat yang terkait pada sesuatu isu. Dilihat dari peringkatnya, maka isu kebijakan publik itu, secara berurutan dapat dibagi menjadi empat kategori besar, yaitu isu utama, isu sekunder, isu fungsional, dan isu minor (Dunn, 1990). 1. Isu Utama (maj or i ssues )
Secara khusus ditemui pada tingkat pemerintah tertinggi di dalam atau di antara jurisdiksi atau wewenang federal, negara bagian, ba gian, dan lokal. Isu utama secara khusus meliputi pertanyaan tentang misi suatu instansi, yaitu pertanyaan mengenai sifat dan tujuan organisasi-organisasi pemerintah. 2. Isu sekunder ( secon ) econdar dar y is i ssues
Merupakan isu yang terletak pada tingkat instansi pelaksana program di pemerintahan federal, negara bagian, dan lokal. Isu yang kedua ini dapat berisi isu prioritas program dan definisi kelompok sasaran dan penerima dampak. dampak. issues 3. Isu fungsional ( fu nctional issues )
Terletak di antara tingkat program dan proyek, dan memasukkan pertanyaan pertanyaan seperti anggaran, keuangan, dan usaha usaha untuk memperolehnya.
35
4. Isu minor (mi nor i ssues )
Merupakan isu yang ditemukan paling sering pada tingkat proyek-proyek yang spesifik. Isu minor meliputi personal, petugas kesehatan, keuntungan bekerja, jam kerja, dan perunjuk pelaksanaan serta peraturan.
Bila hirarki isu naik, masalah menjadi saling tergantung, subyektif, artifisial, dan dinamis. Meskipun tingkat ini saling tergantung, beberapa isu memerlukan kebijakan yang strategis, sementara yang lain meminta kebijakan operasional. Suatu kebijakan yang strategis ( strategic policy) policy) adalah salah satu kebijakan di mana konsekuensi dan keputusannya secara relatif tidak bisa dibalikkan. Suatu isu seperti pemerintah dalam menanggapi wabah demam berdarah yang sudah meluas, memerlukan kebijakan st rategis karena konsekuensi dari keputusan tidak dapat dibalik ulang untuk beberapa tahun. Sebaliknya, kebijakan operasional (operational ( operational policy) policy) – yaitu, yaitu, kebijakan di mana konsekuensi dari keputusan secara relatif dapat dibalik ulang — tidak menimbulkan risiko dan ketidakpastian masa kini pada tingkat yang lebih tinggi. Sementara semua tipe kebijakan adalah saling tergantung – sebagai contoh, realisasi dari misi-misi suatu instansi kesehatan tergantung sebagian pada kemampuan praktik-praktik personalnya —
36
adalah penting untuk mengetahui bahwa kompleksitas dan tak dapat diulangnya suatu kebijakan akan semakin tinggi seiring dengan meningkatnya hirarki isu kebijakan. Kategorisasi ini menjelaskan bahwa makna penting yang melekat pada suatu isu akan ditentukan oleh peringkat yang dimilikinya. Artinya, makin tinggi status peringkat yang diberikan atas sesuatu isu, maka biasanya makin strategis pula posisinya secara politis. Sebagai kasus yang agak ekstrem, dan perspektif politik bandingkan misalnya antara status peringkat masalah kemiskinan vs masalah pergantian pengurus organisasi politik di tingkat kecamatan. Namun. perlu kiranya dicatat bahwa kategorisasi isu di atas hendaknya tidak dipahami secara kaku. Sebab, dalam praktek, masing-masing peringkat isu tadi bisa jadi tumpang tindih, atau suatu isu yang tadinya hanya merupakan isu sekunder, kemudian berubah menjadi isu utama. Mengapa Isu Kebijakan Penting Untuk Dicermati
Sedikitnya ada dua alasan yang dapat dikemukakan mengenai hal ini. Pertama, sebagai telah disinggung di muka, proses pembuatan kebijakan publik di sistem politik mana pun lazimnya berangkat dari adanya tingkat kesadaran tertentu atas suatu masalah atau isu tertentu. Kedua, derajat keterbukaan, yakni tingkat relatif demokratis atau tidaknya suatu sistem politik, di antaranya dapat diukur dari cara bagaimana mekanisme mengalirnya isu menjadi agenda kebijakan pemerintah, dan pada akhirnya menjadi kebijakan publik.(Wahab:2001:38) Pada tulisan ini yang dimaksud dengan kebijakan publik ialah tindakan (politik) apa pun yang diambil oleh pemerintah (pada semua level) dalam menyikapi sesuatu permasalahan yang terjadi dalam konteks atau lingkungan sistem politiknya. Dipahami seperti ini, maka perilaku kebijakan ( policy behavior ) akan mencakup pula kegagalan bertindak yang tidak disengaja, dan keputusan yang disengaja untuk tidak berbuat sesuatu apa pun, semisal tindakan-tindakan tertentu yang dilakukan (baik secara sadar
37
atau tidak), untuk menciptakan rintangan-rintangan (constraints ( constraints)) tertentu agar publik atau masyarakat tidak dapat menyikapi secara kritis terhadap kebijakan pemerintah (Bachrach dan Baratz, 1962; Heclo, 1972). Agar suatu kebijakan dapat disebut sebagai kebijakan publik, maka pada derajat tertentu ia haruslah diciptakan, dipikirkan atau setidaknya, diproses melalui prosedur-prosedur tertentu dan di bawah pengaruh atau kontrol pemerintah (Hogwood dan Gunn,1986). Dalam kondisi yang normal, memang secara implisit disyaratkan bahwa agar sebuah isu dapat menjadi kebijakan publik praktis harus mampu "menembus" pelbagai pintu akses kekuasaan berupa saluransaluran tertentu (birokrasi dan politik) baik yang formal maupun yang informal, yang sekiranya relatif tersedia pada sistem politik. Adanya persyaratan seperti itulah yang menyebabkan isu kebijakan tidak jarang menjadi semacam "arena" atau ajang pertarungan kepentingan politik, baik terselubung atau terang-terangan. Kriteria Isu Dapat Menjadi agenda kebijakan
