La Desigualdad y Los Impuestos

JOSÉ JOSÉ NU NUNN (CO (COMP MP.).)

LA DESIGUALDAD Y LOS IMPUESTOS (II) MATERIALES PARA LA DISCUSIÓN JORGE JORGE GAGGER GAGGEROO JUAN JUAN CARL CARLOS OS GÓMEZ GÓMEZ SABAIN SABAINII DARÍO ROSSIGNOLO ALEJANDRO GRIMSON ALEXANDRE ROIG

CLAVES PARA TODOS

COLECCIÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN

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CAPITAL INTELECTUAL

Director

José Nun

Coordinación

Cecilia Rodriguez

Corrección

Germán Conde

Diagramación

Verónica Feinmann

Ilustración

Miguel Rep

Producción

Norberto Natale

Derechos exclusivos de la edición en castellano reservados para todo el mundo: © 2011, José Nun © 2011, Capital Intelectual Paraguay 1535 (1061) Buenos Aires, Argentina Teléfono: (+54 11) 4872-1300 / Fax: (+54 11) 4872-1329 www.editorialcapin.com.ar / [email protected] 1ª edición: 4.000 ejemplares Impreso en Gráfica MPS S.R.L., Santiago del Estero 338, Gerli, en octubre de 2011. Distribuye en Cap. Fed. y GBA: Vaccaro, Sánchez y Cía. S.A. Distribuye en interior: D.I.S.A. Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723. Impreso en Argentina. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida sin permiso escrito del editor. Pedidos en Argentina: [email protected] Pedidos desde el exterior: [email protected]

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Jorge Gaggero, Juan Carlos Gómez Sabaini, Darío Rossignolo, Alejandro Grimson y Alexandre Roig La desigualdad y los impuestos (II): materiales para la discusión 1a ed., Buenos Aires, Capital Intelectual, 2011 128 p., 20x14 cm. (Claves para todos, dirigida por José Nun Nº 120) ISBN 978-987-614-326-4 1. Economía. I. José Nun, comp.

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CAPITAL INTELECTUAL

PREFACIO

Tal como decíamos en el prólogo del volumen anterior, este libro en dos partes es el primer resultado de una productiva asociación entre la Fundación de Altos Estudios Sociales, de Argentina, y la Fundación Heinrich Böll, de Alemania, dirigida a estudiar el problema de la desigualdad en nuestro país. En este sentido, es evidente que el sistema tributario (lo mismo que el gasto público) tiene una incidencia decisiva en cualquier proyecto que se proponga lograr una mayor igualdad. A pesar de ello, hay por lo menos dos razones por las cuales, hasta ahora, la difusión entre nosotros de su estructura y de su composición ha resultado siempre muy escasa. La primera es que, cuanto mayor sea la regresividad del régimen fiscal, menor se vuelve el interés de sus beneficiarios en que se lo conozca y se lo discuta. La segunda razón es más específica y se vincula a la anterior: con el correr de los años, en vez de simplificarse, el sistema tributario argentino se ha enmarañado cada vez más.

LA DESIGUALDAD Y LOS IMPUESTOS (II)

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La consecuencia es que algo que afecta tan seriamente la vida cotidiana de los argentinos ha quedado reservado casi en exclusividad a los expertos, privando a los ciudadanos de elementos de juicio que les son indispensables para poder formarse una opinión razonablemente informada y aprobar o no el estado de cosas vigente. De ahí que nuestro primer volumen haya sido pensado como una Introducción para no especialistas . En éste, en cambio, hemos acudido justamente a especialistas de bien ganado prestigio para que, en un lenguaje lo más llano posible, les permitan a los lectores avanzar en su conocimiento de diversos aspectos de la cuestión. Con este fin, sus ponencias fueron expuestas antes en seminarios que se llevaron a cabo durante 2010. El texto de apertura lo escribió Jorge Gaggero en el modo de preguntas y respuestas que describen y explican en términos sencillos la situación nacional y giran en torno a un gran interrogante de fondo: ¿por qué resulta tan limitado el aporte que hace el régimen fiscal argentino a la corrección de las desigualdades imperantes en la sociedad? Pero Gaggero da un paso más de mucha utilidad que consiste en plantear cuáles deberían ser los componentes básicos de una reforma impositiva de carácter progresivo. Darío Rossignolo y Juan Carlos Gómez Sabaini son los autores del capítulo siguiente, que amplía el enfoque del tema e incorpora al análisis importantes consideraciones históricas y, sobre todo, comparativas. Para ello, examinan la capacidad redistributiva de las estructuras tributarias a nivel latinoamericano y no únicamente nacional, deteniéndose en su evolución en los distintos países y en la forma en que han venido variando los ingresos antes y después de la acción fiscal. El trabajo incluye también una serie de observaciones metodológicas fácilmente entendibles y concluye sugiriendo, a partir de ellas, una ancha gama de reformas tendientes a conseguir una mayor igualdad.

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El volumen se cierra con una original contribución de Alejandro Grimson y Alexandre Roig. Sucede que su trabajo coloca en primer plano las dimensiones culturales de la cuestión fiscal, poniendo en evidencia hasta qué punto ésta se encuentra ligada, por un lado, a valores como la justicia o la igualdad y, por la otra, a la confianza que los ciudadanos depositan o no en el Estado. Para indagar las percepciones sociales que existen acerca de estos temas, Grimson y Roig se valen de datos de encuestas y de entrevistas cualitativas que los llevan finalmente a plantear a una nueva luz las posibilidades de que el sistema impositivo gane en progresividad: ¿están los contribuyentes dispuestos o no a apoyar las medidas que se adopten en esta dirección? Estamos convencidos del alto valor de los textos que presentamos. Nuestra expectativa es que susciten en los lectores el deseo de indagar más sobre un asunto que los concierne de manera tan inmediata y que, en lo fundamental, resulta menos enigmático de lo que suele suponerse. Por eso, se incluye una interesante bibliografía que les facilitará nuevas búsquedas. Al igual que lo hicimos en el primer volumen, debemos reiterar aquí todo nuestro agradecimiento a Paula Santamaría, quien colaboró con su habitual inteligencia y dedicación al armado de esta obra. JOSÉ NUN


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LAS PERCEPCIONES SOCIALES DE LOS IMPUESTOS ALEJANDRO GRIMSON Y ALEXANDRE ROIG*

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En un reportaje de la televisión suiza dedicado al voto femenino en 8 el país helvético, se puede apreciar a la Señorita Berthier, miembro de la católica Liga de Mujeres contra el Sufragio Femenino, declarando al periodista en 1964: “el sufragio universal va totalmente en contra de la condición humana de la mujer (…) no quiero los mismos derechos porque no quiero los mismos deberes”. Y profundizando su argumentación afirma: “si voto, voy a tener que pagar impuestos y no quiero”. Esta singular protesta en contra del voto femenino pone al desnudo las lógicas fiscales que están, sin embargo, en el origen de los regímenes democráticos modernos. Recordemos que los sistemas de votación –llamados sufragio censatario–, vigentes en los tiempos de la Revolución Francesa, ataban * Instituto de Altos Estudios Sociales-UNSAM y CONICET. 7. http://archives.tsr.ch/dossier-suffrage. 8. El derecho de voto femenino se generalizó a todos los niveles políticos y terri-

toriales en noviembre de 1990.


