Unidad N#3 Funciones y componentes del sector público argentino Los países latinoamericanos, sobre todo en la etapa de desarrollo estructural mencionada como industrialización sustitutiva de importaciones, importaciones, la participación del sector publico en el total de gastos difícilmente baje del 25%. La relación entre gastos públicos y !" est# entre el 25% y $% en los países menos desarrollados y en los m#s desarrollados esta cercano al 5%. &l sector público argentino est# compuesto por los entes 'ue se enumeran a continuación. &n primer lugar se encuentra la administración central. (entro de la misma se incluyen las dependencias de los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales, y otros entes 'ue son financiados directamente con fondos de la tesorería general de la nación. &n segundo lugar se encuentran las administraciones provinciales y municipales con todas sus dependencias. Las mismas se financian con fondos obtenidos del ejercicio de su poder tributario o con fondos coparticipados por el estado nacional. &n tercer lugar se encuentran los organismos descentralizados. )ienen autonomía decisional y 'ue por lo general se autofinancian mediante la prestación de servicios pagos o mediante la percepción de algún tributo específico. or último, se encuentran las empresas del estado. *e autofinancian, en general, con recursos provenientes de la venta de los bienes o servicios 'ue producen. &s importante tener en cuenta 'ue los recursos generales del estado nacional se utilizan para financiar la administración central y para atender desbalances financieros en los gobiernos provinciales y municipales, en los organismos descentralizados descentralizados y en las empresas del estado. + + +
&l sector sector publico publico presta presta gran cantidad cantidad de de servicio servicios, s, gratuit gratuitament amentee o aprecios aprecios subsidiad subsidiados. os. La produ producti ctivid vidad ad de su mano mano de obra obra se encu encuent entra ra muy dist distors orsion ionada ada.. Los ingreso ingresoss del sector sector públi público co son absolu absolutamen tamente te independ independient ientes es de su produc producto, to, en función función de su poder tributario.
&l sector público es uno de los componentes b#sicos del sistema de cuentas nacionales argentino. o se encuentra individualizado en la matriz de insumo+producto. -n aspecto instrumental muy importante en relación con el sector público se refiere a la confección del presupuesto anual. anual. &l mismo es una previsión de los recursos a obtener y las las erogaciones a realizar. realizar. &s un indicador claro de las características de la política económica adoptada y un claro instrumento de programación económica. )iene una trascendencia complementaria llamada presupuesto ejecutado. (e la comparación del presupuesto con el presupuesto presupuesto ejecutado surgen surgen conclusiones conclusiones esenciales acerca de los los desvíos de la política política económica, las causas de los los mismos y los rubros en los los cuales se produjeron. &l sector público, es un sujeto de la actividad económica, en cuanto demanda trabajo y bienes y ofrece bienes y servicios de gran trascendencia para la integración y el desarrollo de la economía nacional.
Gastos, recursos y presupuesto del sector público p úblico &l presupuesto es una proyección de la realidad y un único documento emitido por el sector público en el 'ue se refleja discriminadamente su actividad total. &l gasto público es el empleo de la ri'ueza realizado por la autoridad competente del estado, en virtud de una autorización legal previa, destinado a la satisfacción de las necesidades públicas. omprenden erogaciones de todo tipo realizadas por el estado. ara la escuela cl#sica, los gastos públicos eran de dos tipos/ ordinarios y e0traordinarios. Los primeros comprendían las erogaciones necesarias para 'ue el estado cumpliera su función. Los gastos e0traordinarios eran los realizados en periodos de e0cepción de la actividad económica/ guerras, cat#strofes, gastos no 1abituales.
