Mineria Artesanal en El Peru - Tesis Martin

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA SEMINARIO TALLER DE INVESTIGACION DE TESIS iiI TÍTULO: “LA REGULACION DE LA MINERIA ARTESANAL EN EL PERU”

ALUMNO: CRUZ TAMBO, Hamer Martin.

PROFESOR: HENRY CARHUATOCTO S.

Lima – Perú 2012

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INDICE CAPITULO I……………………………………………………………………………... Pág. 6 ASPECTOS METODOLÓGICOS……………………………………………………… Pág. 6 1.- TITULO DESCRIPTIVO DEL PROYECTO………….……………………………….Pág. 6 2.- FORMULACION DEL PROBLEMA…………….…………………………………….Pág. 6 3.- JUSTIFICACION DEL PROBLEMA……………….………………………………….Pág. 6 4.- OBJETIVOS. ………………………………………………………………..………….Pág. 6 4.1. Objetivos Principales. ……………………………..………………………….Pág.6 4.2 Objetivos Secundarios. ………………………………………………..……….Pág. 6 5.- PLANTEAMIENTO DE LA HIPOTESIS…………………………………………….Pág. 6 6.- TIPO DE INVESTIGACION……………………………………………………….…..Pág. 7 7.- IDENTIFICACION DE LAS VARIABLES…………………………………..………. Pág. 7 8.- DISEÑO DE MANEJO DE FUENTES, OBTENCION DE INFORMACION Y ANALISIS DE LA INFORMACION OBTENIDA…………………………………….……………… Pág. 7 CAPITULO II…………………………………………………………………….……. Pág. 8 MARCO TEORICO.............................................................................................................Pág. 8 1.- SIGNIFICADO DE LA PALABRA MINERIA……………………………..…………….Pág. 8 2.- YACIMIENTO MINERAL……………………………………………………………..…….Pág. 8 a) MINERAL………………………………………………………………………………..….Pág. 8 b) YACIMIENTO MINERAL…………...…………………………………………………….Pág. 8 c) CONCEPTO DE MINA…………………………………..………………………………Pág. 10 3.- INDUSTRIA MINERA………………………………………………………………. Pág. 10 a). DEFINICION………………………………………………………….………………Pág. 10 b). CATEO…………………………………………………………………………………. Pág.11 c). PROSPECCION……………………………………………………………….……… Pág.11 d). EXPLORACION…………………………………………………………………..….. Pág.12 e). DESARROLLO…………. …………………………………………………….……….Pág.12 f).EXPLOTACION…………………………………………………………………….…..Pág.13 g).LABOR GENERAL………………………………………………………………….…Pág.13 h).BENEFICIO……………………………………………………………………….……Pág.13 i). REFINACION………………………………………………………………….….……Pág.14 j). COMERCIALIZACIÓN………………………………………………….…………… Pág.15 k). TRANSPORTE MINERO………………………………………………………..……Pág.15 4.- IMPORTANCIA DE LA INDUSTRIA MINERA…………………………………..Pág.16 5.- CONCEPTO DE DERECHO MINERO COMUN……………………………………..Pág.17 6.- HISTORIA DE LA LEGISLACION MINERA PERUANA………………………..Pág.18 7.- LEGISLACION MINERA COMUN………………………………………………….Pág.21 8.- CARACTEISTICAS GENERALES DEL SECTOR MINERO……………………… Pág.21 a). Empresas y producción…………………………………………………………..….. Pág.21 . Tamaño y aporte del sector a la economía del Perú……………………...Pág.21. . Clasificación de las empresas por actividad y tipo de extracción……… Pág.21 . Localización geográfica: polos de desarrollo minero…………………..Pág.22 . Gestión de la seguridad y salud en el trabajo minero…………….…..Pág.22 9.- PERSONAS INHABILES PARA EJERCER ACTIVIDADES MINERAS…………. Pág25. I. INHABILITACIÓN ABSOLUTA (art. 31 TUO)…………….………………Pág.25 II. INHABILITACIÓN RELATIVA (art. 32 TUO)…………………………….Pág.26 III. EXTENSION DE LA INHABILITACIÓN (art. 33 TUO)……….………….Pág. 26 IV. EXCEPCIONES (art. 34 TUO)……………………………………………….Pág.26 V. SANCIONES (art. 35 TUO)………………………………………………….Pág.26 VI. OTROS CASOS DE INHABILITACIÓN RELATIVA (art. 36 TUO)……...Pág27. 2