Dalam sejumlah literatur (Lihat: Kimber, 1974; Salesbury, 1976; Sandbach, 1980; Hogwood dan Gunn, 1986) memang disebutkan bahwa secara teoritis, suatu isu akan cenderung memperoleh respon dari pembuat kebijakan, untuk dijadikan agenda kebijakan publik, kalau memenuhi beberapa kriteria tertentu. Diantara sejumlah kriteria itu yang penting ialah: 1. Isu tersebut telah mencapai suatu titik kritis tertentu, sehingga ia praktis tidak lagi bisa diabaikan begitu saja; atau ia telah dipersepsikan sebagai suatu ancaman serius yang jika tak segera diatasi justru akan menimbulkan luapan krisis baru yang jauh lebih hebat di masa datang. 2. Isu tersebut telah mencapai tingkat partikularitas tertentu yang dapat menimbulkan dampak (impact (impact ) yang bersifat dramatik.
38
3. Isu tersebut menyangkut emosi tertentu dilihat dan sudut kepentingan orang banyak bahkan umat manusia pada umumnya, dan mendapat mend apat dukungan berupa liputan li putan media massa yang luas. 4. Isu tersebut menjangkau dampak yang amat luas. 5. Isu tersebut mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan (legitimasi) dalam masyarakat. 6. Isu tersebut menyangkut suatu persediaan yang fasionable, di mana posisinya sulit untuk dijelaskan tapi mudah dirasakan kehadirannya. Meskipun kriteria di atas memiliki derajat kredibilitas dan makna ilmiah yang cukup tinggi, namun hendaknya jangan dijadikan sebagai resep siap pakai, melainkan hanya sekadar dijadikan sebagai semacam kerangka acuan. Sebab, banyak bukti yang menunjukkan, bahwa meskipun beberapa persyaratan di atas relatif terpenuhi, dalam praktek kebijakan di Indonesia ternyata tidak jalan. H. SIKLUS KEBIJAKAN (POLICY CYCLE)
Siklus Kebijakan – Kebijakan – Sebuah Sebuah Model Sederhana dari Proses Kebijakan Pada tahun 1956 Lasswell memperkenalkan tujuh tahap model proses kebijakan yang terdiri dari kabar, dorongan, rekomendasi, permohonan, penerapan, keputusan, penilaian kebijakan. Model ini telah sangat berhasil sebagai kerangka dasar bagi bidang studi kebijakan dan menjadi titik awal dari berbagai tipologi proses kebijakan. Versi- versi yang dikembangkan oleh Brewer dan Deleon (1983), Mei dan Wildavsky (1978), Anderson (1975), dan Jenkins (1978) adalah salah satu yang paling banyak diadopsi. Saat ini, differensiasi antara agenda-setting, perumusan kebijakan, pengambilan keputusan, pelaksanaan, dan evaluasi (yang akhirnya mengarah ke terminasi) telah menjadi cara yang konvensional untuk dapat menggambarkan kronologi proses kebijakan.
39
Pemahaman Lasswell tentang model proses kebijakan lebih bersifat preskriptif (memberikan arahan) dan normatif daripada deskriptif dan analitis. Tahapan- tahapan linear yang dikemukakan oleh Lasswell didesain seperti model pemecahan masalah dan mirip dengan model dari perencanaan dan pengambilan keputusan di teori organisasi dan administrasi publik. Sementara studi empiris tentang pengambilan keputusan dan perencanaan dalam organisasi, yang dikenal sebagai teori pengambilan keputusan dan perencanaan dalam organisasi, yang dikenal sebagai teori perilaku pengambilan keputusan yang dikemukakan oleh Simon (1947), telah berulang kali menunjukkan bahwa pembuatan keputusan pada kenyataannya di dunia nyata biasanya tidak selalu mengikuti urutan tahapan ini. Menurut model rasional, pembuatan keputusan apapun harus didasarkan pada analisis yang komperehensif terhadap masalah dan tujuan, diikuti oleh koleksi inklusif dan analisis informasi dan mencari alternatif terbaik untuk mencapai tujuan tersebut. Ini meliputi analisis biaya dan manfaat dari opsi berbeda dan seleksi akhir arah tindakan. Perspektif tahapan Lasswell kemudian berubah menjadi model siklus setelah dikombinasikan dengan model input-output Easton. Perspektif siklus menekankan proses umpan balik antara outpu dan input dari pembuatan kebijakan, yang menyebabkan proses kebijakan berlangsung terus-menerus. Tahap model siklus ini diantaranya pertama, masalah
didefinisikan
dan
dimasukkan
dalam
agenda,
kebijakan
selanjutnya
dikembangkan, diadopsi dan diimplementasikan, dan, akhirnya kebijakan ini akan dinilai terhadap efektivitas dan efisiensi dan baik dihentikan atau dimulai ulang. Tahap-tahap Siklus Kebijakan Dalam menyusun suatu kebijakan, urutan-urutan perlu dilalui, dari mulai perumusan masalah, dan diakhiri dengan penghentian kebijakan. Tahap-tahap siklus kebijakan diantaranya adalah sebagai berikut.
