UNIVERSITATEA SPIRU HARET FACULTATEA DE DREPT ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ BUCUREŞTI
LUCRARE DE LICENŢĂ GUVERNUL ROMÂNIEI ŞI CABINETUL REGATULUI UNIT AL MARII BRITANII ŞI IRLANDEI DE NORD
Coordonator: Prof. Univ. Dr. Pavel Nicolae
Absolvent:RÎPEANU CĂTĂLINA
BUCUREŞTI 2013
CUPRINS INTRODUCERE ......................................................................................................................3 CAPITOLUL I Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, aspect e selective ………………………………………………………………………………...……...5 1.1. Magna Carta...................................................................................................................…..6 1.2. Habeas Corpus Act .........................................................................................…………….7 1.3. Bill of Rights .............................……………………………………………………...…...8 CAPITOLUL II Aspecte generale privind Guvernul României ………………..........……..…….………...….12 2.1. Aspecte de drept comparat privind rolul şi structura Guvernului.............................….....12 2.2. Rolul şi structura Guvernului…………………………………………………….……....24 2.3. Formarea Guvernului ........................................................................................................31 2.4. Atribuţiile Guvernului ......................................................................................………….32 2.5. Durata mandatului Guvernului .........................................................................................39 2.6. Componenţa Guvernului şi statutul membrilor săi ...........................................................40 2.7. Incompatibilităţi ale funcţiei de membru al Guvernului ...................................................42 2.8. Încetarea funcţiei de membru al Guvernului .....................................................................43 22.10. .9. Organizarea internă şi funcţionarea Guvernului ...............................................................45 Actele juridice ale Guvernului ........................................................................................51 2.11. Răspunderea Guvernului .................................................................................................53
CAPITOLUL III Cabinetul Regatului Unit .........................................................................................................55 3.1. Consideraţii introductive ..................................................................................................55 3.2. Fundamente cu caracter constitutional .............................................................................56 3.3. Şeful statului şi Cabinetul .................................................................................................58 3.4. Principii de guvernare .......................................................................................................60 CAPITOLUL IV privind Guvernul României şi Cabinetul Regatului Unit ..........................62 Studiu comparativ 4.1. Teoria generală a dreptului comparat – ştiinţă şi metodă de studi u- în domeniul dreptului (analiză selectivă) .....................................................................................................................62 4.2. Studiu comparativ privind Guvernul României şi Cabinetul Regatului Unit, aspecte selective ....................................................................................................................................65 CONCLUZII ..........................................................................................................................72 BIBLIOGRAFIE ...................................................................................................................74
2
INTRODUCERE Am ales ca temă, pentru lucrarea de licenţă ―Guvernul României şi Cabinetul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord‖ fiind abordată în patru capitole, fiecare relatând aspecte concrete cu tema aleasă. Cel dintâi capitol intitulat ―Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii
şi Irlandei de Nord, aspecte selective‖, se referă la cele mai importante documente ale Regatului Unit şi Irlandei de Nord şi anume, Magna Carta, Habeas Corpus Act şi Bill of rights. Cel de-al doilea capitol ce poartă deumirea de ―Aspecte generale privind Guvernul
României‖ tratează aspecte de drept comparat privind rolul şi structura Guvernului, formarea Guvernului, atribuţiile Guvernului, durata mandatului Guvernului, componenţa Guvernului şi statutul membrilor săi, incompatibilităţi ale funcţiei de membru al Guvernului, încetarea
funcţiei de membru al Guvernului şi organizarea internă, atribuţiile, funcţionarea Guvernului, actele juridice ale Guvernului şi răspunderea Guvernului. Cel de-al treilea capitol este intitulat ―Cabinetul Regatului Unit‖ şi remarcă
consideraţii introductive, fundamentele constituţionale, şeful statului şi Cabinetul, precum şi principii de guvernare. Cel de-al patrulea capitol prezintă un ―Studiu comparativ privind Guvernul României
şi Cabinetul Regatului Unit‖, având la bază teoria generală a dreptului comparat, ca ştiinţă şi metodă de lucru în domeniul dreptului. Guvernul este consacrat în constituţii sub denumiri diferite precum cele de Consiliu de Miniştri, Guvern, cabinet. Denumirile acestea depind de sistemul constituţional, de faptul dacă executivul este format din una sau două structuri. Guvernul are două componente, 1
respectiv ―şeful guvernului (acolo unde există) şi miniştrii secretari de stat . Guvernul reprezintă autoritatea centrală a puterii executive, care îşi exercită funcţia în
baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne si externe a ţării şi îndeplineşte funcţia de conducere generală a administraţiei publice. Locul principal pe care îl ocupă Guvernul în sistem este cel al organelor administraţiei publice, fiind organ suprem al sistemului, concluzie la care se poate ajunge în baza prevederilor art.101,
alin.1 din Constituţia României, potrivit cărora ,,Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice''. Rolul Guvernului este de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale. Pentru a-şi putea îndeplini
1
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul II, ediţia 13, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 235.
3
atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele şi patronatele. Situaţia este diferită în cazul alegerii şefului guvernului şi a membrilor acestuia. Această diferenţiere este pretutindeni, întrucât şeful guvernului este o figură juridică distinctă în cadrul oricărui guvern (cu excepţia când funcţia acestuia este exercitată de şeful statului). În cazul regimurile prezidenţiale cum sunt cele din Brazilia, S.U.A., Mexic, funcţiile
de şef de stat şi şef de guvern sunt îndeplinite de aceeaşi persoană, respectiv şeful de stat. În ceea ce priveşte numirea şi desemnarea miniştrilor, în ţări precum - Congo, Costa Rica, Finlanda - aceasta revine şefului de stat fără intervenţia Parlamentului, în timp ce în alte state exemplu fiind S.U.A., ea este realizată de către şeful de stat cu avizul şi consimţământul Senatului2.
―Puterea executivă va fi exercitată de Preşedintele S.U.A.‖ , conform art. 2 din Constituţia S.U.A. Referindu-se la această exprimare constituţională profesorul american Laurence Tribe arată: ”Spre deosebire de celelalte ramuri constituţionale, preşedintele este o
persoană, precum şi o instituţie, el este ales de către întreaga naţiune pe care o reprezintă şi îi exprimă aspiraţiile‖3. Putem identifica mai multe situaţii diferite în regimurile semiprezidenţiale, în cele monarhice, precum şi în cele parlamentare. Întreaga lucrare de licenţă este structurată având la bază surse bibliografice ale unor reputaţi autori din domeniul abordat şi a legislaţiei actualizată la zi.
2
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice , op.cit, p. 236-237 Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Constituţia Statelor Unite ale Americii, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2002, p. 17 3
4
CAPITOLUL I ACTELE CONSTITUŢIONALE ALE REGATULUI UNIT AL MARII BRITANII ŞI IRLANDEI DE NORD, ASPECTE SELECTIVE Istoria specifică a Marii Britanii a făcut ca o lege fundamentală scrisă sub forma unui document unic să nu fie necesară, ci să existe numai un set de reguli ş i principii constituţionale care formal-juridic se exprimă printr-o serie de obiceiuri dezvoltate prin intermediul jurisprudenţei, la care se adaugă documente scrise şi, uneori, jurisprudenţa. Constituţia britanică reprezintă cel mai edificator sistem nescris din lume. Se poate considera că primul document cu caracter constituţional din istoria constituţională engleză îl reprezintă Carta acordată supuşilor săi de regele Henric I la urcarea pe tron în anul 1100. Formal, izvoarele ,,Constituţiei Marii Britanii’’ cuprind statute, pacte (convenţii), jurisprudenţa şi doctrina. Statutele sunt legi adoptate de parlament care, de regulă, se referă la organizarea politică a statului. Dintre statute, cel mai des sunt citate : -Magna Charta Libertatum (1215) ; -Petition of Right (1628) ; -Habeas Corpus Act (1679) ; -Bill of Rights (1689) ; -Act of Settlement (1701) ; -Parliament Act (1911 şi respectiv 1949) ; -Representation of the People Act (1949); -Scotland Act (1998); -Northern Ireland Act (1998); -Human Rights Act (1998); -House of Lords Act (1999). Pactele (convenţiile) sunt cutume, obiceiuri bine stabilite care guvernează diferite proceduri politice. Jurisprudenţa desemnează ansamblul hotărârilor judecătoreşti care se
referă la probleme de ordin constituţional ce au ajuns până la judecătorii de la instanţele superioare. Regatul Unit al Marii Britanii ş i Irlandei de Nord neavând o Constituţie scrisă, sub forma unui document unic fundamental, se pune întrebar ea unde pot fi găsite izvoarele juridice ale drepturilor fundamentale de care se bucură cetăţenii regatului unit. Cea mai mare parte a acestor drepturi şi-au găsit la început existenţ a în deciziile
judecătorilor, prin care aceştia recunoşteau un drept pe care britanicii îl posedau deja. Începând cu secolul al XVIII—lea , multe dintre aceste drepturi au obţinut o delimitare clară din partea unor statute importante. Odată cu sfârşitul dinastiei Stuart în anul 1688 Rule of
Law a devenit convenţia esenţială cu privire la drepturile fundamentale de care se bucură 5
cetăţenii britanici. Cele mai importante drepturi de care se bucură cetăţenii britanici pot fi considerate următoarele : a) Dreptul de vot ; b) Dreptul la libertate personală ; c) Dreptul la libertatea opiniilor ;
d) Dreptul la întrunire publică ; e) Dreptul la proprietate privată ; f) Dreptul la alegerea religiei ;
g) Dreptul de a aparţine unui sindicat. Tradiţia britanică, magistral exprimată de Dicey în 1885, consacră un principiu fundamental pentru garantarea efectivă a drepturilor fundamentale ale omului, în conformitate cu care ,,există o prezumţie generală că individul este liber din moment ce el poate să facă tot ce nu îi este interzis prin lege’’. Cu o astfel de mentalitate, extinsă la nivelul întregii societăţ i britanice, nu e de mirare că timp de secole constituţionaliştii nu au admis nici măcar
necesitatea unei enumerări a elementelor care compun libertatea individuală. Human Rights Act din 1998 reprezintă primul efort de codificare a drepturilor fundamentale de la adoptarea Bill of Rights în 1869. Ceea ce este interesant în cazul acestui act normativ este nu numai faptul că el încorporează expres în dreptul pozitiv britanic Convenţ ia europeană a drepturilor
omului, dar şi faptul că, în baza articolului 3, judecătorul este obligat să interpreteze drep tul intern (atât legile, cât si common law) în conformitate cu dispoziţiile convenţ iei. În cazul în care acest lucru nu este posibil, judecătorul este obligat să facă o declaraţie de neconformitate, ceea ce atrage după sine o modificare a dispoziţiei contrare din dreptul int ern, indiferent că aceasta este o reglementare secundară sau primară.
Apariţia instituţiei pe care astăzi o numim parlament este de regulă plasată în evul mediu, când regele dispunea de două Consilii pentru a g uverna regatul : Privy Council, format din consilierii săi particulari împuterniciţi cu conducerea administraţiei cotidiene a regatului, şi King’s Council sau Common Council, format din reprezentanţii oraşelor şi domeniilor cărora regele le cerea să voteze impozitele. Foarte repede, acesta din urmă se va distanţa faţă de puterea regală şi, fapt care ulterior îi va asigura caracterul reprezentativ, va forma un corp distinct care, în timp, se va obi şnui să guverneze în domeniile de competenţa sa, strict limitată
de cutumă, cu o autonomie care a făcut din el precursorul parlamentului de astăzi. 1.1.Magna Carta Magna Charta Libertatum
din 1215 – document prin care regele a confirmat
privilegiile marilor feudali, făcând şi unele concesii în folosul păturilor bogate orăşeneşti. Din perspectiva dezvoltării constituţionalismului englez, documentul este important prin prevederea cuprinsă în articolul 14, pe baza căruia a fost organizat Marele Consiliu al 6
Regatului, organism alcătuit din arhiepiscopi, episcopi, conţi şi baroni. Acest consiliu, lărgit apoi (1265) cu reprezentanţi ai oraşelor şi cavalerilor din comitate, constituit forma embrionară din care s-a format Parlamentul englez modern , cu cele două camere ale sale (Camera Comunelor şi Camera Lorzilor), devenit, începând cu anul 1295, o instituţie permanentă. Sfătuiți de Langton, arhiepiscopul de Canterbury, o parte dintre nobilii englezi formează o confederație cu scopul de a obține reemiterea cartei din timpul lui Henric al IIlea, tatăl regelui. La 6 ianuarie 1215, nobilii se prezintă în fața regelui Ioan Fără de Ţară, cu
ocazia jurământului de vasalitate depus de acesta față de Scaunul Pontifical, și îi prezintă o petiție în care își susțin cererile. Acesta cere răgaz de gândire până la sărbătorile de Paște iar confederații acceptă. În lunile care urmează, fiecare tabără își trimite emisarii pentru a obține sprijinul Papei, adevăratul suveran al Angliei. Acesta hotărăște să ĩl sprijine pe rege și cere
clericilor englezi să le refuze răsculaților sprijinul. Clerul englez nu respinge ordinul papal dar tergiversează foarte mult punerea sa în aplicare. Unii clerici ajung sǎ se alieze cu nobilii. La 27 aprilie 1215 nobilii revin la data indicată de rege și ĩi prezintă din no u acestuia cererile lor. Regele își dǎ seama că, dacă semnează Carta, rolul său va deveni unul decorativ,
așa că refuză negocierile. Confederații încep imediat insurecția atacând castelul din Northampton și ocupând Bedfordul. La 10 iunie 1215 confederații pun stăpânire pe Londra, după negocieri intense cu notabilitățile orașului. La 15 iunie 1215 regele, rămas aproape fără sprijin, semnează și aplică Marele Sigiliu
pe Cartă la Runnymede, un district din comitatul Surrey. Copii ale documentului sunt trimise în întreaga Anglie, atât funcționarilor regali de rang superior cât și vârfurilor ierarhiei Bisericii Catolice.
1.2 Habeas Corpus Act H abeas Cor pus din 1679, prin care s- a încredinţat tribunalelor controlul asupra reţi nerii şi arestării cetăţenilor. În conformitate cu H abeas Cor pus, la cererea arestatului sau a oricărei alte persoane, tribunalul este obligat să emită un mandat de aducere a arestatului, putând hotărî ca urmare fie retrimiterea lui la închisoare, fie punerea lui în libertate cu sau fără cauţiune. Habeas Corpus Act 1679 este un act al Parlamentului Angliei ce a trecut în timpul domniei regelui Carol al II-lea de aceea ce a devenit cunoscut sub numele deHabeas Corpus Parlamentului să definească și să consolideze prerogativele antic scris de habeas corpus , un dispozitiv de procedură pentru a forța instanțele de a examina legalitatea detenției unui
deținut. Cel mai important document promulgat de rege a fost Habeas Corpus Act din 1679, care
garanta libertatea individuală și stabilea normele de arestare și judecarea deținuților. Prin 7
această lege, Parlamentul încerca să contracareze tendințele de reinstaurare a absolutismului regal. Trecerea la catolicism a urmașului la tron, Iacob al II -lea, și nașterea fiului acestuia, a determinat o puternică reacție populară. Iacob al II-lea a promulgat Declarația de indulgență (1687) care acorda catolicilor, libertate religioasă și politică. În consecință, Parlamentul a votat Actul de excludere care garanta succesiunea la coroană doar a necatolicilor. Regele Iacob al II-lea a încheiat o alianță cu regele Ludovic al XIV-lea, alianță ce îi permitea să întrețină o armată redutabilă. Văzând în această alianță o amenințare, Parlamentul face apel la Wilhelm de Orania, stathouder-ul Olandei, soțul fiicei lui Iacob al II lea, Maria.
1.3 Bill of Rights Bil l-ul dre pturi lor
din 1689. Prin acest act a fost declarată ilegală orice preluare de bani
pentru coroană sau pentru folosul ei pentru o altă perioadă de timp şi în alte condiţii decât cele stabilite de parlament. Ca urmare a punerii în practic a prevederilor acestui document, Parlamentul englez a ajuns în situaţia de a fi convocat regulat. În 1689 este elaborată "Declarația drepturilor" (engleză Bill of Rights) care stabilea prerogativele regelui. Suveranul nu putea impune impozite, nu putea să organizeze vreo armată fără avizul Parlamentului; Parlamentul trebuia convocat la intervale regulate; regele nu
putea să suspende punerea în execuție a legilor și nici să obstrucționeze în vreun fel respectarea lor; procedurile judiciare se desfășoară prin intermediul juraților; Cetățenii au dreptul de a-și alege reprezentanții săi.
Declarația drepturilor (Bill of Rights ) din 1689 este un act al Parlamentului Englez ce statornicea supremația puterii legislative a Parlamentului asupra puterii executive regale, dând Angliei o organizare modernă. "Declarația drepturilor" pune bazele monarhiei
constituțional-parlamentare și, prin urmare, al statului englez modern. Prin ea se limitau drepturile monarhului stipulate în preambulul Constituției. "Declarația drepturilor" garanta convocarea regulată a Parlamentului, libertatea dezbaterilor și a drepturilor în materie fiscală. Atribuțiile regelui erau restrânse, deși el rămânea șeful Bisericii anglicane și se bucura de mari onoruri. Regele nu putea suspenda sau abroga vreo lege, iar dreptul de a avea armată era condiționat de aprobarea Parlamentului. Astăzi, Parlamentul Marii Britanii este compus din Camera Comunelor si Camera Lorzilor. Camera Comunelor are atribuţiile cele mai importante : adoptă legile, deţine în
exclusivitate competenţele financiare, are competenţ a de a controla Guvernul şi de a pune în discuţie responsabilitatea sa. Cât despre Camera Lorzilor, ea nu mai are decât un rol decorativ, disputele sale cu Camera Comunelor privind votarea anumitor legi putând fi u şor
depăşite de cea din urmă cu un vot în cursul a două sesiuni succesive, separate de un termen de minimum un an. 8
Acest parlament dispune de suveranitate legislativă, actele normative p e care le adoptă constituind singura formă de legislaţie care nu poate fi limitată în aplicarea sa de nici una din celelalte autorităţi ale statului (în Marea Britanie neexistând încă o formă de control al
constitutionalităţii legilor). Paradoxul constă în faptul că tocmai această suveranitate parlamentară nu dispune de nici o garanţie constituţională, ci numai de beneficiul cutumei şi
al stabilităţii legilor adoptate chiar de parlament. Regele este deţinătorul puterii executive, cel putin teoretic. În practică, miniştrii ,,majestăţii sale’’ exercită puterea executivă sub conducerea unui prim-ministru care răspunde solidar cu ei pentru toate acţiunile lor, dar nu în faţa suveranului, ci a parlamentului. Astfel, răspunderea suveranului pentru actele miniştrilor săi nu mai subzistă. Oricum, suveranul nu este considerat responsabil, căci ,,the king can do no wrong’’. Legea nu permite angajarea
urmăririi penale împotriva reginei / regelui ca persoană privată. Legea constituţională din 1701 a înlocuit principiul primogeniturii masculine în materie de succesiune la tron cu o regulă specială: în absenţa descendenţilor prinţesei Anna de
Danemarca şi ai lui Wilhelm al III-lea, prinţesa Sofia şi descendenţ ii săi au devenit moştenitorii legitimi ai tronului, cu condiţia ca ei să fi fost protestanţi. Regina actuală este, prin urmare, descendenta directă a familiei de Hanovra, instituită în 1701. Ceea ce legea nu precizează însă sunt atribuţiile de care dispune monarhul, reduse tot mai mult de-a lungul timpului. Astfel, monarhia rămâne supusă regulii fundamentale a neutralităţii politice. Însă toate prerogativele monarhului sunt pur nominale, nici una neputând fi exercitată fără contrasemnătura primului-ministru. Chiar şi alegerea primului-ministru (o prerogativă
importantă a şefilor de stat în alte ţări cu regim parlamentar) nu mai este o competenţă proprie a monarhului britanic : sistemul bipartit si cel electoral au simplificat totul. Formal, regina mai poate : a) să declare deschise şi, respectiv, încheiate sesiunile parlamentare ;
b) să dizolve şi să convoace parlamentul ; c) să-l numească pe primul-ministru ; d) să-i numească pe miniştrii ; e) să dispună de unele competenţe în materie judecătorească ; f) să acorde titluri onorifice. Cabinetul (primul-ministru şi miniştrii) derivă, în teorie, din puterea suveranului. La
început, miniştrii nu erau nimic altceva decât membrii Consiliului Privat al Coroanei, fără nici o existenţă colectivă. După dinastia germană de Hanovra, care ajunge la tron în 1714 şi care se dezinteresează de problemele regatului, miniştrii dobândesc importanţă şi, sub autoritatea primului-ministru, se detasează de Consiliul Privat al Coroanei. Aceeaşi schemă este reluată şi
în privinţa responsabilităţii : la început miniştrii nu răspund decât individual, în faţa 9
parlamentului, pentru actele lor de gestionare a treburilor publice. Este însă o ră spundere pur
penală, care dă naştere unei proceduri de punere sub acuzare de către Camera Comunelor (impeachment) şi unei judecări de către Camera Lorzilor, cu consecinţ e care pot merge până la condamnarea miniştrilor la pedeapsa capitală. Pentru a evita consecinţe atât de grave pentru persoana lor, miniştrii au luat bunul obicei de a demisiona înainte de a fi acuzaţi. Începând cu 1689 simpla ameninţare a unui impeachment îi va face pe miniştrii să se retragă înainte ca procedura să se pună în mişcare. Astfel, responsabilitatea penală şi individuală a po steriori este înlocuită printr-o responsabilitate politică şi colegială a priori. Cabinetu l este de acum înainte un organ colegial, solidar, condus de primul-mini stru, responsabil politic în faţa
parlamentului, dar nu şi în faţa regelui. Primul-ministru şi Cabinetul sunt într-adevăr organele cheie ale puterii. Cabinetul este modest ca număr de persoane, dar cu atribuţii deosebit de importante în cadrul unei echipe guvernamentale foarte numeroase, compusă din miniştrii fără portofoliu,
miniştrii însărcinaţi să conducă un departament, secretari şi subsecretari de stat, etc. Primulministru este cel care îşi alege minişt rii dintre colegii de partid aleşi în Camera Comunelor ş i, uneori, însă foarte rar, dintre Lorzi. El îi poate revoca liber. Numărul membrilor variază în funcţie d e epocă, între 14 si 24 de miniş trii ; în caz de ostilităţi, el poate fi redus la numai 4 sau 5 membrii. Scrutinul majoritar într-un singur tur poate fi considerat, în egală măsură, fie cauză, fie
efect al celuilalt fenomen ce caracterizează peisajul po litic britanic : bipartidismul. Timp de mai bine de o sută cincizeci de ani două partide şi -au disputat scena politicii britanice : Whigs şi Torries, iar mai apoi succesorii lor, liberalii şi conservatorii. Abia la sfârşitul celui de-al doilea război mondial se produce o schimbare spectaculoasă şi apar laburiş tii. Deja în cursul secolului al XVIII-lea se disting două grupări de interese : Torries –
reprezentanţii aristocraţiei tradiţionale, cu interese strict funciare, şi Whigs-reprezentanţii noii burghezii industriale şi comerciale. În secolul al XIX- lea Torries şi-au luat numele de conservatori şi Whigs pe cel de liberali. La începutul secolului al XX-lea a luat naştere un nou partid politic, apărut din lupta sindicală, care îşi propune ca scop principal apărarea intereselor muncitorilor. În anul 1906 el participă pentru prima dată la alegeri şi obţine 30 de mandate. Se intitulează Labour Party şi continua să-şi sporească influenţa într-atât, încât în 1945 reuşeşte
să înlăture complet Partidul Liberal din parlament. De atunci, alternanţa la putere se face între conservatori şi laburişti, fără ca celelalte partide politice, de mai mică importanţă, dar care există în Marea Britanie, să reuşească să-i detroneze. Timp de şase secole sistemul constituţ ional britanic a evoluat în direcţia votului universal. În 1918 acest lucru a fost în sfârş it realizat, însă numai începând cu vârsta de 21 de
ani pentru bărbaţi si 30 de ani pentru femei. De ab ia în 1969 vârsta limită a fost coborâtă la 18 ani pentru ambele sexe, cu excluderea de la dreptul de vot a membrilor Camerei Lorzilor, a 10
străinilor, a persoanelor alienate mintal şi a persoanelor condamnate pe parcusul ultimilor cinci ani pentru corupţie sau practici ilegale în legătură cu alegerile. Eligibilitatea revine oricărei persoane având 21 de ani împliniţi până în ziua alegerilor, cu excepţia lorzilor, a prelaţilor diferitelor culte, a handicapaţilor mintal şi a funcţionarilor statului. Procedura electorală, atât pentru alegerile generale cât şi pentru cele locale, este cuprinsă în Legea reprezentării poporului (People’s Representation Act) din 1949, cu modificările ulterioare. Contestarea alegerilor este posibilă în termen de 12 zile de la numărarea voturilor, prin depunerea unei cereri la un tribunal compus din doi judecători ai Înaltei Curţi care îşi are sediul în circumscripţia electorală respective ţinând seama d e motivele cererii şi de natura contestaţiei, tribunalul poate să confirme rezultatele, să le modifice adăugând sau anulând voturi sau să dispună noi alegeri. La sfârsitul deliberării, tribunalul trebuie să prezinte concluziile sale Speaker-ului Camerei Comunelor, care ia apoi o decizie în consecinţă. Sistemul electoral al Marii Britanii rămâne unul de referinţă, atât din punct de vedere
teoretic, cât şi în ceea ce priveşte influenţa concretă pe care o are asupra vieţii politice ş i statale. Astfel, Marea Britanie este divizată în 651 de circumscripţii din care se desemnează câte un membru în Camera Comunelor. Scrutinul se bazează pe regula majorităţ ii simple, uninominale, cu un singur tur ; adic ă, mandatul revine candidatului care a obţinut cel mai mare număr de voturi în circumscripţia în care a candidat. Un scrutin considerat foarte dur, dar foarte eficient în ceea ce priveste desemnarea unei majorităţi parlamentare eficiente, întrucât a dat aproape întotdeauna rezultate nete.