10.- JURISDICCION ADMINISTRATIVA………………………………………………….Pág.28 a- CONSEJO DE MINERIA………………………………………………………..Pág.28 b- DIRECCION GENERAL DE MINERIA………………………………………..Pág.28 c- DIRECCION DE FISCALIZACIÓN MINERA…………………………………Pág.28 d- ORGANOS REGIONALES DE MINERIA……………………………………..Pág.28 e- REGISTRO PÚBLICO DE MINERIA………………………………………….Pág.28 . Ley de Catastro Minero Nacional (Ley 26615)………………………………….Pág.29  LA ACCION CONTENCIOSA MINERA (Ley 26629 del19 /6/1996 que sustituye el art. 157 del TUO)………………………………………………………………….Pág.30 11.- NORMAS AMBIENTALES PARA LAS ACTIVIDADES MINERAS………….Pág.30 I. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………Pág.30 II. NORMAS AMBIENTALES DE NIVEL NACIONAL……………………Pág.31 a. Constitución Política del Perú…………………………………………………Pág.31 b. El Código del Medio Ambiente…………………………………………………Pág.31 c. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada……………………Pág.32 d. El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)…………..............................Pág.32 e. Código Penal…………………………………………………………………….Pág.32 III. NORMAS AMBIENTALES PARA EL SECTOR MINERO……………...Pág.32 a. Normas del TUO sobre el Medio Ambiente…………………………………..Pág.32 b. El Reglamento Ambiental para las Actividades Minero Metalúrgicos…….Pág.33 c. Dirección General de Asuntos Ambientales……………………………………Pág.34 d. Registro de Entidades Autorizadas a realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Energía y Minas…………………………………………………………Pág.34 e. Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para. Obras y Actividades………..Pág.34 IV. OTRAS NORMAS RELACIONADAS………………………………………Pág.34 a. Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales………Pág.34 b. Ley de Áreas Naturales Protegidas………………………………………………Pág.35 c. Ley Sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica………………………………………………………………………….……Pág35 d. Reglamento de Protección Ambiental para las Actividades de Hidrocarburos…………………………………………………………………….….Pág.35 CAPITULO III…………………………………………………………………………...Pág.36 GENERALIDADES………………………………………………………………….… Pág.36 1.- SITUACION DE LA MINERÍA ARTESANAL EN EL PERU…………………….. Pág.36 A. Características generales de la minería artesanal en el Perú Empresas y producción………………………………………………………………………….………Pág.36 . Empresas y Producción………………………………………………………. Pág.36 . Tecnología y productividad……………………………………………………Pág.37 B. Marco de la legislación minera vigente y minería artesanal…………….…. Pág.38 . En el ámbito político normativo nacional……………………………..…Pág.38 . En el ámbito local (zonas minero-artesanales)…….......................... Pág.39 . Procesos de formalización en la minería artesanal………………….…..Pág.40 C. Condiciones Generales de Vida……………………………………………………Pág.40 . Perfil de la población…………………………………………………………Pág.40 . Condiciones básicas de vida………………………………………………....Pág.41 . La contaminación ambiental: un problema de salud pública…………….Pág.41 . Gravedad del problema medioambiental…………………………………Pág.42 D. Condiciones de trabajo, seguridad y salud en el trabajo……………………….Pág.42 . Condiciones de trabajo………………………………………………………..Pág.42 . Condiciones de seguridad………………………………………….…………Pág.43 . Enfermedades asociadas al trabajo minero artesanal…………............ Pág.44 3