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la votación y por ende la ciudadanía plena al hecho de pagar o no algunos impuestos. Tal como lo entendió la militante de la Liga, la relación fiscal está en el seno del diálogo derecho-obligaciones y constituye uno de los fundamentos históricos de la ciudadanía. Generalmente se supone que la fiscalidad es una relación puramente económica. La dimensión política es crucial. Retomando la perspectiva de Karl Polanyi (1976), entre las procesos de institucionalización de la economía, es decir entre las grandes formas y lógicas de vinculación de los hombres a las cosas (Dumont, 1999), la redistribución tiene un lugar predominante en la vida humana en tanto proceso de captación centralizada y distribución de las riquezas. Los sistemas impositivos aparecen entonces como un elemento más junto a los intercambios, a la vida doméstica y a la reciprocidad del aumento o de la disminución de la desigualdad material. Sin embargo, poco se ha dicho sobre las dimensiones culturales de la cuestión fiscal. Tal vez tenga que ver con el carácter predominantemente técnico de los debates sobre la fiscalidad o por la propia dinámica monopolizadora de los objetos de estudio en el mundo académico. Sea cual sea la causa, en la Argentina son muchos los discursos que hablan de la fiscalidad, de los gravámenes y de por qué habría que pagar o dejar de pagar un impuesto. A la hora de comprender la cuestión fiscal, nos parece central entender estos discursos y cómo revelan la percepción social de los impuestos. En primer lugar porque, como bien pudieron apreciarlo los ciudadanos suizos en los años sesenta, no hay discusión fiscal que no esté asociada a un problema de legitimación del Estado y en ese campo las percepciones son ineludibles. En segundo lugar, porque no hay régimen fiscal que no esté imbricado con los regímenes de justicia, de evaluaciones o de posicionamientos relativos de los miembros de una comunidad marcando las fronteras de lo justo y lo injusto, de lo igual y lo desigual. En tercer lugar,

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porque consideramos que no se puede pensar la reforma de un sistema fiscal, más si es progresiva y avanza contra intereses instalados, sin tener en claro la posibilidad de su aceptación o de su rechazo por parte de la población sabiendo que la evasión o la elusión fiscal no pueden ser totalmente eliminadas por sistemas de control y de sanción. Una parte de la población, la mayor posible, tiene que vincularse a una reforma fiscal desde la adhesión. La comprensión de sus percepciones es también políticamente crucial. A pesar de su importancia, la fiscalidad suele ser entendida en forma parcial. En la perspectiva de cómo interviene o podría intervenir en la disminución de la desigualdad, no puede ser analizada en términos segmentados distinguiendo la captación fiscal y el gasto público. Analizar conjuntamente estas dos dimensiones de la fiscalidad se impone al abordarla desde la preocupación por la desigualdad. Esquemáticamente “sacar” a alguien” y “dar a otro” a través de un proceso centralizado implica pensar la fiscalidad como una “relación social de apropiación/expropiación de algunos de los medios de la reproducción social” (Theret, 1993: 42). La fiscalidad está en el corazón de la relación social estatal en el sentido de que no solamente garantiza las condiciones materiales de su existencia en tanto organización, sino que interviene en los procesos de legitimación del Estado y de los gobiernos que lo encarnan. En un Estado fundado sobre la ciudadanía, es decir sobre la pertenencia a una comunidad política mediada por los derechos, esta cuestión es esencial ya que la condición de existencia del colectivo depende de la garantía de algunos derechos. Por ello, si pensamos con Elías que el Estado tiene dos monopolios legítimos, el de la violencia y el de la tributación, cabe interrogarse acerca de cómo se constituye esa legitimidad variable según contextos sociales e históricos.


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En este sentido, la relación fiscal cobra una resonancia maussiana, ya que aparece como relación de deuda de tipo don contra don. Esa deuda no surge de una relación contractual, en el sentido de que pueda dar lógicamente lugar a una “desvinculación”, sino que se presenta como relación permanente ya que nadie puede “liberarse” definitivamente de la relación fiscal. Es el fundamento radical de las demandas sociales por el cumplimiento de los derechos. La fiscalidad establece vínculos permanentes entre los sujetos de derecho de una comunidad y el Estado que los representa. Tal como lo plantea Mireille Abelin, Mauss muestra cómo el don tiene un papel importante en la facultad del Estado para gobernar, ya que determina si un impuesto es visto como un robo o como un regalo. Sin esta tecnología del don, los Estados no podrían constituir relaciones con sus sujetos y constituirse a sí mismos como representantes de la sociedad (Abelin, 2011). La fiscalidad puede ser entendida, por ende como relación social en la medida en que participa de la reproducción del capital, del poder estatal pero también del proceso de legitimación de la acumulación económica o política. Cuando se abordan debates acerca de reformas tributarias o cambios impositivos, una orientación relevante es el análisis y la construcción de propuestas que estarán orientadas por principios de justicia distributiva. Una orientación complementaria consiste en analizar las percepciones sociales acerca de los impuestos y el gasto como espacios cruciales de desigualdades socialmente legítimas o ilegítimas. Por una parte, creemos que esto puede contribuir a la construcción de propuestas viables y socialmente legítimas, entendiendo la legitimidad específicamente como un proceso productivo de acuerdos socialmente aceptados, siempre parciales y potencialmente conflictivos. En otros términos, los impuestos y las posiciones frente a ellos, así como la posibilidad de modificarlos, requieren ser leídos como un sitio de condensa-

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ción política, en el cual se entrecruzan los intereses y los sentidos comunes sedimentados de los actores sociales. Si partiéramos de una concepción social instrumental, presuponiendo que, en todas las situaciones, todos los actores desean o buscan pagar menos impuestos, no podríamos comprender las construcciones de hegemonía, en uno de sus sentidos clásicos de “conceder lo no esencial para conservar lo esencial”. Esto significa que los sectores económicamente relevantes no sólo leen sus intereses económicos directos, sino su capacidad política de imponerlos o negociarlos y que, solamente por ello, hay y ha habido situaciones y países en los cuales esos sectores están dispuestos a pagar mayores impuestos que en otros, siempre y cuando eso contribuya a la construcción de la legitimidad que requiere el proceso hegemónico. De manera análoga, podemos presuponer que siempre los sectores sociales buscarán pagar la menor cantidad de impuestos posibles. Sin embargo, el hecho de que los impuestos aparezcan para sectores de la población como un cálculo específico y desarticulado de otros debe ser comprendido como un indicio de los modos en que sedimentaron relaciones históricas en la Argentina, no sólo entre el Estado y la sociedad, sino entre los distintos sectores sociales. Para dar un ejemplo: podría suceder que un porcentaje elevado de sectores medios urbanos prefiera gastar una parte de salario en educación privada, otra parte en salud privada, incluso otra parte en seguridad privada, antes que entregarle todos los meses ese dinero al Estado para que desde allí puedan generarse servicios públicos. Se podría comparar el nivel de gasto de familias de clases medias en servicios que debería y podría proveer el Estado con el nivel de pago de impuestos. Mientras los primeros tienen la virtud, a los ojos del ciudadano, de aparecer como una elección propia, la clave de los segundos es que nadie los elige: han sido impuestos u otorgados. Es decir, la preferencia por ser-


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vicios privados no se basa en un cálculo económico inmediato, sino en un resquebrajamiento mayor de la percepción de la totalidad social y de su relación con el Estado. En otras palabras, para elaborar cambios impositivos es necesario construir acuerdos sociales y políticos, que tengan la potencialidad de institucionalizarse. Las innovaciones impositivas, y más aún si van en una dirección progresiva, van a generar resistencias de quienes deban pagar más impuestos. Sólo una amplia legitimidad social podría contrarrestar esa presión. No hace falta hacer estudios para entender que todo lo que es “impuesto” no encuentra su origen en el deseo. De allí que la cuestión de la legitimidad social de los impuestos resulte crucial. Aunque conozcamos las opciones técnicas más apropiadas para el caso argentino, las creencias sociales y los posicionamientos corporativos pueden coadyuvar o impedir cambios relevantes. Esto ingresa dentro de un problema mayor, acerca de las percepciones sociales de la justicia distributiva y la confianza o no en las instituciones políticas. ¿Cómo abordar entonces las percepciones sociales sobre los impuestos? Ciertamente, no tenemos datos de una gran encuesta nacional que nos permita dilucidar la cuestión. Queremos analizar datos existentes, que en todo caso permiten imaginar a futuro otros instrumentos de investigación. En primer lugar, hay datos acerca de la estructura de ingresos de la Argentina y también encuestas acerca de la valoración de la distribución del ingreso. Ciertamente, puede haber percepciones sociales de mayor injusticia en países más igualitarios y viceversa, en la medida en que las valoraciones y percepciones no indican distribuciones objetivamente más o menos equitativas, sino relaciones sociales y culturales con distribuciones determinadas. En segundo lugar, utilizaremos los datos de un estudio amplio basado en entrevistas cualitativas. Con una muestra de doce líderes