11
CAPITOLUL II ASPECTE GENERALE PRIVIND GUVERNUL ROMÂNIEI 2.1. Aspecte de drept comparat privind rolul şi structura Guvernului
În cadrul puterilor statului se distinge, prin conţinut şi trăsături specifice, puterea executivă. Această putere este nominalizată în ştiinţă şi legislaţie fie prin expresia de «putere executivă», fie prin cea de «autoritate administrativă», fie prin cea de «administraţie de stat». Constituţia României, sub titlul III intitulat Autorităţile publice, reglementează în ordine Parlamentul (cap. I), Preşedintele României (cap.II.), Guvernul (cap. III), Administraţia publică (cap.V). Practic sunt numite direct autorităţile. Terminologia folosită exprimă corelarea cu teoria separaţiei şi echilibrului puterilor în stat 4. Una din temele curente ale politicii româneşti, în situaţii de conflict politic intens şi prelungit este cea a guvernului de tehnocraţi, ca soluţie la neîndemânarea politicienilor de a conduce ţara. Astfel, guvernul de tehnocraţi reprezintă "vesta de salvare", grupul de specialişti neafiliaţi "pasiunilor politicianiste" ale politicienilor zilei. Interesant este însă faptul că aceasta temă este adusă în discuţie atât de politicieni, cât şi de comentatorii politici, mai mult sau mai puţin avizaţi. Acest lucru nu dovedeşte decât că ambii, politicienii si comentatorii politici, nu cunosc natura politicii într-o democraţie.
Conducerea unui stat nu se poate face precum cea a unei bănci sau a unui supermarket, prin "specialişti". Politica într-o democraţie se face prin politicieni şi nu economişti sau ingineri, oricât de pricepuţi ar fi aceştia în domeniile respective. Desigur, acest lucru poate nu este pe placul tuturor dar, după cum a spus Winston Churchill, ―democraţia nu este un sistem de guvenare perfect, ci doar cel mai bun de până acum‖. Tendinţa unora pentru tehnocraţi poate fi explicată printr-o nemulţumire faţă de performanţa politicienilor autohtoni, însă
aceştia nu au cum să fie radical diferiţi faţă de cei care îi votează. Evoluţia politicienilor către un grad mai ridicat de responsabilitate se va face treptat, în acelaşi timp cu creşterea
înţelegerii populaţiei faţă de mecanismele specifice democraţiei5. Astfel, Guvernul este constituit de partidul sau alianţa politică care a câştigat, prin alegeri, adică prin acordul populaţiei, dreptul de a implementa propriile politici publice .
Politicile publice reprezintă scopul politicii într -o democraţie. Astfel, fiecare partid sau coaliţie vine cu o viziune politică proprie asupra domeniilor în care activează st atul; poate restrânge acea arie de activitate sau o poate mării, aşa cum poate provoca schimbări sociale 4
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, op.cit, 2009, p. 234. Constanţa Călinoiu, Victor Duculescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2010, p. 154. 5
12
majore, conform politicilor sale, dreptul ce ii revine prin câştigarea alegerilor. Un guvern de tehnocraţi nu are o viziune politică, ci doar una administrativă, cel mult. De asemenea, un guvern este sprijinit de un Parlament care îl investeşte. În P arlament, Guvernul este sprijinit
de partidul sau coaliţia care a dat membrii Guvernului, şi care îi şi votează legile. Un guvern de tehnocraţi nu ar avea astfel sprijinul politic necesar pentru a guverna şi va trebui să recurgă tot la politicieni pentru a putea să promoveze legile. Un guvern de tehnocraţi nu ar fi decât un guvern de faţadă, unul care ar fi condus de fapt tot de politicieni, care însă nu vor m ai răspunde direct pentru politicile promovate de Guvern. Mai mult, un Guvern de tehnocraţi nu ar fi nici legitim, din moment ce tehnocraţii, prin definiţie, nu aparţin nici unui partid politic, deci sunt apolitici şi nu au fost validaţi de către populaţie prin alegeri.
Negarea acestor prevederi prin promovarea sintagmei de "guvern de specialişti" reprezintă astfel o lipsă de înţelegere periculoasă asupra modului în care funcţionează o democraţie. Guvernul de tehnocraţi, adică de specialişti în diverse domenii, neafiliaţi politic, seamănă cu un "sfat al bătrânilor", forma de guvernământ întâlnită numai în satele şi comunităţile din ţările subdezvoltate. În Ţările Române, izvoarele acestei instituţii îşi au srcinea în „Sfatul domnesc", instituţie politică caracteristică organizării feudale de pe teritoriul ţării noastre. Din perspective istorice, Guvernul sau Consiliul de Miniştri, ca organ de sine stătător, reprezintă o creaţie a vremurilor moderne, apărută odată cu primele Constituţii, srcinea sa aflându-se, cel puţin în ţările Europei continentale, în fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului monarhic, Curia regis6.
Astfel, dacă în sistemul monarhiei absolute, de regulă, monarhul deţinea toate funcţiile supreme în stat, în baza dreptului de suveranitate, în timp acesta se va înconjura de un corp de
consilieri, care se va specializa, formând „casta" marilor dregători, a marilor funcţionari, a miniştrilor, în sensul modern al termenului. În sens larg, termenul de guvern semnifică exercitarea suveranităţii de către titularul ei, adică suveranitatea în acţiune, care desemna cele două puteri politice: legiferarea şi menţinerea ordinii legale, aplicarea legilor în cuprinsul teritoriului. În sens restrâns, termenul de guvern desemna numai puterea executivă ori ministerul sau cabinetul ministerial.
Procesul istoric de conturare ca instituţie juridică, instituţie a dreptului public, a Consiliului de Miniştri, este intim legat de procesul apariţiei departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administraţiei de stat (puterii executive), în unele sisteme
naţionale apariţia ministerelor precede apariţia Consiliului de Miniştri, iar în altele raportul este invers. 6
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, ediţia 4, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2005, p. 338.
13
Pentru sistemul politic românesc din perioada interbelică, „corpul de sfetnici‖ ai monarhului, ce nu trebuie însă confundat cu Consiliul de miniştri, 1 -a reprezentat aşa-numitul Consiliu de Coroană, care nu era reglementat însă nicăieri în Constituţii. Mai mult decât atât, apariţia acestei instituţii, după cum se arată în doctrina interbelică, s-a datorat unor împrejurări de o gravitate excepţională (declanşarea primului război mondial), fără ca atribuţiile şi compunerea sa să fie prevăzute vreodată prin lege 7 . În ţara noastră, apariţia miniştrilor şi implicit, a ministerelor, în accepţiunea modernă a termenului, precede apariţia Guvernului, în sensul de organ de stat, subiect în raporturile de drept administrativ în nume propriu.
Puterea executivă aparţinea şefului statului, care o exercita prin miniştrii, nici şeful statului nu făcea parte din categoria miniştrilor şi nici aceştia nu puteau fi asimilaţi şefului
puterii executive, şefului statului8. În sensul actual al termenului, Consiliul de Miniştri apare ca o creaţie a Unirii Principatelor, deşi Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris (1858) nu conţine o reglementare amplă a locului, rolului şi atribuţiilor sale în activitatea de realizare a puterilor publice9.
Faţă de utilizarea de-a lungul vremii, atât în constituţii, cât şi în legi, a celor două noţiuni (Consiliu de Miniştri şi, respectiv, Guvern), în doctrină s-a pus problema dacă este vorba despre una şi aceeaşi instituţie, cu alte cuvinte, dacă noţiunile sunt sinonime. Deşi s-ar părea că este vorba de noţiuni cu conţinut identic, s -a susţinut în doctrina interbelică, noţiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi întrebuinţate din punct de vedere politic, pe când Consiliul de miniştri are un înţeles administrativ, el fiind mai puţin o entitate,
cât un mod de a lucra al miniştrilor. După cum precizează un alt autor din perioada interbelică, din punct de vedere politic, între membrii unui guvern se stabileşte de fapt o solidaritate care transformă Consiliul într -un fel de instituţie proprie, numită cu un singur cuvânt, Cabinet. Cabinetele sunt cunoscute sub numele prim-ministrului care le-a prezidat. În orice caz, spre deosebire de perioada interbelică, în care sfera Guvernului era mai
mare decât a Consiliului de Miniştri, căci, pe lângă miniştrii, în Guvern mai intrau şi secretarii de stat şi subsecretarii de sta t, în perioada postbelică, din analiza reglementărilor constituţionale rezultă că noţiunile erau echivalente. Pentru a desemna organul central al administraţiei publice, după decembrie 1989, s -a adoptat noţiunea de Guvern, în locul celei de Consiliu de Miniştri. Deci, pentru a desemna acelaşi organ se folosesc două noţiuni, iar câteodată, în vorbirea curentă, se foloseşte şi o a 7
Florin Coman-Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice şi exerciţii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ediţia a II-a, revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 324. 8 Mircea Preda, Drept administrativ, partea generală, ediţia IV, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.193. 9 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op.cit., p. 343.
14
treia, aceea de cabinet. Prin Guvern se înţelege organul colectiv care exercită puterea
executivă într-un stat; prin Consiliul de Miniştri înţelegem organul colectiv care, împreună cu un organ unipersonal, preşedinte de republică sau rege, exercită puterea executivă într -un stat; prin Cabinet înţelegem acel Guvern sau Consiliu de Miniştri care poartă numele primului ministru10. Termenul de Cabinet, în sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene,
are în vedere în majoritatea ţărilor, guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de Miniştri. În perioada postdecembristă, primele dispoziţii legale cu privire la Guvern le găsim în Decretul-Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliului
Frontului Salvării Naţionale (prima structură organizatorică cu atribuţii de legiferare şi cu srcine revoluţionară), iar după câtev a zile a fost adoptat Decretul-Lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului României11. Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României12, primul act cu caracter constituţional din perioada postdecembristă, în opinia unor
specialişti, şi apoi Decretul-Lege nr. 104/1990 privind activităţile pentru care Guvernul adoptă hotărâri13, au consacrat principalele norme privind organizarea şi funcţionarea Guvernului. Ulterior a fost adoptată Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României14, lege preconstituţională ale cărei dispoziţii au fost în mare măsură
depăşite prin intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, înlocuită, din păcate, mult mai târziu, prin Legea nr. 90/2001, privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, supusă până în prezent unor modificări şi completări ulterioare. Într-o viziune specifică dreptului comparat observăm, chiar dacă nu regăsim
denumirea ca atare, că majoritatea constituţiilor occidentale conţin un sediu general al materiei Guvernului, în funcţie de particularităţile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradiţional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecărui val
constituţional15. De altfel, tot din p erspectiva dreptului comparat, se poate susţine că a doua jumătate a secolului XX constituie într-o anumită manieră perioada de redescoperire a executivului, al
cărui centru de greutate s-a deplasat fără îndoială spre Guvern. Puterea executivă câştigă din ce în ce mai multă forţă, în măsura în care nu mai constituie doar un simplu executant al 10 11
Constanţa Călinoiu, Victor Duculescu, Drept constituţional şi instituţii politice, op. cit. , p. 101. Ioan Alexandru, Consideraţii privind necesitatea modernizării administraţiei , Revista de drept public
12 nr.
2/2007, pp. nr. 32-37. Decret-lege 92 din 14 martie 1990 pentru Alegerea Parlamen tului şi a Preşedintelui României, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 18 martie 1990 13 Decret-lege nr. 104 din 30 martie 1990 privind activităţile pentru care guvernul adoptă hotărâri, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 47 din 1 aprilie 1990 14 Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 137 din 8 decembrie 1990. 15 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 352.
15
regulilor de drept. Creşterea semnificaţiei executivului este un fenomen comun tuturor
democraţiilor, fie parlamentare, fie prezidenţiale16. În ceea ce priveşte formarea şi funcţionarea guvernelor, trei aspecte prezintă interes
deosebit: gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, ce influenţează stabilitatea administraţiei şi capacitatea ei de adaptare; poziţia şefului guvernului, care poate fi de ―primus inter pares‖ sau de adevărat conducător al politicii guvernamentale; modul de
funcţionare a echipei guvernamentale, care condiţionează modalităţile de coordonare interministerială şi rezultatele acţiunii guvernului17. Caracterul mai mult sau mai puţin parlamentar al statelor Uniunii Europene determină o similitudine a organizării şi funcţionării guvernelor, existând o serie de particularităţi
semnificative ale fiecărui guvern, dintre care cele mai importante privesc formarea, stabilitatea, structura şi funcţionarea acestuia.
Stabilitatea guvernamentală, care influenţează atât acţiunea administrativă, cât şi vârfurile ierarhiei administraţiei centrale, este condiţionată de numeroşi factori, printre care sistemul partidelor politice şi obiceiurile care se practică la constituirea guvernelor.
Dispoziţii privitoare la Guvern apar, de regulă, şi în alte titluri, capitole etc., din constituţii decât cele consacrate expres acestei instituţii. Dacă avem în vedere, în primul rând, rolul acestuia de principal iniţiator legislativ, evident că dispoziţii constituţionale în acest sens se vor regăsi şi în partea consacrată reglementării autorităţii legiuitoare. Apoi, firesc este ca dispoziţii cu privire la Guvern să se regăsească şi în capitolul consacrat şefului s tatului, fie în monarhiile constituţionale tradiţionale, fie în republicile parlamentare sau semiprezidenţiale, cunoscută fiind diversitatea de raporturi stabilite între cei doi capi ai executivului. În Constituţia României din 199118, republicată în 2003, Guvernul este reglementat în titlul III (Autorităţile publice), în capitolul III, la art. 102-110, dar prevederi cu privire la
această autoritate publică se regăsesc şi în capitolul următor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111-115), precum şi în alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Preşedintelui (art. 85, art. 86, art. 87, etc.) sau în cel consacrat Parlamentului, cum ar fi art. 74 privitor la iniţiativa legislativă.
Constituţia din 1991 utilizează noţiunea de Guvern, în sens restrâns, adică are în vedere doar acea parte a puterii executive formată din totalitatea miniştrilor, în frunte cu prim-ministrul, dar cu excluderea şefului statului.
Procedura de constituire şi investire a Guvernului începe cu desemnarea de către Preşedintele României a unui candidat la funcţia de prim -ministru în urma consultării partidului sau formaţiunii politice care are majoritatea absolută în Parlament, ori dacă nu 16
Tofan Dana, Drept administrativ, ediţia a II -a, volumul I, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008 , p. 87. Liviu Coman-Kund, Sisteme administrative europene, Universitatea „Dunărea de Jos‖, Galaţi, 2003 , p. 57. 18 Constituţia României din 21 noiembrie 1991 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 17
16
există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate in Parlament (art. 103, alin. 1 di n Constituţie19).
În alin. 2 al art. 103, se prevede ca persoana desemnată drept candidat la funcţia de prim-ministru va cere în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al
Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului. Aces tea se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat în şedinţa comună. Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Data depunerii jurământului reprezintă data de la care Guvernul şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul. Potrivit art. 1, alin. 2 din Legea nr. 90/2001, Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului economic şi social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial, în condiţiile promovării intereselor naţionale20. Potrivit art. 102, alin. 3 din Constituţie, Guvernul este alcătuit din prim -ministru, miniştrii şi alţi membri stabiliţi prin legea organică. În alin. 2 al aceluiaşi articol, se precizează ―Din Guvern pot face parte si miniştrii-delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primulministru, prevăzuţi în lista Guvernului, prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere‖. Textul revizuit al Constituţiei prevede că ―Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şansă între femei şi barbaţi pentru ocuparea acestor funcţii.‖ Guvernul are sarcina fundamentală de a realiza politica naţiunii, el este iniţiatorul, modelatorul şi executantul măsurilor de redresare economică, de scădere a inflaţiei şi stabilizare economică, el răspunde de ordinea publică, de apărarea naţională sau de raporturile statului respectiv cu alte state. Este evident că în toate aceste zone de activitate, exemplificate, din necesităţi didactice, sarcini revin şi altor autorităţi statale, îndeosebi Parlamentului şi Şefului Statului, dar este un adevăr incontestabil al epocii actuale că centrul de greutate cade pe Guvern21.
Aşa se explică că mai peste tot în lumea democratică, mişcările de protest, mitingurile, demonstraţiile ori diferitele categorii de greve au ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale şi nu împotriva unui mesaj al Tronului sau, după caz, al Preş edintelui Republicii.
Viaţa oferă exemple la tot pasul, nu de puţine ori asemenea acţiuni de protest au ca efect demisia unor miniştrii sau a Guvernului în ansamblul lui. Pe de altă parte, clasicul 19
Constituţia României , modificată şi completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003. 20 Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificată prin Ordonanţa de urgenţă nr. 2 din 29 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010. 21 Trailescu Anton, Drept administrativ, ediţia a III-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 154.
17
principiu al separaţiei şi echilibrului puterilor presupune un control parlamentar permanent asupra Guvernului, asupra executivului în general, de unde reala dificultate a reflectării prin textul Constituţiei a rolului Guvernului22. Dacă se face o analiză a constituţiilor, din punctul de vedere al modului în car e este reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic şi statal al ţării, se identifică două mari situaţii: a) Constituţii care fac o calificare expresă, uneori mergându -se până la rigoarea unei definiţii; b) Constituţii care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat în urma interpretării sistematice a Constituţiei. Spre exemplu, sarcinile Guvernului în sistemul constituţional italian pot fi uşor identificate din coroborarea art. 94, referitor la votul de încredere, cu art. 95, car e în mod expres se referă la sarcinile Primului -ministru, reieşind că este vorba de un rol politic - determinarea şi conducerea politicii naţiunii şi de un rol administrativ - menţinerea unităţii administrative şi coordonarea activităţii ministerelor. La fel, se poate raţiona şi în ceea ce priveşte Constituţia Germaniei, care în art. 65 menţionează:
„Cancelarul Federal fixează liniile directoare ale politicii(...)", iar în art. 65 lit. a) se arată că ministrul federal al apărării exercită puterea de comandament asupra forţelor armate. Cele din prima categorie, mai departe, pot fi grupate în trei subcategorii, în funcţie de gradul de extensie al acestui rol, determinat de natura intrinsecă a sarcinilor pe care Guvernul este chemat să le realizeze: a) Constituţii care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ şi administrativ (de exemplu, Spania, Portugalia);
b) Constituţii care stabilesc un rol dihotomic: politic şi administrativ (de exemplu, Franţa) şi c) Constituţii care stabilesc un rol exclusiv politic (de exemplu, Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (de exemplu, Austria, Norvegia). Nu trebuie să înţelegem că în ţări ca Franţa, Guvernul nu are şi un rol legislativ, dar acest rol nu este prevăzut expres în textul Constituţiei, care reprezintă sediul materiei calificat, fie şi dintr-o rigoare didactică, „Rolul Guvernului‖ 23. Modul în care este consacrat rolul politic al Guvernului, se întâlnesc două mari situaţii: a) Constituţii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politicii naţiunii pe plan intern şi extern, iar execuţia fiind supusă controlului parlamentar (de exemplu Franţa, Grecia, Germania etc.) şi 22
Muraru Ioan, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul I, ediţia 14, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2011, p. 119. 23 Nicolae Pavel, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul I, Teoria generală, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004, p. 53.
18
b) Constituţii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generală a ţării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă, cu prilejul votului de învestitură (de
exemplu Finlanda, Portugalia, Spania, România) sau, după caz, de Şeful Statului (de exemplu Norvegia).
Dreptul comparat oferă o varietate de formule şi în ceea ce priveşte modul în care este constituit Guvernul, înţelegând prin aceasta existenţa unor niveluri ierarhice între membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaţionale, în genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc. Ca regulă generală, se poate spune că existenţa unor niveluri ierarhice, adică a unor funcţii intermediare între Prim-ministru (Preşedintele Consiliului de Miniştri) şi membrii Guvernului conduce şi la existenţa unui organ al Guvernului, format din Primul -ministru, viceprim-miniştrii şi anumiţi miniştrii (în anumite ţări), organ prevăzut fie de Constituţie, fie
de legea organică a Guvernului, cum este cazul şi la noi în prezent. Astfel, acele Guverne care sunt formate din Prim-ministru şi membrii, deci fără un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structură simplă, iar cele care conţin o atare
ierarhizare, Guverne cu structura ierarhică. Preluând o formulare din dreptul constituţional, se va vorbi despre un Guvern cu structură uniorganică şi, respectiv, despre Guverne cu structură biorganică. Cum s-a menţionat mai sus, ca regulă, o structurare simplă înseamnă şi o structura uniorganică, dar nimic nu opreşte un legiuitor constituant sau chiar ordinar să precizeze că Primul-ministru, împreună cu anumiţi miniştrii formează un Birou Permanent, stabilindu-i
dreptul de a adopta anumite decizii, în numele întregului Consiliu de Miniştri. Nu trebuie uitat că în filozofia anumitor constituţii chiar fiecare ministru poate avea competenţa de a rezolva anumite atribuţii ale Guvernului sau ale Cancelariei a cestuia24. Majoritatea constituţiilor reglementează o structură simplă, unele constituţii reglementează expres structura ierarhică, iar altele stabilesc numai posibilitatea organizării Guvernului şi în acest sens. În ceea ce priveşte determinarea membrilor obişnuiţi ai Guvernului, se întâlnesc constituţii care restrâng sfera acestora exclusiv la sfera miniştrilor, în sens de titulari de departamente (de exemplu, Italia), constituţii care admit şi prezenţa miniştrilor fără portofoliu (de exemplu, Grecia), precum şi constituţii care extind sfera membrilor Guvernului şi la alte
funcţii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. Referitor la structura biorganică, trebuie reţinut că, în baza unor constituţii, aceasta vizează fie un organism mai larg şi unul mai restrâns, fie acelaşi organism la care se adaugă Şeful Statului. Pentru prima situaţie, la exemplul oferit de Constituţia Belgiei, care face distincţie între Guvern şi Consiliul de Miniştri, primul fiind un organism mai larg, cuprinzându-i şi pe secretarii de stat [art. 104 alin. (2)], în timp ce Consiliul de Miniştri
24
Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007, p. 54.