CAPITULO IV……………………………………………………………………………Pág46. LEGISLACION COMPARADA………………………………………………………………………..…Pág.46 I.- MINERIA ARTESANAL EN CHILE………………………………………………Pág.46 I.- METODOLOGIA DE ANALISIS……………………………………………………..Pág.46 a. Antecedentes…………………………………………………………………..Pág. 46 b. Aspectos Ambientales……………………………………………………..Pág.47 c. Metodología……………………………………………………………………Pág. 49 II.- IDENTIFICACION DE LAS FUENTES……………………………………………….Pág. 50 A.-Marco Institucional del Sector Minero Chileno……………………………..Pág.50 B.- Estructura de la Industria Minera……………………………………….……….Pág.53 i. Clasificación de la Minería Chilena……………………………….……..Pág. 53 a) Gran Minería (GM)……………………………………………….………Pág.54 b) Mediana Minería (MM)…………………………………………….…….Pág.54 c) Pequeña Minería (PM)…………………………………………………….Pág.54 III.- PROCESO PRODUCTIVO…………………………………………………………….Pág.55 A.- MEDIANA MINERIA……………………………………………………………..Pág.55 B.- PEQUEÑA MINERIA………… …………………………………………………..Pág.56 2.-MINERIA ARTESANAL EN VENEZUELA………………………………………..Pág.58 I.- LA MINERIA DE PEQUEÑA ESCALA EN EL ESTADO BOLIVAR, VENEZUELA……………………………………………………………………………Pág.58 . Los problemas ambientales…………………………………………………Pág.59 . Reflexiones sobre la situación social………………………………………..Pág.60 CAPITULO V……………………………………………………………………………..Pág.62 DOCTRINA NACIONAL…………………………………………………..……………Pág.62 1.-LEGALIDAD y FORMALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA ARTESANAL……………………………………………………………………………...Pág62 I.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL………………………………………………………...Pág.62 II.-CONSULTA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES DEL SECTOR ENERGÍA Y MINAS……………………………………………………………………………………Pág.64 III.- ACUERDO PREVIO SOBRE USO DE TIERRAS COMUNALES PARA ACTIVIDADES MINERAS……………………………………………………………Pág.66 IV.- PROHIBICIÓN DE USURPACIÓN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NATIVAS………………………………………………………………………………..Pág.68 V.- PARTICIPACIÓN EN LOS BENEFICIOS ECONÓMICOS………………..Pág.70 VI.- MECANISMOS LEGALES ESPECÍFICOS…………………………………Pág.71 .ACREDITACIÓN DE LA CONDICIÓN DE PRODUCTOR MINERO ARTESANAL…………………………………………………………………..Pág.71 VII.ESTABLECIMIENTO DE ACUERDOS O CONTRATOS DE EXPLOTACIÓN………………………………………………………………………….Pág.73 VIII.- EJERCICIO DEL DERECHO DE PREFERENCIA PARA FORMULAR PETITORIOS MINEROS………………………………………………………………Pág.74 IX.- MEDIDAS EXCEPCIONALES SOBRE MEDIO AMBIENTE………….…Pág.77 X.- MEDIDAS ADICIONALES DE APOYO A LA MINERÍA ARTESANAL...Pág79. XI.- PROCEDIMIENTOS DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA MINERÍA ARTESANAL………………………………………………………………Pág.80

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1.-PUBLICACIONES REFERENTES A LA MINERIA ARTESANAL QUE LA VINCULAN CON LA INFORMAL………………………………………………… Pág.80 I.- LA FORMALIZACIÓN DE LA MINERÍA ARTESANAL…………………. Pág.80 II.- MINISTERIO DEL AMBIENTE FORMALIZARÁ MINEROS ARTESANALES DE MADRE DE DIOS………………………………………………………………….Pág.82 III.- MINERIA ILEGAL EN BUSCA DE SOLUCIONES…….. ………………..Pág.83 IV.- INGRESOS DE LA MINERÍA INFORMAL SUPERAN A LA DE ALGUNOS PROFESIONALES Y TRABAJADORES FORMALES – LOS PARIENTES "POBRES"……………. ………………………………………………………………….Pág.84 . Marcas Concretas…………………………………………………………….Pág. 88 . A Toda Marcha……………………………………………………….. Pág.88 . Puntos Pendientes……………………………………………………. Pág.88 . Características de la Pequeña Minería…………………………………..Pág.88 V.- MINAM PUBLICA NORMAS COMPLEMENTARIAS AL DU 0212010………… Pág.89 .No Hay Tregua para la Minería Informal……………………….………..Pág.89 .Fiscalía Ambiental………………………………………………………Pág.89 VI.- MINERIA ILEGAL: LA IMPORTANCIA DE PENSAR EN OTROS USUARIOS DEL BOSQUE……………………………………………………………………………Pág.89 VII.- PRINCIPIOS DE AUTORIDAD QUE SUSTENTA LA ACTUACIÓN ESTADO NO PUEDE MANIFESTARSE EN SOLITARIO, DEBE ACOMPAÑARSE DE LA, LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD QUE LE BRNDA LOS INTERESES RECLAMABLES DE LA POBLACION ESPECIALMENTE LA AFECTADA……………………………………………………………………... Pág.91 VIII.- ILEGALIDAD MINERA FRENA DESARROLLO DE EMPRESAS FORMALES………………………………………………………………………………Pág.92 CAPITULO VI: CONTRASTACION DE HIPOTESIS CONCLUSIONES RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFIA……………………………………………………………………….Pág. 94