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de opinión en siete ciudades argentinas, se realizaron entrevistas que en gran parte fueron analizadas en el libro Pasiones nacionales (Grimson, 2007). Sin embargo, en este caso abordaremos una pregunta específica sobre los impuestos. Así, a través de una encuesta y de una amplia muestra de entrevistas buscamos aproximarnos a esas percepciones sociales. Éstas se plasman en las relaciones sociales contradictorias que se construyen en torno a la fiscalidad. Analizaremos este segundo punto en torno a la relación social específica que implica la imposición y la recaudación haciendo referencia a un estudio etnográfico y a un análisis institucional de la propia agencia de recaudación impositiva. PERCEPCIONES SOBRE LA JUSTICIA DISTRIBUTIVA

En un análisis realizado en 18 países de América Latina sobre la percepción de la política sobre aspectos económicos, utilizando la información provista por una encuesta de opinión, el Latinobarómetro, se encontró que las percepciones de una alta injusticia distributiva se asocian principalmente con las opiniones ciudadanas de inexistencia de garantías económicas y sociales básicas, lo que pone en evidencia la necesidad de que los Estados adopten medidas para cerrar las brechas sociales y avanzar en la cohesión social. “A su vez, se observó que la percepción de una alta inequidad distributiva se relaciona con la desconfianza en las instituciones políticas y con la creencia de que los gobiernos sirven más a las élites que a las mayorías, lo que indica que la población percibe a la desigualdad como un problema de poder que va más allá de la concentración económica y que, de no abordarse integralmente, puede obstaculizar las iniciativas para promover la cohesión social” (CEPAL, 2009). Según la CEPAL, la gran mayoría de la población latinoamericana opinó que la distribución del ingreso es muy injusta o injusta: en


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1997, el 80%, en 2002, el 87% y en 2007, el 78%. En Argentina, el porcentaje de la población que cree que la distribución del ingreso es justa o muy justa cambió en esos años del 4% y el 2% al 10%. En el polo opuesto, aquellos que afirman que es injusta o muy injusta se redujeron de 55% y 64% al 31% en 2007. Sólo en Brasil, Chile, Paraguay y Panamá más de un 31% tiene similar opinión. A continuación se presentan los resultados sobre el grado de percepción en la encuesta sobre el grado de justicia en la distribución del ingreso. Cuadro 1 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EVOLUCIÓN DE LAS OPINIONES SOBRE EL GRADO DE JUSTICIA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR PAÍSES, 1997-2007 (valores en porcentajes) Países

% que cree que la distribución es muy

% que cree que la distribución es muy

justa o justa

injusta

1997

Argentina

2002

2007

1997

2002

2007

4

2

10

55

64

31

Bolivia (Estado Plurinacional de)

10

13

31

24

24

14

Brasil

7

14

14

39

33

33

Colombia

15

9

17

32

42

30

Costa Rica Chile Ecuador

23 12 13

25 9 12

30 10 23

15 34 33

16 30 36

17 45 24

El Salvador

39

19

27

17

22

27

Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela(República Bolivariana de)

37 24 29 37 21 12 14 21 15

13 18 8 22 8 8 14 8 25

24 21 25 31 18 6 9 26 20 57

25 16 32 19 21 36 29 27 37

34 19 48 24 47 40 29 30 24

28 28 24 23 32 55 26 27 21 11

Fuente: CEPAL, 2009.

La percepción de los actores muestra que la inequidad distributiva está asociada a la inexistencia de garantías sociales básicas y a la desconfianza en las instituciones políticas. La encuesta muestra que los encuestados consideran “que los gobiernos son manejados para servir los objetivos de las élites, lo cual indica que la población latinoamericana percibe a la desigualdad como

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un problema de concentración del poder que va más allá de las cuestiones económicas, y que de no ser abordado en su integralidad, puede colocar fuertes barreras a las iniciativas orientadas a incrementar la cohesión social” (CEPAL, 2009). Por lo anterior la CEPAL concluye en la necesidad de avanzar en agendas de investigación y de políticas públicas que aborden el problema de la desigualdad desde lo político, lo cultural, lo étnico, etc. Es decir, se considera que el acercamiento a través de los indicadores tradicionales no permite entender las múltiples dimensiones que encierra uno de los principales problemas de la región. Según esta encuesta, en Argentina los indicadores de percepción de justicia distributiva mejoraron en el 2007, en particular porque se redujo el porcentaje que considera “muy injusta” la distribución respecto de períodos anteriores. Sin embargo, el 31% que consideraba “muy injusta” la distribución continuaba estando entre los más altos de la región. Las opiniones de que la distribución es “muy injusta” se convirtieron en percepciones de que la distribución es “injusta”: en rigor, el porcentaje de población que pensaba que la distribución era injusta aumentó de 34% en el 2002 a 58% en el 2007. En un estudio acerca de las percepciones subjetivas de la distribución de ingresos, basado en una encuesta representativa del Área Metropolitana de Buenos Aires, Cruces y Tetaz (2009) afirman que existe evidencia empírica que muestra divergencias entre la posición de las personas en la distribución de los ingresos y su percepción respecto del lugar que efectivamente ocupan (Ravallion, 1999). Resulta plausible pensar que estas diferencias tienen que ver con un conjunto de sesgos perceptivos descubiertos en la década del setenta por Kahneman y Tversky (1974). En particular, las personas tienen tendencia a generalizar a partir de la experiencia de su entorno, sin tener en cuenta el peso o representatividad de su ambiente en el total de la población.


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Es decir, continúan Cruces y Tetaz, si las personas de mejor o peor posición económica se juntan normalmente con sujetos similares existe una tendencia que los lleva a sobrevalorar sus ambientes como si fueran muestras representativas de toda la población. De esta manera, se produce un corrimiento hacia el centro en la percepción del lugar que se ocupa en la distribución de los ingresos, “lo que ocasiona luego una distorsión a la hora de evaluar el grado en que una política pública redistribuye a su favor (o en su contra)”. Esto implica que mientras los más pobres, al creerse más cercanos a la clase media, no son conscientes de cuánto se beneficiarían a partir de una política redistributiva, los de clase media alta y alta, sintiéndose cercanos a la clase media, se resisten a enfrentar el verdadero costo de una política de esa naturaleza. Incluso “pueden darse casos de personas que se consideran potenciales beneficiarios de una política cuando en realidad deberían ser financiadores netos (y viceversa) de acuerdo a criterios mínimos de equidad”. A través de una serie de preguntas, este estudio compara la percepción de la ubicación de las personas en la distribución de ingresos con su ubicación objetiva. Muestra qué porcentaje de los integrantes de cada decil se perciben a sí mismos en ese decil o en otros. Constata “una tendencia a ubicarse más al medio de la distribución de lo que en verdad se está”. Los encuestadores, una vez recibidas las preguntas, informaron a los encuestados acerca de su ubicación objetiva en la estructura. Así, pudo constatarse “que la corrección en las percepciones de los individuos modificó sus actitudes hacia distintas políticas redistributivas evaluadas”. En particular, se verificó “una tendencia hacia un mayor apoyo de políticas redistributivas en aquellos hogares donde el encuestado creía estar mejor ubicado en la distribución de los ingresos que lo que el encuestador le mos-

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tró. También se encontró un efecto opuesto en aquellos individuos que descubrieron que estaban mejor ubicados socialmente de lo que creían: éstos mostraron una mayor aversión a las distintas políticas redistributivas”. LÍDERES DE OPINIÓN E IMPUESTOS

El estudio cualitativo antes mencionado, realizado en la segunda mitad de 2005, nos permite aproximarnos a las explicaciones sociales acerca de la desigualdad. En las entrevistas a líderes de opinión se comenzó indagando acerca de las principales divisiones entre los argentinos. En el conjunto de respuestas dadas hay tres aspectos que son mayoritariamente considerados como factores de desigualdad. La inequidad territorial , asociada a la idea de que existe un centro que concentra el poder en Buenos Aires. Los entrevistados establecen una correlación entre una menor calidad de vida y oportunidades y ser habitante del interior del país. Se descr ibe la capital como el escenario que concentra los beneficios y las mejores condiciones sociales a expensas del resto del país. Este elemento está presente con fuerza en las respuestas de las entrevistas realizadas en Misiones, Salta, Neuquén, Rosario, Mendoza y Córdoba. No está presente, sin embargo, con la misma fuerza en las entrevistas de La Plata, Gran Buenos Aires y Capital. Las respuestas también plantean un ensanchamiento de la bre- cha entre los ricos y los pobres , así como el debilitamiento de la clase media. Hay una marcada referencia a los que tienen y los que no. En algunas entrevistas se asocia la clase con el acceso a la educación como causa de división social. Aunque en estos análisis predomina el factor económico, en estas respuestas se muestra al país como un espacio en el que existe una minoría que concentra los privilegios mientras se incrementa una base social cada vez más excluida.