19
cuprinde numai Primul-ministru şi pe miniştrii, stabilindu-se numărul maxim de miniştrii la 15 (art. 99).
Această concepţie este prezentă şi într -o Constituţie republicană relativ recentă, Constituţia Portugaliei. Pentru a doua situaţie, ne oprim la Constituţia Olandei, după care
Guvernul este format din Rege şi miniştrii, fiind inclus aici şi Primul -ministru [art. 42 alin. (1)], iar miniştrii împreună alcătuiesc Consiliul de Miniştri, prezidat de către Primul-ministru potrivit art. 45 alin. (1) şi (2). Faţă de cele arătate mai sus, se mai identifică şi a treia situaţie, care poate fi denumită situaţia tipică a unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrâns, etc. al Guvernului sau, după caz, al Consiliului de Miniştri, ipoteză în care se înscrie şi reglementarea din ţara noastră, cu toate semnele de întrebare sub aspectul constituţionalităţii. Unele constituţii stabilesc un număr fix de miniştri i, fiind celebră, şi din acest punct de vedere, Constituţia Elveţiei, care stabileşte 7 miniştri i, altele stabilesc o cifră minimă, altele
arată autoritatea care va stabili acest număr, iar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama legii, fie a jocului politic cu prilejul formării Guvernului. Legiuitorul constituant român, în final, s-a oprit la soluţia reglementării exprese a
rolului politic şi administrativ al Guvernului în alin. (1) al art. 102, care are următoarea redactare: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice".
Se menţionează că textul de mai sus, faţă de textul din Proiectul Constituţiei, conţine o singură modificare, urmare a acceptării unui amendament în Adunarea Constituantă, anume în locul verbului «aprobat» din Proiect a apărut verbul «acceptat», modificare, însă, cu profunde implicaţii în ceea ce priveşte sarcinile politice ale Guvernului, implicit raporturile sale cu Parlamentul. Constituantul român a achiesat, astfel, la teza doctrinei occidentale contemporane,
după care Guvernul este parlamentar prin srcine şi guvernamental prin funcţie,
25
reţinând că
programul politic rămâne un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de forţă sunt acceptate de Parlament. Fără a fi vorba exclusiv de un joc semantic, verbul «a aproba» ar fi avut semnificaţia unei implicări a Parlamentului şi în procesul realizării liniilor politice concretizate în programul de guvernare, ceea ce ar fi dus la o duplicitate politică din partea
Parlamentului în momentul declanşării şi votării unei moţiuni de cenzură. Liniile politicii guvernamentale sunt concepute şi formulate de candidatul desemnat în numele şi cu sprijinul unui partid sau unor partide politice, dar realizarea efectivă a acestora,
25
Andre Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editura Montchrestien, Paris, 1967, p. 210., apud Antonie Iorgovan, op.cit., p. 315
20
urmare a încorporării lor într-un program oficial de guvernare nu este posibilă fără votul Parlamentului.
Votul de învestitură dă legitimitatea echipei guvernamentale, în sensul acceptării unui program politic (de partid) ca program politic oficial de guvernare a naţiunii.
Votul de învestitură marchează trecerea din sfera competiţiei pentru putere în sfera exercitării puterii politice, ceea ce presupune aplicarea unor linii politice şi, corespunzător, promovarea unor valori politice încorporate în programul de guvernare, acceptat de
Parlament, cu prilejul votului de învestitură26. Interferenţa dintre Parlament şi Guvern a condus la necesitatea redactării textului cu privire la rolul politic al Guvernului de aşa natură încât să rezulte că decizia stabilirii liniilor politice strategice ale guvernării aparţine Parlamentului, iar că acesta să devină copărtaş la realizarea lor.
Nimic nu opreşte ca în Parlament să se creeze alte raporturi de forţe, să se stabilească alte necesităţi şi priorităţi politice, ca urmare a modificărilor în opţiunile electoratului, ceea
ce, firesc, va conduce la necesitatea unui nou program politic de guvernare, iar ca soluţie tehnică, la moţiunea de cenzură sau la determinarea Guvernului în funcţiune să -şi angajeze răspunderea, potrivit art. 114 din Constituţie, asupra unui nou program. Date fiind aceste aspecte de fond, ce ţin de natura regimului politic consacrat de Constituţia noastră, în art. 101 alin. (1), cum s -a văzut, este prevăzută numai sar cina Guvernului de a „asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării", nu şi sarcina de a hotărî politica naţiunii, cum se menţionează în art. 20 din Constituţia Franţei, sau de a delibera asupra politicii generale, cum reţine art. 45 alin. (3) di n Constituţia Olandei, ori de a «determina» politica generală a ţării, cum se prevede în art. 82 din Constituţia Greciei 27. Din această filozofie a Constituţiei României rezultă o serie de consecinţe în ceea ce priveşte regimul juridic al remanierii guvernamentale, care apare ca fiind exclusiv o operaţiune a executivului, ce nu poate, ca fundament teoretic, afecta programul de guvernare, acceptat de Parlament, prin votul de învestitură. Votul de învestitură chiar dacă priveşte şi membrii echipei guvernamentale, aşa s-a dorit de către Adunarea Constituantă, implicaţiile
sale în realizarea guvernării se limitează exclusiv la programul politic (evident, şi la persoana Primului-ministru).
Guvernul are, totodată, rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei publice, evocându-se poziţia sa de organ central de competenţa materială generală.
Constituţia nu menţionează în mod expres această calificare, dar ea se deduce în mod logic, ştiut fiind faptul că administraţia publică se realizează în cele mai diver se domenii,
26 27
Dan Claudiu Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 2007, p. 58. Duculescu Victor, Tratat de drept constituţional comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 154.
21
ramuri şi sectoare de activitate, practic, în tot ceea ce este legat de trecerea pe această lume a fiinţei umane, dacă avem în vedere şi infinitele reţele de servicii publice. Este de la sine înţeles că organul administraţiei publice care trebuie să realizeze conducerea generală a acesteia nu poate avea atribuţii numai de ramură sau domeniu, ci în toate ramurile şi în toate domeniile activităţii administrative, motiv pentru care unele Constituţii mai califică Guvernul ca organ suprem al administraţiei publice28. De altfel, între sarcina de natură politică a Guvernului şi sarcina sa de natură administrativă există o strânsă legătură, fundamentul sarcinii administrative găsindu -se în sarcina sa de ordin politic. Dacă Guvernul, ca unul din şefii ex ecutivului, nu ar avea posibilitatea juridică de a transmite impulsurile politice ale guvernării şi de a impune realizarea lor autorităţilor administraţiei publice, guvernarea ar fi o operaţie formală, o manifestare a formelor fără fond. Raţiunea fundamentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne şi externe ale ţării, încorporate în programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce, în planul juridicului, înseamnă iniţierea de proiecte legislative, adoptarea de hotăr âri pentru aplicarea acestora, vegherea ca toate autorităţile administraţiei publice să acţioneze cu operativitate şi profesionalism în respectarea Constituţiei şi a legii. Deci, Guvernul trebuie să conducă, adevărat, într-o formă generală, întreaga administraţie publică, inclusiv cea locală, pentru a-şi putea realiza obiectivele politice ale
guvernării ţării29. Administraţia publică are drept scop tocmai realizarea unor valori politice, ea se plasează între activitatea de formulare a acestor valori şi activitatea de materializare concretă a acestora, cu particularităţile conceptuale înfăţişate de la şcoala franceză la cea germană. Sintagma „exercită conducerea generală a administraţiei publice" evocă existenţa unor raporturi de drept administrativ între Guvern şi oricare altă autoritate a administraţiei publice, raporturi care diferă sub aspectul conţinutului, în funcţie de principiile ce stau la baza
structurii administraţiei: unele vor fi raporturi de subordonare (faţă de ministere, prefecţi etc), altele vor fi raporturi de colaborare (de exemplu, faţă de autorităţile centrale de specialitate
autonome) şi altele vor fi raporturi de tutela administrativă (faţă de autorităţile locale alese de cetăţeni, în virtutea principiului autonomiei locale). Legiuitorul constituant a consacrat în alin. (2) al art. 101 un principiu general al
activităţii Guvernului de realizare a sarcinilor politice şi a celor administrative, anume cooperarea cu organismele sociale interesate.
Este vorba de un principiu ce garantează transparenţa Guvernului, el nu este un organism plasat în afara societăţii civile şi cu atât mai puţin deasupra acesteia, ci un organism 28 29
Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instiţutii publice, op.cit., p. 59. Emil Bălan, Instituţii administrative, Editura C.H. Beck, Colecţia Master, Bucureşti, 2008, p. 167.
22
al societăţii civile, un veritabil «paratrăznet» al acesteia. Guvernul trebuie să «absoarbă» scânteile sociale, să dezamorseze conflictele şi stările de tensiune, dacă se vorbeşte de democraţie, stat de drept şi stat social. Discuţiile cu sindicatele, patronatul, partidele politice, reprezentanţii cultelor şi ai diferitelor grupuri de presiune fac parte din programul de lucru al oricărui guvern democratic,
iar Constituţia României a înţeles să facă din acest principiu al ştiinţei administraţiei un principiu de ordin juridic, cu toate implicaţiile ce decurg de aici în ceea ce priveşte obligaţiile Guvernului şi drepturile structurilor neguvernamentale. Acest text a reprezentat şi fundamentul de ordin constituţional al înfiinţării unor autorităţi publice cu o structură complexă: stat, sindicate, patronat, în genul Consiliului Economic şi Social, prevăzut de Constituţia Franţei, fiind vorba de art. 141, consacrat Consiliului Economic şi Social, introdus prin Legea de revizuire a Constituţiei30. Legea nr. 90/200131 încearcă şi, reuşeşte, ca cele două sarcini fundamentale ale
Guvernului, prevăzute de art. 102 alin. (1) din Constituţie, să le scoată în evidenţă chiar prin definiţia asupra Guvernului, la care se opreşte: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice" . Se observă că s-a evitat folosirea cuvântului «rol», deşi art. 102 din Constituţie este intitulat „Rolul şi structura", dar cuvântul «rol» apare pentru a desemna următoarea informaţie: „Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului
naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale"32. Dincolo de formulare, care poate fi discutabilă, într-o raportare rigidă la art. 102 din
Constituţie, privind fondul reglementării şi având în vedere sarcinile economice ale Guvernului, subînţelese de art. 135 alin. (2) din Constituţie, se poate spune că Legea nr. 90/2001 accentuează, pe lângă rolul general al Guvernului, prevăzut de art. 102 alin. (1) din
Constituţie şi rolul special al acestuia în realizarea obligaţiilor statului în domeniul economic33. 30
Florin Coman Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu , Drept administrativ. Sinteze teoretice şi exerciţii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ediţia a II -a, revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 213. 31 Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor
publicată în ianuarie Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. al 164/2 apr. 2001, modificată Ordonanţa nr. 2 din 29 2010 publicată în Monitorul Oficial României, Partea I, nr. 76/3prin februarie 2010.de urgenţă 32 Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164/2 aprilie 2001, modificată prin Ordonanţa de urgenţă nr. 2 din 29 ianuarie 2010 publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 76/3 februarie 2010.. 33 Potrivit art. 335 alin. (2) din Constituţia României, modificată şi completată prin le gea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003.
23
2.2. Rolul şi structura Guvernului Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale. În indeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele şi patronatele.
Guvernul răspunde de ordinea publică, de apărarea naţională, precum şi de raporturile statului respectiv cu alte state.
Potrivit art. 102 din Constituţie, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice. În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate.
Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştrii şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile constituţionale, având la baza Programul de guvernare nu adoptat ci acceptat de Parlament34. Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul îndeplineşte urmatoarele funcţii:
funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;
funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;
funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului precum şi gestionarea serviciilor pentru care
statul este responsabil. funcţia de reprezentare, prin care se asigură în numele statului român, reprezentarea pe
plan intern şi extern;
funcţia de autoritatea de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului 35. În ceea ce priveşte structura Guvernului, textul din lege, în forma iniţială, avea
următoarea redactare: „Guvernul României este format din primul -ministru, miniştri de stat, miniştri şi secretari de stat. 34
Gheorghe Uglean, Drept constituţional şi instituţii politice, partea II, ediţia V, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2007, p. 255 35 Emanuel Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei , partea I, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2005, p. 154.
24
În reglementarea actuală, potrivit alin. (3) al art. 101 din Constituţia României, Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin legea
organică36, text relativ simplu şi clar, dar în practică s -a ajuns la complicaţii. În ceea ce ne priveşte am interpretat că textul ne conduce la concluzia că legiuitorul constituant a urmărit să consacre o formulă de Guvern fără scară ierarhică interioară. Primul-ministru este desemnat de Preşedintele României, iar componenta Guvernului
se aprobă, la propunerea primului -ministru, prin hotărâre, de către Adunarea Deputaţilor şi Senat"37.
„ Potrivit art. 4 din Legea nr. 90/2001, Guvernul este alcătuit din 38: -
prim-ministru;
-
miniştrii de stat, care asigură reprezentativitatea politică şi, sub conducerea nemijlocită a Primului-ministru, coordonează realizarea politicilor guvernamentale în anumite ramuri sau domenii de activitate, conlucrând cu miniştrii;
-
miniştrii, care asigură aplicarea, în condiţiile legii, a politicilor guvernamentale în domeniul de activitate al ministerului pe care îl conduc şi răspund de activitatea acestuia în faţă Guvernului;
Din Guvern pot face parte miniştrii -delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă Primul ministru, prevăzuţi în lista Guvernului, prezentată Parlamentului pentru obţinerea votului de încredere, potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie; Miniştrii de stat pot exercita, în acelaşi timp, şi funcţia de ministru, asigurând conducerea unui minister"39.
Referitor la categoria miniştrilor de stat, propunem ca aceştia să fie prevăzuţi în lege ca făcând parte din categoria miniştrilor, dar având atribuţii specifice prevăzute în prezent, în proiect.
Legea organică a Guvernului a fost adoptată de Camera Deputaţilor la 15 martie 2001, iar de Senat la 21 martie 2001, legea fiind publicată la 2 aprilie 2001, intrând în vigoare pe data publicării, cum s-a menţionat deja. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul ministru, prevăzuţi în lista Guvernului, prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere40. De asemenea, la art. 53 din Legea nr. 90/2001, care er a consacrat atribuţiilor generale
ale miniştrilor, s-a introdus un nou alineat, cu următorul conţinut: „Miniştrii de stat 36
Gheorghe Uglean, Drept constituţional şi instituţii politice, partea II, ediţia V, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2007, p. 256 37 Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, op.cit., p. 65. 38 Claudia Gilia, Manual de Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 109. 39 Deleanu Ion, Instituţii şi proceduri constituţionale , Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 187. 40 În conformitate cu art. 3 din Legea nr. 90/2001, în versiunea iniţială, privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164/2 apr. 2001 .
25
coordonează, sub conducerea nemijlocită a primului -ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament într-un domeniu de activitate, scop în care conlucrează cu
miniştrii care răspund de îndeplinirea acestui program în cadrul ministerelor pe care le conduc"41.
Textul punea în consonanţă nu numai legea organică a Guvernului cu legea fundamentală a ţării, dar punea în consonanţă cu legea fundamentală întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.
În motivarea soluţiei sale, Curtea Constituţională a reţinut că „legiuitorul constituant a reglementat modul de alcătuire a Guvernului într -o manieră suplă, care permite acestei autorităţi publice ca, în scopul realizării programului său de guvernare aprobat prin acordarea
votului de încredere de către Parlament, să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze. Este evident că legiuitorul constituant nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor.‖ 42 Utilizarea de către legiuitorul ordinar, se arată în motivarea deciziei Curţii, a categoriilor de „miniştri de stat‖ sau de „miniştri -delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru‖ are menirea să distingă caracterul însărcinărilor miniştrilor, şi anume dacă
deţin sau nu portofolii ministeriale, specificul atribuţiilor lor în organizarea Guvernului potrivit diviziunii şi specializării activităţii ministerelor. Aşa fiind, se impune concluzia că noţiunea de „miniştri‖, ca de altfel şi cea de „membri ai Guvernului‖ sunt utilizate în sens generic şi permit, aşadar, includerea în sfera lor şi a funcţiei de „ministru de stat‖, „ministru -delegat cu însărcinări speciale pe lângă primulministru‖, „ministru fără portofoliu‖, etc 43. În constituţiile statelor europene conferă un anumit grad de libertate de modificare a structurilor guvernamentale, esenţiale pentru administraţie, sub as pectul stabilităţii 44
organizaţionale şi cel al capacităţii de adaptare . Într-un regim parlamentar, administraţia centrală a Statului este organizată în servicii ministeriale, ce reflectă în mod obişnuit, compunerea Guvernului. Structura guvernamentală este ierarhizată, în toate regimurile parlamentare, de o manieră mai mult sau mai puţin
evidentă, mai mult sau mai puţin simbolică, mai mult sau mai puţin complexă, după ţară, cel puţin între miniştrii şi şeful guvernului, uneori şi între membrii guvernului.
41
Art. 53 alin. 4 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor în 2Monitorul Oficial2010 al României, I, nr.Oficial 164/2 alaprilie 2001,Partea modificată prin Ordonanţa depublicată urgenţă nr. din 29 ianuarie publicată înPartea Monitorul României, I, nr. 76/3 februarie 2010. 42 Potrivit art. 102 alin. (l) din Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758/29.10.2003. 43 Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, op.cit., p. 66. 44 Jacques Ziller, Administrations comparees. Les systemes politico-adininistratifs de Europe des Douze, Editions Montchrestien - E.J.A., Paris, 1993, p. 132, apud Tofan Dana , op. cit., p. 94.
26
Acest aspect riscă să antreneze o instabilitate considerabilă a structurilor
administrative, în măsura în care fiecare schimbare de guvern sau, şi mai rău, orice remaniere guvernamentală ar urma să se materializeze prin crearea sau suprimarea de servicii. Dimpotrivă, limitarea rigidă a numărului ministerelor ar provoca la rândul ei o serie de
incoveniente de ordin politic, mai ales în ţările în care guvernarea se sprijină pe coaliţii de partide şi unde dozajul în repartizarea portofoliilor ministeriale constituie un element cheie al formării coaliţiilor. În componenţa Guvernului, se întâlnesc constituţii care restrâng sfera membrilor
Guvernului exclusiv la sfera miniştrilor, constituţii care admit şi prezenţa miniştrilor fără portofoliu şi constituţii care extind sfera membrilor Guvernului şi la alte funcţii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat.
În legătură cu numărul miniştrilor şi, implicit, al ministerelor, există constituţii care stabilesc un număr fix de ministere, alte constituţii stabilesc o cifră minimă sau indică autoritatea care va stabili acest număr, iar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama unei legi, fie pe seama jocului politic declanşat cu ocazia formării Guvernului. Sub aspectul modului de constituire, adică al existenţei unor nivele ierarhice între membrii Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru şi ceilalţi membri, adică guverne cu structură simplă, şi Guverne ce conţin o ierarhizare, adică Guverne cu
structură ierarhică45. Din perspectiva unei analize comparative, se arată în doctrina europeană, în câteva ţări
regulile de drept aplicabile înfiinţării de ministere sunt destinate să asigure stabilitatea. Spre exemplu, în Irlanda Constituţia fixează un număr minim şi maxim de ministere, pentru ca
numărul efectiv de ministere să fie stabilit prin lege. În Spania şi în Italia ministerele sunt în principiu create prin lege.
Modificarea relativ frecventă a numărului şi titulaturii ministerelor se întâlneşte nu doar în România, ci şi în ţări precum Belgia, Danemarca sau Franţa. Problema care se ridică este dacă aceste modificări reprezintă o adaptare la dinamica realităţii, în vederea sporirii eficienţei serviciilor publice, având ca finalitate îmbunătăţirea activităţii executive, sau mai degrabă ar fi vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane. Un răspuns categoric ar fi greu de dat, indiferent de statul la care ne-am raporta46.
Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţia republicată: Guvernul este alcătuit din prim ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.
45 46
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit, p. 360. Liviu Coman Kund, Sisteme administrative europene, op. cit., 2003, p. 72.
27
Prin această dispoziţie este prevăzută structura Guvernului, din formularea normei constituţionale rezultând că s-a urmărit reglementarea unui Guvern fără scară ierarhică interioară47. Este stabilită astfel existenţa unor raporturi juridice egale între toţi membrii săi, inclusiv în raport cu cei „stabiliţi prin lege organică"48.
Constituţia nu face nici o referire la numărul membrilor Guvernului, respectiv al miniştrilor şi al „altor membri", singura precizare fiind aceea că „alţi membri" se stabilesc prin lege organică. Nici Constituţia şi nici Legea nr. 90/2001 nu stabilesc numărul de ministere sau nominalizarea acestora.
În lipsa unei norme de natură constituţională sau de natură organică prin care să se precizeze numărul de membri ai Guvernului, acesta este stabilit în mod explicit prin hotărârea Parlamentului, adică prin hotărârea de acordare a încrederii Guvernului sau prin hotărârea de aprobare a modificării structurii sau componenţei politice a Guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale.
În ce priveşte componenţa Guvernului, opinia exprimată cu peste 10 ani în urmă, este menţinută, conform căreia mai ales raţiuni de natură economică pot impune în orice moment al guvernării modificări de substanţă la nivelul administraţiei ministeriale. Sunt aspecte strâns legate de reuşita sau eşecul unei guvernări şi este de presupus că orice prim-ministru ar trebui să aibă posibilitatea să încerce formula guvernamentală optimă de realizare a programului propus. A încadra toate cerinţele impuse de-a lungul unei guvernări
de evoluţia economică a ţării, de probleme concrete cum sunt inflaţia, şomajul, corupţia etc, în tiparele fixe ale unei legi, greu de modificat - sublimam atunci - este destul de dificil49. Guvernul este un organ colegial, caracter ce rezultă nu doar din componenţa sa, ci şi din modul de lucru - doar în şedinţe - precum şi din modul de adoptare a actelor juridice date
în competenţa sa. Potrivit Constituţiei şi Legii nr. 90/2001 ministrul este acea persoană desemnată să conducă un minister, adică acea totalitate de servicii publice grupate într-un minister, care este condus de un ministru sau, după cum se susţinea în doctrina interbelică, miniştrii sunt conducătorii acelor mari servicii administrative publice care se cheamă ministere sau departamente50.
Din analiza art. 102 alin. (3) din Constituţie rezultă că formula ministrului de stat menţinută constant, în baza Legii nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţio narea Guvernului
47
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 365. Preda Mircea, Drept administrative. Partea generală, ediţia a IV -a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p. 71. 49 Tofan Dana, op. cit., Revista de drept public nr. 1-2/1997, p. 39. 50 Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediţia a III -a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 144. 48
28
României, în toate cabinetele care s-au succedat din anul 1990 până în anul 2000 a fost
neconstituţională, după intrarea în vigoare a Constituţiei la 8 decembrie 199151. În dezvoltarea normei constituţionale, Legea nr. 90/2001 stipula că: Guvernul este alcătuit din prim-ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul -
ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.
Această dispoziţie punea în consonanţă nu numai legea organică a G uvernului cu legea fundamentală, dar punea în consonanţă cu Constituţia întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.
Având un statut superior funcţia de ministru este incompatibilă cu dispoziţiile constituţionale, este evidenţiat prin noi dispoziţii de completare a legii, cum ar fi: miniştrii de stat coordonează, sub conducerea nemijlocită a primului -ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament într-un domeniu de activitate, scop în care conlucrează cu
miniştrii care răspund de îndeplinirea acestui program în cadrul ministerelor pe care le conduc.