40
1. Agenda Setting
Agenda setting adalah sebuah fase dan proses yang sangat strategis dalam realitas kebijakan publik. Dalam proses inilah memiliki ruang untuk memaknai apa yang disebut sebagai masalah publik masalah publik dan prioritas dalam agenda publik dipertarungkan. Jika sebuah isu berhasil mendapatkan status sebagai masalah publik, dan mendapatkan prioritas dalam agenda publik, maka isu tersebut berhak mendapatkan alokasi sumber daya publik yang lebih daripada isu lain. Dalam agenda setting juga sangat penting untuk menentukan suatu isu publik yang akan diangkat dalam suatu agenda pemerintah. Issue kebijakan (policy issues) sering disebut juga sebagai masalah kebijakan (policy problem). Policy issues biasanya muncul karena telah terjadi silang pendapat di antara para aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan ditempuh, atau pertentangan pandangan mengenai karakter permasalahan tersebut. Menurut William Dunn (1990), isu kebijakan merupakan produk atau fungsi dari adanya perdebatan baik tentang rumusan, rincian, penjelasan maupun penilaian atas suatu masalah tertentu. Namun tidak semua isu bisa masuk menjadi suatu agenda kebijakan. Ada beberapa Kriteria isu yang bisa dijadikan agenda kebijakan publik (Kimber, 1974; Salesbury 1976; Sandbach, 1980; Hogwood dan Gunn, 1986)diantaranya: a. Telah mencapai titik kritis tertentu jika diabaikan, b. Akan menjadi ancaman yang serius; c. Telah mencapai tingkat partikularitas tertentu à berdampak dramatis; d. Menyangkut emosi tertentu dari sudut kepentingan orang banyak (umat manusia) dan mendapat dukungan media massa; e. Menjangkau dampak yang amat luas ; f. Mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan dalam masyarakat ;
41
g. Menyangkut suatu persoalan yang fasionable (sulit dijelaskan, tetapi mudah dirasakan kehadirannya) 2. Formulasi Kebijakan dan Pengambilan Keputusan
Masalah yang sudah masuk dalam agenda kebijakan agenda kebijakan kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefinisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah yang terbaik. ter baik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif atau pilihan kebijakan yang ada. Sama halnya dengan perjuangan suatu masalah untuk masuk dalam agenda kebijakan, dalam tahap perumusan kebijakan masing-masing slternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil untuk memecahkan masalah. 3. Implementasi Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik. Suatu kebijakan atau program harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas merupakan alat administrasi publik dimana aktor, organisasi, prosedur, teknik serta sumber daya diorganisasikan secara bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan. 4. Evaluasi dan Penghentian Penghentian Kebijakan
Secara umum evaluasi umum evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang menyangkut estimasi atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi, implementasi dan dampak. Dalam hal ini , evaluasi dipandang sebagai suatu kegiatan fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan pada tahap akhir saja, melainkan dilakukan dalam seluruh proses kebijakan. Dengan demikian, evaluasi kebijakan bisa meliputi tahap perumusan masalh-masalah kebijakan, program-program yang
42
diusulkan untuk menyelesaikan masalah kebijakan, implementasi, maupun tahap dampak kebijakan. Kritik
Terkait dengan deskripsi, model tahapan dikatakan mengalami ketidaktepatan deskriptif karena realitas empiris tidak sesuai dengan klasifikasi proses kebijakan dalam tahap diskrit dan berurutan. Implementasi, misalnya, mempengaruhi agenda-setting; atau kebijakan akan dirumuskan sementara beberapa lembaga uji coba lapangan untuk menegakkan program ambigu, atau penghentian kebijakan harus dilaksanakan. Dalam sejumlah kasus itu lebih atau kurang mungkin, atau setidaknya tidak berguna, untuk membedakan antara tahap. Dalam kasus lain, urutan terbalik, beberapa tahapan kehilangan sepenuhnya atau ada bersamaan. Dalam hal nilai konseptual, siklus kebijakan kekurangan mendefinisikan elemen kerangka teoritis. Secara khusus, model tahapan tidak menawarkan penjelasan kausal untuk transisi antara tahapan yang berbeda. Oleh karena itu, studi tahap tertentu menarik pada sejumlah konsep teoritis yang berbeda yang belum diturunkan dari kerangka siklus itu sendiri. Model khusus yang dikembangkan untuk menjelaskan proses dalam tahap tunggal tidak terhubung dengan pendekatan lain mengacu pada tahap lain dari siklus kebijakan. I.