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CAPITULO I ASPECTOS METODOLÓGICOS. 1.- TITULO DESCRIPTIVO DEL PROYECTO. La regulación de la Minería Artesanal en el Perú. 2.- FORMULACION DEL PROBLEMA. ¿Es insuficiente la regulación de la minería artesanal en el Perú por la postura informal que adquiere? ¿La minería artesanal en el Perú en el desarrollo de esta actividad también afecta al medio ambiente? 3.- JUSTIFICACION DEL PROBLEMA. La elección del tema se ha realizado en mérito a la vital importancia que tiene hoy en día la minería artesanal en el Perú en su desempeño minero, el cual aporta de un modo directo a la economía nacional, y que adquiere la calidad de informal por como se desarrolla y a raíz de ello se da un problema directo al Medio Ambiento por que se realiza todo esta actividad minera sin los medios e implementos necesarios, por lo que siendo el Estado Peruano el encargado de promover el respeto a la constitucionalidad, y dejando de lado una formalidad idónea a la minería artesanal en la actualidad no expone ningún mecanismo suficiente y coherente para que se pueda dar solución a este problema. 4.- OBJETIVOS. Tiene como finalidad llegar al fondo de un problema y dar la solución que se crea conveniente directamente a la minería artesanal en el Perú que obtiene la calidad de informal y del mismo modo coadyuvar a que no sea depredado el Medio ambiente por esta actividad minera que hasta ahora no se cuenta con una idea de cómo solucionar este inconveniente mediante mecanismos legales y sociales idóneos a esta actividad. 4.1. Objetivos Principales.Esta investigación tiene como objetivo principal dar una solución idónea respecto a la ley N° 27651 que no establece parámetros acordes para la minería artesanal que desligan la actividad minera artesanal de las minerías formales por su desarrollo en el campo minero y para su protección laboral. 4.2 Objetivos Secundarios.Al establecer parámetros correctos podemos también ayudar a la protección del medio ambiente, puesto que de la manera en cómo se lleva a cabo la minería artesanal afecta directamente al medio ambiente 5.- PLANTEAMIENTO DE LA HIPOTESIS El tema a tratar concierne a Minería Artesanal en el Perú, la cual por su desempeño actual tiene una postura ilegal frente a las demás actividades mineras y así también atenta contra el medio ambiente por lo que al obtener los mecanismos legales idóneos dentro del ámbito minero artesanal peruano dejaría de considerarse como informal formando parte de las grandes y medianas minerías que tienen un respaldo legal y por ello adquieren una postura formal , por tano al agregar implementos legales ausentes en la ley N° 27651 podemos llegar a establecer un mecanismo acorde que pueda aportar para que esta minería que se lleva a cabo en provincias 6

alejadas de la capital como modo de supervivencia, puedan ser reconocidas como tales por el aporte de minerales que ayudan al desarrollo nacional y así también ayudar a cuidar el medio ambiente que esta propenso a ser dañado por esta actividad minera . 6.- TIPO DE INVESTIGACION.Es una investigación Explicativa, porque se encarga de buscar el porqué de los hechos mediante el establecimiento de relaciones causa-efecto. En este sentido, los estudios explicativos pueden ocuparse tanto de la determinación de las causas (investigación postfacto), como de los efectos (investigación experimental), mediante la prueba de hipótesis. Sus resultados y conclusiones constituyen el nivel más profundo de conocimientos. La investigación explicativa intenta dar cuenta de un aspecto de la realidad, explicando su significatividad dentro de una teoría de referencia, a la luz de leyes o generalizaciones que dan cuenta de hechos o fenómenos que se producen en determinadas condiciones. 7.- IDENTIFICACION DE LAS VARIABLES.Variable independiente: El tratamiento Jurídico de la regulación Minería Artesanal en el Perú. Variable dependiente: La actividad Minería Artesanal en el Perú y su injerencia en el aporte a la economía nacional pero que acarrea un daño al medio ambiente. Variable interviniente: La actividad empresarial del Estado como problema social y económico. 8.- DISEÑO DE MANEJO DE FUENTES, OBTENCION DE INFORMACION Y ANALISIS DE LA INFORMACION OBTENIDA. Se contará con el apoyo de la bibliografía obtenida en la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental y de la asimismo de libros relacionados a la actividad minera en el Ministerio de Energía y Minas. También se utilizarán otras fuentes de información y estadísticas provenientes de revistas y publicaciones económicas que determinen la en que estándar se encuentra la minería artesanal, esto con la finalidad de determinar la correcta utilización de mecanismos doctrinarios como legales que puedan ayudar a dar solución a esta figura dañosa legal y ambiental. La biblioteca seguramente permitirá el acceso a las obras más conocidas o manejadas en el contexto universitario, será adecuado crear las correspondientes fichas en cuanto a esas informaciones.