Rezultă că, miniştrii de stat nu pot emite acte juridice cu caracter obligatoriu, ci pot doar recomanda sau propune Guvernului ori ministrului cu care conlucrează în respectivul domeniu de activitate să adopte unele măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii în realizarea programului de guvernare. De asemenea, ei nu dispun de un veritabil aparat de lucru, ci de
unul restrâns, care se regăseşte în cadrul aparatului de lucru al Guvernului52. În opinia reputaţilor autori, a fost sesizată Curtea Constituţională, atât de un grup de
54 de deputaţi, cât şi de un grup de 25 de senatori, cu motivarea că dispoziţiile care fac referire la miniştrii de stat sunt neconstituţionale, din interpretarea art. 160 presupus că orice prim-ministru ar trebui să aibă posibilitatea să încerce formula guvernamentală optimă de realizare a programului propus. A încadra toate cerinţele impuse de -a lungul unei guvernări de
evoluţia economică a ţării, de probleme concrete cum sunt inflaţia, şomajul, corupţia etc, în tiparele fixe ale unei legi, greu de modificat - subliniem atunci - este destul de dificil53.
Curtea Constituţională a considerat că legiuitorul constituant a reglementat modul de alcătuire a Guvernului într-o manieră suplă, care permite acestei autorităţi publice ca, în scopul realizării programului său de guvernare aprobat prin acordarea votului de încredere de către Parlament, să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze. Este evident - se mai susţine - că legiuitorul constituant nu a reglementat într-o manieră rigidă
modul de alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor . 51
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 731. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, ediţia a IV -a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006 , p. 75. 53 Tofan Dana, Revista de drept public nr. 1-2/1997, p. 39. 52
29
De asemenea, Curtea s-a pronunţat în sensul constituţionalităţii dispoziţiilor Legii nr. 23/2004, arătând că utilizarea de către legiuitor a categoriilor de „miniştri de stat‖ sau de
,miniştri delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul -ministru‖ are menirea să distingă caracterul însărcinărilor miniştrilor şi anume dacă deţin sau nu porto folii ministeriale, specificul atribuţiilor lor în organizarea Guvernului potrivit diviziunii şi specializării activităţii ministerelor", de unde concluzia utilizării noţiunilor de „miniştri" sau de „membri ai Guvernului în sens generic, permiţând şi includerea altor noţiuni, ca cele mai sus-menţionate.
De menţionat că nu puţini autori s -au declarat în favoarea admiterii funcţiei de ministru de stat, apreciind că, în conformitate cu prevederile constituţionale, titulatura de ministru reprezintă o noţiune generică, sub care pot fi acoperite orice circumstanţieri ale acesteia.
Se poate astfel admite ca pe lângă funcţia de ministru să existe în compunerea Guvernului, funcţia de ministru de stat sau funcţia de ministru fără portofoliu. Existenţa unor asemenea funcţii nu este dictată de imperative juridice, cât de imperative politice izvorâte din
necesitatea găsirii unor soluţii pentru sprijinirea Guvernului de către Parlament. Structura Guvernului - consideră însă acelaşi autor - pe denumiri diferite ale funcţiilor
şi pe o anumită discriminare privitoare la exercitarea funcţiilor guvernamentale este admisă de Constituţie ca o soluţie extremă, dictată de motive politice, în absenţa acestora, regula egalităţii membrilor Guvernului fiind de esenţa regimului politic oficializat prin Constituţia României.
În ce priveşte categoria miniştrilor-delegaţi, se consideră că prevederea expresă ce nu obligă, ci doar permite ca Guvernul să fie compus şi din miniştri -delegaţi, atrage imposibilitatea ca, pe viitor, cu prilejul u nei noi învestituri, în compunerea Guvernului să
poată intra şi alte categorii de membri, cum ar fi: secretarii de stat, subsecretarii de stat etc. Acest lucru ar fi posibil doar după modificarea prealabilă a dispoziţiei legale mai sus menţionate în sensul instituirii exprese a noilor funcţii, care s -ar putea încadra în partea finală a art. 102 alin. (3) din Constituţia republicată, şi alţi membri ai Guvernului." Şi legat de categoria miniştrilor-delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul ministru s-a apreciat că din norma constituţională nu rezultă în niciun fel faptul că ceilalţi
membri ai Guvernului (alţii decât miniştrii) trebuie să aibă „însărcinări speciale pe lângă primul-ministru" aşa cum dispune legea, cu atât mai mult cu cât nici legea nu precizează ce ar
trebui să se înţeleagă prin expresia „însărcinări speciale". Ori, această prevedere i -ar putea plasa pe „miniştrii-delegaţi" într-un gen aparte de raporturi juridice faţă de prim -ministru,
raporturi juridice pe care nu le au şi ceilalţi membri ai Guvernului54.
54
Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, ediţia a IV -a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006 op. cit., p. 76.
30
În perioada interbelică a existat şi formula miniştrilor fără portofoliu, diferiţi de miniştrii propriu-zişi, adică de miniştrii cu portofoliu, care conduc o grupare de servicii ce formează ministerul lor55. Legislaţia românească interbelică a cunoscut această instituţie pe care a reglementat-o în detaliu. În esenţă, numirea miniştrilor fără portofoliu, determinată, în principal, din raţiuni politice, se făcea după aceleaşi reguli ca şi a miniştrilor cu portofoliu56. Ei dispuneau de dreptul de vot deliberativ în şedinţele Guvernului, incompatibilităţile
prevăzute pentru miniştrii cu portofoliu îi priveau în egală măsură şi pe cei „fără portofoliu‖ şi aveau, de regulă, acelaşi salariu. Era reglementată şi posibilitatea de a se trece unele probleme, dacă se aprecia necesar, din competenţa unui ministru cu portofoliu în cea a unui ministru fără portofoliu, pe cale administrativă, prin decret regal, în baza unei hotărâri a Guvernului, ministrul fără portofoliu având toate drepturile pe care le ave a ministrul titular, fiind supus şi legii privind
responsabilitatea ministerială57. În prezent, acelaşi autor face remaca potrivit căreia în Legea nr. 90/2001 nu este prevăzută categoria miniştrilor fără portofoliu, funcţie pe care, s-a apreciat în doctrină, Constituţia o permite, din moment ce în conţinutul art. 102 alin. (3) foloseşte noţiunea de miniştri, fără a preciza că aceştia nu sunt decât cu portofolii. Pentru a putea fi numiţi miniştri fără portofoliu, ar urma să se completeze cu această funcţie art. 3 din Legea nr. 90/2001, care dezvoltă conţinutul art. 102 alin. (3) din Constituţie, firesc fiind ca aceştia să intre în categoria altor membri, stabiliţi prin lege organică. 2.3. Formarea Guvernului
Formarea Guvernului sau procedura de învestitură, reglementată de art. 103 şi de art. 85 alin.1 din se desfăşoară în patru faze succesive în care actorii politici principali sunt Preşedintele României, candidatul pentru funcţia de Prim-Ministru şi Parlamentul58: - prima fază este aceea în care Preşedintele României procedează la consultarea
partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a Partidelor reprezentate în Parlament, în legătură cu propunerile pentru funcţia de prim-ministru; - în faza următoare, în urma consultărilor din faza precedentă, Preşedintele României
va desemna un candidat la funcţia de prim-ministru; 55
Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român, op. cit., p. 150. Tofan Dana, Revista de drept public nr. 1-2/1997, op. cit, p. 35. 57 Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român, op. cit, p. 150. 58 Albu Emanuel, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, partea I, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2005, pp. 101-102. 56
31
- în faza a treia, candidatul la funcţia de prim -ministru, într-un interval de zece zile de
la desemnare va întocmi lista definitivă a Guvernului şi programul său de guvernare. - în faza următoare, în cadrul aceluiaşi termen de zece zile de la desemnare, candidatul
pentru funcţia de prim-ministru va cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului său de guvernare şi a întregii liste a guvernului; - în faza a cincea programul şi lista sunt dezbătute, în şedinţă comuna, de Camera
Deputaţilor şi Senat, care acordă încredere cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, adoptând o hotărâre comună în acest sens; - în ultimă fază, Preşedintele României, pe baza votului de încredere acordat de
Parlament, numeşte Guvernul emiţând un decret în acest sens. O importanţă deosebită o prezintă faptul că prin hotărârea Camerei Deputaţilor şi Senatului, în şedinţă comună, programul prezentat de candidatul pentru funcţia de prim ministru devine programul de guvernare al Guvernului respectiv, în care sunt stabilite
direcţiile principale de acţiune privind realizarea politicii interne şi externe a ţării precum şi sarcinile acestuia privind conducerea generală a administraţiei publice.
De asemenea, prezintă importanţă şi faptul că prin aceeaşi hotărâre de acordare a încrederii se acordă componenţa Guvernului si structura acestuia în ceea ce priveşte numărul de ministere, precum şi a domeniilor de activitate în care acestea vor funcţiona. Implicit, Parlamentul stabileşte prin hotărârea de acordare a încrederii, care sunt domeniile de activitate ale căror servicii publice nu este necesar să fie conduse de miniştri sau de miniştri delegaţi. Aceeaşi importaţă o prezintă şi decretul prin care Preşedintele, în baza hotărârii prin care Parlamentul şi-a acordat încrederea, numeşte Guvernul în componenţa propusă de candidatul pentru funcţia de prim -ministru şi acceptată de Parlament. Prin acest act politic Preşedintele României girează sau cel puţin consimte că politica internă şi externă a ţării se va realiza potrivit programului de Guvernare şi de Guvernul în componenţa în care a făcut numirile, acesta urmând să exercite şi conducerea generală, a administraţiei publice pe perioada mandatului acordat. 2.4. Atribuţiile Guvernului Guvernul exercită conducerea generală a autorităţilor administraţiei publice. Ca urmare, Guvernul efectuează acte de execuţie şi realizează conducerea, în ansamblu, a administraţiei publice. Guvernul asigură executarea de către organele administraţiei publice a
legilor şi a celorlalte acte normative, date în aplicarea acestora.
32
Atunci când se impune, Guvernul poate el însuşi să adopte hotărâri (norme obligatorii) pentru executarea unor legi59.
Guvernul are nu numai obligaţia de îndrumare, coordonare şi control a autorităţilor subordonate pe scară ierarhică, ci şi pe aceea de anulare a actelor neconforme cu legea, emise de acestea. Exercitarea acestui drept este înfăptuit de Guvern în mod nemijlocit, dar şi prin reprezentanţii săi în judeţe şi în municipiul Bucureşti, respectiv prin prefecţi, care conduc în teritoriu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale. Exercitarea dreptului de control al Guvernului prin prefecţi este limitat numai la activitatea autorităţilor administraţiei publice locale autonome alese şi la actele emise de aceste autorităţi, prefectul având dreptul să atace, în instanţa de con tencios administrativ, orice act pe care îl consideră ilegal. Anularea propriu-zisă a actului ilegal, nu este de competenţa prefectului, ci numai a
instanţei de contencios administrativ. Guvernul este cel care are, în primul rând, iniţiativa legislativă, elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului. Are atribuţii importante cât priveşte apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi a siguranţei cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, securitatea
persoanelor şi a bunurilor acestora, este obligat să realizeze măsurile privitoare la apărarea ţării, la organizarea generală a forţelor armate, trebuie să asigure buna desfăşurare a alegerilor de la toate nivelurile, negociază tratate, acorduri internaţionale care angajează statul român.60 În raport cu cele două roluri ale Guvernului: politic şi administrativ, se circumscriu şi sarcinile acestuia, a căror înde plinire are ca finalitate realizarea programului său de guvernare. Este adevărat că art. 1 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor prezintă şi un al treilea rol pe care l-ar avea Guvernul, şi anume acela de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale, dar este evident că, în realitate, este vorba de sarcinile economice şi sociale ale Guvernului, care derivă din funcţia economico-socială a statului.
Art. 1 alin. 5 din aceeaşi lege, sub denumirea de funcţii enumera alte sarcini pe care Guvernul trebuie să le îndeplinească pentru realizarea programului său de guvernare:
sarcina de a asigura elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare;
59
Zaharia Gheorghe, Dumitrache Dragoş, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, note de curs, Universitatea Petre Andrei, Iaşi, 2005, p. 20. 60 Dan Claudiu Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 2007, p. 221
33
sarcina de a asigura elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar realizării obiectivelor strategice;
sarcina de a asigura administrarea proprietăţii publice şi private a statului şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;
sarcina de a asigura, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
sarcina de a asigura urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale,
precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară acti vitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al conţinutului, sunt sarcini generale, care
privesc toate domeniile de activitate ale vieţii sociale, spre deosebire de ministere şi celelalte organe de specialitate din subordinea sa, care îndeplinesc sarcini specifice pentru realizarea
interesului general special din domeniul de activitate în care funcţionează fiecare. Din punct de vedere al întinderii teritoriale, Guvernul îndeplineşte sarcini naţionale, pe întregul teritoriu al ţării, spre deosebire de consiliile judeţe ne, spre exemplu, care îndeplinesc sarcini locale, de interes local în unitatea administrativ-teritorială respectivă. În raport cu natura activităţii administrative a Guvernului, acesta îndeplineşte sarcini de conducere şi organizare, prin acţiuni cu caracter dispozitiv prin care este organizată executarea legilor şi se execută legile în toate domeniile de activitate ale vieţii sociale. Aceste sarcini sunt realizate de Guvern fie în mod direct prin actele administrative pe
care le adoptă, fie în mod indirect prin actele administrative adoptate sau emise de toate organele de specialitate ale administraţiei publice ministeriale aflate în subordinea sa. Într-o viziune de ansamblu, Guvernul are sarcina de a realiza politica naţiunii, el este iniţiatorul, modelatorul şi executantul măsurilor de redresare economică, scădere a inflaţiei şi
stabilitate economică, răspunde de ordinea publică, de apărarea naţională sau de raporturile statului pe care-l guvernează cu alte state 61 . Din perspectiva dreptului comparat, din punct de vedere al întinderii rolului Guvernului, se distinge între constituţiile care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ şi administrativ), constituţii care stabilesc un rol dihotomic (politic şi administrativ) şi constituţii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ.
În statele europene se disting două mari situaţii, din punct de vedere al rolului politic al Guvernului, şi anume, pe de-o parte, există state în care Guvernul stabileşte exclusiv liniile politicii naţiunii pe plan intern şi extern, realizarea acestei politici fiind supusă controlului parlamentar, precum în Franţa, în Germania sau în Grecia, iar pe de altă parte, există state în 61
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit ., p. 358.
34
care Guvernul conduce chiar politica generală a ţării, în limitele stabilite de Parlament, precum în Finlanda, în Portugalia sau în Spania.
Spre exemplu, art. 20 din Constituţia Franţei defineşte aşa cum se procedează şi în art. 5 referitor la rolul Preşedintelui ţării, într -o modalitate generală şi sintetică, ro lul Guvernului francez de a determina şi conduce politica Naţiunii. Termenii sunt clari,
adevăratul responsabil în sensul celui care deţine puterea de decizie, nu este nici Preşedintele şi nici Parlamentul, ci Guvernul. În cadrul acestuia, Prim -ministrul dispune de o poziţie de autoritate, deoarece potrivit art. 21 din Constituţie el este cel care „dirijează acţiunea Guvernului", iar Constituţia îi conferă puterea necesară exercitării acestei competenţe. Legiuitorul constituant român s-a apropiat mai mult de cea de- a doua soluţie, fără a se
îndepărta categoric de prima, cea a rolului esenţial al Guvernului, în stabilirea liniilor politicii interne şi externe a ţării 62. Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţia Romaniei, republicată rezultă că Guvernul României are un dublu rol: politic şi administrativ. Din aceste dispoziţii reiese că: „Guvernul,
potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice."63 În interpretarea acestei prevederi, un autor e de părere că Guvernul s-ar afla deasupra organelor administraţiei publice, pe de-o parte, iar din formularea de la art. 110 alin. (1), „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice" (actual art. 111 alin. (1) - s.n.), ar rezulta că Guvernul face parte din organele admi nistraţiei publice, pe de altă parte64. Deci, potrivit Constituţiei din 2003 şi legii sale organice, Guvernul are, în primul rând, un rol politic, concepând programul său de guvernare şi fixând liniile de forţă ale politicii interne şi externe pe durata mandatului pe care îl solicită Parlamentului, precum şi asigurând realizarea politicii interne şi externe, potrivit programului de guvernare care a fost acceptat de Parlament prin acordarea votului de încredere. Prin aceasta, Guvernul este, în primul rând, o instituţie politică, fiind emanaţia
partidului sau coaliţiei de partide care a format majoritatea parlamentară şi şi-a asumat formarea sa. Rolul politic al Guvernului dec urge, pe de o parte, din srcinea sa parlamentară, fiind
o expresie a intereselor politice ale majorităţii parlamentare şi, pe de altă parte, din subordonarea acţiunilor sale, programului său de guvernare acceptat de Parlament. Programul de guvernare reprezintă un act politic care aparţine Guvernului, în privinţa
căruia îşi asumă obligaţia exclusivă de realizare, precum şi responsabilitatea exclusivă,
62
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura ALL Beck, colecţia Legi commentate, Bucureşti, 2004, p. 158 şi urm. 63 Tofan Dana, Drept administrativ, op. cit., p. 87. 64 Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ roman, op. cit, p. 101.
35
acceptarea programului de către Parlament având doar semnificaţia susţinerii politice pentru realizarea obiectivelor acestuia pe durata mandatului acordat.
În al doilea rând, Guvernul are un rol administrativ, exercitând conducerea generală a administraţiei publice, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament. Realizarea rolului administrativ, constând în exercitarea conducerii generale a
administraţiei publice, impune existenţa unor raporturi de drept administrativ între Guvern, ca instituţie administrativă şi oricare altă structură aparţinând sistemului administraţiei publice. Astfel, unele vor fi raporturi de subordonare - în cazul structurilor aparţinând administraţiei ministeriale, altele vor fi raporturi de colaborare - în cazul structurilor autonome aparţinând
administraţiei publice centrale, iar altele vor fi raporturi de colaborare şi tutelă administrativă - în cazul organelor aparţinând administraţiei publice locale.
Deci, Guvernul este nu numai o instituţie politică, ci şi o instituţie administrativă care reprezintă vârful sistemului administraţiei publice, faţă de care exercită o conducere generală. Pentru a pune în evidenţă rolul politic şi rolul administrativ al Guvernului, precum şi caracterul de instituţie politică, dar şi de instituţie administrativă, Guvernul trebuie definit ca instituţie politică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi organul suprem al administraţiei publice care, potrivit programului său de guvernare, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice65. Guvernul reprezintă indiscutabil o autoritate a administraţiei publice centrale, care intră în componenţa celei de-a doua puteri în stat, puterea executivă. Guvernul, deşi constituie o expresie a intereselor politice parlamentare, fiind prin aceasta o instituţie politică, reprezintă în esenţă o autoritate statală. Este motivul pentru care
în doctrină se identifică două categorii de acte ale Guvernului: acte de guvernământ (acte politice prin excelenţă) şi acte pur administrative (actele prin care se rezolvă problemele tehnico-organizatorice) ale administraţiei publice. Raţiunea fundamentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne şi externe ale ţării, ceea ce sub aspect juridic se concretizează în iniţierea de proiect e legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, iar administraţia publică a cărei conducere generală este realizată de Guvern are drept scop tocmai îndeplinirea acestor valori politice. Rolul politic al Guvernului se exprimă nu numai în sfera exclusiv executivă, ci şi prin
colaborarea cu celelalte autorităţi publice, din care hotărâtoare este acţiunea sa în sfera puterii legislative, prin exercitarea iniţiativei legislative şi a modalităţilor de conlucrare cu Camerele
65
Albu Emanuel, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, op. cit., p.96.
36
Parlamentului66. De aici s-a subliniat în doctrina actuală, legiuitorul constituant român a
preluat teza doctrinei occidentale contemporane, potrivit căreia, Guvernul este parlamentar prin srcine şi guvernamental prin funcţie, lăsând să se înţeleagă că programul politic al Guvernului rămâne un document exclusiv al acestuia, dar liniile sale de forţă sunt acceptate de Parlament67. În timp ce utilizarea verbului „a aproba" ar fi avut semnificaţia unei implicări a
Parlamentului şi în procesul de realizare a liniilor politice concret izate în programul de guvernare, noţiunea folosită, aceea de acceptare", semnifică acceptarea în bloc a programului de guvernare68 .
Dacă se analizează un prim comentariu al Constituţiei se arăta că Parlamentul, prin votul acordat, îşi exprimă doar încrederea în acest program, încredere pe care o poate retrage oricând, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, dacă motivele pentru care fusese acordată la învestitură au dispărut ulterior. Rezultă că îndeplinirea programului de guvernare depinde esenţial de spri jinul de care se bucură Guvernul în Parlament. Programul de guvernare nu leagă majoritatea parlamentară prin votul căreia Guvernul a fost învestit, care îi va putea retrage sprijinul acordat dacă, în virtutea mandatului reprezentativ al parlamentarilor, va considera că interesele ţării o cer 69. În ce priveşte modalitatea de redactare a art. 102, un autor a apreciat că sintagma
„asigură realizarea politicii (...) externe a ţării este vagă şi se pretează la interpretări în diferite sensuri. Ea poate să însemne că face politică externă, dar nu include în mod cert şi competenţa de a angaja statul, de a contracta în numele lui, de unde necesitatea unei menţiuni exprese în Constituţie cu privire la capacitatea Guvernului de a reprezenta şi angaja statul român 70. Întotdeauna o Constituţie nu trebuie confundată cu o lege obişnuită, nu trebuie să
reglementeze în detaliu statutul şi atribuţiile unei autorităţi, acest lucru realizându -se prin 71
legea organică a Guvernului . Rolul de exercitare a conducerii generale a admin istraţiei publice reprezintă rolul de comandă a Guvernului, în virtutea căreia măsurile aprobate în realizarea rolului politic trebuie să fie duse la îndeplinire. Se evidenţiază, astfel actuala concepţie constituţională asupra delimitării puterii executive de administraţie şi este pusă în evidenţă corelarea funcţiei executive a statului cu
66
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu , Constituţia României
67 revizuită
omentarii şi explicaţii, All Beck,op. colecţia Legi comentate, Bucureşti, 2004, p. 85 şi urm. , Tratat de dreptEditura administrativ, cit, p. 362. Antonie- cIorgovan Preda Mircea, Drept administrativ, op. cit, p. 68. 69 Mihai Constantinescu, Antonie Iorg ovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu , Constituţia României revizuită - comentarii şi explicaţii, op. cit, p. 226. 70 Ioan Anghel, Revista de drept public nr. 2/2004, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2004, p. 56. 71 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III-a revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p.301 şi urm. 68
37
înfăptuirea acesteia prin intermediul întregii administraţii publice, fie că este de stat, fie că aparţine autorităţilor administrative ale colectivităţilor locale 72. Într-o abordare din punct de vedere a prof.univ. Tofan Dana, intre Guvern şi toate
celelalte autorităţi ale administraţiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, care pot fi:
de subordonare (faţă de ministere şi prefecţi),
de colaborare (faţă de autorităţile administraţiei publice autonome etc.) şi de
tutelă administrativă (faţă de autorităţile administraţiei publice locale).
În art. 102 alin. (2) din Constituţia republicată legiuitorul constituant a consacrat un principiu general al activităţii Guvernului, şi anume cooperarea cu organismele sociale interesate, în îndeplinirea atribuţiilor sale. Este consacrat astfel, principiul transparenţei Guvernului, în sensul că Guvernul nu este un organ suprapus societăţii civile şi nici rupt de aceasta73.
