LOS BENEFICIOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO INTRODUCCIÓN El silencio es una institución administrativa que surge con el objetivo fundamental de garantizar los derechos de los particulares frente a la actuación administrativa concluyéndola con carácter de resolución. Se ha tenido en cuenta trabajar este tema, en busca de una verdad acerca de la garantía que pueda resultar esta figura de derecho procedimental administrativo para los ciudadanos en general.
PRIMERA PARTE PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y PROPOSICIÓN A DEMOSTRAR I.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La interrogante que vamos a desarrollar en la presente investigación descriptiva es la siguiente: ¿ES EL SILENCIO ADMINISTRATIVO UNA INSTITUCIÓN QUE BENEFICIA A LOS CIUDADANOS? Sabemos que el Silencio Administrativo es una forma automática o anormal, como lo consideran algunos, de concluir un procedimiento. Luego, la cuestión que nos estamos planteando se basa en que el Silencio Administrativo es conceptuado como una institución administrativa que surge con el objetivo fundamental de garantizar los derechos de los particulares frente a la actuación administrativa ¿Tiene veracidad este concepto en su totalidad o sólo en parte? Esto E sto es lo que vamos a investigar en el presente trabajo.
II.
PROPOSICIÓN A DEMOSTRAR
La proposición que vamos a demostrar es que: El Silencio Administrativo sí beneficia a los ciudadanos. Para esto, pasaremos a realizar un estudio analítico de lo más resaltante en cuanto a doctrina, normas jurídicas y jurisprudencias existentes sobre el tema.
SEGUNDA PARTE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO I. 1.1.
DOCTRINA ACERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO Concepto de Silencio Administrativo
El Silencio Administrativo constituye una ficción que la ley establece en beneficio del particular (administrado), complemento indispensable de la obligación de resolver. Lo trascendental de esta institución es el hecho de que, a la falta de respuesta de la Administración se le atribuye un significado concreto y así, se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo), según los casos, la solicitud del ciudadano cuando la Administración incumple su deber de resolver. 1.1.1. Análisis y Explicación del Concepto Interesa resaltar que se trata de una ficción y no de una presunción, aun cuando ambos conceptos se utilicen como sinónimos. El silencio administrativo es una ficción porque parte de un hecho cierto: el incumplimiento
de la Administración de un deber de resolver ante una solicitud o reclamación de un ciudadano. Lo que ocurre es que se finge que la resolución ha sido dictada (en sentido estimatorio o desestimatorio de la pretensión, según el caso), que la Administración ha cumplido su obligación de resolver y que el procedimiento ha concluido. Es de anotar y tener en cuenta que esta institución o figura administrativa resulta de un incumplimiento por parte de la administración, la cual tiene el deber de resolver; y, por el hecho de no hacerlo, aparece esta garantía. 1.2. La Obligación de resolver por parte de la Administración Pública Antes de que el Silencio Administrativo existiese, cuando la Administración no resolvía un procedimiento de manera expresa, no se podía recurrir dicha actuación anómala debido al carácter revisor que poseía la jurisdicción contenciosa, ante la cual sólo se podía acudir para que fiscalizase los actos dictados de manera expresa por la Administración. Ese era el único objeto del recurso contencioso antaño. Si no había acto expreso no podía formularse el recurso contencioso, por lo que se producía una auténtica inmunidad jurisdiccional para la Administración y un grave perjuicio para los intereses de los ciudadanos. 1.2.1. Análisis y Explicación Si bien es cierto, antes no existía el silencio administrativo, pues hoy en día forma parte importante en la resolución o conclusiones del procedimiento. A pesar de que se tiene un deber de manifestarse expresamente frente a un procedimiento, existe, entre muchos, esta institución que permite a la Administración pública callar y dejar con esto tácitamente entendido lo que se ha concluido. 1.3. El silencio administrativo y su relación con los ciudadanos En cualquier caso, la institución del silencio administrativo se concibe legalmente no como un privilegio de la Administración, sino como un instrumento a favor del ciudadano. Esta es la esencia del silencio, que es muy evidente en los supuestos de interpretación positiva o estimatoria, pero que es innegable, también, en los casos de efecto negativo o desestimatorio, pues evita la indefensión del particular, que ya no tiene que esperar que se dé la resolución administrativa, sino que puede poner en marcha sus medios de defensa, materializando su derecho a la tutela judicial efectiva. 1.3.1. Análisis y Explicación Como es posible anotar, tómese en cuenta cuando se dice que no es la administración la que se privilegia, sino el ciudadano, la persona o el administrado; tanto cuando se presenta el silencio administrativo positivo como cuando se da el silencio administrativo negativo. II. NORMATIVIDAD EXISTENTE A CERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO En el presente acápite nos ocuparemos de las normas referidas a los procedimientos administrativos en general, sobre la base de la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley 27444, en los artículos respectivos a la materia que estamos tratando. 2.1. Artículo 33°de la Ley 27444 sobre el Silencio Administrativo Positivo Procedimiento de Evaluación Previa con Silencio Positivo: Los procedimientos de acción previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos: 1. Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que mediante ella se transfiera facultades de la administración pública o que habilite para realizar actividades que se agoten instantáneamente en su ejercicio. 2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo. 3. Procedimientos en los cuales la transferencia de la decisión final no puede repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos.
4. Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio administrativo taxativo contemplado en el artículo siguiente, salvo los procedimientos de petición graci able y de consulta que se rigen por su regulación específica. 2.1.1. Análisis y Explicación Este artículo se centra en el silencio positivo, que otorga el derecho reclamado en los casos previstos por ley. Pues, vencido el plazo y sin pronunciamiento sobre lo solicitado por el administrado, se produce la resolución positiva de su pedido. Esta norma habla sobre los procedimientos de evaluación previa, los cuales tienen generalmente dos fases: conocimiento y ejecución. Sin embargo, el silencio administrativo positivo, en este caso, carecerá de fases, pero igual tendrá, para todos los efectos, el carácter de resolución. En cuanto a los supuestos que se establecen en esta norma podemos observar que los derechos que no afectan a terceros son calificados como de aprobación automática. Así mismo, se establece una especie de sanción para la administración negligente que en un mismo procedimiento de evaluación previa ha incumplido en resolver en las dos oportunidades que se le permiten. Por último, diremos que esta figura no busca afectar o perjudicar intereses del peticionario. 2.2. Artículo 34°de la Ley 27444 sobre el Silencio Administrativo Negativo Procedimiento de Evaluación Previa con Silencio Negativo: Los procedimientos de acción previa están sujetos a silencio negativo, cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos: 1. Cuando la solicitud verse asuntos de interés públicos, incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histórico y cultural de la nación. 2. Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos en el caso del numeral 2 del artículo anterior. 3. Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligación de dar o hacer a cargo del Estado. 4. Los procedimientos de inscripción registral. 5. Aquellos a los que en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de silencio administrativo. Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su TUPA, los procedimientos comprendidos en los numerales 1 y 4 cuando aprecien que sus efectos reconozcan el interés del solicitante, sin exponer significativamente el interés general. 2.2.1. Análisis y Explicación Este artículo se centra en el silencio negativo, en el que, transcurrido el plazo legal sin pronunciamiento de la autoridad, el administrado tiene la facultad de esperar dicho pronunciamiento, que puede darse en cualquier momento, sin plazo alguno. Hecho valer el silencio administrativo por el administrado, la autoridad administrativa, notificada de ello, deberá abstenerse de emitir decisión. Podemos también observar que la propia norma contiene aquellos procedimientos considerados más riesgosos con respecto al interés público; y que por ser así, merecen una decisión expresa de la administración, y en caso proceder a su indiferencia, se entiendan desechados los pedidos. El hecho de calificar a través de silencio administrativo (negativo en este caso) no significa que la omisión de la administración en resolver el asunto específico, no transgreda el deber de resolución que ya hemos mencionado y por ende, ser sancionables. 2.3. Artículo 186° de la Ley 27444 sobre el fin del procedimiento 186.1 Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del Artículo 188º, (...). 2.3.1. Análisis y Explicación Este artículo contiene parte importante de lo que buscamos demostrar, si el silencio administrativo beneficia o no a la persona. Pues aquí se nos menciona que luego de darse el silencio administrativo, el proceso se puede tener por concluido. Consecuentemente, podremos impugnar ante el Poder Judicial mediante la acción
contencioso-administrativa (artículos 148º de la Constitución Política y 188º de la Ley 27444), lo cual es un beneficio, si lo vemos desde un punto de vista social. III.