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CAPITULO II MARCO TEORICO 1.- SIGNIFICADO DE LA PALABRA MINERIA La voz minería, en sentido lato, designa las actividades que tienen por finalidad extraer y aprovechar minerales. Por razones técnicas y legales la minería ha quedado dividida en dos áreas: minería común y minería de hidrocarburos. La primera abarca el aprovechamiento de casi todos los minerales, con inclusión, en nuestra legislación, del carbón que por su origen debería pertenecer al otro sector. La segunda comprende el aprovechamiento de los hidrocarburos, denominación que designa todo compuesto orgánico, líquido, gaseoso o sólido que consiste, principalmente, de carbono e hidrógeno (art. 7 Ley Orgánica de Hidrocarburos).Subsume por tanto al petróleo y a sus derivados y aquellos productos que tengan una composición química similar a la del petróleo.1 Con el objeto de desarrollar en forma ordenada las áreas de la minería común y de hidrocarburos las separaremos de manera que en la Primera Parte sólo nos ocuparemos de la minería común.2 2.- YACIMIENTO MINERAL a) MINERAL.- El término "mineral" empleado en un sentido extensivo, se refiere a cualquier sustancia inorgánica que se encuentra en la naturaleza y que puede extraerse para ser aprovechada en estado sólido, por ejemplo: rocas, metales, mármoles, arcilla refractaria, carbón, o en estado líquido, por ejemplo: mercurio, aguas minero medicinales, o en estado gaseoso, por ejemplo: gas. En la actualidad, se denominan minerales a los componentes de las rocas y menas (o matriz = relleno metalífero de una veta; conjunto de minerales valiosos y estériles), que3 se distinguen por su composición química y propiedades físicas. Desde el punto de vista genético, los minerales son combinaciones químicas naturales (raramente elementos nativos = metales y algunas otras sustancias que se encuentran en sus menas exentas de toda combinación), productos naturales de los distintos procesos físico - químicos que se operan en la corteza terrestre (comprendidos los productos de la actividad vital de los organismos). La mayoría abrumadora de estos productos se halla en forma de minerales en estado sólido.4 Los minerales son la materia prima a extraer de los yacimientos o depósitos naturales. Constituyen recursos imprescindibles que una vez transformados serán utilizados por el hombre para satisfacer necesidades básicas.5 b) YACIMIENTO MINERAL.- Es el lugar o sitio donde por obra de la naturaleza existen minerales que el individuo utiliza para satisfacer sus necesidades.6

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Derecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. DoctrinaDerecho Minero. Doctrina-

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En la minería, el hecho de descubrir un yacimiento, es decir de comprobar que un espacio determinado contiene recursos minerales, no constituye información suficiente para decidir explotarlo. De los yacimientos conocidos sólo algunos aprovechamos, aquellos que reúnan minerales útiles en proporción suficiente (concentración o acumulación de minerales), a punto tal que constituyan riqueza mineral o sea que tengan significación económica. Una condición de excepción posibilita, hoy en día, explotar un yacimiento y así satisfacer nuestras necesidades.7 Es considerable el número de minerales conocidos en la actualidad que tienen gran importancia práctica como materia prima, naturalmente siempre y cuando sus aglomeraciones en determinados lugares, llamados criaderos, constituyan reservas apreciables para asegurar el funcionamiento de las empresas dedicadas a su beneficio.8 Es preciso, sin embargo, tener presente que la evaluación de un yacimiento es un proceso complejo porque confluyen factores de orden técnico, económico, social y político. Por supuesto, prevalece el factor económico por cuanto la explotación de un yacimiento no debe arrojar pérdida.9 Para la evaluación de un yacimiento, en términos generales, es preciso determinar la cantidad de mineral que contiene el yacimiento, la calidad del mineral (ley del mineral), datos que deben relacionarse con el precio del mineral en el mercado mundial10. De otro lado, será necesario establecer el método de explotación que se aplicará y el costo de la extracción. Igualmente el coste del tratamiento o purificación del mineral, el impacto ambiental y el coste del transporte.11 Hay que tener en cuenta que en la evaluación de un yacimiento tiene particular importancia la llamada rentabilidad social, es decir los beneficios que podrán derivar para el lugar en que se encuentra el yacimiento, tanto a nivel regional y aun nacional según sea el volumen del yacimiento.12 Compulsados todos estos factores procederá la persona interesada a adoptar una decisión correcta de política minera. No obstante, precisa aclarar que la conclusión negativa respecto a la evaluación de un yacimiento no es definitiva. En efecto, lo que en la actualidad no es rentable en el futuro puede serio debido a diversas circunstancias: el progreso científico y tecnológico (nuevos métodos de explotación o de tratamiento de los minerales), el alza del precio del mineral en el mercado mundial. También el alza del precio del mineral puede ocasionar que yacimientos de otros minerales adquieran la condición de rentables, así por ejemplo, cuando en el año de 1981 el petróleo alcanzó el precio de 34 dólares por barril afectó gravemente la economía de los países importadores de petróleo y adquirieron la condición de rentables los yacimientos de carbón. Puede ocurrir igualmente el fenómeno inverso, es decir que disminuya o desaparezca la posibilidad económica de ciertos yacimientos. Un yacimiento actualmente rentable deja de serio por: el decaimiento o agotamiento de los minerales, 7