În toate statele lumii Guvernul este obligat să coopereze cu toate organismele societăţii civile, cu opinia publică, să desfăşoare nu doar o activitate laborioasă în relaţia cu parlamentul, dar şi cu diverse organisme sociale, sindicate, patronat, partide, culte, conlucrând cu acestea şi receptând semnalele pe care le adresează – ca exponate ale societăţii civile executivului, spre a lua în dezbatere şi a rezolva anumite probleme74. Într-o încercare de dezvoltare a dispoziţiei constituţionale, legiuitorul enunţă în
continuare o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate concretă. El prevede astfel „rolul Guvernului de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvol tarea
sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale." Legiuitorul adaugă apoi că: „Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament." Sunt rezerve faţă de o astfel de formu lare, care pare să trimită din nou la Constituţie, legiuitorului revenindu -i obligaţia de a dezvolta
dispoziţiile de principiu, fundamentale, privitoare la autorităţile publice, conţinute în Constituţie75. Guvernul ca organ al administraţiei publice are o competenţă materială generală care
exercită potrivit legii următoarele funcţii: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietăţii statului, de reprezentare şi de autoritate de stat.
72
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1994, p. 86 şi urm. 73 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu , Constituţia României revizuită - comentarii şi explicaţii, op. cit, p. 226. 74 Victor Duculescu, Tratat de drept constitutional comparat, op. cit. , p. 299 şi urm. 75 Tofan Dana, Drept administrativ, op. cit, p. 160.
38
2.5. Durata mandatului Guvernului Durata mandatului Guvernului, strict teoretic, într-un regim parlamentar, este dată de durata mandatului Parlamentului, respectiv, într-un regim prezidenţial, de durata mandatului
Preşedintelui Republicii, cu precizarea că în acest din urmă caz, cel puţin pentru „modelul‖ nord-american, nu putem vorbi despre Guvern decât în sens larg (adică de o anumită echipă a
executivului, identificată după şeful executivului - Preşedintele Republicii)76. În realitate, durata mandatului Guvernului este da tă de durata existenţei majorităţii
parlamentare. Viaţa politică mondială ne oferă constant exemple de alegeri anticipate, urmare a dizolvării Parlamentului. Noul Parlament, rezultat din alegeri, va începe, fireşte, un nou mandat (de regulă, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta că nici acest mandat nu va fi dus până la capăt, ajungându-se la noi alegeri anticipate ş.a.m.d. Sunt ţări cu tradiţii democratice încă din antichitate, exemplul tipic Italia, unde, cel puţin după război, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate şi nu alegeri la expirarea mandatului, ceea ce a caracterizat şi viaţa politică din România, în baza Constituţiilor din 1866 şi 192377. Potrivit art. 110 alin. (1) din Constituţia României, Guvernul îşi exercită mandatul până la dată validării alegerilor parlamentare generale. Până la această dată Guvernul este, deci, în plenitudinea prerogativelor, cu excepţia rezervelor impuse de „prelungirea mandatului Parlamentului", iar după această dată şi „până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern" el devine Guvern demisionar şi va îndeplini „numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice", cum se arată în art. 110 alin. (4). Sintagma „până la data validării alegerilor parlamentare generale" trebuie înţeleasă că se referă la validarea mandatelor deputaţilor şi senatorilor. În mod firesc, deci, până ce Parlamentul, rezultat din alegeri nu este încă în situaţia să-şi manifeste voinţa, Parlamentul anterior fiinţează în continuare. În schimb, o dată validate mandatele deputaţilor şi senatorilor, noul Parlament va trebui să -şi exprime propria sa opţiune cu privire la componenţa Guvernului şi programul acestuia, pentru ca ele să corespundă configuraţiei politice rezultate din alegeri. Mandatul Guvernului poate înceta şi înainte de „data validării alegerilor parlamentare
generale", adică, într-o formulă generică, ca urmare a demiterii sale. Potrivit art. 110 alin. (2) din Constituţie, Guvernul este demis: a) în urma adoptării unei moţiuni de cenzură; 76
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, pp. 345-347. 77 Radu Chiriţă, Drept constituţional. Instituţii politice. Caiet de seminarii, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010 , p. 189.
39
b) în urma pierderii de către Primul-ministru a calităţii de membru al Guvernului.
Din coroborarea art. 109 alin. (2) cu art. 105 din Constituţie, rezultă că Primul ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului ca urmare a: 1) demisiei; 2) decesului; 3) pierderii drepturilor electorale;
4) intervenţiei unei stări de incompatibilitate; 5) imposibilităţii de a exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile; 6) suspendării; 7) intervenţiei altor cauze prevăzute de lege 78. 2.6. Componenţa Guvernului şi statutul membrilor săi Componenţa Guvernului este precizată din punct de vedere constituţional de art. 102 alin.(3) din Constituţie, unde se arată că Guvernul este alcătuit din prim -ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Potrivit art. 3, în forma iniţială, din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, Guvernul este alcătuit din primul -
ministru şi miniştri, adăugându-se, prin Legea nr. 23/200479, că din Guvern pot face parte şi miniştri de stat, precum şi miniştri -delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul -ministru,
prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere. Legat de problema componenţei Guvernului, un aspect care trebuie pr ezentat este acela al numărului membrilor şi al raţiunilor care determină un număr mai mare sau mai mic, aspect evitat de majoritatea autorilor fie şi pentru dificultatea identificării unor explicaţii ştiinţifice. O istorie a guvernelor instalate după Unirea din 1859 şi până în zilele noastre ne -ar permite să constatăm că numărul membrilor acestora a variat de la o epocă istorică la alta, de la un regim politic la altul şi chiar de la un guvern la altul, tendinţa generală fiind aceea de creştere a numărului lor. Astfel, primele guverne instalate după 24 ianuarie 1862, când Unirea Principatelor a fost recunoscută pe plan internaţional, iar Domnul Alexandru Ioan Cuza a dispus contopirea 78
Dana Apostol Tofan, Consideraţii în legătură cu posibilitatea revocării primului-ministru, în Dreptul nr. 2/2000, p. 53-60. Ar putea fi vorba de Legea responsabilităţii ministeriale, cum am arătat şi cu alt prilej (M. Constantinescu, Deleanu, A. Iorgovan, 1. Muraru, F. Vasilescu, Vida, pe op.Radu cit ., Vasile p. 233).dinRezultă adoptată de EmilI.Constantinescu, ca Preşedinte al României, de a -1 I.demite funcţiacădesoluţia Prim -
ministru, a fost o soluţie contrară Constituţiei. Este motivul pentru care, prin Legea de revizuire a Constituţiei, s a introdus un text expres, fiind vorba de alin. (2) al art. 107 din actuala redactare: „Preşedintele României nu -1 poate revoca pe primul-ministru". 79 Legea nr. 23/2004 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 3 martie 2004, p. 104.
40
structurilor celor două administraţii ministeriale, au avut 7 membri, la acea dată funcţionând regula ca Preşedintele Consiliului de Miniştri să conducă şi un departament ministerial80. După Marea Unire din 1918, componenţa guvernelor a cunoscut modificări importante prin crearea unor funcţii de miniştri fără portofolii sau miniştri de stat, cât şi prin creşterea numărului miniştrilor cu portofolii. În perioada dictaturii regale 1938-1940, guvernele au avut câte 13-14 membri şi la fel
în perioada următoare 1940-1944, când Preşedintele Consiliului de Miniştri era şi Conducătorul statului. Numărul membrilor guvernelor a cunoscut o adevărată explozie în perioada dictaturii comuniste, ultimul Guvern din 1989 având nu mai puţin de 47 de membri, plus preşedintele Consiliului de Miniştri81. Primul Guvern format ca urmare a primelor alegeri după evenimentele din decembrie
1989 a avut un număr de 22 de membri, între care 3 miniştri de stat, un ministru asistent al primului-ministru şi doi secretari de stat, membri ai Cabinetului.
Următorul Guvern a avut 21 de membri, între care un ministru d elegat pentru buget, veniturile statului şi controlul financiar, în cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor, şi un secretar de stat membru al Cabinetului, care coordona Departamentul Ştiinţei la Ministerul Învăţământului şi Ştiinţei. Guvernul aprobat la 20 noiembrie 1992 a avut un număr de 22 de membri, iar Guvernul aprobat la 11 decembrie 1996 a avut 28 de membri, pentru ca Guvernul instalat la
data de 21 decembrie 1999 să-şi reducă numărul la 19 membri. Guvernul format după alegerile parlamentare din noiembrie 2000 a avut 27 de membri, iar Guvernul actual format după alegerile din anul 2004, are, alături de primulministru, 3 miniştri de stat, 15 miniştri şi 6 miniştri delegaţi. Guvernul format în urma alegerilor generale de la sfârşitul anului 2004 a re în componenţa sa 25 de miniştri, din care fac parte: primul -ministru, 3 miniştri de stat, 6 miniştri delegaţi şi 15 miniştri cu portofolii ministeriale. În prezent actualul Guvern este compus 22 de miniştri, din care fac parte: primul ministru şi 21 de miniştri. Din succinta prezentare a dreptului comparat, reiese că fiecare legiuitor constituant stabileşte anumite condiţii pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a deveni membru al Guvernului, indiferent de formula învestiturii. Ca regulă, se cer condiţiile pentru a fi deputat, dar apar şi alte condiţii de domiciliu, de studii, de naţionalitate etc, iar uneori sunt
80 81
Emanuel Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, op.cit., pp. 104-107. Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, op.cit., p. 69.
41
cerute condiţii speciale de studii pentru anumite funcţii de miniştri (de exemplu studii juridice pentru ministrul justiţiei)82. De asemenea, dreptul comparat este caracterizat de o serie de incompatibilităţi ale funcţiei de membru al Guvernului, care variază, în principal, după natura regimului politic consacrat. Esenţial în definirea statutului juridic al membrului Guvernului es te compatibilitatea sau incompatibilitatea acestei funcţii cu alte funcţii publice, precum şi cu funcţii private. Ce mai poate fi, ca persoană publică, un membru al Guvernului şi, mai ales, ce afaceri private poate el face? Este în consonanţă cu principiile democraţiei şi ale unui stat de drept, ca ministrul justiţiei, de exemplu, să fie şi preşedintele unei organizaţii profesionale a juriştilor? Este normal ca ministrul comerţului să fie şi mare comerciant ori ministrul muncii să fie şi lider sindical?83 În ceea ce priveşte condiţiile, într -o formă implicită, Constituţia României cere drepturile electorale, mai exact existenţa drepturilor electorale, precizându-se, în art. 106, că pierderea acestora duce la încetarea funcţiei de membru al Guvernului. De vreme ce legiuitorul constituant foloseşte pluralul - „drepturile electorale"84,
înseamnă, logic, că pentru condiţia vârstei ne vom opri la 18 ani împliniţi, vârsta de la care se poate exercita unul dintre drepturile electorale, dreptul de vot. Nu pot intra în discuţie debilii sau alienaţii mintal, puşi sub interdicţie şi nici
persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă la pierderea drepturilor electorale, care, potrivit art. 36 alin. (2) din Constituţie, nu au drept de vot. La toate acest ea se mai adaugă şi condiţia cetăţeniei române, precum şi condiţia domiciliului în ţară, prevăzute pentru toate funcţiile şi demnităţile publice de art. 16 alin. (3) din Constituţie: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară"85. 2.7. Incompatibilităţi ale funcţiei de membru al Guvernului În privinţa incompatibilităţilor, legiuitorul constituant român, după ce consacră expres anumite aspecte în art. 105 alin. (1), face trimitere apoi la legea organică [în alin. (2)],
înţelegându-se că este vorba, în primul rând, de Legea de organizare şi funcţionare a Guvernului, dar şi la o lege specială. Din analiza acestor dispoziţii rezultă că funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu oricare „funcţie publică de autoritate", cu excepţia celei de deputat sau de 82
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2004, p. 154. Valea Daniela, Sistemul de control al constituţionalităţii din România, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2010, p. 78. 84 Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, op.cit., p. 70. 85 Emil Bălan, Instituţii administrative, Editura C.H. Beck, Colecţia Master, Bucureşti, 2008, p. 87. 83
42
senator. Specific sistemului parlamentar este cumulul dintre calitatea de parlamentar şi cea de membru al Guvernului, majoritatea constituţiilor nu prevăd, însă, o obligaţie în acest sens. Nu este, totuşi, de conceput ca un parlamentar, adică un ales al poporului, să deţină o funcţie care să-l pună într-un raport de subordonare faţă de un membru al Guvernului, indiferent dacă acesta este, la rândul său, parlamentar. Ar fi o forţare şi o deturnare a principiilor statului de drept, impuse ca veritabile constante ale democraţiilor constituţionale contemporane. Guvernul este supus controlului parlamentar, deputaţii au dreptul de a adresa întrebări şi interpelări miniştrilor cu privire la activitatea funcţionarilor din subordine. Ce s -ar întâmpla dacă majoritatea funcţionarilor din subordinea miniştrilor ar fi tocmai parlamentarii care trebuie să ceară explicaţii ministrului? Ar însemna, pur şi simplu, un blocaj instituţional, un paradox juridic, unii şi aceiaşi oameni ar fi şi „executanţi‖ şi „cenzori‖ în una şi aceeaşi cauză. Aşa ceva era specific fostei Mari Adunări Naţionale, dar nu poate fi acceptat într -o adevărată democraţie şi într-un veritabil stat de drept86. În mod similar, acest raţionament se aplică şi membrilor Guvernului, indiferent că sunt sau nu parlamentari. Nu este posibil ca un ministru, care este şeful administraţiei specializate
respective, să fie şi director în acelaşi minister sau în alt minister. Ar însemna că îşi dă ordine lui însuşi. Legiuitorul constituant român a prevăzut că funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizaţiilor cu scop comercial, fiind vorba de reflectarea unei soluţii din Constituţia Franţei: „Funcţiile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat parlamentar, a oricărei funcţii de reprezentare profesională cu caracter naţional şi a oricărui serviciu public sau activităţi profesionale" (art. 23).‖87
2.8. Încetarea funcţiei de membru al Guvernului Funcţia de membru al Guvernului, conform art. 106 şi art. 107 din Constituţia revizuită, încetează: 1) în urma demisiei;
2) ca urmare a revocării; 3) ca urmare a pierderii drepturilor electorale;
4) ca urmare a incompatibilităţii; 5) în urma decesului;
6) în cazul imposibilităţii exercitării funcţiei mai mult de 45 de zile; 86
Duculescu Georgeta, Drept constituţional comparat, ediţia a IV a, volumul I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 176. 87 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediţia a II-a, volumul I, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 213.
43
7) în cazul suspendării; 8) în alte cazuri prevăzute de lege. Faţă de explicaţiile deja date, se impune a preciza că revocarea unui membru al Guvernului poate interveni numai într-o situaţie normală, concretizându-se o remaniere
guvernamentală, pe când suspendarea intervine într-o situaţie anormală, când s-a cerut urmărirea penală a respectivului membru al Guvernului [art. 109 alin. (2)]. În ambele situaţii competenţa aparţine Preşedintelui Republicii. Revocarea nu are semnificaţia unei sancţiuni, ci a unei măsuri juridice, care reflectă un
joc politic al forţelor ce formează echipa guvernamentală, pe când suspendarea are caracterul unei sancţiuni, în sensul larg al termenului, mai exact al unei măsuri de siguranţă. Suspendarea intervine „pe terenul răului înfăptuit‖, fiind una dintre sancţiunile prin care se concretizează „răspunderea administrativ-disciplinară.‖88 Tradiţional, în literatura de drept public, se foloseşte şi noţiunea de destituire, pe care legiuitorul constituant a evitat-o, dar ea ar putea fi prezentă în legea responsabilităţii
ministeriale. Putem considera că un membru al Guvernului este destituit dacă s -a adoptat, în condiţiile art. 112, o moţiune de cenzură, cu privire la activitatea sa. Pe data adoptării moţiunii de cenzură, postul pe care l-a ocupat cel destituit devine vacant, fiind îndreptăţit Preşedintele Republicii să facă o nouă numire, la propunerea Primului-ministru. Nimic nu opreşte ca moţiunea de cenzură să vizeze numai unii membri ai Guvernului sau numai un membru al Guvernului, întrucât fiecare membru al Guvernului, potrivit art. 109 alin. (1), răspun de politic numai în faţa Parlamentului atât pentru propria activitate, cât şi pentru activitatea Guvernului în ansamblu.
Faţă de cele subliniate, va trebui admis că destituirea unui membru al Guvernului, ca sancţiune specifică dreptului administrativ, intervine atât pentru a concretiza răspunderea politică, urmare a unei moţiuni de cenzură, cât şi răspunderea penală (juridică), urmare a unei hotărâri judecătoreşti de condamnare. În acest din urmă caz, destituirea este o sancţiune administrativă complementară unei sancţiuni penale principale. Se mai reţine că Preşedintele Republicii, potrivit art. 107 alin. (4) din Constituţie, poate desemna un alt membru al Guvernului, la propunerea Primului-ministru, pentru a
exercita atribuţiile celui care şi-a prezentat demisia, a fost revocat, este în imposibilitate etc, dar numai pentru o perioadă de „cel mult 45 de zile". Rezultă că un membru al Guvernului, care este în imposibilitatea de a-şi exercita funcţia (de exemplu, urmare a unei spitalizări sau
misiuni în străinătate), îşi va pierde calitatea de membru al Guvernului numai după o perioada de 45 de zile, indiferent dacă în acest interval a fost numit, prin cumul, un ministru interimar
88
Liviu Giurgiu, Aurel Segărceanu, Cristian Giusepe Zaharie, Drept administrativ, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Sylvi, Bucureşti, 2002, p. 187.
44
sau nu. Nimic nu opreşte, însă, ca să intervină măsura revocării, în condiţiile a rt. 85 alin. (2), şi înainte de expirarea celor 45 de zile."89 Legea nr. 90/2001 vine cu unele precizări, mai ales de ordin procedural administrativ, reţinând, de pildă, că demisia din funcţia de membru al Guvernului se anunţă public, se prezintă în scris P rimului-ministru şi devine irevocabilă din momentul în care s -a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.
Cu privire la revocarea din funcţie, se întăreşte soluţia din art. 85 al Constituţiei, menţionându-se că aceasta „se face de Preşedintele României, prin decret, la propunerea Primului-ministru‖90, arătându-se, apoi, că această măsură intervine „în caz de remaniere
guvernamentală‖. Textul nu a suferit modificări după revizuirea Constituţiei, dar, se înţelege, faţă de conţinutul alin. (3) al art. 85 din Constituţie, revizuită, că atunci când remanierea
guvernamentală are semnificaţia unei restructurări a Guvernului şi/sau, după caz, a schimbării „compoziţiei‖ politice, revocarea poate interveni numai pe baza aprobării Par lamentului, acordată la propunerea Primului -ministru. Dacă încetarea calităţii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilităţii, a decesului şi în alte situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României, la propunerea Primului-ministru, cum se stipulează în art. 8 din Legea nr. 90/2001 modificată prin ORDONANŢA DE URGENŢĂ A GUVERNULUI nr. 2 din 29 ianuarie 2010, „ia act de aceasta şi declară vacantă funcţia de membru al Guvernului‖91. Alta este poziţia Preşedintelui României, în ipoteza în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau, în ipoteza declarării
averii sale, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit printr -o hotărâre judecătorească irevocabilă. În aceste situaţii, Preşedintele României emite, la propunerea Primului -ministru, un decret de demitere din funcţie a respectivului membru al Guvernului.
2.9. Organizarea internă şi funcţionarea Guvernului Majoritatea constituţiilor reglementează anumite atribuţii pentru şeful Guvernului, atât pe linia organizării activităţii acestuia, cât şi pe linia realizării sarcinilor Guvernului.
89
Corneliu Manda, Drept administrativ, Tratat elementar, ediţia a IV -a, revăzută şi adăugită, Editura Lumin a Lex, Bucureşti, 2007, p. 198. 90 Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, op.cit., p. 89. 91 Dabu Valerică, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura SNSPA, Bucureşti, 2005, p. 121.
45
De pildă, în art. 21 din Constituţia Franţei se menţionează că Primul -ministru „conduce activitatea Guvernului"92 şi răspunde de apărarea naţională. De asemenea, se precizează că Primul-ministru asigură aplicarea legilor, iar sub rezerva art. 13 din Constituţie, „exercită puterea reglementară" şi numeşte în funcţii civile şi militare. Textul la care n e referim dă dreptul, totodată, Primului -ministru să împuternicească anumiţi miniştri cu unele din atribuţiile sale, pe de o parte, respectiv să suplinească pe Preşedintele Republicii, în anumite situaţii, pe de altă parte. În spiritul acestor reglementări, devenite constante ale constituţionalismului contemporan, legiuitorul constituant român a reţinut: „Primul -ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin‖93 [art. 106 alin. (1)]. Se observă că operaţiile de conducere şi coordonare a membrilor Guvernului", spre a asigura unitatea politicii guvernamentale, nu se fac oricum, de către Primul -ministru, ci cu respectarea atribuţiilor specifice fiecărei funcţii, aşa cum au fost acestea stabilite cu pril ejul învestiturii, regulă cu o semnificaţie deosebită în cazul guvernelor ce au la bază coaliţii de partide. Fără această regulă exista riscul ca un Prim-ministru autoritar să se substituie, în fapt, unui ministru, impunând o anume linie politică şi nu linia politică a Programului acceptat de Parlament. Distinct de aceste atribuţii, care ţin de latura „organizării interne" a Guvernului, Primul-ministru are anumite atribuţii ce ţin de realizarea sarcinilor politice ale Guvernului:
a) prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului, iar acestea urmează să fie dezbătute cu prioritate; b) propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului; c) cere Preşedintelui României să participe la anumite şedinţe de Guvern, când apreciază că prezenţa Preşedintelui este necesară; d) contrasemnează, cu puţine excepţii, decretele prezidenţiale; e) semnează hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern. La atribuţiile constituţionale ale Primului -ministru trebuie adăugate cele, de reprezentare a Guvernului (în relaţiile cu celelalte autorităţi ale Republicii, în relaţiile cu partidele politice, cu sindicatele, cu organizaţiile neguvernamentale, precum şi în relaţiile
internaţionale), precum şi atribuţiile speciale de numiri şi eliberări din funcţie, prevăzute de Legea de organizare a Guvernului (a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, a secretarului general şi a secretarilor generali adjuncţi ai Guvernului, a secretarilor de stat, a personalului din aparatul Primului-ministru, etc.). 94 92
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, ediţia 4, Editura AII Beck, Bucureşti, 2005, p. 392. 93 Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, op.cit., p. 93. 94 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul II, ediţia 12, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006 , p. 234, 180-181.
46
Primul-ministru, atât în baza Legii de organizare şi funcţionare a Consiliului Suprem
de Apărare a Ţării [art. 5 alin. (2)], cât şi în baza Legii organice a Guvernului (art. 14) este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile ce derivă
din această calitate. În îndeplinirea atribuţiilor ce-i revin, Primul-ministru emite decizii, în condiţiile legii, care, trebuie admis că, sub aspectul naturii juridice , ne apar ca fiind acte administrative, cu toate consecinţele în planul regimului juridic aplicabil ce decurg din această calificare, inclusiv acţiunile în contenciosul administrativ. Potrivit art. 8 din Legea nr. 90/2001 modificată prin Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010, Guvernul îşi constituia un Birou executiv pentru rezolvarea operativă a problemelor curente şi pentru urmărirea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Guvern. Acesta era compus din Primul-ministru, miniştrii de stat, ministrul finanţelor, ministrul justiţiei, ministrul de interne şi ministrul apărării naţionale. Se arăta, totodată, că normele de organizare şi funcţionare ale Biroului executiv se aprobă de Guvern95.