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Otro aspecto que proponen los entrevistados como causa de la división social se relaciona con la inclusión y la exclusión social ; si bien en muchas explicaciones se puede agrupar en el aspecto anterior, buena parte de las entrevistas sitúa el problema no en la distribución social de los recursos sino en el acceso a un trabajo como elemento principal de la inclusión social. La falta de trabajo es considerada como un riesgo para la integración social porque los entrevistados consideran que hay una población que es vista como creciente que no puede acceder a bienes y servicios básicos pero tampoco a la educación. Como causa de la desigualdad aparece la necesidad de que el país genere condiciones para que todos tengan trabajo.

Entre los líderes de opinión entrevistados, si bien se reconoce la necesidad de pagar impuestos para que el Estado pueda actuar, las decisiones del Estado se asocian sobre todo a la prestación de servicios como salud, educación y al desarrollo de obras. Quienes afirman más tajantemente que sí hay que pagar impuestos aluden a que toda “sociedad organizada”, “ordenada”, “civilizada”, paga sus impuestos, y que cumplir esa obligación hace a la propia organización social. El tema fiscal no aparece de forma recurrente como una herramienta del Estado para superar la desigualdad social. Una parte importante de los entrevistados que sostiene que hay que pagar impuestos alude a que debe cumplirse con la ley y que lo hacen para cumplir con sus obligaciones. Entre algunos de ellos aparece la idea de que pagar impuestos genera derechos, especialmente a reclamar y exigir que el Estado cumpla con sus obligaciones. Si no se pagaran los impuestos el Estado tampoco podría cumplir sus funciones en salud y educación. Ahora, en la mayoría de los entrevistados, incluso entre quienes afirman que hay que pagarlos, los impuestos se conciben como otra de las manifestaciones de la injusticia social. Un empre-

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sario rosarino, que sostiene tener todo en blanco, dice que hay que pagarlos, pero “te da bronca que no se canalicen a donde tienen que ir”. También existe una idea generalizada de que el monto pagado por los impuestos es injusto. Los entrevistados afirman que “es para llenar el bolsillo de unos pocos”, “los que más tienen son los que menos pagan (o más evaden) / los que más pagan son los que menos tienen”, “se paga y no se ven los resultados”. Una gran parte de los entrevistados consideran que pagan más impuestos que los demás. Además, afirman que cada uno de ellos es de los pocos que paga: “yo soy el único estúpido que paga todos los impuestos” es una frase recurrente. Por ejemplo, una ingeniera agrónoma mendocina nos decía que “de hecho los pago y de hecho me he sentido tonta por pagar impuestos, sentís que vos realmente sos la única que paga y que hace las cosas”. En una entrevista en profundidad donde generalmente el entrevistado y el entrevistador no se conocen, no resulta sencillo obtener datos acerca de las creencias de los actores acerca de los impuestos. Especialmente, resulta muy difícil que el entrevistado explicite convicciones, que podría tener, acerca de que no deberían pagarse impuestos. Ésa es una dificultad metodológica clara cuando se comparan las respuestas de las entrevistas con lo que puede percibirse en conversaciones informales de las clases medias altas y las clases altas. En esas interacciones cotidianas, fuera de la situación de entrevista, se encuentran relatos, anécdotas y expresiones que dan cuenta de un sentido común sedimentado. Ese sentido común parece tener la peculiaridad de la desarticulación completa entre dimensiones morales y obligaciones fiscales. Cuando encontramos que un delito es considerado un riesgo penal o económico, pero no un problema moral, conviene detenerse a comprender por qué. En trabajos anteriores sobre prácticas económicas mostramos que los “contraban-


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distas hormiga” consideran ilegítimas las leyes que obstaculizan, desde los centros metropolitanos, la integración fronteriza a través de severos controles aduaneros. Así, violar esos controles aduaneros es un problema práctico, pero no un dilema moral para los propios “contrabandistas”, porque socialmente se consideran irracionales los controles impuestos desde Buenos Aires. Esto se percibe cuando una persona le cuenta a otra cómo engañó al fisco, cómo envió dinero fuera del país, cuáles son las actividades que realiza en negro y así sucesivamente. La evasión sería una práctica económica escasamente condenada desde un punto de vista moral por sectores de la sociedad, salvo para los grandes evasores que siempre aparecen como figuras lejanas, como desconocidos. Intentamos mitigar la dificultad metodológica de que esto se manifieste abiertamente en una entrevista habilitando en la formulación de la pregunta ambas opciones: “Hay quienes sostienen que en la Argentina no vale la pena pagar impuestos. Otros, en cambio, sostienen que es importante pagar impuestos. ¿Vos qué opinás?”. Esa probable reticencia de nuestros entrevistados respecto del pago de impuestos se planteó de una manera elegante. Aunque en más del 90% de las entrevistas se afirma que “hay que pagar los impuestos”, en casi todas las entrevistas hay un pero que matiza ese rotundo consenso deontológico. El gráfico a continuación muestra cuáles son las percepciones que los entrevistados respondieron con mayor frecuencia. Los porcentajes no son excluyentes, ya que en las respuestas abiertas algunos argumentos se repetían. El conjunto de condicionamientos se pueden agrupar en tres aspectos de acuerdo a la forma en que los entrevistados plantean

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PERCEPCIONES SOBRE LOS IMPUESTOS

8%

Los países más civilizados y los más ordenados pagan impuestos como corresponde

11%

12%

El único boludo que paga todos los impuestos soy yo

Mis impuestos son para llenar el bolsillo de unos pocos

16%

No se sabe a dónde van a parar los impuestos

16%

18%

Hay que pagar El que más tiene impuestos pero más evade. El que vigilar y controlar menos tiene cómo se distribuyen, más paga quién los recauda, cómo se administran y en qué los gastan

18%

20%

El Estado debe Hay que pagar los cumplir sus impuestos pero funciones de éstos deben ser Bienestar social. más justos, que se Si se pagan pague de acuerdo los impuestos a lo que se tiene se ven los resultados

sus percepciones. El primero se refiere al tema del gasto, es decir es una crítica que denuncia el mal uso que tienen los impuestos. En un segundo grupo los actores plantean problemas de injusticia del propio sistema impositivo. Un tercer grupo sitúa en la cultura de los individuos el principal problema para la tributación. Así, en el primer grupo, que marca una distancia con el Estado, los políticos y las políticas, hay respuestas como “hay que pagar, pero uno no ve lo que pasa con los impuestos y no le dan ganas de pagar”, “acá vemos todos los días lo que se hace con la plata de los impuestos y realmente uno no tiene ganas de pagar” o “hay que pagar impuestos pero la gente no paga porque no sabe qué pasa con ellos”, que son bastante explícitas (y presentes en el 16% de las entrevistas). En cambio, la frase “hay que pagar impuestos pero éstos son para llenar el bolsillo de unos pocos” (12%), si no es leída desde la dificultad metodológica antes señalada, parece una contradicción en sus términos. La interpretación apropiada seguramente no alude al placer de “llenar el bolsillo de unos pocos”. Complementariamente, se afirma que “hay que pagar impuestos pero vigilar y controlar cómo se distribuyen, quién los recauda, cómo los administran y en qué los gastan” (16%). La percepción de una injusticia se reitera en “el que más tiene es el que más evade, el que menos tiene es el que más paga” o también en “hay que pagar impuestos pero que paguen sobre