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la baja del precio en el mercado mundial, o (lo que está ocurriendo en la actualidad); la sustitución de un mineral por otra materia prima en la industria -de la transformación, así por ejemplo cuando el plástico desalojó al plomo en la elaboración de diversos artículos, felizmente posteriormente el plomo fue utilizado para otros fines y adquirió nuevamente rentabilidad. (En efecto, tiene un mercado cautivo en las baterías de medio ácido).13 c) CONCEPTO DE MINA.- El vocablo "mina" que de ordinario se emplea para designar a los yacimientos tiene una significación específica en el lenguaje técnico, por ello deberá conciliarse el lenguaje técnico y jurídico, en razón de que la palabra mina tiene tres significados diversos: a) Excavación que se hace por pozos, galerías y socavones o a cielo abierto para extraer minerales, b). Sitio o lugar de la tierra donde se encuentran los minerales (sinónimo de yacimiento mineral) y, c) Derecho que el Estado otorga para extraer mineral en una extensión determinada (sinónimo de concesión).14 El lenguaje técnico confiere al vocablo "mina" una sola y precisa significación: conjunto de operaciones e instalaciones en el subsuelo y/o en las superficies concurrentes a la explotación de un yacimiento. La "mina" comprende, además del yacimiento, los edificios, instalaciones, maquinarias y todo aquello que sirve para la actividad minera de explotación. Por consiguiente, la denominación yacimiento mineral designa la acumulación de minerales apreciándola desde un punto de vista estático, en situación de reposo, y "mina" designa la misma acumulación, pero desde un punto de vista dinámico, en situación de trabajo, sumándole todas las labores, maquinarias e instalaciones propias de la explotación (infraestructura).15 No existe acuerdo sobre el origen de la palabra "mina". Juan C. Molina observa que la palabra "mina" se hace derivar del celta mein, que significa metal en bruto; que la etimología más usual es del latín minare, conducir, de modo que la idea fundamental de mina es de conducto, conducto para buscar minerales y extensivamente el mineral mismo; otros aseguran que procede de la voz griega myo, ocultar; y otros la derivan de minium, minio, esto es, mina de minio y luego mina en general.16 Por su parte F.Quevedo Vegasostiene que la palabra mina procede del griego mna-as,del céltico mein, o del latín mina-minae. Y significa metal en bruto.17 3. INDUSTRIA MINERA.a). DEFINICION.- La industria minera común designa el conjunto de trabajos encaminados a explotar los yacimientos. A este efecto se puede seguir una secuencia: Búsqueda del mineral, evaluación del yacimiento, extracción del mineral, purificación del mineral extraído, comercialización del mineral, lo cual implica también el transporte.18

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Estas actividades y otras se encuentran reguladas en el artículo VI del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería con los siguientes términos técnicos: Cateo o prospección que, equivale a la búsqueda del yacimiento; exploración la evaluación del yacimiento; explotación la extracción del mineral; beneficio que se identifica con la purificación del mineral extraído; labor general son los servicios auxiliares, y por último la comercialización y el transporte minero.19 Antes de describir cada una de las actividades de la industria minera debemos tener en cuenta: a) Que corresponde al Estado y sólo al Estado calificar una actividad o tarea como actividad minera, tal como lo indica el art. VI mencionado; b) Que para ejercer las actividades mineras se requiere autorización específica del Estado mediante lo que se denomina Derecho Minero; Concesión Minera o simplemente Concesión; y, e) No se requiere autorización específica estatal cuando se trata del cateo, prospección y la comercialización.20

