Gestión Local en Agua Potable y Saneamiento:
La Sostenibilidad del Saneamiento Ambiental Básico Rural Cusco, Perú
Créditos Coordinación:
Proyecto SANBASUR Casilla Postal: 18 Cusco - Perú Teléfono: 0051-84-242582; 0051-84 - 227998 Fax: 0051-84-242667 E-mail:
[email protected] Web: www.sanbasur.org.pe Fotografías:
Proyecto SANBASUR Diseño:
Franklin Ruíz M. Socios y Contrapartes de AGUASAN - COSUDE
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de AGUASAN - COSUDE - América Central y fue impresa en Managua con un tiraje inicial de 2000 ejemplares. www.aguasan.org
Índice
2 Contexto de la Experiencia
3 Descripción de la Experiencia
6 Logros de la Experiencia
Los Actores Involucrados
8 Lecciones Aprendidas
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10 Sostenibilidad de la Experiencia
Contexto de la Experiencia L a S o s t e n i b
Según información del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el año 2005 el Perú registró un crecimiento del 6% del PIB, el quinto más alto de América Latina; sin embargo la brecha en la distribución de la riqueza se constituye en un problema estructural. Según esta misma fuente, para el 2003 el Índice de Desarrollo Humano a nivel distrital, identifica a siete distritos de la Región Cusco entre los treinta distritos más pobres del Perú.
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Hay una relación indirecta entre este indicador y los niveles de cobertura en agua y saneamiento. En la Región Cusco, el nivel de cobertura que existe en agua alcanza el 60% mientras que en saneamiento apenas es de 39%. Para el año 2001, en las zonas pobres sólo el 52% de las viviendas gozaban del servicio de agua. Es importante notar que el 40% de la población pobre accede al agua directamente desde el río, acequia, manantial, pozo o similar, sin ningún tipo de tratamiento previo.
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Según un estudio realizado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, entre los años de 1992 a 1998, el Estado Peruano invirtió en agua y saneamiento en el ámbito rural, aproximadamente 306 millones de dólares. Sin embargo, solamente el 29% de estos servicios de agua y saneamiento califican como sostenibles; un 56% se ha deteriorado, y el restante 15% está calificado en estado colapsado. Estas cifras expresan un desbalance: por un lado la intención de algunas instancias del gobierno, en el sector agua y saneamiento, en solucionar el problema invirtiendo sumas importantes de recursos financieros, y en el otro extremo la poca sostenibilidad de aquella inversión. El principal problema no es solamente el desabastecimiento de agua potable y saneamiento, sino además, el deficiente apoyo técnico, administrativo, financiero y social de parte de algunas instituciones del sector a nivel local y regional, afectando el logro de la sostenibilidad en la gestión de los servicios de agua y saneamiento en las comunidades. Otra parte de la problemática es la débil institucionalidad de algunos Gobiernos Municipales, y el desconocimiento de sus competencias y funciones. Esta situación da lugar a la existencia de una demanda desatendida por parte de las comunidades rurales que no tienen acceso a los servicios de agua y saneamiento.
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Descripción de la Experiencia
El Proyecto Saneamiento Ambiental Básico Rural (SANBASUR) de la Agencia Suiza para el Desarrollo y a Cooperación (COSUDE), ha tenido cuatro fases de intervención desde el año 1996 hasta la fecha. Al principio, se intervenía en cinco provincias con sus 18 distritos, y actualmente, en la IV Fase (2004 - 2006) se tiene intervención en once provincias (de las trece que tiene la región Cusco) en sus 35 distritos. Para esta fase, el Proyecto se propuso como objetivo: “Fortalecer la capacidad de gestión participativa de las instituciones del nivel regional, local y comunal en el cumplimiento de sus competencias en Saneamiento Ambiental Básico Rural para la sostenibilidad de los servicios, y responder a las demandas de las comunidades bajo el modelo de intervención integral”. Para alcanzar este objetivo general del Proyecto, SANBASUR se planteó cinco grandes resultados, cada uno de ellos conteniendo a cinco actores o aliados claves en esta estrategia: Gobierno Regional, Sector Educación, Sector Salud, Gobiernos Municipales y la comunidad intervenida.
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Resultados planteados del Proyecto SANBASUR RESULTADO 1: El Gobierno Regional Cusco, lidera la gestión del Saneamiento Ambiental Básico Rural en forma concertada y participativa, promoviendo el desarrollo del sector a nivel regional.
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RESULTADO 2: El Sector Educación a nivel regional ha implementado programas curriculares en Educación Sanitaria Ambiental en los niveles inicial y primaria y dispone de una estrategia en formación docente.