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todo los ricos, que son los que más tienen y más evaden” (18%). Una variante del anterior, vinculado estrictamente al sistema impositivo, es “hay que pagar los impuestos pero éstos deben ser más justos, que se pague de acuerdo a lo que se tiene” (20%). En la misma línea se sostiene la necesidad de “leyes impositivas claras para disminuir la evasión” (5%). Un empresario misionero sostiene la teoría de que hay grandes empresarios que no pagan, una gran masa evasora, y “hay un grupo de estúpidos que estamos registrados desde siempre y que pagamos siempre”. Hay otro grupo de respuestas que aluden más bien a la “cultura nacional” y la vinculan con las perspectivas de desarrollo. Así, el problema principal sería la antigua cultura de violación de las leyes que estaría en el trasfondo de los problemas argentinos. Por ejemplo, “los países que progresan son los que se apegan al cumplimiento de las leyes”, “los países más civilizados y los más ordenados pagan impuestos como corresponde”, “los impuestos son el símbolo máximo de la organización social” (8%). Quizás en otros países pueda suponerse que quienes afirman esto necesariamente son el sector más cumplidor de las obligaciones ciudadanas. En la Argentina las cosas no funcionan necesariamente de ese modo. Puede sostenerse una deontología cívica y de desarrollo pero que, para evitar ser “el único estúpido”, por ahora no se cumple en la práctica contribuyendo, según esa misma teoría, con un granito de arena para no ser como esos países civilizados y que progresan. En el imaginario igualitarista argentino, de un igualitarismo con peculiaridades que no podremos ahondar aquí, la sensación de ser “el único” que paga puede ser suficiente para autopercibirse “por fuera” de la sociedad. En ese sentido, es plausible que haya sectores dispuestos a pagar siempre y cuando no sean los únicos. “Hay que pagar los impuestos, pero evadirlos no puede seguir siendo el deporte nacional”, “hay que acabar con la cultura del más vivo” (4%).

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El análisis de las respuestas aportadas, en una muestra con sectores medios sobrerrepresentados, se observa una sensación de injusticia en los tributos pagados donde los entrevistados consideran: que pagan mucho más que lo que debieran, que sus impuestos no son usados de la manera más eficiente, que los recursos públicos engrosan los bolsillos privados y que no se sabe en qué son usados los recursos fiscales y no se perciben sus beneficios. Algunos entrevistados señalaron la autonomía entre obligaciones morales y obligaciones impositivas que mencionábamos anteriormente. Un religioso salteño señaló que “como dice la moral cristiana, la ley injusta no te obliga”. Con esto no decía que no había que pagar ningún impuesto, sino que colocaba la obligación en dependencia de la justicia y no de la ley. Un religioso cordobés afirmó que “cuando las leyes entran en contradicción con la ética, la opción siempre es por la ética”. Decía que “en un mundo estructuralmente injusto ciertas obligaciones sociales, como era pagar los impuestos, se ponen en cuestión; ahora, si es un millonario, si es un hombre rico, pudiente, y si además no paga los impuestos, es un caradura”. También un religioso de Mendoza se explayaba así frente a la pregunta sobre los impuestos: “Yo opino que hoy no hay ni blanco ni negro. Vivimos en una gran gama de grises y hay que buscar el gris más claro... yo también estoy entrando en el juego. Entonces, frente a una injusticia, yo dibujo las cosas. Entonces, pago impuestos, pero no todos los que me dicen. Creo que está todo muy sucio y hay que buscar el gris más claro. Por defender los derechos de la gente, me lleva, sí, a cumplir pero a la vez mentir. Estoy en esa dicotomía”. Un empresario de La Plata planteaba un tema recurrente: el que paga, se funde. Esa realidad, continuaba diciendo, lleva a preguntarse: “¿cómo hacés para evadir los impuestos? En un país donde pagar los impuestos implica tener superávit para ‘afanar más’, te lleva a pensar cómo hacer para no pagarlos. Desgraciadamente, en este país, al que paga los impuestos se lo castiga”.


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Así, la inmoralidad es colocada del lado del Estado y la recaudación. No sólo por la corrupción, sino porque castigan a los que pagan. Otros agregan que sólo se les cobra impuestos a los pobres a través del consumo, pero se mantiene la evasión de los grandes contribuyentes y no hay un sistema progresivo. Este tema es recurrente y alude a la injusticia e inmoralidad del propio sistema que reclama su cumplimiento desde la moral y la justicia. Una dirigente social de Neuquén fue de las pocas que nos dijeron directamente: “yo no pago impuestos. Impuestos venimos pagando todos los días, desde que nos compramos un sachet de leche para alimentarnos estamos pagando impuestos. Ahora, los impuestos que imponen los fiscos, los municipios, las provincias, esos me parece que es bastante injusto porque no corresponde al beneficio que da el municipio o la provincia para que pagues ese impuesto. Entonces yo no lo pago porque tengo bronca. Yo creo que el impuesto, si se paga, tiene que ser bien correspondido, y a los más pobres no les pueden estar cobrando impuestos cuando no les están dando nada o lo necesario”. Es interesante una cuestión lingüística que se torna muy clara en algunas entrevistas y en el habla cotidiana en el país. Para los no especialistas, muchas veces el término “impuesto” abarca los servicios de agua, electricidad, gas o teléfono. Se habla de pago de la boleta de luz como un “impuesto”, lingüísticamente equivalente al IVA, aunque muchas veces más visible que el IVA. En la medida en que en la Argentina generalmente los precios se presentan con IVA incluido, para muchos consumidores el precio aparente del producto es la suma del precio y el IVA, mientras que la noción de “impuesto” se utiliza más para hablar de las boletas de pago (sean de servicios o impuestos) que se reciben en el domicilio. Un contraste interesante surge de comparar algunas respuestas de los líderes de organizaciones sociales con las respuestas de

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los empresarios entrevistados. A continuación se presentan las respuestas dadas por los líderes sociales: “El que tiene, que pague más” “Uno ve lo que hacen con los impuestos y no dan ganas de pagar” “Los que tienen, no pagan. Muchos quieren pagar y no pueden” “Pagar de acuerdo a lo que se tiene” “Hay que pagar los impuestos para ver obras, pero muchos no ven las obras que pagan con sus impuestos” “Los que más tienen, no pagan. Los que menos tienen, más pagan”

“Si el impuesto se paga, se tienen que ver los resultados”

Entre los líderes sociales aparece la necesidad de un sistema más progresivo, se sostiene una noción de justicia entre lo que pagan las distintas clases y se cuestiona el uso que hace el Estado del dinero público, desde la necesidad de su efectividad hasta el mal uso como percepción general. Las respuestas de los empresarios sobre el tema fiscal son: “No voy a pagar impuestos para que roben otros. Si se vieran los resultados, uno pagaría impuestos” “Hay que tener la rentabilidad para pagar los impuestos” “Hay que pagar si se ven representados en servicios” “Hay que pagar impuestos, no es justo evadir” “Si se pagan impuestos, se puede exigir” “Que paguen los que más tienen” “Las reglas no son claras ni justas, en el sector industrial hay tratamientos diferentes” “Si cobramos impuesto ahorcamos a los que están aportando al país” “Pago los mínimos impuestos que pueda, mis impuestos pagan los trajes de Cristina”

Aparece aquí también la cuestión de la efectividad, en el sentido de pagar a cambio de servicios reales. La corrupción aparece