b). CATEO.- El desarrollo científico y tecnológico ha dado lugar a dos modalidades en la tarea de descubrir yacimientos: Una, que continúa denominándose cateo y otra que llaman prospección.21 El art. 1 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería define el cateo como la acción conducente a poner en evidencia indicios de mineralización por medio de labores mineras elementales.22 El cateo se define como la actividad minera que tiene por objeto tantear, descubrir, buscar un yacimiento mediante el empleo de métodos empíricos, rudimentarios, exagerando, el pico y la lampa tradicionales. Para ejercer la actividad de cateo no se requiere autorización del Estado, es decir no se solicita una concesión o derecho minero alguno. Se puede catear libremente en cualquier parte del territorio nacional, salvo en aquellas áreas que el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería prohíbe (art. 2). Estas actividades no podrán efectuarse en áreas donde existan concesiones mineras, áreas de no admisión de denuncios, terrenos cercados o cultivados, salvo previo permiso escrito de su titular o propietario, según sea el caso. Está prohibido el cateo y la prospección en zonas urbanas, en zonas reservadas para la defensa nacional, en zonas arqueológicas y sobre bienes de uso público, salvo autorización previa de la entidad competente, En cuanto al cateo y la prospección en zonas urbanas y de expansión urbana hay que tener presente la Ley Nro. 27015 del 18-12-1998 que estudiamos más adelante.23 c). PROSPECCION.- El art. 1 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería define a la prospección como la investigación conducente a determinar. Áreas de posible mineralización por medio de indicaciones químicas y físicas medidas con instrumentos y técnicas de precisión.24

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Definimos la prospección como aquella actividad minera que tiene por objeto descubrir un yacimiento pero a diferencia del cateo, el prospector recurre al apoyo masivo de la ciencia y de la técnica, aplicando por ejemplo, métodos sísmicos, geofísicos, magnéticos, eléctricos, electromagnéticos, radiométricos, gravitativos, e inclusive los satélites. Sostiene Juteau que la prospección por sus costos elevados debe estar en manos de compañías muy sólidamente establecidas (gran minería).25 La diferencia entre cateo y prospección reside únicamente en los métodos a aplicarse, pero el objetivo en ambas es el mismo: descubrir yacimientos.26 En aplicación del art. 2 mencionado del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería no se requiere autorización estatal para prospectar y al igual que el cateo, la prospección es libre en las mismas condiciones que el cateo. Por lo mismo recordemos la Ley Nro. 27015 del 18-12-1998.27 d). EXPLORACION.- El art. 8 del Texto Único Ordenado define la exploración como la actividad minera tendente a demostrar las dimensiones, posición, características mineralógicas, reservas y valores de los yacimientos minerales.28 La exploración es la actividad minera que tiene por objeto estudiar o evaluar un yacimiento es decir comprobar si el yacimiento es susceptible de aprovecharse económicamente, si es rentable económicamente o no. Ahora bien, el significado de la palabra exploración es distinto al uso ordinario de dicha palabra, por cuanto no se trata de descubrir un yacimiento, sino de evaluar un yacimiento ya descubierto.29 e). DESARROLLO.- "Esta actividad minera no ha sido mencionada por el legislador en el art. VI Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería; pero está considerada en el art. 8. 30 El desarrollo es la operación que se realiza para que sea posible la explotación del mineral contenido en un yacimiento.31 La actividad de desarrollo prepara el yacimiento para su explotación. Esto significa que, según se trate de mina subterránea o explotación a cielo abierto tendrá que efectuarse una serie de trabajos como por ejemplo: abrir socavones, pozos, galerías, chimeneas, remover material estéril, edificar campamentos, instalar plantas de agua, de luz, construir carreteras, etc., o sea la infraestructura necesaria para la explotación.32 El ejercicio de esta actividad no requiere de autorización estatal específica, es decir no requiere obtener un derecho minero porque se trata de una actividad inherente a la concesión minera y propiamente a las actividades de exploración y explotación. En 25

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otras palabras no existe un derecho minero o concesión de desarrollo por constituir atribución inherente a las actividades de exploración y explotación.33 f).EXPLOTACION.- El art. 8 citado dice que la explotación es la actividad de extracción de los minerales contenidos en un yacimiento. 34 De manera que la explotación es aquella actividad que tiene por objeto extraer minerales de un yacimiento. No necesita explicación salvo señalar que las operaciones de explotación se dividen en dos grupos principales: De superficie (pozos y trincheras, canteras, arranque, a cielo abierto, dragado, métodos hidráulicos); y subterráneos (son variables como los yacimientos, creándose por esa razón procedimientos especiales para los distintos yacimientos).35 g).LABOR GENERAL.- Es toda actividad minera que presta servicios auxiliares tales como ventilación, desagüe, izaje o extracción a dos o más concesiones de distintos concesionarios (art. 19 T.U.O). De acuerdo a la definición cuando el titular de una o más concesiones quiera ejecutar una obra auxiliar no requerirá de una autorización estatal específica. La denominación labor general ha reemplazado a la tradicional de socavón general y designa los servicios auxiliares destinados a dos o más derechos mineros de distintos titulares.36 El término "labor", que denota una excavación, se suele utilizar en plural. La labor minera puede ser superficial o subterránea. Las subterráneas se dividen en: preparatorias, que son los pozos, galerías y socavones para el acceso a los yacimientos y evacuación de los minerales, son obras permanentes; y de beneficio que se aplican directamente al arranque del mineral; son transitorias porque se ativan (rellenar con zafra, tierras o escombros las excavaciones) una vez extraído el mineral. Socavón es la galería principal de la cual parten las transversales o secundarias.37 h).BENEFICIO.- Actividad minera que persigue fundamentalmente aislar el mineral que se desea o concentrar varios minerales. 38 En el primer caso, se separa el mineral deseado de otros minerales y de toda sustancia estéril o ganga con los que aparece mezclado al extraerse del yacimiento (o matriz).39 En el segundo caso más bien quedan unidos varios minerales limpios de todo material estéril. Son los concentrados.40 El art. 17 del TU.O de la Ley General de Minería define el beneficio como el conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químicos que se realizan para extraer o