PENDEKATAN DALAM ANALISIS KEBIJAKAN 1. Pendekatan Pendekatan Kelompok
Secara garis besar pendekatan ini menyatakan bahwa pembentukan kebijakan pada dasarnya merupakan hasil dari perjuangan antara kelompok-kelompok dalam masyarakat. Suatu kelompok merupakan kumpulan individu-individu yang diikat oleh tingkah laku atau kepentingan yang sama. Mereka mempertahankan dan membela tujuan-tujuan dalam persaingannya vis-a-vis kelompok-kelompok lain. Bila
43
suatu kelompok gagal dalam mencapai tujuan-tujuannya melalui tindakantindakannya sendiri, maka kelompok itu biasanya menggunakan politik dan pembentukan kebijakan publik untuk mempertahankan kepentingan kelompoknya. Berbeda dengan apa yang dimaksud suatu kelompok potensial, adalah sekumpulan individu-individu dengan perilaku yang sama, berinteraksi untuk membentuk suatu kelompok, jika kelompok-kelompok lain mengancam kepentingan-kepentingan mereka. Pada akhirnya,―social equilibrium‖ dicapai pada waktu pola-pola pola -pola interaksi kelompok dikarakteristikkan oleh suatu tingkat stabilitas yang tinggi. Pendekatan kelompok mempunyai anggapan dasar bahwa interaksi dan perjuangan antara kelompok-kelompok merupakan kenyataan dari kehidupan politik. Dalam pandangan kelompok, individu akan mempunyai arti penting hanya bila ia merupakan partisan dalam atau wakil kelompok-kelompok tertentu. Dengan melalui kelompok-kelompoklah individu berusaha untuk mendapatkan pilihan-pilihan politik yang mereka inginkan. 2. Pendekatan Pendekatan Proses Fungsional
Suatu cara lain untuk mendekati studi pembentukan kebijakan adalah dengan jalan memusatkan perhatian kepada berbagai kegiatan fungsional yang terjadi dalam proses kebijakan. Harold Lasswell mengemukakan tujuh kategori analisis fungsional yang dapat digunakan sebagai dasar bagi pembahasan teori fungsional: a. Inteligensi: Inteligensi: Bagaimana informasitentang masalah-masalah kebijakan mendapat perhatian para pembuat keputusan-keputusan kebijakan dikumpulkan dan diproses. b. Rekomendasi: Rekomendasi: Bagaimana rekomendasi-rekomendasi atau alternatif-alternatif untuk mengatasi suatu masalah tertentu dibuat dan dikembangkan.
44
c. Preskripsi: Bagaimana Preskripsi: Bagaimana peraturan-peraturan umum dipergunakan atau diterapkan dan oleh siapa? d. Permohonan (invocation): (invocation): Siapa yang menentukan apakah perilaku tertentu bertentangan dengan peraturan-peraturan atau undang-undang dan menuntut penggunaan peraturan-peraturan atau undang-undang? undang-undang? e. Aplikasi: Aplikasi: Bagaimana undang-undang atau peraturan-peraturan sebenarnya diterapkan atau diberlakukan f. Penilaian: Penilaian: Bagaimana pelaksanaan kebijakan, keberhasilan atau kegagalan itu dinilai? g. Terminasi: Terminasi: Bagaimana
peraturan-peraturan
atau
undang-undang
semula
dihentikan atau dilanjutkan dalam bentuk yang berubah atau dimodifikasi? Dalam tahap-tahap selanjutnya dari proses kebijakan, para pembuat kebijakan mungkin berusaha menggunakan informasi baru untuk mengubah proses kebijakan semula. Walaupun Laswell mengatakan bahwa desain ini sebagai ―proses keputusan (decision process)‖, process)‖, desain ini berada di luar pembuatan keputusan yang berangkat dari pilihan- pilihan pilihan khusus dan sebenernya mencakup ―arah tindakan tentang suatu masalah‖, suatu batasan kebijakan yang telah kita sebutk an an pada bagian awal tulisan ini. Desain analisis ini mempunyai beberapa keuntungan. Pertama, desain ini tidak terikat pada lembaga-lembaga atau peraturan-peraturan politik khusus. Kedua, desain analisisi ini memberi keuntungan untuk analisis komparasi pembentukan kebijakan. Untuk tujuan tersebut, orang bisa saja menyelidiki bagaimana fungsi-fungsi yang berbeda ini dilaksanakan, dil aksanakan, pengaruh apa dan oleh siapa dalamsistem politik atau unitunit pemerintahan yang berbeda dilakukan. Namun demikian, desain ini juga mempunyai kelemahan. Penekanannya pada kategori-kategori fungsional mungkin
45
akan menyebabkan pengabaian terhadap politik pembentukan kebijakan dan pengaruh variable-variable lingkungan dalam proses pembuatan pembuatan kebijakan publik. 3. Pendekatan Pendekatan Kelembagaan (Institusionalisme)
Hubungan antara kebijakan publik dan lembaga-lembaga pemerintah dilihat sebagai hubungan yang sangat erat. Suatu kebijakan tidak menjadi suatu kebijakan publik sebelum kebijakan itu ditetapkan dan dilaksanakan oleh suatu lembaga pemerintah. Lembaga-lembaga pemerintah member tiga karakteristik yang berbeda terhadap kebijakan public. Pertama, pemerintah member legitimasi kepada kebijakankebijakan. Kebijakan-kebijakan pemerintah secara umum dipendang sebagai kewajiban-kewajiban yang sah yang menuntut loyalitas warganegara. Rakyat mungkin memandang keebijakan-kebijakan yang dikeluarkan oleh kelompokkelompok dan asosiasi-asosiasi lain dalam masyarakat, seperti misalnya-korporasi, organisasi professional asosiasi sipil dan sebagainya sangat penting dan bahkan mengikat. Tetapi hanya kebijakan-kebijakan pemerintah sajalah yang membutuhkan kewajiban-kewajiban membutuhkan
yang
universalitas.
sah.