JURISPRUDENCIA EXISTENTE A CERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
En el presente punto exponemos dos fallos, en los cuales podemos apreciar que el silencio administrativo (negativo), aparentemente, no es un beneficio para el ciudadano. Pero, como observaremos, la falta de regulación o de mejor interpretación de la norma, hace nacer en nosotros la duda a cerca de lo bueno o malo que pueda ser esta institución administrativa. 2.1. Silencio Administrativo en Procedimiento Constitutivo no agota la vía administrativa “Considerando: que el artículo 27 de la Ley N° 23 506 establece expresamente que solo procede la Acción de
Amparo cuando se haya agotado las vías previas; que el Decreto Supremo N° 070-89-PCM reglamento de la Ley de Simplificación Administrativa, modificado por el Decreto Supremo N° 002-90 PCM, establece expresamente, que en los procedimientos administrativos distintos a los conducentes al otorgamiento de licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y similares, la entidad competente deberá resolver el asunto solicitado o impugnado en un plazo no mayor de sesenta días calendario de iniciado de iniciado el procedimiento o interpuesto el recurso impugnativo; transcurrido este término sin que se haya expedido resolución el interesado considerará denegada su solicitud y/o infundado el recurso impugnativo interpuesto (silencio administrativo negativo), quedando expedito el derecho para interponer el recurso impugnativo de reconsideración o de apelación o la demanda judicial según corresponda; que de autos aparece que el actor presentó un recurso administrativo ante el Presidente Regional de la Región Grau fechado el 30 de septiembre de mil novecientos noventa y uno, recibido por este organismo el veintidós de octubre del mismo año; que transcurridos los sesenta días calendario que la ley establece desde la fecha de presentación del recurso y al no haberse pronunciado la entidad administrativa competente, en este caso el Presidente del Consejo Regional de la Región Grau, se produjo el silencio administrativo negativo, quedando expedito el derecho del recurrente para interponer el recurso impugnativo correspondiente: que al no haber hecho uso de esa facultad, la vía administrativa no quedó agotada, sin que el caso de autos no se encuentre comprendido en las excepciones señaladas en el artículo veintiocho de la Ley N° 2506”. (E.S. del 23.JUL.93, EP.9.NOV.93;
Expediente N° 2173-92-PIURA) 2.1.1. Análisis y Explicación Es necesario aclarar que sería necesario que el tema del Silencio Administrativo (negativo), sea regulado más claramente, pues observaremos, quizá, falta de claridad o contradicciones por parte de los órganos jurisdiccionales al emitir resoluciones últimas. Esta jurisprudencia se basa en que el silencio administrativo, en procedimiento constitutivo, no agota la vía administrativa. Recordemos que el agotamiento de la vía administrativa se produce positivamente por el silencio administrativo, esto es, si los actos administrativos no tienen forma de resolución y formulada, queja escrita contra ellos ante el funcionario superior, éste no la ha resuelto en el plazo de 30 días, procederá la demanda judicial para anularlos. En cuanto a esta jurisprudencia no tenemos mucho problema o mejor dicho no perjudica al administrado y constituye una garantía, lo que, como observaremos a continuación, no sucede con la jurisprudencia que trabajamos a continuación. 2.2. Sentencia del Tribunal Constitucional: el Silencio Administrativo Negativo Fundamentos: I. El objeto de la presente Acción de Amparo es que se declare no aplicable al demandante la Resolución Ministerial N° 717-CP-JAPE_1c/INT, de fecha veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y siete, que motivada en faltas contra el honor, moral, el decoro y los deberes militares, ordenó pasar a la situación de retiro al Teniente Coronel de Intendencia del Ejército Peruano Emilio Lorenzo Bahamonde Luján, por medida disciplinaria, de conformidad a lo dispuesto por los artículos 55 inciso f) y 61 del Decreto Legislativo N° 752.