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RESULTADO 3: El Sector Salud a nivel regional tiene implementado un sistema integral de vigilancia de la calidad del agua para consumo humano.
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RESULTADO 4: Gobiernos locales asumen sus competencias y lideran la gestión participativa del Saneamiento Ambiental Básico Rural.
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RESULTADO 5: Comunidades gestionan adecuadamente los servicios de Saneamiento Ambiental Básico Rural implementados con el modelo de intervención integral, adoptando estilos de vida saludables, con la participación de las instituciones del nivel regional y local.
Los Actores Involucrados
Las contrapartes del Proyecto SANBASUR, contenidas en los respectivos acuerdos bilaterales entre los gobiernos del Perú y Suiza, fueron evolucionando a medida que se pasó de una fase a la siguiente. En un inicio se tuvo como contraparte al Ministerio de Salud; luego en la fase actual las contrapartes son: el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación y el Gobierno Regional Cusco. El rol que cada uno de estos actores cumple en el marco del Proyecto SANBASUR es el siguiente: Gobierno Regional: Instancia descentralizada del Gobierno que planifica, lidera y gestiona el desarrollo sostenible de la Región. Financia y supervisa proyectos de agua y saneamiento rural.
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Sector Salud: Asume la vigilancia sanitaria de la calidad del agua para consumo humano, en coordinación con los gobiernos locales. Asimismo, realiza la promoción de la salud ambiental y la educación sanitaria a nivel de la familia y la comunidad. L a
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco:
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Capacita los recursos humanos técnicos para su desempeño en el mercado laboral de la región, en instituciones ligadas a la gestión y promoción del saneamiento y en proyectos de inversión. Sector Educación:
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Implementa programas curriculares sobre educación sanitaria y ambiental para los niveles escolares de educación inicial y primario e Institutos Superiores Pedagógicos (formación de los nuevos docentes).
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Municipalidades:
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Liderar a nivel local promoviendo el desarrollo integral y sostenible del ámbito de su jurisdicción, en procura de mejorar la calidad de vida de su población y teniendo como competencia, la provisión de los servicios de saneamiento:
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Diseñar e implementar planes de largo y corto plazo, para promover el desarrollo de servicios de saneamiento, bajo un enfoque del desarrollo humano sostenible.
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Asumir el financiamiento compartido con la población beneficiaria de la provisión de los servicios básicos de saneamiento.
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Organizaciones Comunales – Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS): Constituidas para asumir la autogestión de los servicios de saneamiento dentro de su comunidad, con acciones de administración, operación y mantenimiento. Participan en la cofinanciación de la instalación de infraestructura de saneamiento. COSUDE: Brinda asistencia técnica y financiera para el fortalecimiento institucional de los actores involucrados al nivel local y regional. Co-financia la implementación de las intervenciones integrales en los servicios de agua y saneamiento rural.
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Logros de la Experiencia
Los actores del marco institucional del nivel regional y local progresivamente se afianzan en el ejercicio de sus competencias y funciones, en conformidad al marco legal del saneamiento ambiental básico. El Consejo Regional de Saneamiento Básico (CORSAB) de la región Cusco como instancia participativa para la gestión del saneamiento básico se va fortaleciendo, a través de actividades conjuntas y corporativas, bajo el liderazgo del Gobierno Regional Cusco. El Gobierno Regional Cusco ha ido incrementando anualmente su financiamiento para la implementación de ser vicios de saneamiento en comunidades rurales, asignando dichos recursos a las municipalidades, las cuales co-financian dichos proyectos y asumen el rol de ejecutor. El Consejo Regional, a través de la Comisión de Educación y Salud, está tramitando una Ordenanza Regional por la cual se declara de necesidad pública y prioridad social al saneamiento ambiental básico y resuelve destinar un porcentaje mínimo anual sobre el presupuesto de inversión total de esta instancia de gobierno.
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La Dirección Regional de Salud Cusco ha incorporado y priorizado el saneamiento básico dentro de la visión, objetivos estratégicos, políticas públicas y programas, del Plan Regional de Salud al 2021. También ha elaborado el Plan Estratégico Regional para la Vigilancia de la Calidad del Agua para Consumo Humano 2005 – 2010. La Dirección Regional de Educación Cusco (DREC) está implementando en forma masiva el Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria y Ambiental para el nivel inicial, junto co n el programa para el nivel primaria, en un total de 537 y 1,566 centros educativos de su ámbito jurisdiccional, respectivamente.
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Algunas Municipalidades del ámbito de intervención han institucionalizado las areas técnicas de saneamiento ambiental básico dentro de sus organigramas funcionales.