&n la concepción pos eynesiana, el gasto público se clasifica en dos grandes tipos/ gastos corrientes operativos o de funcionamiento y gastos de capital o de inversión. Los primeros son los destinados a atender los re'uerimientos del funcionamiento del sector durante un periodo y los segundos incluyen los gastos destinados a incrementar la capacidad productiva, la infraestructura, las inversiones financieras, etc. -n tercer tipo de gasto dentro de la clasificación moderna son los llamados gastos de transferencia. Los mismos corresponden a las funciones 'ue el estado desempe3a en la actualidad como redistribuidor de los ingresos del sector privado. Los gastos de transferencia se funden, en dos tipos según su destino último sea un gasto corriente o un gasto de capital. Los recursos públicos o ingresos son todo caudal 'ue afluya a una actividad pública, en virtud del ejercicio financiero de esta 'ue se destina a la realización de los fines de la misma. Los recursos púbicos 1an cumplido dos fines diferenciados, un fin fiscal y otro e0tra fiscal. La finalidad fiscal se refiere a la necesidad de obtener financiamiento para los gastos específicos del sector, sean estos corrientes o de inversión. La finalidad e0tra fiscal se refiere a la incidencia 'ue la obtención de recursos públicos posee sobre el desarrollo de la actividad del sector privado, en razón de re'uerimientos específicos de la política económica. Los ingresos públicos se clasifican en originarios y en derivados. Los primeros se obtienen sin ejercer el estado su poder coercitivo/ venta de bienes y servicios, cr4dito público, etc. Los segundos surgen del ejercicio del poder coercitivo del estado, son los ingresos tributarios. (esde el punto de vista económico, los ingresos públicos se clasifican en corrientes, no corrientes o de capital. Los corrientes son a'uellos 'ue obtiene el estado sin contraer endeudamiento con el sector privado u otros organismos nacionales o internacionales recursos obtenidos por medio de su poder coercitivo6. Los no corrientes o de capital se obtienen contrayendo endeudamiento con el sector privado y público nacional e internacional. *on los pr4stamos, emisión de títulos públicos, emisión de letras y adelantos transitorios. 7tra clasificación económica importante, son los impuestos, los 'ue se dividen en directos e indirectos. Los directos tienen como base imponible los ingresos y el patrimonio. -n impuesto indirecto tiene como base imponible la producción, el consumo y las transacciones económicas. or último, los impuestos pueden clasificarse en progresivos y regresivos. &n primer caso, el peso relativo de su incidencia crece con el nivel de la base imponible. &n el segundo caso, la incidencia relativa es ma yor para los menores niveles de base imponible.
El presupuesto &s un documento 'ue refleja la pro yección de la actividad financiera del estado por un periodo determinado. &ste documento se aprueba por ley y significa un compromiso del sector público 1acia l comunidad con respecto a la forma en 'ue desarrollara su actividad. &l presupuesto indica la cuantía y la composición de los gastos e ingresos del sector público. ara la escuela cl#sica, el presupuesto debía basarse en cuatro principios b#sicos/ e'uilibrio los gastos debían ser iguales a los recursos6, anualidad, unidad todos los gastos e ingresos debían ser agrupados en un mismo documento6 y universalidad 'ue todos los gastos y recursos debían presentarse por sus importes reales, o sea, no compensarse con otros6. Las políticas pos eynesianas recomiendan como deseable el d4ficit del presupuesto estatal en las depresiones de la actividad económica y su destino al incremento del nivel de ocupación y de inversión. &l presupuesto argentino comprende datos referidos a dos agrupaciones jurisdiccionales/ la administración central y la administración nacional. La primera se refiere a los gastos e ingresos correspondientes a la tesorería general de la nación y la segunda consolida los gastos e ingresos de la tesorería general de la nación con los de los organismos descentralizados y los de las cuentas especiales. ara saber si el presupuesto 1a sido cumplido o no y en 'ue mediad, se van publicando periódicamente datos, principalmente de los gastos 'ue suelen denominarse gen4ricamente presupuesto ejecutado.
Los recursos derivados del sector público *on a'uellos 'ue en la nomenclatura inicial mencion#ramos como derivados, en el sentido de 'ue surgían del ejercicio del poder coercitivo del estado. Los mismos son, con muc1o, los m#s importantes como fuente de financiamiento y presentan facetas distintivas 'ue no poseen los recursos originarios. (estacan su particularidad específica, la de tener poder de imperio. Los recursos del estado son recaudados por distintos organismos, en los cuales las provincias, la nación, etc. (epositan su poder de recaudar. &stos fondos tienen a su vez un destino institucional 'ue el sistema legal especifica en forma, tiempo y proporciones. Los recursos recaudados por la (8" representan la parte m#s importante de la recaudación total de los recursos derivados m#s del 5%6. Los mismos tienen, adem#s la ventaja de estar concentrados en un único organismo recaudador y estar respaldados por un importante y eficiente sistema estadístico 'ue asegura su co mpilación y difusión con celeridad.