Kedua,
Hanya
kebijakan-kebijakan
kebijakan-kebijakan
pemerintah
pemerintah
yang
menjangkau dan dapat menghukum secara sah orang-orang yang melanggar kebijakan tersebut. Sanksi-sanksi yang dapat dijatuhkan oleh kelompok-kelompok dan organisasi-organisasi lain dalam masyarakat bersifat lebih terbatas dibandingkan dengan kebijakan yang dikeluarkan pemerintah. Dengan demikian, keunggulan dari kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah adlaah bahwa kebujakan tersebut dapat menuntut loyalitas dari semua warganegaranya dan mempunyai kemampuan membuat kebijakan yang mengatur seluruh masyarakat dan memonopoli penggunaan kakuatan secara sah yang mendorong individu-individu dan kelompok membentuk pilihan-pilihan mereka dalam kebijakan.
46
Sekalipun demikian, pendekatan ininjuga mempunyai kelemahan sebagaimana pendekatan-pendekatan yang lain. Kelemahan pendekatan tradisional yang paling mencolok adalah bahwa pendekatan lembaga dalam ilmu politik tidak mencurahan perhatian yang banyak pada hubungan antar struktur lembaga-lembaga pemerintah dan substansi kebijakan public. Sebaliknya, studi-studi lembaga biasanya lebih berusaha menjelaskan lembaga-lembaga pemerintah secara khusus, sepertinya misalnya struktur, organisasi, kewajiban dan fungsi-fungsi tanpa secara otomatis menyelidiki dampak dari karakteristik-karakteristik lembaga-lembaga tersebut pada hasil-hasil kebijakan. Aturan-aturan konstitusi dan undang-undang dijelaskan secara terperinci sebagaimana kantor-kantor dan badan-badan pemerintah yang banyak sekali jumlahnya, baik di pusat maupun di daerah-daerah. Kebijakan-kebijakan public seringkali dijelaskan, tetapi jarang dianalisis dna hubungan antara struktur dan kebijakan public secara luas tidak diselidiki. 4. Pendekatan Peran Serta Kewarganegaraan
Teori peran serta warganegara didasarkan pada harapan-harapan yang tinggi tentang kualitas warganegara dan keinginan mereka untuk terlibat dalam kehidupan public. Menurut teori ini, dibutuhkan warganegara yang memiliki struktur-struktur kepribadian yang sesuai dengan nilai-nilai dan fungsi-fungsi demokrasi. Setiap warganegara harus memiliki cukup kebebasan untuk berperan serta dalam masalahmasalah politik, mempunyai sikap kritis yang sehat dan harga diri yang cukup dan yang lebih penting adalah perasaan mampu. Di atas segala-galanya, para warganegara harus tertarik dalam politik dan menjadi terlibat secara bermakna. Sayangnya apa yang diketahui tentang kebiasaan-kebiasaan politik dari warganegara pada umunya merupakan me rupakan suatu gambaran suram yang bertentangan dengan cita-cita demokrasi. Studi-studi empiric mengungkapkan tekanan-tekanan otoritarianis meyang
47
kuat pada rakyat biasa, toleransi yang rendah dan ketidaktahuan yang meluas. Studistudi tentang pendapat umum mengungkapkan bahwa orang cenderung menyaring informasi yang tidak diinginkan dan memandang stimuli politik secara selektif berdasarkan pikiran-pikiran yang dipahami sebelumnya. sebelumnya. 5. Pendekatan Pendekatan Psikologis
Pokok perhatian pendekatan inin diberikan pada hubungan antar pribadi dan factorfaktor kejiwaan yang mempengaruhi tingkah laku orang-orang yang terlibat dalam proses pelaksanaan kebijakan. Individu-individu selama dalam proses pelaksanaan kebijakan tidak kehilangan diri, tetapi sebaliknya mereka dianggap sebagai peserta yang sangat penting yang memainkan peran penting dal am pembentukan kebijakan. Selain itu, menurut Amir Santoso, pendekatan ini juga menjelaskan hubungan antarpribadi antara perumus dan pelaksana kebijakan. Hubungan tersebut menjadi variable yang menetukan keberhasilan atau kegagalan suatu program. Dengan merujuk pendapat McLaughlin, Amir Santoso menyatakan bahwa terdapat tiga jenis hubungan yang berbeda antara perumus kebijakan dengan pelaksana kebijakan, yakni adaptasi bersama, kooptasi dan non-implementasi. 6. Pendekatan Proses
Dalam pendekatan ini, masalah-masalah masyarakat pertama-tama diakui sebagai suatu
isu
untuk
dilakukan
tindakan,
dan
kemudian
kebijakan
ditetapkan