Faţă de noile realităţi juridice, Biroul executiv al Guvernului, în măsura în care existenţa sa, mai precis existenţa unor prevederi de acest gen în Legea organică, este constituţională, nu poate apărea decât ca o structură organizatorică internă fără capacitate juridică proprie, fiind mai degrabă o chestiune care ţine de organizarea muncii în cadrul Guvernului, decât de modul de realizare a atribuţiilor acestuia. Cu alte cuvinte, Biroul executiv nu poate emite acte administrative, el efectuează cel
mult operaţiuni administrative. Faţă de teoria structurii administrative interne,96 trebuie să facem distincţie între Biroul executiv şi alte structuri interne ale Guvernului, formate din membrii acestuia, cum ar fi comisii pe probleme, pe de o parte (în unele ţări, cum s -a văzut, sunt Consilii ale miniştrilor pe probleme, dar cu fundament constituţional) şi aparatul Guvernului, pe de altă parte. Potrivit art. 10 din Legea nr. 90/2001 modificată prin Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010, Guvernul avea un Secretariat general condus de
Secretarul general al Guvernului, cu rang de ministru, care participa la şedinţele Guvernului, precum şi la şedinţele Biroului executiv.
95
Preda Mircea, Organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor , consideraţii şi observaţii
96 referitoare
Legea nr.Tratat 90/2001, în Revista de Economie şi .,Administraţie Localădeciziei nr. 6/2007. de drept administrativ, op. cit Antonie la Iorgovan, pp. 29-31. Teoria administrative reprezintă un capitol al cursurilor de ştiinţa administraţiei, fiind general admis că sfera deciziei administrative este mai mare decât sfera actelor administrative. Orice act administrativ este şi o decizie administrativă, în sensul ştiinţei administraţiei, dar reciproca nu este adevărată. În ceea ce ne priveşte, identificând ca elemente ale deciziei: analiza şi hotărârea, ne oprim la următoarea definiţie: Decizia administrativă este categoria deciziei sociale prin care se determină soluţiile juridice şi nejuridice ale organelor administraţiei publice pentru transpunerea în practică a valorilor politice exprimate în Constituţie şi lege.
47
Structura organizatorică, atribuţiile şi normele de funcţionare ale Secretariatului general se aprobau de către Guvern, iar nomenclatorul funcţiilor, ca şi salariul corespunzător fiecăruia erau prevăzute în anexa la Legea organică, făcând parte integrantă din aceasta. În esenţă şi strict teoretic, Secretariatul general juca rolul de „placă turnantă‖ pentru procesul decizional, culegând, ordonând şi introducând informaţii înainte de adoptarea
deciziei, iar după adoptarea deciziei, concretizată, ca regulă, într -o hotărâre de Guvern, asigura comunicarea acesteia la cei implicaţi, urmărind aplicarea şi informând Guvernul despre acest proces.
În fapt, Secretarul General era un important lider al partidului de guvernământ, care căuta să implice cât mai mult aparatul pe care -l conducea în aspecte de ordin politic, deci în realizarea programului politic de guvernare al partidului sau partidelor aflate la guvernare.
Prin Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 10/2005 pentru modificarea O.G. nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică centrală, întregul Secretariat general al Guvernului este inclus în sfera demnitarilor şi a administraţiei
publice centrale: „în sensul prezentei ordonanţe, prin demnitar din administraţia publică centrală, denumit în continuare demnitar, se înţelege: primul -ministru, ministrul de stat, ministrul, ministrul delegat, şeful Cancelariei Primului-ministru, secretarul de stat din cadrul ministerelor şi Secretariatului General al Guvernului, conducătorul organelor de specialitate
ale administraţiei publice centrale, cu rang de secretar de stat, precum şi prefectul ca reprezentant al Guvernului."97
De altfel, în art. 15 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr.2 din 29 ianuarie 2010 de organizare a Guvernului, se precizează că Primul -ministru „numeşte şi eliberează din funcţie secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, numai în cazul utilizării acestor funcţii", dar aceeaşi lege, la art. 22, menţionează, fără echivoc, că Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru". Cât priveşte organizarea internă propriu-zisă a Guvernului, Ordonanţa de urgenţă a
guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 abandonează soluţia Biroului executiv, consacrând, în schimb, soluţia unor structuri interministeriale: „în scopul rezolvării unor probleme operative, Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministeriale"
[art. 18 alin. (1)]. Se înţelege că acestea, cu atât mai mult decât fostul Birou executiv , nu pot avea natura juridică de autorităţi publice, ele sunt s tructuri organizatorice interne, de lucru, ale Guvernului.
Cât priveşte organizarea aparatului de lucru al Guvernului, Legea nr. 90/2001 modificată prin Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010, în versiunea iniţială, a venit, de asemenea, cu o inovaţie, stabilind structura trihotomică a acestuia: 97
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 176.
48
1) aparatul de lucru al Primului-ministru;
2) Secretariatul General al Guvernului şi 3) departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite
prin hotărâre a Guvernului (art. 20). Aparatul de lucru al Primului-ministru, la rândul său, cuprinde: a) corpul de consilieri ai Primului-ministru; b) corpul de control al Primului-ministru; c) aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul Primului-ministru; e) cancelaria Primuiui-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale;
g) compartimentul documente secrete şi h) compartimentul care asigură protocolul Primului -ministru (art. 2 din Legea nr. 90/2001)98.
Această concepţie a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 de modificare a Legii nr. 90/2001, iar potrivit noii reglementări, aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din: cancelaria primului -ministru; secretariatul general al Guvernului; departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice, stabilite prin hotărâre de Guvern, formulă menţinută şi de Guvernul condus de Călin -Popescu Tăriceanu. În ceea ce priveşte cancelaria primului-ministru, aceasta a fost concepută ca o structură cu personalitate juridică, coordonată direct de primul -ministru şi condusă de şeful cancelariei, cu rang de ministru şi calitate de ordonator principal de credite (art. 21 din Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr.2 din 29 ianuarie 2010). Este de menţionat că, în Anexa nr. 1 - Lista Guvernului României, la Hotărârea Parlamentului nr. 24/2004, pentru acordarea încrederii Guvernului, apare, la poziţia 20,
funcţia de ministru delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 pare a renunţa la soluţia
organelor centrale de specialitate ale administraţiei de stat care funcţionau „pe lângă Guvern"99, dar s-a oprit la soluţia organismelor cu caracter consultativ, respectiv interministeriale:
98
Gheorghe Uglean, Drept constituţional şi instituţii politice, partea II, ediţia V, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2007, pp . 260-261 99 Ordonanţa de urgenţă nr. 2 din 29 ianuarie 2010 privind unele măsuri pentru organizarea şi funcţionarea aparatului de lucru al Guvernului şi pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010. Modul de organizare şi funcţionare a structurilor prevăzute la alin. (1) şi (2) şi a serviciilor acestora se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, în limita bugetului aprobat" (art. 12).
49
Prin urmare, Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 recunoaşte, pe de o parte, dreptul Primului-ministru de a constitui, prin decizie, consilii, comisii şi
comitete interministeriale, în sensul că sunt implicaţi doi sau mai mulţi miniştri, ceea ce ţine, cum s-a arătat, de organizarea internă a Guvernului, dar, pe de altă parte, tot consilii, comisii
şi comitete interministeriale se pot constitui prin hotărâre de Guvern, nu însă „pentru rezolvarea unor probleme operative", ci in scopul „eliberării, integrării, corelării şi
monitorizării de politici", ceea ce, evident, presupune adoptarea şi de acte juridice cu efecte „erga omnes‖. Aceste din urmă „consilii, comisii sau comitete" au semnificaţia juridică a unor autorităţi ale administraţiei publice, cu toate consecinţele ce decurg din această calificare, putând figura ca pârâte şi în faţa instanţelor de contencios administrativ. Cum aceste autorităţi nu sunt calificate organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat, dar nu intră nici în sfera structurilor organizatorice interne ale Guvernului, respectiv în sfera aparatului de lucru
al Guvernului, logic, apar ca autorităţi constituite „pe lângă Guvern", redevenind actuale obiecţiile de neconstituţionalitate prilejuite de art. 12 din fosta lege organică. Cancelaria primului-ministru nu poate intra în sfera organelor centrale de specialitate
şi nu poate figura ca pârâtă în faţa instanţei de contencios administrativ, chiar dacă este înfiinţată prin Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 cu personalitate juridică. Este vorba de o personalitate juridică civilă, limitată la aspectele strict necesare pentru asigurarea logisticii funcţionării Guvernului şi, respectiv, punerii în aplicare a hotărârilor acestuia, şi nu de o personalitate juridică de drept public. Majoritatea constituţiilor democratice contemporane nu prevăd decât câteva principii în legătură cu desfăşurarea activităţii Guvernului şi acestea aproape exclusiv legate de sarcinile Primului-ministru, detaliile fiind lăsate pe seama legilor organice100.
Potrivit art. 6 din Legea nr. 37/1990, Guvernul României trebuia să se întrunească de două ori pe lună sau ori de câte ori era nevoie, la convocarea Primului -ministru sau a unui ministru desemnat de acesta. La şedinţele Guvernului puteau participa, ca invitaţi, şefi de
departamente, secretari de stat ce nu erau membri ai Guvernului şi orice alte persoane a căror prezenţă se aprecia a fi necesară, potrivit deciziei Primului-ministru. Dezbaterile din şedinţele de Guvern şi modul de adoptare a hotărârilor, ca şi a oricăror
alte măsuri, se consemnau în stenograma şedinţei, certificată de către Secretarul general al Guvernului, fiind necesar un cvorum de şedinţă de jumătate plus unu din membri, iar hotărârile şi „regulamentele" se adoptau prin votul deschis al majorităţii simple a celor prezenţi, dar nu mai puţin de o treime din numărul total al membrilor. Membrii Guvernului puteau propune proiecte de hotărâri privind departamentul (ramura) de care răspundeau. 100
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III- a revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 176.
50
Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 menţine spiritul dispoziţiilor de natură tehnico-administrativă referitoare la invitaţi şi la evidenţă, dar vine cu modificări în ceea ce priveşte normele cu implicaţii politice. Astfel, şedinţele Guvernului se convoacă şi sunt conduse (numai) de Primul -ministru, iar guvernul se întruneşte săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.
Spre deosebire de Legea nr. 37/1990, Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 nu precizează un cvorum obligatoriu de şedinţă, dar se precizează că hotărârile
şi ordonanţele se adoptă în prezenţa majorităţii membrilor săi, ceea ce înseamnă că nu are relevanţă câţi membri ai Guvernului participă la şedinţă în perioada discuţiilor, relevanţă are numărul acestora atunci când se trece la vot pentru adoptarea unei hotărâri sau a unei ordonanţe, sens în care legea stabileşte regula consensului: „Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru"101. 2.10. Actele juridice ale Guvernului În activitatea sa, Guvernul se manifestă prin acte politice (programul de guvernare, asumarea răspunderii, declaraţii politice etc.) şi prin acte juridice. Pentru realizarea sarcinilor şi îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza şi în executarea legii, acte normative de reglementare a relaţiilor sociale din diverse domenii de activitate, precum şi acte administrative cu caracter normativ, prin care organizează
executarea legii, şi acte cu caracter individual, prin care aplică în mod direct dispoziţiile legale la diferite cazuri concrete 102.
Potrivit art. 108 alin.(l) din Constituţie şi art. 27 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. Hotărârile sunt adoptate de Guvern pentru organizarea executării legilor, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, ori pentru executarea în concret a legilor, în cazul hotărârilor cu caracter individual.
Hotărârile Guvernului sunt adoptate atunci când legea prevede în mod expres acest lucru, în vederea aplicării sale fiind nevoie de norme suplimentare, ori când Guvernul
apreciază că acest lucru este necesar în vederea organizării executării sau a executării în concret a legii.
Hotărârile adoptate vor constitui actul esenţial prin care Guvernul îşi va realiza rolul administrativ de a exercita conducerea generală a administraţiei publice.
101
Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instituţii publice, op.cit., p. 94. Tofan Dana Apostol, Consideraţii în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, în Dreptul nr. 4/1998, op.cit, p. 40. 102
51
Ordonanţele sunt adoptate de guvern în conformitate cu prevederile art. l15 din Constituţie, fie în baza unei legi speciale de abilitare, fie în situaţii extraordinare a căror reglementare nu comportă sub nici o formă amânarea. Potrivit prevederilor constituţionale, Guvernul va putea adopta ordonanţe în domenii care fac obiectul de reglementare al legilor organice şi nu va putea adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor constituţionale sau prin care să fie afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie,
drepturile electorale sau care să vizeze măsuri de trecere silită a unor bu nuri în proprietate publică. Din perspectiva dreptului administrativ, numărul mare de ordonanţe şi de hotărâri, majoritatea cu multiple modificări şi completări, constituie un exces de reglementare care
afectează coerenţa actului de conducere generală a administraţiei publice din partea Guvernului pentru că ―plurimae leges, pessima respublica‖ (Cel mai mare rău pentru republică este numărul foarte mare de legi - Tacitus), legea, în sensul larg de reglementare, având rolul de stabilizare a relaţiilor sociale. Procedura adoptării ordonanţelor şi hotărârilor este reglementată prin Regulamentul privind procedurile pentru depunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului103, adoptat în temeiul art. 26 alin (2) teza finală din Legea nr. 90/2001 şi art. 80
din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Potrivit prevederilor acestui Regulament, proiectele hotărârilor şi ordonanţelor pot fi iniţiate de ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi de prefecturi, precum şi de consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, acestea din urmă prin Ministerul Administraţiei şi Internelor. Hotărârile şi ordonanţele, precum şi celelalte acte normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi cu dispoziţiile Regulamentului la care m -am referit mai sus. Hotărârile şi ordonanţele sunt adoptate de Guvern în condiţiile prezentate anterior şi sunt semnate de primul-mimstru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punem lor în
executare după care sunt transmise de Secretariatul General al Guvernului la „Monitorul Oficial‖ pentru publicare, nepublicarea atrăgând inexistenţa hotărârii sau ordonanţei respective, potrivit prevederilor art.108 alin. (4) din Constituţie, art. 27 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 şi art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 103
Hotărârea Guvernului nr. 50/2005, pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
52
Hotărârile Guvernului care vatămă un drept recunoscut de lege pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ de către persoanele fizice sau juridice care se consideră vătămate, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosu l administrativ.
În cauzele aflate pe rolul instanţelor de contencios administrativ, Secretariatul General al Guvernului, ca reprezentant al Guvernului, a susţinut în mod constant că hotărârile cu caracter normativ adoptate de Guvern ar fi exceptate de la controlul de legalitate, punct de
vedere împărtăşit, la un moment dat, dar abandonat în ultima perioadă de Curtea Supremă de Justiţie104, actualmente Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Referitor la Ordonanţele adoptate de guvern, art. 146 lit.(d) din Constituţie, aşa cum a fost modificat şi completat prin Legea de revizuire, prevede competenţa Curţii Constituţionale de a hotărî asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, ori ridicate direct de Avocatul Poporului. În literatura de specialitate a fost susţinut un punct de vedere interesant 105, potrivit căruia ordonanţele, până la aprobarea lor prin lege, ar avea natura juridică a actelor administrative şi că, în măsura în care vatămă un drept recunoscut de lege ori un interes legitim, o ordonanţă a Guvernului poate fi atacată pentru neconstituţionalitate în faţa instanţelor de contencios administrativ. Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat în mod constant că ordonanţele nu sunt acte administrative, ci acte legislative, care nu sunt supuse controlului instanţelor de contencios, dar o posibilitate inedită a fost introdusă prin noua reglementare a Legii nr. 554/2004, care, în art. 9, prevede că persoana vătămată î ntr-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa d e contencios administrativ, repune cauza pe rol şi va acorda termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, instanţă va respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond. 2.11. Răspunderea Guvernului Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. 104
Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Curtea Supremă de Justiţie, Contencios Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 126. Decizia nr. 3848 din 11 dec. 2002, în, instanţa supremă motivând că dispoziţiile art. l din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ nu fac distincţie între actele administrative cu caracter individual şi cele cu caracter normativ, astfel că acţiunea formulată de o persoană vătămată printr-o hotărâre a Guvernului cu caracter normativ nu este inadmisibilă. 105 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , op. cit., pp. 406-408.
53
Sancţiunea corespunzătoare răspunderii politice a Guvernului constă în demiterea sa, ca efect al retragerii încrederii acordate la învestitură, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Cât priveşte răspunderea juridică a membrilor Guvernului, dacă în cazul răspunderii politice a membrilor Guvernului, răspunderea este solidară, în cazul răspunderii penale, aceasta este individuală, afectând numai pe acel membru al Guvernului care a comis o infracţiune în timpul exercitării funcţiei sale106. Procedura de sesizare şi prevederile referitoare la pedepsele complementare, graţierea şi prescripţia pentru infracţiunile comise de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei sunt distincte faţă de infracţiunile prevăzute de legea penală. Sesizările în vederea începerii urmăririi penale, vor fi depuse la Comisiile de
specialitate ale Camerei Deputaţilor sau Senatului, în cazul în care miniştrii sunt deputaţi sau, respectiv, senatori, iar pentru cei care nu sunt parlamentari, la Comisia special constituită de
Preşedintele României. În cazul aprobării cercetării penale, dosarul va fi trimis, de îndată, ministrului Justiţiei sau, după caz, primului-ministru, pentru a proceda potrivit legii. Urmărirea penală a membrilor Guvernului, pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei, se efectuează de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar judecarea acestora, de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit legii. În condiţiile în care membrii Guvernului au săvârşit alte fapte infracţionale decât cele comise în exerciţiul funcţiei, ei răspund potrivit dreptului comun, iar sesizările vor fi adresate Procurorului general al Parchetului General de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Acesta, la rândul său, după ce constată dacă sesizarea este întemeiată, o va înainta, după caz, fie Preşedintelui Camerei Deputaţilor sau al Senatului, fie Preşedintelui României. Cât priveşte răspunderea patrimonială a Guvernului şi a miniştrilor, atât Guvernului, în ansamblu, cât şi miniştrilor, ca autorităţi ale administraţiei publice, li se aplică regimul dreptului comun al contenciosului administrativ, când paguba este cauzată printr -un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat107.
106
Gheorghe Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul II-Sisteme electorale contemporane, Editura C.H. Beck, Bucureşti 2009, pp. 61 -64. 107 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , volumul I, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2001, p. 432
54
CAPITOLUL III CABINETUL REGATULUI UNIT 3.1. Consideraţii introductive Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, denumit în zilele noastre într -o formă mai populară, dar nu atât de corectă, Anglia, a fost clădit pe o ideologie comună bazată pe toleranţă şi respect este astăzi unanim apreciat ca fiind unul dintre cele mai avansate şi mai funcţionale sisteme din lume. Sistemul constituţional britanic reprezintă un model istoric inegalabil în materie de instituţii politice, printre puţinele din lume care au înfruntat sute de ani istoria fără a avea drept fundament o constituţie scrisă sub forma unui document unic. Timp de un mileniu poporul englez şi-a clădit istoria pe amestecul succesiv al unor entităţi entice formate din celţi, romani, anglo-saxoni, normanzi şi franco-normanzi, care
i-
au configurat caracteristicile spirituale, economice, sociale, culturale, juridice şi politice. Fidelitatea acestui popor faţă de normele sale de conduită, ataşamentul faţă de ideea libertăţii individuale disciplinate, soluţionarea problemelor vieţii publice, de ordin judiciar sau administrative, în cadrul unor structuri organizatorice de tipul comitetelor sau curţilor, sunt numai o mică parte din elementele care au contribuit la conservarea până în zilele noastre a instituţiilor sale politice fără a fi necesară o constituţie scrisă108. Conducătorul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord este regina . Cetăţenia, fie ca o ―legătură între individ şi stat‖, fie ca o ―legătură politică între individ şi stat‖, fie ca o ―legătură politică şi juridică‖ sau o ―calitate‖ a persoanei109, specifică tuturor celor ce fac parte din teritoriile Regatului Unit, este cea britanică. Având în vedere compunerea teritorială a Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, amintim şi celelalte naţionalităţi care fac parte din acest stat: scoţiană, engleză, irlandeză, nord -irlandeză
şi galeză. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord este un stat ―unicat‖ în Europa şi singurul, de altfel, care nu deţine o Constituţie unitară, ca major itatea statelor europene care o au cuprinsă într-un singur document, deoarece supuşii Maiestăţii sale nu au fost adepţii pentru a se ghida după o singură lege, precisă şi formală şi, cu atât mai puţin, nu au sesizat nevoia de a avea o constituţie scrisă.
108
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Cuvânt înainte, Editura ALL Beck, Bucuresti, 2003. 109 Muraru Ioan, Elena Simina Tănăsescu, Drept constiţutional şi institutii politice, Volumul I, ediţia 14, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2011, p. 116
55
Caracteristicile sistemului constituţional al Marii Britanii s -au format în timp, după o
îndelungată aplicare şi nu e de mirare că britanicii sunt atât de ataşaţi de ele. Regulile specifice monarhiei parlamentare, sistemul electoral şi cel al partidelor politice, şi nu în ultimul rând particularităţile dreptului pozitiv, alcătuit dintr-o parte scrisă şi una cutumiară, îmbogăţite de jurisprudenţă şi doctrină, sunt tot atâtea trăsături considerate proprii doar Marii Britanii. Orice schimbare a instituţiilor po litice presupune, în Marea Britanie mai mult decât oriunde, o schimbare a mentalităţilor, în special cele ale clasei politice, iar acest lucru s -a dovedit în ultimii ani a fi destul de anevoios, dar nu imposibil.
Marea Britanie contemporană a perfecţionat regimul parlamentar bipartit, în cadrul unui proces care s-a desfăşurat nu fără probleme sau controverse, dar care au fost rezolvate cu
―insularitatea‖ bine cunoscută a britanicilor. Cunoaşterea premiselor istorice este absolut indispensabilă pentru a înţelege un regim care este tocmai rezultatul unei evoluţii istorice. Căci, dacă Marea Britanie este astăzi o monarhie parlamentară în care puterea aparţine totuşi poporului prin intermediul reprezentanţilor săi, acesta este rezultatul unei preluări progresive a puterii de către parlament în detrimentul suveranului.110 3.2. Fundamente constituţionale Constituţia britanică poate fi caracterizată prin două principii esenţiale: Rule of Law, care constituie baza legală a acţiunilor statale şi are rolul de a proteja cetăţenii regatului de abuzurile statului şi suveranitatea parlamentului.111. Având în vedere faptul că un document constituţional propriu -zis nu există, nu este necesară întrunirea unei majorităţi pentru a -l modifica. Jurisprudenţa desemnează ansamblul hotărârilor judecătoreşti care se referă la probleme de ordin constituţional ce au ajuns până la judecătorii de la instanţele superioare. Importanţa lor se datorează faptului că hotărârile judecătoreşti ale instanţelor superioare sunt obligatorii pentru instanţele inferioare în grad. Jurisprudenţa contribuie la arhitectura
―Constituţiei" în două modalităţi: ● prin recunoaşterea şi definirea dreptului comun de natură constituţională (constitutional common law) stabilit de o perioadă de timp îndelungată. Bună parte din protecţia acordată cetăţenilor de instanţele judecătoreşti împotriva acţiunilor arbitrare ale administraţiei rezultă din dreptul comun, aşa cum a fost el precizat de judecători prin jurisprudenţe constante.
110
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, Editura ALL Beck, Bucuresti, 2003, pp. 1-2. 111
Constanţa Călinoiu, Victor Duculescu, Drept constituţional şi instituţii politice, op. cit., p. 316.
56
● prin interpretarea sensului exact al statutelor. Una din atribuţiile instanţelor judecătoreşti este şi aceea de a interpreta legile adoptate de parlament. Cel mai adesea această competenţă dă ocazia judecătorilor să construiască noi reguli de drept, mai degrabă decât să se limiteze la simpla lor explicare.
Doctrina constituie un izvor de mai mică importanţă. Deşi opiniile lor nu au forţa juridică a unui act normativ, unii autori de tratate de drpt constituţional au influenţat deciziile judecătorilor atunci când, în absenţa regulilor, aceste principii devin jurisprudenţă. Astfel Locke, Burke, Blacstone, Bentham, Dicez şi John Stuart Mill au reuşit să influenţeze ―Constituţia‖ britanică prin scrierile lor. Această structură, considerată clasică în dreptul constituţional britanic, este destul de serios pusă sub semnul întrebării de ultimele evenimente, legislative şi nu numai, înregistrate în Marea Britanie. 112
Dar, nu în cele din urmă, trebuie să amintim pilonul de bază al Constituţiei britanice, cel care leagă numeroasele activităţi ale statului de litera legii, şi anume, suveranitatea parlamentului.