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más explicitada y reiterada, en algunas ocasiones con total ausencia de matices (“mis impuestos pagan los trajes de Cristina”). La cuestión de la obligación está más presente, pero también la cuestión de que los impuestos deben ser acordes a la rentabilidad. Nuevamente, aparece explicitada la noción de justicia. En esas enunciaciones, cabe subrayar la reiteración de la forma condicional: “pagaría impuestos si usan bien...”. Esto da cuenta de una profunda desconfianza hacia el Estado o “la política”, e incluso hacia los distintos sectores de la sociedad. Hay una clara percepción, desigualmente distribuida, acerca del carácter regresivo del sistema impositivo argentino: “los que más ganan, menos pagan”. LA RELACIÓN FISCAL Y LA SOCIEDAD POLÍTICA

Mireille Abelin (Abelin, 2011) realizó un estudio que contempla la dificultad histórica en la Argentina de cobrar los impuestos en las clases media y alta. Uno de sus registros etnográficos da cuenta de un “secuestro de auto” a un deudor de lo que en ese entonces se denominaba Rentas de la Provincia de Buenos Aires. La medida se tomó frente a las cámaras, en una escena que se prolongó desde las 19 horas hasta la 1 de la mañana. La autora relata su observación del secuestro de un BMW en el Country Club Miraflores mientras los canales informativos titulan la noticia “Atrincherados en el BM”. En el lugar se juntan unas 200 personas polarizadas entre el apoyo y el rechazo a la medida. Los dueños se sienten tratados como “delincuentes”, afirman que se enfrentan a un “terrorismo fiscal medieval salvaje”, “violando su propiedad privada”, “un derecho constitucional”. Los apoyan los vecinos del country en el que residen los deudores, autodefiniéndose como “víctimas de la persecución estatal”. Abelin describe cómo, mientras tanto, los pobres de la zona, que provienen de un barrio cercano, manifiestan que se sienten “protegidos por los esfuerzos del Estado” que apuntan a los deudores fiscales ricos.

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El deudor, que debía 15.000 pesos al fisco desde hacía tres años, considera la situación como ilegal e inmoral y termina escapando a la confiscación aludiendo a problemas cardíacos. Este dato pone en escena la afirmación de Abelin de que las clases media y alta, en lugar de tener el sentimiento de estar atados por una obligación, sienten que el Estado les roba. Utilizan la acusación de “superpoderes” y de un “autoritarismo semejante al de la dictadura”, movilizan la oposición civilizado/salvaje, asimilando la confiscación a la violación de su integridad física. Por otro lado aparece la idea de que las leyes deberían estar hechas por especialistas fiscales, expertos, tecnócratas, “los que saben”, y no por los legisladores que “actúan con obediencia debida”. Esta idea de la fiscalidad como saber experto que se opone al arbitrario del político (temática recurrente del ideario liberal) revela a su vez la visión técnica de una fiscalidad idealizada. En términos más generales, el estudio de Abelin intenta explicar la falta de responsabilidad fiscal de las clases media y alta argentinas y la falta de cultura redistributiva considerando que ésta se debe a la forma histórica en la que se estructuró el sistema fiscal argentino. Al haber dado más importancia a los impuestos indirectos, afirma que este sistema no favorece la creación de una ciudadanía producida por la relación fiscal. Los impuestos indirectos no son cobrados al individuo responsable del pago, sino por una tercera parte. Colectados en la venta o en los puertos, piden poca administración y regulación individualizada y esquivan la resistencia de las élites. Pero a su vez, los impuestos indirectos no permiten construir una lógica de reconocimiento fiscal funcional a la formación de una comunidad política. En cambio, los impuestos directos habilitan un proceso comunicativo propio a la constitución de una comunidad caracterizada por un lazo político y no un lazo contractual. Abelin sostiene que los constructores del Estado argentino privilegiaron las políticas fiscales caracterizando más la sociedad civil que la sociedad política.


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Esta ambivalencia en la relación fiscal, que oscila entre voluntad y efecto del imperium, entre adhesión positiva e imposición, se cristaliza, por lo menos desde la constitución de la AFIP en 1997 en los procesos que buscan aumentar la recaudación fiscal. Con la política de incautar autos de evasores, parte de la política fiscal de la provincia de Buenos Aires, se representa una idea de un Estado fuerte redistributivo (“un Estado inteligente para una sociedad más justa”), donde las relaciones de dependencia y de deuda entre el soberano y los sujetos están todavía visibles. El “escrache” es una técnica de avergonzamiento público, de capacidad de movilizar la opinión publica y la diseminación a través de los medios. Esta técnica es la personificación de una “justicia mediática”, utilizando los medios para promover una administración fiscal responsable. Algo análogo a la práctica de publicar listas de deudores fiscales en Internet. La lógica que subyace a estas prácticas se ve plasmada en una entrevista realizada en 2008 a un alto funcionario del sistema impositivo: “‘Me tengo que ir pero antes quiero que veas esto’. Se acerca a su computadora que trata de reactivar moviendo nerviosamente el ratón. ‘Lo tengo acá, mira’. Activa con la flecha un archivo que está en un lugar privilegiado de su escritorio. Se abre el Windows Media y empieza un capítulo de la Pantera Rosa, ‘impuestos en rosa’. Sube el volumen cuando se escuchan las primeras notas de la canción. En la pantalla se puede ver un castillo medieval del cual sale un personaje con cara de ‘malo’ con una bolsa en una mano y un garrote en la otra. Lo acompañan dos soldados con una bandera: ‘su amigo, el recaudador de impuestos’. Sin esperar más, el funcionario mira a uno de sus asesores, que nos acompañó en toda la entrevista y dice, una sonrisa en los labios, ‘¿viste qué bueno que está?’. El asesor asiente. El ‘recaudador’ animado toca distintas puertas de personas que tratan de esconder su dinero. ‘¿Viste? Éstas son las distintas formas de evasión y yo soy éste’, me dice señalando con su

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dedo al ‘malo’ dando garrotazos a un contribuyente que no pagó sus impuestos antes de llevárselo a un calabozo”. Esta presentación de sí, por lo menos singular, revela una identificación positiva con el acto de “recaudar a toda costa”. “Somos sheriffs de la recaudación” me dijo otro de los entrevistados. Uno de los candidatos regulares a ser el nuevo administrador de la AFIP afirmó que “la obtención de la recaudación es uno de nuestros valores centrales y esto siempre, inclusive cuando no había retribución por desempeño”. Aparecen sin embargo dos estilos de recaudación. El primero consiste en generar miedo, lo que la prensa ha llamado refiriéndose a las prácticas de Santiago Montoya, ex director de la Agencia de Recaudación de Buenos Aires (ARBA), como “terrorismo fiscal”. El segundo es generar conciencia ciudadana, lo que se traduce a través de la transformación de la cultura tributaria apoyándose en las campañas de formación y programas de educación en las escuelas. Estas últimas técnicas procuran constituir una idea de responsabilidad fiscal propia de una sociedad política. En los últimos años se multiplicaron campañas publicitarias en los medios provenientes tanto de la AFIP como del organismo recaudador de la provincia de Buenos Aires. Éstas dan a la acción impositiva una presencia regular en los medios y en la vía pública. La principal campaña se orientó a generar una “nueva cultura tributaria” con ejes centrales puestos en tener un “país en buen estado” y generar una “nueva ciudadanía”. Los estilos de comunicación que se observan oscilan entre lo que un entrevistado llamó “vender miedo o vender ciudadanía”. De hecho, las campañas alternan la estigmatización de los evasores con posibilidades de escalonamiento de las deudas tributarias y una actitud complaciente. La dimensión comunicacional de la administración impositiva es indisociable del propio trabajo político del gobierno y constituye de hecho uno de sus ejes de comunicación. Todos los meses,