Ingresos (entro de los ingresos corrientes tenemos, los ingresos tributarios 'ue son todos los 'ue llamamos derivados del poder de imperio ganancias, "9:6. &n segundo lugar est#n las contribuciones a la seguridad social. Los ingresos no tributarios, en tercera instancia, se refiere al cobro de tasas por servicios prestados, las 'ue no tienen la obligatoriedad de los impuestos. (entro de los recursos de capital, tenemos los obtenidos por las privatizaciones recursos propios de capital6 y por la variación de los títulos colocados en el mercado inversión financiera6.
Egresos Los egresos corrientes incluyen, en primer lugar, los gastos de consumo, principalmente en personal y compra de bienes. &n segundo lugar, los inter4s pagados de las deudas interna y e0terna. &n tercer lugar, los fondos entregados a los sistemas de seguridad social, asignaciones familiares y aportes personales de los empleados públicos por último, los gastos de transferencias 'ue la : realiza a distintos sectores y entes para ayudar el desarrollo de sus actividades. La función de estos gastos en la redistribución de ingresos dentro de la sociedad. Los gastos de capital abarcan tres rubros. La inversión real directa representa las construcciones y otros gastos para ampliar la capacidad operativa de la :. Las transferencias de capital representan los fondos derivados a otros organismos para 'ue 1agan lo propio. La inversión financiera representa todos los pagos por títulos colocados con anterioridad o aun colocación de fondos en organismos financieros nacionales o internacionales.
Mecanismos de inanciaci!n + +
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-so del cr4dito interno a mediano y largo plazo/ colocar documentos en el mercado interno, no se aumenta el dinero en circulación, pero si la tasa de inter4s de todo el mercado financiero. -so del cr4dito e0terno a mediano y largo plazo/ colocar títulos en el mercado internacional, esta operación aumenta la cantidad de dinero en circulación y las reservas del banco central, pero al mismo tiempo reduciría la tasa de inter4s. ;inanciación interna a corto plazo < = > = ?6/ emisión de letras a trav4s del tesoro nacional. *e obtiene una misma base monetaria, pero una mayor tasa de inter4s, entra un nuevo jugador y según el tipo de inter4s de la letra generara una repercusión en la tasa de inter4s. *uele ser atractiva para atraer compradores. )oma de adelantos transitorios en el banco central/ aumenta la cantidad de dinero por la emisión de dinero y por no tener un límite de una contraprestación precisa 1a sido uno de los principales mecanismos inflacionarios. )ampoco afectaría, al menos en forma directa, la tasa de inter4s o la afectaría de una manera muy leve depende de la política6. :umento de recursos impuestos6. 9enta de activos públicos/ edificios 'ue no usa o privatizaciones, empresas 'ue le generan d4ficit y venderlas es la mejor opción.
"icit público &l d4ficit público no puede ser mantenido en el tiempo por lo cual, va a necesitar medidas correctas para su solución, esta solución puede ser/ @. -na medida de política fiscal/ la lleva adelante el sector público, es el manejo de las variables de gastos y transferencias o de impuestos. &stas variables forman parte de la demanda agregada. uando la propensión marginal al consumo no varía, la demanda agregada se desplaza paralelamente, esto puede suceder cuando 1aya un aumento del gasto público. :1ora cuando se modifi'ue un impuesto proporcional a los ingresos de monto fijo, generaría un desplazamiento paralelo6, este modificara el ingreso disponible y por lo tanto la A, por lo 'ue el desplazamiento de la demanda agregada no ser# paralela sino 'ue tender# a aplanarse, ya 'ue la propensión a consumo es menor. La demanda agregada igualmente aumenta, ya 'ue al mismo tiempo 'ue se consume menos, se va a recaudar m#s en impuestos. 2. -na medida de política monetaria/ est# relacionada con el dinero y tiene dos variantes. a. :lteraciones en la cantidad de dinero/ el !B: emite dinero, 1ay una relación directa con la tasa de inflación, por lo tanto al aumentar la cantidad de dinero en circulación, aumenta la tasa de inflación. b. :lteraciones en la tasa de inter4s.
Graico por la suba de impuestos
Eectos del gasto en la demanda agregada &l aumento del gasto aumenta la producción en la cuantía e'uivalente al multiplicador, si las empresas deciden aumentar la producción va a incrementar la inversión, cuando incrementa la demanda de bienes de las e mpresas, demandan m#s bienes y mas mano de obre, esto con lleva a un mayor ingreso de las familias y a consecuencia aumenta la demanda de consumo. &l proceso se verifica en forma de círculo motivado por el efecto multiplicador. &l multiplicador es el número por el 'ue deber# multiplicar la variación de la variable inversión, gasto, etc.6 para averiguar el cambio resultante en la producción total. &n un presupuesto e'uilibrado significa 'ue no 1ay d4ficit. *i aumentan los impuestos y el gasto público, determinar# una e0pansión gracias al multiplicador.