2. Atendiendo a que la demanda ha promovido la excepción de caducidad, este Tribunal, previamente, debe resolver dicho extremo, verificando que la Resolución Ministerial N° 717-CP-JAPE_1c/INT, objeto de amparo, fue notificada oportunamente al demandante, quien interpuso recurso de reconsideración con fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que debió computarse el plazo de treinta días desde el día siguiente, y como el interesado no obtuvo respuesta dentro de dicho termino, debió optar por el silencio administrativo negativo, el que opero el día 25 de noviembre de 1997, fecha desde la cual corre el término hábil para interponer la acción de garantía constitucional según los alcances del artículo 37 de la Ley N° 23506, por lo cual se concluye que a la fecha de interposición de la demanda, esto es, el día quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, ya había vencido con exceso el término de sesenta días establecido en el artículo 37° de la Ley N° 23506.(18.OCT.01, Expediente N° 968 -2000-AA/TC-LIMA) 2.2.1. Análisis y Explicación Daremos inicio a este acápite diciendo que si bien nos cuestionamos si el silencio administrativo beneficia al ciudadano, podremos afirmar que en esta jurisprudencia no necesariamente ocurre esto, pues aquí, por el hecho de aplicarse Silencio Administrativo Negativo, se perjudica o, más bien dicho, no se le da la razón a un ciudadano que aparentemente la tenía. Son dos posturas las del Tribunal. La primera que señala que no procede la Acción de Amparo, al considerar que la inacción de la administración (una vez transcurrido el plazo para resolver) constituye silencio negativo y, por tanto, se inicia el plazo para interponer demanda de amparo. La segunda postura, constituye más que la anterior un claro beneficio, desde nuestro punto de vista. Aquí lo que se da conocer es que el interesado podrá considerar que el justiciable tiene, ante el silencio administrativo y en base a las circunstancias de su claro particular, la opción de esperar a que la autoridad resuelva, en cuyo caso no debe tenerse la vía por agotada, ni iniciado el plazo de 60 días. A nuestro parecer, existe una utilización y aceptación (en esta sentencia) demasiado desbeneficiosa para quien, se supone, debería ser una garantía o beneficio, pues es claro el hecho de que la persona tiene derecho según ley pertinente del caso a considerar agotada dicha vía, a través de este medio (silencio administrativo). TERCERA PARTE DEMOSTRACIÓN Y CONCLUSIONES I.
DEMOSTRACIÓN
Teniendo en cuenta lo establecido en las anteriores secciones y teniendo en cuenta que el silencio administrativo es una institución administrativa que surge con el objetivo fundamental de garantizar los derechos de los particulares frente a la actuación administrativa diremos que: Si bien es cierto, es deber de la Administración Pública a través de sus funcionarios competentes resolver, estas resoluciones serían perjudiciales, en parte, si tendrían que ser necesariamente plasmadas taxativamente por escrito, ya que podría darse el caso de que, no existiendo acto expreso, no se pueda formular el recurso contencioso, por lo que podría producirse una auténtica inmunidad jurisdiccional para la Administración y un grave perjuicio para los intereses de los ciudadanos. Con la regulación del silencio administrativo se consiguen dos objetivos básicos y ambos beneficiosos para los ciudadanos, a los que hemos agregado un tercero a modo de sugerencia. Primero: Se limita el tiempo de duración de los procedimientos, lo cual favorece la seguridad jurídica, ya que si la Administración no resuelve dentro del plazo que legalmente se le impone se otorga un sentido a dicha inactividad. Segundo: Permite al particular, una vez que conoce el sentido que tiene la inactividad administrativa, esperar a que la autoridad resuelva o sino a recurrir ante los tribunales en defensa de sus pretensiones, ya que se amplía el objeto del recurso contencioso a los actos presuntos. En definitiva, se finge que la actuación ha actuado en un determinado sentido, concediendo o denegando las pretensiones de los particulares, cuando calla.
Tercero: Será beneficioso el silencio administrativo en general en la medida de que sea regulado e interpretado con más claridad por nuestro ordenamiento jurídico. II.
CONCLUSIONES
Del presente trabajo hemos podido sacar las siguientes conclusiones: 1. El Silencio Administrativo sí beneficia, de alguna manera, al ciudadano. 2. Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo quedan automáticamente aprobados y validados en los términos que fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento. 3. El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carácter de resolución que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado para la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver. 4. Es necesario regular esta materia de manera más clara, buscando situaciones que causen dudas, en especial en materia de garantías procesales, específicamente en una Acción de Amparo.