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La Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco (UNSAAC), con la cooperación del Proyecto SANBASUR, ha implementado la segunda versión del Programa de Diplomado en Saneamiento Ambiental Básico. El Programa de Diplomado en Saneamiento Ambiental Básico se ha posicionado en el mercado laboral regional.
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Organismos no Gubernamentales - ONG’s líderes en la región (Solaris, Visión Mundial) cofinancian proyectos de saneamiento rural, aplicando la estrategia de intervención integral, bajo la supervisión de las respectivas ONG’s, sin mediar recursos financieros del Proyecto SANBASUR o cofinanciadas por el Gobierno Regional Cusco.
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SANBASUR ha implementado el tema de conservación ambiental en la propuesta del Proyecto, a través de la elaboración y edición de un Manual de Capacitación.
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El Proyecto SANBASUR ha contribuido a la modificatoria del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, aprobada este año, aportando significativamente a la inclusión del nuevo Título sobre el ámbito rural y de pequeñas ciudades. El Proyecto SANBASUR ha desarrollado nuevas opciones tecnológicas en contribución a la sostenibilidad de los servicios de saneamiento ambiental básico rural: • •
Válvula flotadora PVC tipo pistón vertical, validada y en uso; Dispositivo para cloración por difusión, en prototipo.
Lecciones Aprendidas
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El posicionamiento del Programa de Diplomado en Saneamiento Ambiental Básico ha contribuido a orientar la demanda laboral en el sector hacia este personal especializado.
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El CORSAB contribuye al cambio de paradigma en los modelos de desarrollo por los líderes y funcionarios, favoreciendo la adopción e implementación del modelo de intervención integral en saneamiento ambiental básico.
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La experiencia de la implementación del Programa Curricular Regional de Educación Sanitaria Ambiental (PCRESA) ha sido un medio para revalorar, priorizar e instrumentalizar las políticas del sector Educación en materia de educación sanitaria y ambiental.
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La aplicación de PCRESA como producto de un trabajo concertado, posibilitó mejoras en las condiciones ambientales y sanitarias en las instituciones educativas, familias, niños y niñas.
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La inclusión del PCRESA en la planificación de la DREC en sus diferentes niveles, da una continuidad del programa en el tiempo. Asimismo, su incorporación como parte de la formación de los docentes a nivel regional, favorece su apropiación.
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La capacidad instalada de recursos humanos a nivel periférico del sector Salud, la afinidad con su mandato y funciones institucionales, le posibilita ser un aliado clave para contribuir y apoyar a las Municipalidades rurales para que asuman y desempeñen sus funciones y competencias en materia de saneamiento ambiental básico rural.
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El éxito en la implementación del Programa de Vigilancia de la Calidad del Agua para consumo humano en localidades del ámbito rural regional, no depende tanto de la asignación de recursos financieros, sino de la sensibilización, compromiso y participación activa del personal técnico.
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Sin embargo, las acciones de vigilancia de la calidad del agua por sí mismas, sin acciones de promoción y educación sanitaria, y sin medidas de comunicación, coordinación y seguimiento, no soluciona los eventuales problemas o deficiencias detectadas.
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El trabajo de acompañamiento, capacitación y asesoramiento realizado desde SANBASUR durante estos años, con el objetivo que las Municipalidades rurales asuman sus crecientes funciones y competencias en materia de Saneamiento Ambiental Básico no son suficientes por sí solo.
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La incorporación y formalización del área técnica de saneamiento en la Municipalidad con un recurso humano calificado y responsable, facilita el cumplimiento de roles y funciones de la Municipalidad.
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La incorporación de líderes de la sociedad civil y de la institucionalidad local en la capacitación, ha favorecido el análisis participativo para la generación de nuevas propuestas y la aplicación práctica en la realidad local.
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En este programa de capacitación, la metodología a distancia con apoyo de tutores ha permitido un mayor acceso y continuidad de líderes locales al Programa de Capacitación en Gestión Municipal Participativa y Saneamiento Ambiental Básico.
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La promoción e implementación del Sistema de Información de Agua y Saneamiento desde el Proyecto, está sensibilizando a los funcionarios y personal de la Municipalidad y otros actores locales, sobre la importancia de la información para la gestión municipal.
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Los retrasos en la asignación de los recursos financieros para las intervenciones integrales en Saneamiento Ambiental Básico en las comunidades identificadas, así como las vacilaciones en la modalidad de ejecución, generan confusión y desaliento entre las comunidades beneficiarias y autoridades municipales, lo cual puede tener efectos negativos en los resultados que se persiguen.