diimplementasikan oleh para pejabat agensi, dievaluasi, dan akhirnya diterminasi atau diubah atas dasar keberhasilan atau kekurangannya. Tentu saja proses ini jauh lebih kompleks, ketimbang gambaran yang sederhana ini. Namun demikian, pada saat kita bicara tentang siklus kebijakan, kita bicara suatu proses kebijakan melalui mana kebanyakan kebijakan public melintas. Sekalipun realitas dari proses kebijakan adalah sangat kompleks, proses ini bisa dipahamisecara lebih baik dengan
48
membayangkan seolah-olah kebijakan itumelewati sejumlah tahap yang berbeda beda. Selama lebih dari tiga decade, para naalis kebijakan public telah membuat kemajuan secara substansial dalam memperoleh pemahaman yang lebih baik tentang siklus kebijakan. 7. Pendekatan Pendekatan Substantif
Banyak ilmuwan kebijakan public menjadi spesialis substansif dalam suatu bidang tertentu. Misalnya, mereka mungkin menganalisis determinan-determinan dari perumusan kebijakan lingkungan, implementasi atau perubahan. Para ilmuwan lainnya menjadi spesialis kebijakan pendidikan, spesialis kebijakan pemeliharaan kesehatan, spesialis kebijakan energy, spesialis kebijakan penanggulangan kejahatan, atau spesialis kebijakan kesejahteraan. Para spesialis ini mungkin tetap berada dalam konteks suatu bidang substantive bagi sebagian besar karir professional mereka, atau secara alternatif, mereka mungkin meneliti kebijakan dalam suatu bidang tertentu untuk jangka pendek, dan kemudian berpindah ke bidang kebijakan lainnya. Suatu penelitian tentang artikel-artikel yang diterbitkan dalam jurnal-jurnal terkemuka di Amrika Serikat, sebagian besar bidang yang yang dipelajari dipelajari dari perspektif perspektif substantive adalah kebijakan ekonomi (14,5%), ilmu/kebijakan teknologi (14,1%), dan kebijakan luar negeri (13,7%). Suatu penelitian sebelumnya menyimpulkan bahwa studi-studi kebijakan kesehatan dan sumber alam/energy/lingkungan adalah bidang-bidang yang paling banyak dipelajari selama kurun waktu w aktu 1875-1984. Namun demikian, bidang bidang substansif yang menarik perhatian yang paling besar mungkin akan ak an berubah dalam kurun waktu tertentu. 8. Pendekatan Logical -Positivist
Pendekatan logical-positivist , seringkali disebut sebagai pendekatan perilaku (behavioural
approach) approach )
atau
pendekatan
keilmuan
( scientific
approach), approach),
49
menganjurkan penggunaan teori-teori yang berasal dari epenlitian deduktif (deductively derived theories), theories), model-model, pengujian hipotesis, data keras (hard ( hard data), data), metode komparasi, dan analisis ststistik yang ketat. ―Keilmuan‖ ( scientific) scientific) dalam konteks ini mempunyai makna beberapa hal. Pertama, mempunyai makna mengklarifikasi konsep-konsep kunci yang digunakan dalam nalaisis kebijakan. Misalnya, konsep-konsep, seperti implementasi kebijakan harus didefinisikan lebih hati-hati, ketimbang pada masa lalu. Sebelumnya, implementasi didefinisikan sebagai dikotomi ya/tidak, ketimbang sebagai suatu proses merangcang garis-garis pedoman, menyediakan dan, memonitor kinejra, dan memperbaiki undnag-undnag. Kedua, mempunyai makna bekerja dari teori eksplisit tentang perilaku kebijakan, dan menguji
teori
ini
dengan
hipotesis-hipotesis.
Ketiga,
mempunyai
makna
menggunakan data keras, mengembangkan lagkah-langkah yang baik terhadap berbagai fenomena, dan secara ideal, menyelidiki bermacam-macam penjelasan melewati waktu. Namun demikian, pendekatan keilmuan ini bukan tanpa kritik, yang berpendapat bahwa
pendekatan
itu
keliru
dalam
memahami
proses
kebijakan
denganmemperlakukannya sebagai sebuah ―proyek rasional‖ yaitu, proses kebijakan adalah jauh lebih kompleks, ketimbang perspektif seperti ban berjalan. Dengan demikian, pendekatan ini tidak memberi kemungkinan untuknya sebagi suatu teknik analasis yang canggih. Kritik ini mengambil bentuk dekonstruksi postpositivist terhadap metode-metode perilaku tradisional, dan berpendapat sebagai penggantinya pendekatan yang lebih intuitif atau pendekatan partisipatori terhadap analisisi kebijakan public.