Astăzi, parlamentul Marii Britanii este compus din Camera Comunelor şi Camera Lorzilor. Camera Comunelor are atribuţiile cele mai importante: adoptă legile, deţine în exclusivitate competenţele financiare, are competenţa de a controla guvernul şi de a pune în discuţie responsabilitatea sa. Cît despre Camera Lorzilor, ea nu mai are un rol decorative, disputele sale cu Camera Comunelor privind votarea anumitor legi putând fi uşor depăşite de cea din urmă cu un vot în cursul a două sesiuni successive, separate de un termen de minimum un an.
Acest parlament dispune de suveranitate legislativă, actele normative pe care le adoptă constituind singura formă de legislaţie care nu poate fi limitată în aplicarea sa de nici una din celelalte autorităţi ale statului (în Marea Britanie neexistând încă nici o formă de control al constituţionalităţii legilor). Paradoxul constă în faptul că tocmai această suveranitate parlamentară nu dispune de nici o garanţie constituţională, ci numai de beneficial cutumei şi al stabilităţii legilor adoptate chiar de parlament.
Una din consecinţele cele mai importante ale supremaţiei parlamentului constă în faptul că miniştrii sunt responsabili în faţa organului legislativ, atât individual, cât şi colectiv, printr-un mecanism care s-a făurit şi el într-o lentă evoluţie în timp. Conservatori, britanicii au
păstrat instituţia monarhică, chiar dacă, în timp, ea a suportat reduceri importante de competenţă.113 112
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, op. cit., pp. 26-27. 113
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, op. cit., pp. 4-5.
57
3.3. Şeful statului şi Cabinetul Regele este deţinătorul puterii executive, cel puţin teoretic. În practică, miniştrii ―maiestăţii sale‖ exercită puterea executivă sub conducerea unui prim-ministru care răspunde solidar cu ei pentru toate acţiunile lor, dar nu în faţa suveranului, ci a parlamentului. Astfel, răspunderea suveranului pentru actele miniştrilor săi nu mai
subzistă. Oricum, suveranul nu este considerat responsabil, căci ―the king can do no wrong‖. Legea nu permite angajarea urmăriri penale împotriva reginei/regelui ca persoană privată. Legea constituţională din 1701 a înlocuit principiul primogeniturii masculine în materie de succesiune la tron cu o regulă specială, astfel încât în absenţa descendenţilor prinţesei Ana de Danemarca şi ai lui Wilhelm al III-lea, prinţesa Sofia şi descendenţii săi au devenit moştenitorii legitimi ai tronului, cu condiţia ca ei să fi fost protestanţi. Regina actuală este descendentă directă a familiei de Hanovra, instituită în 1701. Ceea ce legea nu precizează însă sunt atribuţiile de care dispune monarhul, reduse tot mai mult de-a lungul timpului.
Astfel, monarhia rămâne supusă regulii fundamentale a neutralităţii politice. Însă toate prerogativele monarhului sunt pur nominale, nici una neputând fi efectuată fără contrasemnătura primului-ministru. Formal, regina mai poate să dizolve şi să convoace parlamentul, să-l numească pe primul-ministru, să-i aleagă pe miniştri, să dispună de unele competenţe în materie judecătoarească şi să acorde titluri onorifice 114. Regelui sau reginei îi revine atributul de a numi, la propunerea primului ministru sau
al membrilor guvernului, episcopii Bisericii Anglicane, dar nu în cele din urmă pe judecătorul suprem şi liderii armatei, iar aceştia, vor depune jurământ, în faţa ―maiestăţii sale‖. Poziţia ei, deasupra oricărei dispute dintre partide, o face să apară ca o persoană cu capacităţi de integrare, recunoscută la nivel naţional, chiar şi pe vreme de război ori de criză. Dar, în cele din urmă trebuie menţionată cea mai importantă personalitate din sistemul de guvernare britanic şi anume, primul -ministru. Acesta din urmă, poate să numească în
funcţii ministeriale, ca şi funcţii, circa 100 de deputaţi, din cadrul partidului de guvernământ. Prim-ministrul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord este cel mai
puternic lider politic al Regatului, acesta exercitând funcţia de „Şef al Guvernului Maiestăţii Sale‖, la fel ca şi alţi prim-miniştri din ţări cu sisteme politice asemănătoare şi este alături de Cabinetul său, deţinătorul ―de facto‖ al puterii execu tive, exercitând numeroase dintre
114
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, op. cit., pp. 5-6.
58
funcţiile executive care sunt din perspectivă oficială, apanajul suveranului britanic, cunoscute şi ca „prerogative regale‖.115 Cabinetul (primul-ministru şi miniştrii) derivă, în teorie, din puterea suveranului. La început, miniştrii nu erau nimic altceva decât membrii Consiliului Privat al Coroanei, fără nici
o existenţă colectivă. După dinastia germană de Hanovra, care ajunge la tron în 1714 şi care se dezinteresează de problemele regatului, miniştrii dobândesc importanţă şi, sub autoritatea primului-ministru, se detaşează de Consiliul Privat al Coroanei.
Aceeaşi schemă este reluată şi în privinţa responsabilităţii: la început miniştrii nu răspund decât individual, în faţa parlamentului, pentru actele lor de gestionare a treburilor publice.
Este însă o răspundere pur penală, care dă naşetre unei proceduri de punere sub acuzare de către Camera Comunelor (impeachment) şi unei judecări de către Camera lorzilor, cu consecinţe care pot merge până la condamnarea miniştrilorla pedeapsă capitală. Pentru a evita consecinţele atât de grave pentru persoana lor, miniştrii au luat bunul obicei de a demisiona înainte de a fi acuzaţi. Începând cu anul 1689 simpla ameninţare al uni impeachment îi va face pe miniştrii să se retragă înainte ca procedura să se pună în mişcare. Astfel, responsabilitatea penală şi individuală ―a posteriori‖ este înlocuită printr -o responsabilitate politică şi colegială ―a prori‖. Cabinetul este de acum înainte un organ colegial, solidar, condos de primul-ministru,
responsabil politic în faţa parlamentului, dar nu şi în faţa regelui. Primul-ministru şi Cabinetul sunt într-adevăr organelle cheie ale puterii. Primul-ministru este desemnat practice de către alegători, chiar dacă formal el trebuie
numit de regină dintre membrii partidului care a câştigat alegerile. Aici rolul partidului devine devine foarte important şi numai tradiţiile şi particularitatea insulară pot explica ordinea care domeşte în Marea Britanie. În această calitate, de şef de facto al executivulu i, primul-ministru exercită practice o bună parte din funcţiile specifice unui şef de stat. El are, în acelaşi timp, şi atribuţii referitoare la întrunirile Cabinetului, şedinţei Camerei Comunelor, unde este prezent o dată pe săptămână, întâlnirile la nivel naţional, precum şi alte sarcini administrative. Controlează ordinea de zi a Cabinetului şi dipune de iniţiativă legislativă pentru toate legile importante pentru regat. Teoretic, ar exista şi unele limite pentru competenţele sale – monarhul poate oricând demite un guvern care ar acţiona împotriva intereslor naţiunii, dar
această situaţie nu s-a mai produs dibn 1783 şi este puţin probabil ca ea să se producă în zilele noastre. 115
Radu Chiriţă, Drept constituţional. Instituţii politice. Caiet de seminarii, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 321.
59
Cabinetul este modest ca număr de personae, dar cu atribuţii deosebit de importante în cadrul unei echipe guvernamentale foarte numeroase, compusă din miniştrii fără portofoliu, miniştri însărcinaţi să conducă un departament, secretari şi subsecretari de stat. Primul ministru este cel care îşi allege miniştrii dintre colegii de partid aleşi în Camera Comunelor, şi, uneori, însă foarte rar, dintre lorzi. El îi poate revoca liber. Numărul menbrilor variază în funcţie de epocă, între 14 şi 24 de miniştri; în caz de ostilităţi, el poate fi redus la 4 sau 5 membrii.
Cabinetul rămâne un organ eminamente politic. Rolul său principal constă în stabilirea politicii interne şi externe a regatului, iar trăsătura sa caracteristică rămâne principiul responsabilităţii colective. Cabinetul este obligat să prezinte un aviz unanim suveranului asupra unei probleme date, chiar dacă unii dintre membrii săi au puncte de vedere divergente. Aceasta presupune că politica dusă de miniştri trebuie să fie conformă cu politica generală a guvernului. Guvernul include Cabinetul şi toţi ceilalţi miniştri fără porto foliu, secretarii de stat , etc. Un guvern numeros trebuie să fie ierarhizat , şi, într -adevăr, sub autoritatea primuluiministru guvernul funcţionează ca un monolit. Totuşi, numai Cabinetul exercită toate puterile, singur şi pe deplin. El este abilitat să ia toate măsurile care îi apar drept necesare pentru a promova, în cursul legislaturii, politica anunţată în platforma electorală116. Puterea deţinută de primul ministru se sprijină şi pe loialitatea partidului din care face parte şi pe care îl conduce, pe Parlament şi pe faptul că partidele nu trebuie să formeze de regulă coaliţii.117 Tony Blair a constituit această modalitate de a influenţa mass -media, dar nici unui membru al Cabinetului său, nu avea drpetul să dea declaraţii politice fără acordul primul ui ministru şi a expus faptul că că este de competenţa colaboratorilor săi desemnaţi cu activităţile de PR, cunoscuţi sub denumirea de ―spin doctors‖, de a prelua şi de a fi în prim plan pe prima pagină a ziarelor, asemenea campaniilor electorale, abordând, în aecst sens, diferite subiecte în favoarea guvernului.
3.4. Principii de guvernare În Anglia, membrii Guvernului sunt numiţi de Coroană, parlamentul neputând interveni. Aici, primul ministru poate rămâne, măcar teoretic, în fruntea Guvernului, chiar împotriva voturilor celor două Camere. Practic însă, un asemenea lucru este greu de realizat 116
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, op. cit., pp. 8-10. 117
Dragne Luminiţa, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a II -a revăzută şi adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 312.
60
pentru că Guvernul are nevioe de votul şi sprijinul Camerei Comunelor, iar un vot contrar, într-o problemă importantă pentru Guvern, antrenează demisia sa118. În ceea ce priveşte activitatea Guvernului, aceasta se bazează pe unele principii stabilite prin cutume de-a lungul timpului. Unul dintre ele ar fi, poziţia dominantă a primului
ministru, al cărui rol dominant se face simţit şi în deciziile dezbătute la nivelul guvernării. În activitatea sa, primul ministru distribuie din competenţele decizionale, aşa numitelor comitete ad-hoc, pe care acesta sau oamenii lui de încredere, le controlează. Caracteristic acestor procese decizionale interne, es te faptul că acestea sunt ascunse
considerabil mai mult faţă de cele din Germania de ochiul opiniei publice. Aici trebuie reiterată capacitatea primului ministru, acesta din urmă deţinând o putere de decizie extinsă, întrucât această putere nu este limitată de textul Constituţiei, de vreunul din partenerii de coaliţie, de Şeful Statului sau de Curtea Constituţională. În ceea ce priveşte sistemul de guvernare britanic, acesta mai este denumit ―dictatură electorală‖ (electiv dictatorship) sau guvern prim-ministerial (prime ministerial government) Avân în vedere felul în care primul ministru allege să profite de ale sale competenţe privind actul de guverbare, constatăm că acesta diferă de la o personalitate la alta. Aici putem reaminti pe Margaret Thatcher, prim-ministru conservator în perioada 1979- 1990, cunoscută pentru un regim rigid şi principii politice destul de riguroase pe pe care le-a impus Cabinetului pe care îl conducea. De asemenea, Tony Blair exercita un control identic de riguros asupra Cabinetului său, chiar dacă, din punct de vedere ideologic pare a fi mai puţin decis decât era Margaret Thatcher (...).119 Actualul prim-ministru al Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nordeste
David Cameron, numit în funcţie la data de 11 mai 2010.
118
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul II, ediţia 13, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 239. 119 www.dadalos.org - Roland Sturm: Regierung und Verwaltung; în: Informationen zur Politischen Bildung 262, "Großbritannien", Bonn BpB 1999
61
CAPITOLUL IV STUDIU COMPARATIV PRIVIND GUVERNUL ROMÂNIEI ŞI CABINETUL REGATULUI UNIT 4.1.Teoria generală a dreptului comparat – ştiinţă şi metodă de studiu- în domeniul dreptului (analiză selectivă) Dimensiunea comparativă a devenit una din caracteristicile majore ale gândirii juridice contemporane şi după părerea mea a devenit chiar una dintre componentele variabile ale acestei gândiri, consecinţă a dezvoltării diacronice a societăţilor constituite în stat sau a
societăţii internaţionale şi implicit a prefacerii valorilor. Din acest punct de vedere se poate aprecia că studiul dreptului şi inclusiv a dreptului comparat poate fi corelat într-o mare măsură cu studiul istoriei în diferite etape ale evoluţiei sale. Putem astfel, considera că în istoria formării dreptului trebuie reţinută perioada receptării
dreptului imperial de către popoarele supuse. Debutul acestei perioade începe după opinia mea cu fenomenul receptării dreptulu i roman, aplicabil în multe ţări ale lumii, secole de -a rândul, chiar după căderea imperiului roman. În Germania sau în Grecia dreptul roman s-a aplicat în mod direct până în secolul nostru. În Anglia primul document cu caracter constituţional , Magna Cart a de la 1215, era
redactat în limba latină. În Franţa, dreptul roman a fost aplicat melanjat (cum spun francezii) împreună cu cutumele şi normele locale. Tot în abordare retrospectivă poate fi reţinută receptarea dreptului francez. Cuceririle napoleoniene au introdus codul civil şi codul comercial francez în Italia, Olanda, Belgia şi Luxemburg.
Legea franceză a devenit apoi aplicabilă în fostele colonii franceze care, chiar după dobândirea independenţei, şi-a menţinut aplicabilitatea. De asemenea, anumite state în care influenţa culturii şi ştiinţei juridice franceze a fost preponderentă au adoptat reglementări specifice, inspirate după modelul francez, printre care se numără şi România. Într-o altă parte a lumii s-a produs fenomenul de receptare a dreptului britanic. Common-law, aşa cum este denumit acest sistem, s -a extins în fostele colonii britanice (Australia, Noua Zeelandă, Canada, cu exceptia Quebec -ului, unele state anglofone din Africa). În India s-a realizat un sistem de o deosebită srcinalitate, p rin fuziunea dintre
dreptul hindus tradiţional cu dreptul britanic, care pentru prima dată în lume, a fost codificat. Un fenomen interesant a avut loc în S.U.A., cu excepţia provinciei Louisiana (fostă colonie franceză care a receptat dreptul francez).
62
În S.U.A., common-law adus de coloniştii englezi s-a adaptat structurii federale a
acestei ţări, rezultând un sistem juridic sensibil diferit de cel srcinal. Şi exemplele ar putea continua.
Cercetarea comparativă a devenit în zilele noastre o metodă curentă care conferă, indiscutabil, o optică mai complexă, adesea surprinzătoate, asupra propriei legislaţii şi perspectivelor acesteia, ca şi asupra locului pe care îl ocupă sistemul juridic al fiecărei ţări în ansamblul marilor sisteme juridice ale lumii contemporane. Dintr-un studiu, cel mai adesea
exegetic, aplecat în mod exclusiv asupra propriei legislaţii, cercetarea juridică îşi găseşte o nouă dimensiune, dobândeşte un orizont mai vast, devenind capabilă să aprecieze mai bine locul şi valoarea reală a fiecărei instituţii, dacă nu a fiecărei reglementări în parte. Exemplele menţionate mai sus, le considerăm semnificative pentru a marca perioada de început a conturării marilor sisteme de drept contemporan şi implicit a srcinii dreptului comparat ca ştiinţă şi metodă de studiu a acestor sisteme. Teoria comparatistă este folosită de toate ramurile de drept în studiile efectuate. Metoda comparativă face parte dintre metodele cercetării ştiinţifice juridice. Un studiu comparat este, dincolo de o opţiune doctrinară, un imperativ determinat de procesul de integrare a României în Uniunea Europeană. Logica defineşte comparaţia ca pe o operaţie ce urmăreşte constatarea unor elemente identice sau divergente la două fenomene. Compararea sistemelor de drept ale diverselor state, a trăsăturilor, ramurilor şi normelor acestora s-a dovedit extrem de fructuoasă în procesul metodologic de studiere a fenomenului juridic. Dreptul comparat acoperă un aspect dual : dreptul comparat ca ramură de drept şi
dreptul comparat ca metodă de studiu. Disciplina de studiu îşi justifică utilitatea prin faptul că la ora actuală există o Constituţie pentru Europa şi constituţiile statelor membre ale Uniunii Europene. Rezultă astfel necesitatea unui studiu al raporturilor dintre dispoziţiile Constituţiei pentru Europa şi dispoziţiile Constituţiilor statelor membre ale U.E., precum si raportarea acestor sisteme constituţionale la standardele relevante cu caracter de universalitate. Sistemul regional european nu poate fi abordat ca un sistem înschis, el trebuie privit
ca un sistem deschis către sistemul universal şi în acest sens vom extinde metoda comparativă la standardele O.N.U..
Dreptul comparat nu este o ramură de drept care să cuprindă un ansamblu de norme juridice aplicabile raporturilor sociale. În literatura de specialitate, atunci când se vorbeşte de
natura juridică a dreptului comparat, s -au formulat două opinii : a) dreptul comparat ca ştiinţă a dreptului ; b) dreptul comparat ca metodă de studiu. Dreptul comparat ca metodă de studiu, după op inia mea, poate fi definit ca un ansamblu de procedee potrivit cărora se realizează compararea unor standarde juridice dintr 63
un anumit domeniu de reglementare, a unor norme, a unor reglementări, a unor instituţii sau a
unor sisteme juridice naţionale cu standardele, normele, reglementările, instituţiile sau sistemele juridice din alte ţări, în scopul de a evidenţia asemănările şi deosebirile dintre ele, sau existenţa unor elemente identice, concordante, neconcordante sau divergente. Ştiinţa dreptului comparat a fixat deja anumite reguli de bază pentru utilizarea metodei comparative în drept. În literatura de specialitate sunt menţionate cel puţin trei reguli: prima regulă a metodei impune a compara ceea ce este comparabil, a doua regulă a metodei comparative obligă să se considere termenii supuşi comparaţiei în conexiunile lor reale, în
contextul social, politic, cultural din care au rezutat şi a treia regulă presupune ca, în aprecierea termenului comparat să se ţină seama nu numai de sensul iniţial al normei, ci şi de evoluţia acesteia în timp, în procesul aplicării normei. Dacă în sens restrâns regula generală este că dreptul comparat are ca obiect de studiu dreptul străin, trebuie menţionat că în sens larg, acesta reprezintă o metodă de studiu şi a dreptulu i intern motivată de înţelegerea complexă a propriului sistem de drept în abordare diacronică sau din punctul de vedere al metodologiei generale de tehnică legislativă. Potrivit reglementărilor constituţionale stabilite de art.74 alin(1) iniţiativa legisl ative aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. În derularea produrii legislative, metoda comparativă oferă legiuitorului repere importante privind standardele europene şi internaţionale în materie, referitoare la dreptul internaţional şi dreptul intern cu privire la tratatele ratificate de Parlament care în conformitate cu prevederile art.11 alin.(2) din legea fundamentală fac parte din dreptul intern. În această viziune, dorim să exemplificăm succint importanţa analizei comparative stabilită de normelor privind tehnica legislativă. Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă stabileşte cerinţele corelării proiectului de act normativ cu ansamblul reglementărilor interne precum şi armonizarea legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte. Rezultă că un prim argument de nivel constituţional ş i legal care poate justifica metoda comparativă de studiu se fundamentează pe următoarele principii: - corelarea proiectelor de acte normative cu ansamblul reglementărilor interne; - armonizarea legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară; - armonizarea legislaţiei naţionale cu tratatele internaţionale la care România este parte. Un al doilea argument de nivel constituţional care poate justifica metoda comparativă
de studiu îl reprezintă dipoziţiile art.20 din Constituţie, referitoare la tratatele internaţionale privind drepturile omului în cuprinsul cărora sunt stabilite două reguli fundamentale în materie: 64
- dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi
aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte; - dacă există neconcordanţă între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale,
cu excepţia cazului în care Constituţ ia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile. Al treilea argument de nivel constituţ ional care poate justifica metoda comparativă de
studiu îl reprezintă dipoziţiile art.148 din Constituţie, referitoare la integrarea României în Uniunea Europeană, în cuprinsul cărora este stabilită următoarea regulă de bază: alin (2) Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. alin (3), Prevederile alin (1) si alin (2) se aplică, în
mod corespunzător şi pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Al patrulea argument este de nivel general în sensul că teoria comparatistă este folosită de toate ramurile de drept în studiile efectuate.
Dreptul constituţional comparat, abordat ca ştiinţă a dreptului, are ca obiect de studiu cele două mari părţi ale unei constituţii, respectiv puterea politică sau puterea de stat precum şi drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale. 4.2. Studiu comparativ privind Guvernul României şi Cabinetul Regatului Unit, aspecte selective În cele ce urmează voi prezenta un studiu comparativ între Guvernul României şi cel al Cabinetul Regatului Unit. Acest lucru îl voi evidenţia prin asemănările şi deosebirile între
cele două guverne. Cabinetul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, fiind o monarhie constituţională şi una din puţinele ţări care nu au o Constituţie scrisă, în cadrul politicilor de guvernare, puterea executivă este atribuită „Guvernului Maiestăţii Sale‖ şi provine de la instituţia Parlamentului. Primul-ministru exercitând funcţia de Şef al Guvernului, este răspunzător în faţa Camerei Comunelor, Camera inferioară a Parlamentului. Putem aminti aici de modelul
Westminster, un sistem de guvernare care a fost emulat şi în alte părţi din lume. Statul român diferă faţă de Cabinetul Regatului Unit, forma de guvernământ fiind potrivit Constituţiei, republica.
România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil. România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul 65
politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate. Formarea statului de drept şi naţional nu este un proces istoric linear, ci unul de stabilire a frontierelor culturale şi de standardizare culturală în interiorul acestor frontiere, doctrinele naţionaliste încercând să creeze o identitate între uniunea politică denumită stat şi unitatea culturală care este naţiunea. Societatea umană are la bază o diversitate de indivizi, grupaţi în clase şi categorii sociale. Ea este influenţată de o serie întreagă de factori, dintre care, cei mai relevanţi sunt cei ideologici, economici, istorici, psihologici şi de tradiţie. Factorii ideologici presupun că orice societate umană are la bază un sistem de valori,
structurant pentru respectiva comunitate umană, care fie constituie liantul comun al tuturor indivizilor, fie poate reprezenta factorul de diferenţiere atunci când în funcţie de aceste valori se realizează organizarea instituţiilor statului şi exercitarea puterii. Factorii economici determină atât opiniile şi atitudinea membrilor societăţii cât şi, în bună măsură, modalitatea de amenajare a instituţiilor statului şi exercitarea puterii în societate.