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La realidad actual del estado de las coberturas de los servicios de Saneamiento Básico Rural requiere que se priorice las intervenciones en localidades rurales que cuentan con servicios deficientes e insuficientes a través de proyectos de rehabilitación y ampliación de los servicios existentes.
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La educación sanitaria particularizada en familias después de la obra, con metodología participativa y materiales adecuados y disponibles, permiten el mejoramiento de los comportamientos sanitarios.
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La implementación del Programa Radial de Educación Sanitaria y Ambiental es un medio eficaz y económico para la sensibilización y el inicio de prácticas saludables en Saneamiento Ambiental Básico Rural.
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Sostenibilidad de la Experiencia Desde sus primeras fases, SANBASUR ha desarrollado una estrategia de intervención integral a nivel micro. Durante las dos últimas fases se ha ampliado el modelo, desarrollando y validando la estrategia de intervención integral a nivel meso. Esta conjugación y armonización de la intervención integral micro más meso es un factor clave y determinante para la sostenibilidad de los servicios de Saneamiento Básico Rural. Se hace imperativo que este modelo sea oficializado e institucionalizado en su conjunto de manera global. Se espera en el año 2006 aproximarse a esto por medio del diseño y aprobación del Plan Regional de Saneamiento Básico a realizarse de manera participativa por el Consejo Regional de Saneamiento Básico - CORSAB. El mayor reto para el Sector Saneamiento en el Perú, en sus niveles macro, meso y micro de intervención, es el de lograr servicios de saneamiento sostenibles en el largo plazo. Se puede afirmar que la sostenibilidad de los servicios de saneamiento rural se cimienta en los siguientes cuatro componentes: a) b) c) d)
infraestructura: diseño adecuado y la calidad de las obras; social: estrategia de intervención integral que incluya los componentes de promoción, capacitación y educación, para la autogestión y apropiación de los servicios por parte de la comunidad; ambiental: la conservación de la oferta ambiental hídrica; y, institucional: soporte y participación inter institucional post-intervención para la continuidad de la calidad de los servicios.
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La sostenibilidad de la infraestructura consiste en implementar sistemas de saneamiento básico con diseños y especificaciones técnicas adecuadas, construcciones e instalaciones fieles a dichos diseños y especificaciones que cumplan con su período de vida útil, utilizando tecnologías cuyos costos de operación y mantenimiento sean accesibles por los usuarios y en respuesta al nivel de servicio demandado. Se requiere desarrollar un sentido de apropiación de estos servicios por parte de la co munidad, legitimar la organización responsable y desarrollar una cultura de pago para solventar los costos del servicio. Para esto, se ha desarrollado una estrategia de intervención integral, consistente de un conjunto articulado y secuencial de actividades y procesos participativos de promoción para el saneamiento básico ambiental, capacitación a la organización de la comunidad para la administración, operación y mantenimiento de los servicios y educación para la higiene y el saneamiento ambiental.
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Para hablar de sostenibilidad ambiental, es necesario pensar que la cantidad y calidad del agua proveniente de las fuentes naturales (manantiales, cursos de agua superficiales) se mantengan a lo largo del tiempo. Se trata de promover la conservación y el mejoramiento de la capacidad de la microcuenca para proveer y regenerar el recurso hídrico que se requiere para uso poblacional; así como también que los sistemas no se afecten por factores ambientales, ni tampoco afecten al medio ambiente. Para ello, se requiere de la presencia de una autoridad ambiental, toma de conciencia ambiental y un proceso de concertación entre los actores involucrados.
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Por otro lado, la sostenibilidad institucional, es muy importante y crítica, porque requiere del concurso del conjunto de instituciones que comparten competencias y funciones coadyuvantes a la gestión y promoción del saneamiento ambiental básico rural, las cuales actúan desde el nivel nacional, regional y local o periférico. El compromiso institucional es imprescindible para lograr la sostenibilidad al largo plazo de los servicios y el afianzamiento de las conductas saludables por las familias usuarias. De no contar con este soporte, los conocimientos, actitudes y prácticas adquiridas por la comunidad y familias durante la intervención pueden verse amenazados de disminuir y perderse gradualmente. El Proyecto SANBASUR ha realizado notables avances en la consecución de los dos primeros de los componentes mencionados de la sostenibilidad (infraestructura y social). Pero es necesario señalar que aún quedan importantes pasos a dar en relación a los dos últimos componentes de la sostenibilidad (ambiental e institucional), especialmente el último: es necesario el soporte y participación inter institucional, que debe ser brindado al nivel micro o comunitario, por las instituciones del nivel meso, es decir, por aquellas que implementan las políticas y marco legal que emana de las instituciones del nivel macro.