50
9. Pendekatan Pendekatan Ekonometrik
Pendekatan ekonometrik, kadangkala dinamakan pendekatan pilihan publik ( the public choise approach) approach) atau pendekatan ekonomi politik, terutama didasarkan pada teori-teori ekonomi politik. Pendekatan ini menjelaskan bahwa sifat alami manusia diasumsikan ―rasional‖, atau dimotivasi oleh pencapaian secara pribadi murni. Pendekatan inij beranggapan bahwa orang mengejar preferensi-preferensi mereka yang berbobot tetap, terlepas hasil-hasil kolektif. Secara esensial, pendekatana ini mengintergerasikan wawasan umum tentang riset kebijakan publik dengan metodemetode keuangan publik. Misalnya, diasumsikan bahwa preferensi-preferensi individu adalah sempit dan beragam, yang membutuhkan individu mengagregasikan preferensi-preferensinya ke dalam masyarakat luas yang bisa meminta tindakan pemerintah. 10. Pendekatan Pendekatan Fenomologik (Postpositivist)
Pendekatan ini berpendapat bahwa para analis perlu mengadopsi ―suatu respek bagi penggunaan intuisi yang sehat secara sec ara tertib, terti b, yang dirinya diri nya dilahirkan dari pengalaman yang tidak bisa direduksi ke model, hipotesis, kuantifikasi, dan data keras,‖ Secara metodologik, para analis memperlakukan setiap potongan dari fenomena social sebagai suatu peristiwa yangunik, dengan indeks etnografik dan indeks kualitatif menjadi yang paling penting. Pendangan alternative ini dideskripsikan oleh kepeduliannya dengan pemahaman, ketimbang prediksi, dengan hipotesis-hipotesis kerja, ketimbang dengan pengujian hipotesis yang ketat, dan dengan hubungan timbal balik antara peneliti dan objek studi, ketimbang observasi yang terpisah di pihak analis. Untuk mengumpulkan ―bukti‖ , pendekatan ini lebih memanfaatkan penggunaan studi-studi kasus secara s ecara berkelanjutan, ketimbang menggunakan teknikteknik analisis yang canggih. Singkatnya, pendekatan ini lebih menekankan
51
kepeduliannya pada keketatatn keilmuan dengan intuisi dan pembenaman secara menyeluruh dalam informasi. Kritik-kritik terhadap pendekatan postpositivist/naturalistic lebih dikaitkan pada kekurangan keketatannya dan bergerak menjauhi pendekatan keilmuan yang dianjurkan oleh kelompok behavioralis dan kelompok ekonomi. 11. Pendekatan Pendekatan Partisipatori Partisipatori
Pendekatan partisipatori ini dikaitkan dengan pandangan Peter DeLeon, yang mempunyai kaitan erat dengan tantangan pospositivist tantangan pospositivist , dan mencakup perhatian yang besar dan nilai-nilai dari berbagai stakeholder dalam proses pembuatan keputusan kebijakan. Pendekatkan ini agaknya lebih dekat dengan apa yang disebut Harold Lasswell, policy sciences of democracy, democracy, di mana populasi yang diperluas dari para warganegara yang dipengaruhi terlibat dalam perumusan dan implementasi kebijakan publik melalui serangkaian dialog yang tidak berkesinambungan. Pendekatan ini mencakup dengar pendapat terbuka secara ekstensif dengan sejumlah besar warganegara yang mempunyai kepedulian, di mana dengar pendapat ini disusun dalam
suatu
cara
untuk
mempercepat
para
individu,
kelompok-kelompok
kepentingan, dan para pejabat agensi memberikan kontribusi mereka kepada pembuatan desain dan redesain kebijakan. Tujuan yang dinyatakan dari analisis kebijakan partisipatori adalah mengumpulkan informasi sehingga para pembentuk kebijakan bisa membuat rekomendasi dan keputusan yang lebih baik (misalnya, informasi yang lebih lengkap). Sebagai suatu pendekatan terhadap analisis, pendekatan ini menyarankan pertimbangan tentang sejumlah besar pemain ( players ( players), ), dan nilai-nilai dalam proses pembuatan kebijakan, dan dengan demikian, mempunyai yang lebih baik dari berbagai perspektif yang dihadirkan pada saat kebijakan sedang dipertimbangkan.
52
Pendekatan partisipatori mungkin bermanfaat sebagai arahan kepada pembentukan agenda, perumusan kebijakan, dan implementasi kebijakan, ketimbang tahap-tahap lain dalam proses kebijakan publik. Dalam beberapa hal, pendekatan ini lebih merupakan preskripsi untuk desain dan redesain kebijakan atau, ketimbang sebagai suatu
pendekatan
empiric
untuk
memahami
pembentukan
kebijakan
atau
implementasi. 12. Pendekatan Pendekatan normatif atau preskriptif
Dalam pendekatan normative atau preskriptif, analis perlu mandefinisikan tugasnya sebagai analis kebijakan sama seperti orange yang mendefinisikan ―end state‖, dalam arti bahwa preskripsi ini bisa diinginkan dan bisa dicapai. Para pendukung pendekatan ini seringkali menyarankan suatu posisi kebijakan dan menggunakan retorika dalam suatu cara yang sangat lihai untuk meyakinkan pihak lain tentang manfaat dari posisi mereka. Beberapa cntoh dari tipe analisis kebijakan ini bisa dilihat dari hasil-hasil studi yang dilakukan oleh Henry Kissinger, Jeane Kirkpatrick, atau para ilmuwan politik praktisi lainnya. Pada intinya, mereka menggunakan argument-argumen yang lihai dan (kadangkala) secara selektif menggunakan data untuk mengajukan suatu politik dan untuk meyakinkan pihak lain bahwa posisi mereka dalam suatu pilihan kebijakan yang layak. Kadangkala, tipe analisis ini mengarahkan
kepada
tuduhan
bahwa
para
analisis
kebijakan
seringkali
menyembunyikan ideology mereka sebagai ilmu. 13. Pendekatan Pendekatan Ideologik
Sekalipun tidak semua analis secara eksplisit mengadopsi pandangan konservatif atau pandangan liberal, mereka nyaris selalu mempunyai suatu pandangan yang tertanam dalam analisis kebijakan mereka. Thomas Sowell menamakan pendekatan ideology ini ―visi‖ (visions (visions)) dan mengidentifikasi dua perspektif yang bersaing.