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los datos de recaudación se presentan como una “buena noticia”, ya que casi siempre se rompe un “nuevo récord” de recaudación. Sin poder correlacionar la comunicación con el aumento de la recaudación, cabe aclarar el lugar que ocupan los contadores. Estos últimos son uno de los principales vectores “externos” a la administración impositiva de las evaluaciones sociales que se puedan hacer de las medidas fiscales. Son un locus del saber experto sobre lo fiscal, una mediación central a la hora de pensar la significación de lo fiscal. Por ejemplo, en lo que refiere a la percepción del control, uno de los contadores entrevistados nos garantiza que “ahora aconsejo a mis clientes pagar sus impuestos. El control es mucho más fuerte que antes”. Esta percepción se objetiva en el aumento de la apertura de sumarios que pasa, según los datos provistos por el director de la DGI, Horacio Castagnola, de 183.000 casos en el 2002 a 851.000 casos en el 2005 con una proyección creciente para los años siguientes. El aumento de la actividad no se ve acompañado sin embargo por un aumento significativo de personal, ya que para una dotación de 1.256 agentes en el 2002 se generaron 3.244.034 acciones (que incluyen todos los recursos de control y sanción de la DGI), contra 1.222 agentes que generaron 6.948.706 acciones en el 2006. El aumento de productividad medida por cantidades de acciones por agentes es de un 120%. Por otra parte, si bien por razón de limitaciones metodológicas no hay datos fiables sobre la evasión fiscal, la propia AFIP generó un “índice de clima fiscal” (ICF) (Abad, Etkin y Estévez, 2007) que pretende colmar esta carencia. La tendencia de dicho índice esta claramente a la alza desde el 2002, indicando una mejora en el pago de impuestos. Hasta ahora, si bien tanto la política de la seducción como la del castigo han logrado mejorar la recaudación, es dudoso que hayan modificado en algo la percepción social sobre los impuestos, o que por lo menos la modifiquen en el sentido de la legitimidad de

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la fiscalidad o de su progresividad. Si esa percepción emerge de un conjunto de sentimientos vinculados al fisco, como el temor a la punición, el potencial deseo de reconocimiento como buen ciudadano, la internalización de la obligación social a través de su vinculación con los servicios públicos visibles, se requiere un estudio específico para mostrar cómo se conforma en distintos sectores. Por otro lado, la escena de incautar autos a evasores puede leerse en contraste con otras dos escenas. La primera, la más tradicional, que es la ausencia de presión alguna, y menos de tipo confiscatoria, sobre los sectores pudientes. La segunda, la ausencia de denuncia penal con juicio y cárcel efectiva para los evasores famosos. Esa “táctica” para promover el pago de impuestos, internacionalmente conocida, siempre fue evitada por las gestiones argentinas. Este matiz es coherente con las percepciones de los líderes de opinión expuestos anteriormente. Aunque muchas apunten a problemas muy reales de carácter distributivo y de administración de recursos públicos, también algunas son autojustificaciones. Por ejemplo, un ejecutivo cordobés citaba una frase que había leído: “en la Argentina pagamos impuestos suecos y recibimos servicios haitianos”. Este tipo de expresiones generan gran empatía, pero son completamente falaces. En Argentina, los sectores sociales a los que pertenece el entrevistado (nivel gerencial en una empresa privada) pagan muchos menos impuestos que sus equivalentes suecos. La comparación con los servicios públicos en Haití es también muy alejada de la realidad, por decir lo menos. La expresión “mis impuestos pagan los trajes de Cristina” también debe ser interpretada desde su jocosidad y no desde su pretensión de cientificidad, donde caería en el ridículo. Sin embargo, cabe hacer notar que una sociedad que sólo puede hacer chistes sobre la corrupción de los usos de fondos públicos que justificaría la evasión impositiva, y que jamás puede hacer chistes sobre la evasión impositiva, tiene un problema serio a ser analizado.


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Una jueza mendocina afirmaba que “la gente no aporta, no paga sus impuestos porque piensa que están destinados al Triángulo de las Bermudas, que se lo llevan a su casa”. La frase es muy interesante, porque si de algo podemos estar seguros es de que los impuestos que no se pagan se quedan en las casas, y los más nutridos van hacia algún lado como el Triángulo de las Bermudas. De hecho, en Argentina, los jueces no pagan impuestos a las ganancias. Así, en más de una ocasión, aquellos que están exentos o que se considerarían “estúpidos” si pagasen todos los impuestos, hablan de lo que hace el Estado con el dinero en términos que podrían aplicarse perfectamente a ellos mismos. Algunos entrevistados señalan que los argumentos acerca del mal uso o de injusticias impositivas en realidad son “excusas” para evadir. Estos entrevistados, especialmente varios políticos, consideran que es legítimo hacer otras propuestas políticas, pero de ninguna manera puede legitimarse el delito de evasión. CONCLUSIONES

El análisis previo nos permite ver que la relación fiscal se inscribe en un régimen de confianza en el cual se moviliza un complejo de experiencias y significaciones sobre la captación fiscal y sus usos que constituyen un conjunto de creencias sobre el Estado y lo fiscal. Estas creencias se plasman, a la vez que se complejizan, en los argumentos públicos que otorgan o no legitimidades a los actos del Estado o a las medidas políticas. Este punto se evidencia si tomamos por ejemplo los reclamos de la CGT sobre la elevación del mínimo no imponible para los trabajadores. El punto principal es que, a diferencia de la noción general de un impuesto idéntico para ciudadanos con ingresos idénticos, prevalece la idea de que un impuesto (“a las ganancias”) está desligado de una categoría (el trabajador). La categoría “tra-

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bajador” debería estar exenta para ellos, independientemente del nivel de los ingresos. La misma cuestión de la legitimidad fiscal se evidenció en marzo de 2008 cuando estalló el conflicto “entre el gobierno y el campo” sobre las “retenciones móviles”. Es interesante hacer notar que entonces el debate acerca de las retenciones se realizó exclusivamente como si fuera un debate tributario. Esto significa que se intentó modificar una cuestión tributaria que es parte de un dispositivo mayor, que debería ser discutido de modo más integral. Por otra parte, se consideraba las retenciones como un castigo a los exportadores, no como un incentivo a otros exportadores. Se denunciaba al gobierno por la inflación, pero incluso si esas críticas fueran razonables estaban formuladas de modo incongruente con la abolición lisa y llana de las retenciones. Asimismo, es interesante hacer notar que las desigualdades internas entre los productores rurales aparecen o desaparecen de los discursos y las propuestas en función de coyunturas políticas. Evidentemente, la viabilidad política de una reforma fiscal o de cambios tributarios tiene un conjunto de componentes extremadamente complejos, entre los cuales las capacidades de lobby de las corporaciones resulta crucial. Esa capacidad de lobby es difícil de estudiar, aunque muchas veces se entremezclan sus poderes reales con argumentos estrictamente técnicos y económicos. En ese sentido, la persistencia de ausencia de gravámenes para la renta financiera o para la herencia no puede explicarse exclusivamente por motivos de racionalidad económica, en la medida en que los técnicos pueden proveer los instrumentos para no generar consecuencias indeseadas, direccionando las medidas en el sentido esperado. Ahora bien, más allá de estas tramas de presiones constantes, existe la cuestión de la legitimidad social de los instrumentos impositivos. Esa legitimidad vincula ciertos valores sociales, espe-


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cialmente los modos muy específicos en que los sectores de una sociedad interpretan en un momento histórico nociones de igualdad y equidad, con dos dimensiones señaladas en este trabajo: el carácter más o menos equitativo del sistema impositivo y el carácter más o menos equitativo del gasto público. Si bien, en el trazo grueso, este trabajo muestra que las percepciones sociales prevalecientes dan cuenta de una injusticia distributiva ligada a los impuestos y ligada al gasto, deben señalarse algunos matices y algunas posibilidades. Para ello conviene partir de la idea de que en la sociedad argentina parece persistir un valor en la equidad social. Es notorio que existe una percepción, mostrada en las encuestas de la CEPAL, de injusticia distributiva mayor que en otros países latinoamericanos en los cuales hay, en realidad, mayor desigualdad distributiva. Esto señala que existen amplios sectores sociales más críticos, o más politizados que, en cualquier caso, señalan esa falta de correspondencia entre el modo en que creen que la sociedad debiera funcionar y cómo funciona efectivamente. Ahora bien, esa sociedad no está especialmente preocupada por la discusión acerca de los impuestos, sino más bien acerca de cómo el Estado garantiza ciertas prestaciones públicas. No preocupa el costo de los derechos (Holmes y Sunstein, 2011). Ni en el caso de la CGT ni en el caso de las retenciones parece haber una gran preocupación social respecto de cómo el Estado financia su gasto o cómo puede desfinanciarse. Esto se acentúa por la ausencia o debilidad de argumentaciones públicas respecto de cómo es la estructura social y la estructura de tributación. El hecho de que se presione sólo para elevar el mínimo no imponible, lo cual beneficia específicamente al decil de ingresos más altos, en lugar de presionar para reducir impuestos regresivos, de instalar el debate acerca de la heterogeneidad de ingresos del decil más alto y la falta de progresividad en la tributación, es una muestra elo-