$urva de Laer
&s la relación entre la tasa de tributación y el nivel de recaudación, a medida 'ue aumenta la tasa, mayor ser# la recaudación 1asta 'ue llegue al nivel óptimo <5%6. *i supera el <5%, la recaudación ser# menor por'ue la gente dejaría de trabajar o evadiría impuestos. &n los países latino americanos 1ay mas evasores, por'ue la gente desconfía de la corrupción de los gobiernos y de cómo distribuyen los ingresos.
$ro%ding out o despla&amiento iscal
uando las formas de financiamiento baje la tasa de inter4s no nos va a representar un problema, a1ora cuando aumenta la misma, si lo generar#, ya 'ue perjudica al mercado tanto de lo público como lo privado. + +
;ondos prestables/ adem#s de la tasa de inter4s otro problema es un descenso de fondos, es decir, la cantidad de fondos prestables, disminuyendo así la inversión privada. :l subir la tasa de inter4s va a bajar la tasa de inter4s ya 'ue disminuye la tasa de rentabilidad, los prestamos son m#s caros.
Las elevadas tasas de endeudamiento, adem#s de reducir el capital y e0igir mayores impuestos y por lo tanto de introducir distorsiones fiscales, aumentan el riesgo de 'ue estalle una crisis fiscal. Ceynes aportó dos ideas b#sicas 'ue justifican teóricamente la posible presencia del efecto desplazamiento. La primera 1ace referencia a la elevación del tipo de inter4s 'ue la financiación de la política fiscal puede originar, desplazando parte del gasto privado sensible al mismo, y la segunda destaca la posibilidad de 'ue la acción fiscal
afecte a las e0pectativas futuras del sector privado, aumentando la demanda de dinero yDo reduciendo la rentabilidad del capital.
E'uivalencia ricardiana (avid Bicardo, en el siglo E"E un cl#sico6, pensaban 'ue los precios eran fle0ibles pudiendo subir o bajar. &n un momento determinado, la baja de i mpuestos no provoca ningún efecto producto de 'ue los individuos actúan racionalmente, planteando esto para 'ue el gobierno no bus'ue política fiscal. *ostenían 'ue ante la baja del impuesto no produciría un aumento del consumo, si no del a1orro, ya 'ue en el futuro iba a 1aber una subida de los impuestos. &l problema era 'ue no contemplaban a la inflación y los aumentos de precios.
(estricci!n presupuestaria artimos de un e'uilibrio presupuestario y se 1ace el an#lisis para un determinado a3o asumiendo 'ue 1abía una deuda anterior ! deuda pública e0istente6. *ostiene 'ue el d4ficit iba a responder a lo 'ue el estado gasta menos lo 'ue el estado recauda F d4ficit primario F 8 = ) d4ficit primario6. &l d4ficit nominal F n . ! G 8 = ) se adiciona la deuda pública e0istente multiplicada por la tasa de inter4s nominal, pero no est# abarcada por la inflación. &L d4ficit real F r F n = H tasa de inter4s real6 F r . ! G 8 = ) al estar atado a la inflación cuando H es grande y la tasa nominal pe'ue3a la tasa de inter4s real puede ser negativa, entonces se puede estar e0presando un d4ficit menor al 'ue realmente es. odes estar mostrando un desendeudamiento. La contabilidad nacional usa el nominal, ya 'ue no 'uiere mostrar un índice de inflación grande. *i el gasto público no varía, una reducción de los impuestos debe acabar siendo contrarrestada por una subida en el futuro. uanto m#s tarde el gobierno en subir los impuestos o cuanto m#s alto sea el tipo de inter4s real, mayor tendr# 'ue ser finalmente la subida de los impuestos.