Factorii istorici şi legaţi de tradiţii, joacă şi ei un rol destul de important în cadrul diverselor societăţi, influenţând atât structura sa instituţională, cât şi procesle decizionale şi de execuţie care au loc în cadrul acesteia120. În Marea Britanie principiul reprezentării a acţionat de peste 700 de ani, sufragiul
universal pentru adulţi fiind instituit cu numai cu 30 de ani în urmă. Este de semnalat faptul că o propunere privind la sufragiul adulţilor a fost înaintată de colonelul Rainsborough, în anul 1647, dar nevalidată de Cromwell. În timpul lui Henric al VIII- lea, prima Cameră a comunelor era constituită din 298 membri. În jurul anului 1830 nr. membrilor urcase la 637. Ca urmare a lui "Reform Act" din perioada anilor 1832, s-a constituit un sistem de vot ce permitea exercitarea drepturilor electorale de către un procent destul de mic, de 5% din Rândul adulţilor. Acelaşi document a
redus din condiţiile prohibitive pentru exercitarea drepturilor electorale. Reforme ulterioare au fost efectuate şi în anii 1868 şi 1884. În 1918, cu anumite limitări, a fost recunoscut dreptul de vot şi al femeilor. Abia în anul 1928 în Marea Britanie, abia în 1928 femeilor li s- a recunoscut egalitatea deplină de a
vota, la fel ca şi bărbaţii. Ideea votului cu adevărat universal a fost recunoscută însă, de fapt, abia în 1948121.
În prezent, în Marea Britanie au dreptul de vot toţi cetăţenii care domiciliază în circumscripţia electorală respectivă la data înscrierii lor în listele electorale. Persoanele 120
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul I, ediţia 14, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2011, p. 2. 121 Ionescu Cristian, Tratat de drept constituţional român, ediţia a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 343.
66
deţinute şi alienaţii mintali nu au drept de vot. În Marea Britanie, listele electorale sunt stabilite pe baza unui chestionar care este adresat fiecărei familii şi actualizat în luna octombrie a fiecărui an. Înscrierea în listele electorale se face automat, potrivit ace stor chestionare. Totodată, nu există nici un fel de restricţii pentru a fi ales în Camera comunelor. Dar, ca excepţie de la regulă, nu pot fi aleşi: membrii poliţiei şi titularii unor alte funcţii oficiale, membrii forţelor armate, faliţii care nu au fost încă reabilitaţi, funcţionarii publici, judecătorii, ecleziasticii romano-catolici şi anglicani. Parlamentul este cel care stabileşte umărul circumscripţiilor electorale, iar limitele lor sunt trasate în funcţie de numărul de locuitori, fiind actualizate la un interval de 10 sau 15 ani.
În urma alegerilor din 5 mai 2005, au rezultat următoarele: Partidul Laburist deţine 355 locuri în Camera Comunelor, Partidul Liberal Democrat 62, Sinn Fein 5, Partidul Conservator 198, Partidul Democrat Unionist 9, Partid ul Naţional Scoţian 6, celelalte locuri
revenind altor partide. Dintre noii aleşi 128 femei şi 518 sunt bărbaţi. Pentru Camera comunelor alegerile se fac direct, cu majoritate simplă, care nu este însă obligatorie, prin vot secret, pe baza unui scrutin uni nominal. Camera comunelor dispune de un număr de 659 locuri, număr care este acelaşi cu numărul circumscripţiilor electorale, fiind ales un singur deputat din fiecare circumscripţie. Trebuie reamintit aici faptul că sistemul electoral din Reagtul Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, permite votul prin corespondenţă sau prin procură. Pot vota prin procură funcţionarii aflaţi în străinătate, iar prin corespondenţă, persoanele care au un handicap fizic şi care nu se pot prezenta la biroul de vot pentru a-şi exercita dreptul electoral.
Ceea ce rămâne însă specific sistemului electoral al Marii Britanii este faptul că alegerile generale organizate cu regularitate la 5 ani stabilesc doar compunerea Camerei
Comunelor; ele nu au nici o influenţă în privinţa Camerei Lorzilor, însă decid cine va forma guvernul, deoarece liderul partidului grupului majoritar din Camera Comunelor, după alegerile generale, devine prim-ministru şi îşi alege Cabinetul. Interesant este faptul că tocmai aceste reguli nu sunt scrise n icăieri, ci reprezintă o parte importantă a dreptului cutumiar, încă
una din particularităţile sistemului constituţional al Marii Britanii. 122 Membrii Camerei comunelor beneficiază de imunitate parlamentară privind activităţile exercitate de aceştia, în Parlament. Imunitatea are acoperire doar pentru procesele civile, nu şi la cauzele penale. Imunitatea este valabilă pe toată durata sesiunii şi 40 de zile înainte şi după terminarea ei. Deputaţilor britanici li se poate ridica imunitatea parlamentară numai prin lege. Membrii Camerei lorzilor nu beneficiază de nici o indemnizaţie, pe când membrii Camerei comunelor beneficiază de o indemnizaţie anuală de 11.250 de dolari, plus indemnizaţii pentru restituirea cheltuielilor de deplasare, de secretariat, de transpor t. Membrii 122
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, op. cit., p. 21.
67
Camerei comunelor depun, unei case de pensii, un procent de 5% din indemnizaţia lor. Foştii membri ai Parlamentului, care au 4 ani de serviciu şi vârsta de 65 de ani, au dreptul la o pensie ce reprezintă 1/60 din indemnizaţia lor pe an de serviciu. Trebuie reamintit şi faptul că de pe urma membrilor Camerei Comunelor decedaţi, familiile acestora beneficiază de pensie, pe când membrii din cadrul Camerei Lorzilor nu beneficiază de pensii . Membrii Camerei comunelor se bucură de gratuitatea convorbirilor telefonice oficiale, de permise generale de transport clasa I-a pe calea ferată, liniile aeriene sau navale, de
scutirea de timbru pentru corespondenţa oficială, de un permis de călătorie pentru 10 călătorii clasa a I-a pentru soţii lor, ca şi de o alocaţie kilometrică pentru folosirea maşinii personale în
deplasările de serviciu. Cheltuielile anuale ale Camerei comunelor nu depăşesc 1.300.000 dolari.
În urma a alegerilor legislative din 7 iunie 2001, partidul laburist şi premierul Tony Blair şi-au consolidat poziţia în sistemul politic britanic. Din cele 659 locuri din Camera Comunelor, 414 au fost câştigate de partidului laburist, iar conservatorii au obţinut 167, Partidul Liberal Democrat 52 mandate, situaţie considerată de observatorii politici ca o ameninţare la adresa funcţionării sistemului bipartid. În momentul de faţă în Camera Comunelor sunt 541 bărbaţi faţă de 118 femei, procent net favorabil faţă de alte state. Regina convoacă în fiecare an Parlamentul, fiecare sesiune parlamentară durând de regulă un an. Camera Lorzilor are consacrate un număr de 112 zile pentru şedinţele plenare, pe când pentru Camera Comunelor sunt consacrate 167 de zile. În cadrul Camerei comunelor sunt constituite comisii pe diferite probleme. "Speaker"-ul conduce lucrările Camerei Comunelor, iar printre altele, acesta din urmă
primeşte o indemnizaţie specială. Grefierul conduce Secretariatul Camerei Comunelor, el fiind subordonat "Speaker"-ului. Grefierul are un rol important şi în cazul în care alegerile sunt contestate, când a fost depusă o cerere în acest sens la tribunalul compus din 2 judecători ai Înaltei Curţi din circumscripţia electorală respectivă, întrucât, la sfârşitul deliberării,
tribunalul trebuie să prezinte concluziile sale "Speaker"-ului Camerei Comunelor, care apoi ia o decizie în consecinţă 123. Ordinea de zi a şedinţelor Camerei comunelor este stabilită de comun acord cu guvernul şi după o consultare, în prealabil, cu principalul partid de opoziţie. Pentru al lua cuvântul membrii Camerei comunelor trebuie să atragă atenţia "speaker"-ului din locul în care
se găsesc în sala de şedinţe, dar aceştia pot să -1 informeze din timp pe "speaker" cu privire la faptul că doresc să ia cuvântul asupra unei probleme. Asupra aceleiaşi probleme, nici un membru al Camerei comunelor nu poate să intervină în dezbateri mai mult decât o singură dată, cu excepţia cazului când este autorul unei 123
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, op. cit., p. 18.
68
moţiuni sau când ia cuvântul cu aprobarea Camerei. În cadrul comisiilor nu se aplică această limitare124. Membrilor Camerei Comunelor li se pot aplica anumite sancţiuni. Ca şi sancţiuni,
amintim pe cele aplicate de către "speaker" (ridicarea cuvântului, chemarea la ordine sau îndepărtarea din sala de şedinţe) şi cele aplicate de Camera Comunelor (desemnare pe nume de familie-naming şi excluderea din Cameră).
Hotărârile se iau cu majoritatea simplă a voturilor exprimate. Dezbaterile sunt publice, editându-se , procese-verbale, dări de seamă şi o colecţie anuală a hotărârilor Camerei.
La nivelul Camerei comunelor sunt nouă comisii. Faţă de acestea, mai sunt şi comisii sesionale, „standing‖ (ad-hoc), speciale (select) şi mixte. Şedinţele comisiilor sunt publice, şi pot delibera şi adopta hotărâri, în toate situaţiile cu condiţia ca la şedinţă să fie întrunită participarea unei treimi din totalitatea membrilor lor. Ziariştii au acces în majoritatea
saloanelor, culoarelor la o galeria destinată presei. Ei pot participa la şedinţele comisiilor, cât şi la şedinţele plenare, dacă acestea sunt publice. Serjeant-at-arms este un funcţionar speciale însărcinat cu securitatea Parlamentului,
care are dreptul de a autoriza accesul ziariştilor în sala de aşteptare. În ce priveşte funcţia legislativă toate proiectele de legi fiscale şi legile în materie financiară trebuiesc depuse mai întâi în Camera Comunelor. Camera Lorzilor nu are dreptul să întârzie proiectele de legi în materie financiară (money bills), şi nici nu poate împiedica adoptarea altor proiecte, cu excepţia cazului, când este vorba de un proiect ce are în vedere prelungirea duratei maximale a parlamentului, pe care Camera comunelor le-a votat în cursul
a două sesiuni consecutive. Proiectele introduse în cea de a doua Cameră sunt retrimise după votare celei dintâi, care poate să le refuze, să le accepte, sau să propună altele. Circ uitul proiectelor între cele două Camere continuă până ce intervine un acord. Dacă acordul nu intervine înainte de sfârşitul sesiunii, proiectul de lege eşuează, cu excepţia proiectelor de legi din materia financiară. În Cabinetul Regatului Unit al Marii B ritanii şi Irlandei de Nord, iniţiativa din
domeniul legislativ aparţine guvernului parlamentarilor, colectivităţi lor locale, companiilor create printr-o lege, societăţilor private şi particularilor. Se cunosc însă anumite restricţii privind dreptul de in iţiativă legislativă. Aşadar, nu se pot face propune legi privind creşterea
cheltuielilor publice sau a impozitelor în domeniile care afectează interese sau avantajel unor persoane (private bills).
În ce priveşte iniţiativa parlamentarilor, aceasta se realizează printr-o propunere făcută de un parlamentar, aceastab din urmă trebuind sprijinită de cel puţin 11 co -semnatari. La începutul sesiunii, prin tragere la sorţi, se selectează 20 de propuneri care trebuie analizate în 124
Cristian Ionescu, Drept constituţional comparat, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 195.
69
regim prioritar. În Camera comunelor, douăsprezece zile de vineri în fiecare sesiune sunt
rezervate propunerilor de legi. Cu o astfel de mentalitate, extinsă la nivelul întregii societăţi britanice, nu e de mirare că timp de secole constituţionaliştii nu au admis nici măcar necesitatea unei enumerări a elementelor ce compun libertatea individuală125.
Procedura legislativă cuprinde, în sistemul britanic, mai multe etape: 1) moţiunea, solicitând aprobarea de a prezenta un proiect sau o propunere de lege; 2) prezentarea şi prima lectură a acestuia, de principiu; 3) a doua lectură; discutarea principiilor generale; depunerea de amendamente care pot să repună textul în discuţie; 4) examinarea în comisii, pe articole, şi formularea de amendamente. Se menţionează faza aşa numită a „raportului‖ (afară de cazul în care textul nu a fost deja amendat în cadrul comisiilor) şi depunerea de noi amendamente, a treia lectură a legii şi adoptarea sa.126
Urmează naveta către cealaltă Cameră, unde aceleaşi faze sunt reluate şi apoi, mai multe consultări între Camere, până când are loc un acord asupra unui text unic. În cele din urmă, legea devine obligatorie prin sancţionarea de către Regină şi publicarea textului legii. În principiu, Regina are posibilitatea de a nu sancţiona o lege, dar în practică acest lu cru nu s-a mai produs de 250 de ani. Adoptarea bugetului are loc în Camera comunelor. Camera lorzilor nu are dreptul să amendeze proiectele de legi cu caracter financiar, dar nici să le întârzie cu peste 30 de zile. Suveranul poate dizolva Camera Comunelor, la cererea primului ministru, dar Camera
Lorzilor nu poate fi dizolvată niciodată. Mandatul Parlamentului poate fi prelungit printr -o lege, dar acesta din urmă, la rândul lui, nu se poate autodizolva. Practic, monarhul păstrează prerogativa dizolvării Ca merei Comunelor, dar persoana sa nu este pusă în discuţie pentru gestionarea problemelor care sunt de competenţa Cabinetului, acesta din urmă răspunzând numai în faţa Camerei Inferioare127. Încheierea şi ratificarea tratatelor internaţionale se poate face de către guvern, fără aprobarea Parlamentului, dar toate tratatele încheiate de către Guvern rebuiesc depuse, pentru informare, Parlamentului.
Parlamentul, instituţia legislativă naţională a Regatului, are în compunere două Camere: Camera Comunelor, cu membri aleşi, şi Camera Lorzilor, ai cărei membri sunt, în
general, numiţi. Camera Comunelor este mult mai reprezentativă decât cea a Lorzilor, deoarece poate trece legi chiar dacă au fost respinse de Camera Lorzilor. 125
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi
Irlandei de Nord, op. cit., p. 33. 126 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, op. cit., p. 342. 127
Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăsescu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei
de Nord, op. cit., p. 7.
70
Camera Comunelor este are un număr de 650 membri, fiecare în parte fiind ales dintr-o circumscripţie electorală, prin sistemul de vot uninominal. Camera Lorzilor este
compusă din 724 de membri, din rândurile clerului şi ale aristocraţiei britanice. Miniştrii Guvernului sunt aleşi prin convenţie din cadrul membrilor Camerei Comunelor, dar este de reţinut faptul că unii provin din Camera Lorzilor. Miniştrii sunt învestiţi cu putere legislativă şi executivă. Primul -ministru desemnat, de regulă, este şeful partidului cu cei mai mulţi reprezentanţi în Camera Comunelor. Actualul Prim-ministru este David Cameron, şeful Partidului Conservator, în funcţie din anul 2010. Un aspect asemănător între Guvernul României şi cel al Cabinetul Regatului Unit este acela că miniştri sunt investiţi cu putere executivă. În România, primul-ministru este, potrivit Constituţiei, desemnat de Preşedintele României în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea
membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin. De asemenea, prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. Actualul Prim-ministru al României este Victor Ponta din data de 7 mai 2012.
Guvernul României are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în conditiile promovării intereselor naţionale. În îndeplinirea atribuţiilor sale,
Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele şi patronatele. Cabinetul Regatului Unit are un sistem de protecţie socială destul de cuprinzător şi se
proclamă ca fiind un stat social sau "stat asistenţial" (welfare state). Bazele acestui sistem de protecţie socială au fost înrădpcinate de economistul William Beveridge în anul 1942. Acest sistem a rămas cunoscut de-a lungul timpului sub numele de modelul Beveridge.
71
CONCLUZII Marea Britanie este una dintre puţinele ţări din lume care nu au o constituţie codificată într-un document fundamental, bazându-se, în schimb, pe obiceiuri consacrate prin tradiţie şi
pe un număr de legi constituţionale separate. În timp ce monarhul este şeful statului şi, teoretic, deţine puterea executivă, prim-ministrul este şeful guvernului. Guvernul este răspunzător, în principal, în faţa Camerei Comunelor, din cadrul căreia, potrivit tradiţiei constituţionale, este ales prim ministrul. Majoritatea membrilor Cabinetului provin din Camera Comunelor, restul fiind membri ai Camerei Lorzilor. Guvernul României este organizat şi funcţionează în baza Legii nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 29/2010. Conform Constituţiei, ―Guvernul, potrivit programului său de guvernare, acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice‖. Guvernul are, totodată, şi sarcina de conducere generală a administraţiei publice, în calitatea sa de autoritate centrală cu competenţă materială generală. Această atribuţie presupune existenţa unor raporturi de drept administrativ între Guvern şi celelalte autorităţi publice. Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri, miniştridelegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul -ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere. Desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru este de competenţa Preşedintelui României, în urma consultării partidului care a dobândit majoritatea absolută în Parlament. În cazul în care nu există un asemenea partid, desemnarea se va face în urma consultării cu toate partidele politice parlamentare. Candidatul la funcţia de prim-ministru are consultări politice cu partidul sau gruparea de partide politice care a susţinut desemnarea sa, în vederea alcătuirii noului Guvern şi a programului de guvernare.
Candidatul la funcţia de prim-ministru are 10 zile la dispoziţie pentru negocierea listei ministeriabililor, cât şi pentru redactarea programului de guvernare. În următoarea etapă a procedurii de învestitură are loc dezbaterea pentru acordarea votului de încredere. Programul de guvernare este un document politic, care aparţine în exclusivitate Guvernului şi care, dacă este acceptat, are ca efect acordarea încrederii Parlamentului, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în acest act.
72
În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestitură se reia. După obţinerea votului de încredere, Preşedintele României numeşte Guvernul. Guvernul şi primulministru vor răspunde politic exclusiv în faţa Parlamentului. Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercită următoarele funcţii:
funcţia de strategie ; funcţia de reglementare; funcţia de administrare a proprietăţii statului; funcţia de reprezentare; funcţia de autoritate de stat. Şedinţele Guvernului se convoacă şi sunt conduse de primul-ministru. Preşedintele României poate lua parte la şedinţele Guvernului
(pe care le şi conduce) în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului -ministru, în alte situaţii. Guvernul se întruneşte săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.
73
BIBLIOGRAFIE I. Tratate, cursuri, monografii 1. Nicolae Pavel, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul I, Teoria generală,
Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004. 2. Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2003. 3. Nicolae Pavel, Elena Simina Tănăseascu, Constituţia Statelor Unite ale Americii , Editura
ALL Beck, Bucureşti, 2002. 4. Albu Emanuel, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, partea I, Editura Fundaţiei
România de Mâine, Bucureşti, 2005. 5. Gheorghe Uglean, Drept constituţional şi instituţii politice, partea I, ediţia V, Editura
Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2007. 6. Gheorghe Uglean, Drept constituţional şi instituţii politice, partea II, ediţia V, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2007. 7. Deleanu, Ion, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006. 8. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediţia 4, Editura ALL Beck,
Bucureşti, 2005. 9. Muraru Ioan, Elena Simina Tănăsescu, Drept constiţutional şi institutii politice, Volumul
I, ediţia 14, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2011. 10. Muraru Ioan, Elena Simina TănăsescuDrept constiţutional şi institutii politice, Volumul
II, Ediţia 13, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009. 11. Muraru Ioan, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia României. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008. 12. Muraru Ioan, Elena Simina Tănăsescu , Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II,
ediţia 12, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006. 13. Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, ediţia a II-a, volumul I, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2008. 14. Verginia Vedinaş, Drept administrativ , ediţia a III-a revăzută şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007. 15. Benone Puşcă, Andy Puşcă, Drept constituţional şi instiţutii publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007. 16. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2004. 17. Bălan Emil, Instituţii administrative, Editura C.H. Beck, Colecţia Master, Bucureşti, 2008. 74
18. Constanta Călinoiu, Victor Duculescu, Drept parlamentar, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2009. 19. Constanţa Călinoiu, Victor Duculescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2010. 20. Coman Kund Florin, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice şi
exerciţii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ediţia a II -a, revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008. 21. Coman Kund Liviu, Sisteme administrative europene, Universitatea „Dunărea de Jos‖,
Galaţi, 2003. 22. Dănişor Dan Claudiu, Drept constiţutional şi instituţii politice, Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 2007. 23. Duculescu Victor, Tratat de drept constituţional comparat, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007. 24. Dragne Luminiţa, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a II-a revăzută şi
adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009. 25. Duculescu Georgeta, Drept constituţional comparat, ediţia a IV-a, Volumul I, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2007. 26. Ionescu Cristian, Tratat de drept constituţional român, ediţia a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008. 27. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005. 28. Giurgiu Liviu, Aurel Segărceanu, Cristian Giusepe Zaharie, Drept administrativ, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Sylvi, Bucureşti, 2002. 29. Gheorghe Iancu, Drept constituţional şi instituţii politice, volumul II – Sisteme electorale contemporane, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009. 30. Claudia Gilia, Manual de Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Hamangiu,
Bucureşti, 2010. 31. Lazăr Rozalia Ana, Legalitatea actului administrativ, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2004 32. Manda Corneliu, Drept administrativ.Tratat elementar, ediţia a IV-a, revăzută şi adăugită,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007. 33. Negruţ Vasilica, Dreptul administrativ, Editura Fundaţia Academiei ―Danubius‖ Galaţi, 2006. 34. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, ediţia a IV -a, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2006. 35. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004. 36. Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediţia a III-a
revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002. 75
37. Prisăcaru Valentin., Actele şi faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2001. 38. Radu Chiriţă, Drept constituţional. Instituţii politice. Caiet de seminarii, Editura
Hamangiu, Bucureşti, 2010. 39. Santai Ioan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, volumul I, ediţie revizuită pentru
uzul studenţilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002. 40. Trăilescu Anton, Drept administrativ, ediţia a III-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008. 41. Trăilescu Anton, Drept administrativ, ediţia 2, Editura ALL Beck, Colecţia Curs
universitar, Bucureşti, 2005. 42. Valea Daniela, Sistemul de control al constituţionalităţii din România , Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2010. II. Studii, articole 1. Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită - comentarii şi explicaţii, Editura ALL Beck, colecţia Legi comentate, Bucureşti, 2004. 2. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanţa guvernamentală, doctrină şi
jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002. 3. Dana Apostol Tofan, Consideraţii în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, în Dreptul nr. 4/1998.
4. Ioan Anghel, Revista de drept public nr. 2/2004, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2004 5. Ioan Alexandru, Consideraţii privind necesitatea modernizării administraţiei, Revista de drept public nr. 2/2007
III. Legislaţie 1. Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758/29.10.2003, republicată de Consiliul Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituţie, cu reactualizarea denumirilor şi dându-se textelor o nouă numerotare (art. 152 a devenit, în forma republicată, art. 156). 2. Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 137/8 decembrie 1990. 3. Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001 modificată prin Ordonanţa de urgenţă nr. 2 din 29 ianuarie 2010 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 76/3 februarie 2010. 76
4. Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată prin Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200/23 martie 2007. 5. Hotărârea de Guvern nr. 50/2005, pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în Monitoru l Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005. 6. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 31 mai 2000. 7. Legea nr. 504 din 11 i ulie 2002 audiovizualului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534/22 iulie 2002, modificată prin Ordonanţă de urgenţă nr. 181
din 25 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 809/3 dec. 2008. 8. Legea nr.85/2003 (Monitorul Oficial al României nr. 197 din 27 martie 2003), modificată prin Legea nr.237/2004 (Monitorul Oficial al României nr. 553 din 22 iunie 2004) şi H.G. nr. 756/2003 (Monitorul Oficial al României nr. 494 din 9 iulie 2003). 9. Legea nr. 390/2002 (Monitorul Oficial al României nr. 443 din 24 iunie 2002), cu modi-
ficările şi completările ulterioare, şi H.G. nr.752/2003 (Monitorul Oficial al României nr.494 din 9 iulie 2003). IV. Site-uri consultative 1. www.oldlondra.mae.ro 2. www.lamoncloa.gob.es 3. www.portugal.gov.pt 4. www.romania.nlembassy.org 5. www.primeminister.gov.gr 6. www.conseil-constitutionnel.fr 7. www.austria.gv.at 8. www.dadalos.org 9. www.regjeringen.no
77