53
Pertama, ―visi yang dibatasi‖ (the (the constrained vision) vision) merupakan suatu gambaran manusia egosentrik dengan keterbatasan moral. Oleh karenanya, tantangan moral dan social yang fundamental adaah untuk membuat yang terbaik dari kemungkinankemungkinan yang ada dalam keterpaksaan/keterbatasan ketimbang menghamburkan energy dalam keterpaksaan/keterbatasan ketimbang menghamburkan energy dalam suatu upaya yang sia-sia sia-sia untuk mengubah sifat manusia. Kedua, ―visi yang tidak dibatasi‖ (the (the unconstrained vision) vision ) memberikan suatu pandangan tentang sifat manusia di mana pemahaman dan disposisi manusia adalah mampu untuk memperoleh keuntungan-keuntungan social. 14. Pendekatan Pendekatan Historis/Sejarah Historis/Sejarah
Banyak sarjana kebijakan publik makin meningkatkan perhatian mereka kepada evolusi kebiajakn publik melintasi waktu. Peneliti bisa melakukan penelitian tentang kebijakan-kebijakan publik dari perspektif lima puluh tahun atau lebih. Dengan demikian, peneliti bisa melihat pola-pola tertentu dalam bentuk kebijakan publik yang sebelumnya yang tidak dikenali karena analisis menggunakan kerangka waktu yang pendek (misalnya, analisis lintas sectional atau analisis terbatas pada kurun waktu satu decade atau lebih). Hanya dengan meneliti kebijakan-kebijakan publik dari titik pandang kurun waktu yang panjang analis bisa memperoleh perspektif yang jauh lebih baik tentang pola-pola yang ada dalam pembuatan kebijakan publik, p ublik, baik misalnya di Negara-negara maju, seperti di Amerika Serikat, maupun di Negaranegara berkembang, seperti di Indonesia.
54
BAB III PENUTUP
Kesimpulan (Conclusion)
Policy is i s a course or principle of action adopted or proposed by a government, party, business, or individual. Public policy is the policy that is developed by government agencies and government officials. Public policy has the nature of coercion that is potentially valid. Private organizations doesn’t have the nature of coercion, this means that public policy is coercing people to obey it. The Scientists developed many theory of approaches to help them in behavioural studied from all of politic system. They showed a preference for one theory compared to using other approaches. Each approaches has their own weakness and strength that can help policy analyzing in difference condition.
55
DAFTAR PUSTAKA
Aderson J .1975. Public .1975. Public Policy Making . London: Nelson Allen D. Putt dan J. Fred Springer.1989. Policy Research; Concepts, Methods, and Application, New Application, New Jersey: Prentice Hall AS Hornby, Oxford Advanced Learner’s Learner’s Dictionary of Current English, (Oxford: Oxford University Press, 1995, cet. ke-5, h. 893. Dunn W. 2000. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Yogyakarta: Gajah Mada University Press Dwijowito R. 2003. Kebijakan 2003. Kebijakan Publik. Jakarta Publik. Jakarta : PT. Elex Media Komputindo Dye T .2001. Top Down Policymaking . London: Chatham House Publisher Dye T. 2005. Understanding Public Policy. New Policy. New Jersey: Pearson Education Inc. George C. Edwards III dan Ira Sharkansky.1978. The Policy Predicament: Making and Implementing Public Policy, San Francisco: W.H. Freeman and Company Islamy M. Irfan. 1988. Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Jakarta: Bina Aksara Kosen, Soewarto. 1997. Bunga 1997. Bunga Rampai Rampai Pemngembangan Jaminan Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Di Indonesia. Indonesia. Pusat Penelitian Dan Pengembangan Pelayanan Kesehatan Badan Penelitian Dan Pengembangan Kesehataan Departemen Kesehatan Republik Indonesia Naihasy, H. Syharin. 2006. 2006. Kebijakan Publik . Yogyakarta : MIDA Pustaka Ogden J, Walt G dan Lush .2003. The Politics of ‘branding’ in policy transfer: The case c ase of DOTS for tuberculosis control . Social Science and Medicine Robert B. Denhardt dan Janet V. Denhardt. 2009. Public Administration: An Action Orientation. Orientation. Boston: Wadsworth Wahab, Solihin Abdul. 1997. Analisis Kebijaksanaan. Jakarta : Bumi Aksara Walt G dan Gilson L .1994. Reforming the health sector in developing countries : The central role of policy analysis. analysis . Health Policy and Planning 9: 353 ‐70 Watl G .1994. Health .1994. Health Policy: An Introduction to Process and Power . London: Zed Books Winarno B. 2007. Kebijakan Publik: Teori dan Proses. Yogyakarta: Media Presindo 56
57