)reguntas orientativas de estudio* +eor-as de la regulaci!n en la perspectiva de las pol-ticas públicas./
@. : partir de 'u4 acontecimiento 1istórico del siglo pasado comienzan a evidenciarse posturas opuestas al laissez faire. u#les fueron los principales objetivos perseguidos por la regulación. 2. u#l fue la manifestación de dic1as posturas en &&--, en &uropa 7ccidental y Iapón, :lemania y *uecia. &n el caso de &&-- 'u4 objetivos persiguieron las reformas económicas adoptadas. <. u#l fue la manifestación de dic1as posturas en los países subdesarrollados. $. u#l es la principal justificación de la escuela neocl#sica de la intervención pública. 5. u#les son las cuatro fuentes de deficiencias o fallas del mercado. >. u#les fueron las razones de procesos de desregulación en los países desarrollados y cu#les en los países subdesarrollados. La grave crisis 'ue atravesó el capitalismo desde fines de la d4cada de @?2 y durante la de @?< generó un ambiente intelectual fuertemente contrario a las políticas de laissez faire. Los objetivos de asegurar el pleno empleo y reducir las fluctuaciones económicas se pusieron en el centro de las agendas de la política pública. &stados unidos impulso un r4gimen de regulación de los monopolios naturales 'ue incluía los servicios de utilidad pública. &stas regulaciones estaban orientadas a mejorar la eficiencia asignativa, como respuesta a las economías de escala y la eficiencia productiva, a compensar las presiones competitivas a prevenir la competencia e0cesiva 'ue a menudo 1abía llegado a guerra de precios desestabilizadores y para asegurar el acceso universal a los servicios. &n los dem#s países desarrollados siguieron un camino diferente. Las industrias caracterizadas como monopolios naturales fueron asumidas por empresas estatales lo 'ue produjo muy poca o ninguna atención a la política anti+monopólica. &n los países sub+desarrollados se instalo un complejo sistema de políticas proteccionistas, instrumentos de promoción y controles regulatorios llevo al surgimiento de industrias y completos segmentos sociales de empresarios y rentistas. La bús'ueda de la industrialización le dio fuerza política a este modelo de acción pública, el predominio de los modelos de la industrialización por medio de la sustitución de importaciones entrego el sustento intelectual y la racionalidad económica al estado activista La escuela neocl#sica encontró su justificación en el desarrollo industrial y la regulación económica para la prevención de la crisis, adem#s del combate de las fallas de mercado. ueden identificarse cuatro fuentes o clases de deficiencia o fallas de mercad/ +
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&0ternalidades y los bienes públicos/ cuando las actividades económicas producen efectos e0ternos, ya sea costos o beneficios 'ue no pueden ser atribuidos o cobrados a su productor, los resultados del mercado no ser#n eficientes. *e tendera a producir demasiado poco en el caso de las e0ternalidades positivas y demasiado en el caso de las negativas. Bendimientos crecientes y costos marginales decrecientes/ no es posible alcanzar resultad eficientes, esta situación resulta ineficiente en t4rminos est#ticos, pues la cantidad producida ser# menor y el precio ma0imizador de beneficio establecido por el monopolista ser# m#s elevado 'ue el justificado por los costos de producción. )endr#n d4biles incentivos para innovar en relación a un mercado competitivo. : mayor rendimiento, le descienden los costos. Los precios y los tipos de inter4s no indican la escasez relativa y los costos de oportunidad, no tienen un acceso igual a la información sobre productos y mercados. La asignación de recursos no ser# eficiente y la economía producir# por debajo de su capacidad. uede estar a un valor menor o mayor del 'ue deberían estar y pierden el precio correcto. Las desviaciones respecto de la justicia distribuida/ es la necesidad innata de las personas de obtener lo 'ue corresponde de su función a nuestro esfuerzo, 'ue la distribución sea e'uitativa.
uando los países industrializados entraron en crisis, el fortalecimiento de la capacidad de negociación de los trabajadores en un conte0to de pleno empleo, deterioro del desempe3o económico global y los problemas fiscales llevaron al colapso, el empresariado era ineficiente y atentaba con la evolución 1acia la nueva tecnología, por eso se produjo la des+regularización. &n el caso de los países subdesarrollados, dos razones principales pusieron en cuestión este modelo/
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&l crecimiento de una clase empresarial, la ampliación del mercado y la reducción de los costos de transacción. &l r#pido progreso tecnológico, la globalización de la economía y el aumento del valor de la información provocaron 'ue la situación competitiva entre firmas y países empezara a estar determinada por su 1abilidad para responder con rapidez a las tendencias tecnológicas y de los mercados. :pertura de las importaciones. :dem#s el fuerte endeudamiento e0terno 'ue afectaba a la mayoría de las economías de la región 1izo aparecer a la privatización como una fuente importante de recursos para 1acer frente a dic1as obligaciones.