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cuente de esto. Al punto de que una medida de progresividad, como la mal llamada “tablita de Machinea”, fue anulada por presión de la propia CGT. Esto expresa un problema mayor, referido a que las percepciones sobre los impuestos son extremadamente fragmentarias, visualizando el alto monto que debe pagar la persona, pero desatendiendo la visión de conjunto. Por eso el 80% con menores ingresos, completamente excluido de la “tablita” o de la elevación del mínimo, nunca se ha pronunciado en ese debate. La otra razón, complementaria de ésta, es que los recursos públicos no se perciben como recursos propios, sino como recursos del gobierno nacional o de los gobiernos locales. Obviamente que el incremento de la transparencia del gasto puede ser una contribución significativa para mitigar la percepción de que ese dinero es apropiado por unos pocos. Sin embargo, sólo cuotas de participación en decisiones presupuestarias –como los casos de presupuestos participativos municipales– podrían ser más potentes en licuar la visualización del Estado como una alteridad. La combinación de todas las percepciones señaladas en este trabajo se traducen en que una imposición ganará legitimidad en la medida en que sea destinada a un fin específico y, más aún, si ese fin reduce la desigualdad social. Como prevalece el descreimiento en el cumplimiento de medidas de ese tipo, sólo la transparencia, garantizada por mecanismos innovadores de control, podría otorgar mayor legitimidad a la imposición tributaria. Podría señalarse que poco tiempo atrás se perdió una oportunidad pedagógica cuando la Asignación Universal por Hijo no intervino sobre el debate tributario. Así, pareciera que el debate sobre las retenciones o la renta financiera van por un camino, un camino técnico que involucra a los políticos y las corporaciones, mientras la Asignación Universal va por un camino que hace a la relación


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entre Estado y sociedad. Sin embargo, es evidente que lo tributario hace tanto como el gasto público a ese vínculo, y que la desarticulación de ambos contribuye significativamente a socavar el involucramiento en el debate tributario. El carácter extremadamente corporativo del debate impositivo revela aspectos cruciales de la cultura política argentina. Desde las corporaciones, los reclamos se limitan a reducir al mínimo posible su contribución fiscal, sin mirar más allá de eso. Desde el punto de vista de los partidos, el corporativismo se expresa en el carácter electoral de las propuestas sin atender a la sostenibilidad del gasto público, lo cual las torna extremadamente volátiles, dependiendo del lugar (de gobierno u oposición) que les toque a esos partidos en cada coyuntura. Esto se vincula a un proceso que en otros trabajos concebimos como el modo de relación entre las partes y el todo en la Argentina, donde, en comparación con Brasil, los actores sociales tienen una escasa percepción de la totalidad y, básicamente, conciben a cada parte como un todo potencial que requiere para existir de la eliminación o fuerte limitación de las otras partes (Grimson, 2007).

En ese sentido, entendemos que una reforma fiscal integral como horizonte difícil sería una etapa crucial de la constitución sedimentada de una nueva hegemonía, un sentido común distinto respecto de las partes y el todo. Para que esa nueva hegemonía sea posible, resultará crucial que el Estado en ningún caso aparezca identificado con una parte, sino que siempre, en cada medida y cada acción, trascienda a cada una de ellas. Esta actuación no corporativa del Estado es una condición necesaria, pero no suficiente. Otras condiciones refieren a ampliar las bases de sustento político y social para un modelo de desarrollo que integre en lugares diferenciales la producción industrial, agropecuaria y los servicios. Si bien hay en la actualidad una presión tributaria his-

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tóricamente alta, el Estado aún tiene potencial para negociar en el mejor sentido, ya que podría imponer tributaciones con bastante legitimidad a cuestiones financieras, de la minería o el medioambiente. Para que esas bases puedan ampliarse en la dirección de un proceso articulado de las partes, un desafío peculiar se refiere a la cuestión federal, a la coparticipación y a la búsqueda de mecanismos de potenciación nación-provincias. Ahora bien, dada la visión de los tributos como dinero que se dirige a un destino inespecífico o a las arcas privadas, resultará una condición necesaria de un acuerdo tributario amplio su complementación con un acuerdo acerca del gasto. Esto no implicaría una limitación a las variaciones gubernamentales y la alternancia política. Se trataría, más bien, de seguir en otros temas mecanismos como la Ley de Financiamiento Educativo, que establece un piso consensuado. Las confrontaciones ideológicas y políticas debieran darse en el marco de pisos compartidos. Por otra parte cabe identificar, más allá de las percepciones sociales sobre los impuestos, cuáles son los espacios y las personas legitimadas para emitir un juzgamiento de valor sobre lo impositivo. Los contadores aparecen como una de esas mediaciones que pueden constituirse como vectores de obligaciones, pero también como productores de nuevos sentidos comunes. Por otro lado valdría la pena interrogarse sobre el vínculo que se pueda establecer entre la relación fiscal como constitutiva de una comunidad política y la legitimidad de una reforma fiscal más igualitaria en sus intenciones. Dicho de otra forma, si se piensa la fiscalidad como relación contractual entre Estado e individuo, y no como relación política entre Estado y ciudadano, ¿esa relación abre la posibilidad cognitiva para construir un sistema fiscal más igualitario? En términos prácticos, este análisis indica lo siguiente.


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Una difusión de información confiable acerca de la estructura social permitiría a las personas y grupos comprender más adecuadamente las implicancias que tendría para ellos mismos cualquier modificación fiscal. Entre los más pobres, un motivo que reduce su potencial apoyo a medidas redistributivas es su autopercepción más en el centro de la estructura social de lo que realmente están. Entre los deciles de mayores ingresos, la desinformación amplía el apoyo potencial a medidas redistributivas, en la medida en que pueden considerar adecuado reducir la desigualdad gravando a los que son más ricos que ellos mismos. Sabiendo que las mentiras tienen patas cortas y que ese eventual apoyo terminaría en un eventual reclamo, resulta evidente que la clarificación de la situación social es condición necesaria para un debate ciudadano amplio acerca de los impuestos. La corrupción y el uso discrecional de dineros públicos socava profundamente la potencial legitimidad de la tributación. Cualquier avance en controles amplios permitirá incrementar esa legitimidad. La desvinculación percibida entre tributación y gasto público es otro problema realmente grave. A una difusión más precisa acerca de esa relación debe agregarse que los ciudadanos podrían aceptar más fácilmente imposiciones vinculadas a gastos que consideren legítimos que tributaciones para cubrir “agujeros fiscales” abstractos. Se verifica una percepción distorsionada respecto del pago de impuestos, en el sentido de que varios ciudadanos tienden a pensar o creer que son muy pocos los que realmente los pagan. En ese sentido, una difusión clara de la tributación podría contribuir a socavar esa imagen distorsionada, así como a localizar la evasión realmente existente donde ésta se encuentra.

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Los problemas de instrumentación de los impuestos y las consecuencias no deseadas de la imposición socavan la legitimidad y/u ofrecen argumentos para socavarla. Si bien se percibe un desbalance, en las medida en que las percepciones refieren escasamente a las facilidades de nuevas tecnologías, hay percepciones extendidas de “irracionalidades impositivas”. La desvinculación en las percepciones sociales de los impuestos y la justicia, y su consecuente desarticulación con dimensiones morales, es un problema cultural grave. Ese problema no debería considerarse como “enfermedad endémica” sino como procesamiento social de una relación históricamente desarticulada entre Estado y sociedad.


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La Desigualdad y Los Impuestos

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