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concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales. Comprende las siguientes etapas:41 1. Preparación mecánica: Proceso por el cual se reduce de tamaño, se clasifica y/o lava un mineral. 2. Metalurgia: Conjunto de procesos físicos, químicos y/o fisicoquímicos que se realizan para concentrar y/o extraer las sustancias valiosas de los minerales. 3. Refinación: Proceso para purificar los metales de los productos obtenidos en los procedimientos metalúrgicos anteriores.42 Es necesario advertir que el beneficio no transforma el mineral, no lo convierte en un objeto diferente (ej: una máquina). El objetivo es purificar el mineral.43 i). REFINACION.- Actividad minera destinada a purificar los minerales, o sea persigue la misma finalidad que el beneficio. 44 La diferencia es simplemente de grado por cuanto con la refinación se obtiene un mayor grado de pureza (99.99%). La refinación trabaja con los metales y después que han sido beneficiados. Por consiguiente, las actividades de beneficio y refinación se diferencian no por razón de su naturaleza ya que ambas tienen el mismo objetivo: purificar los minerales, sino por razón de grado.45 De acuerdo a la Ley General de Minería anterior el ejercicio de las actividades de beneficio y refinación, requería obtener dos clases de concesiones: concesión de beneficio y concesión de refinación. Conforme a los arts. 17 y 18 del TU.O la concesión de beneficio otorga el derecho a extraer o concentrar la parte valiosa de un agregado de minerales desarraigados y/o a fundir, purificar o refinar metales, ya sea mediante un conjunto de procesos físicos" químicos y/o fisicoquímicos.46 Como consecuencia de esta disposición ha sido suprimida la llamada concesión de refinación porque el titular de una concesión de beneficio posee el derecho no sólo a beneficiar sino también a refinar metales.47 De otro lado, Catalano anota que en determinadas legislaciones se limita el radio de acción de la industria minera, pues excluyen la etapa de beneficio y pasa a formar parte de la actividad industrial general. Afirma que la industria minera es extractiva y que, en consecuencia, finaliza su ciclo al extraerse el mineral del yacimiento.48 j). COMERCIALIZACIÓN.- La comercialización implica la venta de los minerales. Su ejercicio no requiere obtener derecho minero alguno.49 41

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La comercialización de productos minerales es libre, interna y externamente y que para su ejercicio no se requiere el otorgamiento de una concesión (arts. VII T.P. y 3 del T.U.O).50 Martín Belaunde Moreyra describe la actividad de comercialización minera como la venta y colocación de minerales y metales en el mercado nacional e internacional, mediante una o más operaciones de compra y venta de productos mineros, que pueden o no estar vinculadas con operaciones bursátiles de las principales bolsas de productos del mundo.51 Es importante recordar que mediante Decreto Supremo Nro. 005- 91 EMNMM del 18 de marzo de 1991 se declaró la libre comercialización del oro en bruto o semielaborado, así como el obtenido como producto directo de un proceso minero y/o metalúrgico, dejando de esa manera sin efecto el monopolio de la comercialización del oro que tuvo el Banco Minero que fuera liquidado.52 k). TRANSPORTE MINERO.- Para una adecuada comprensión de esta actividad citaremos el art. 22 del TUO: Transporte minero es todo sistema utilizado para el transporte masivo continuo de productos minerales por métodos no convencionales. Los sistemas a utilizarse podrán ser: Fajas transportadoras, tuberías, o cable carriles.53 Con el objeto de establecer en que casos el acarreo de minerales da lugar a un derecho minero citaremos el art. 23 del T.U.O: La concesión de transporte minero confiere a su titular el derecho a instalar y operar un sistema de transporte masivo continuo de productos minerales entre uno o varios centros mineros y un puerto o planta de beneficio, o una refinería o en uno o más tramos de estos trayectos.54 Es conveniente relievar que para agregar a los mencionados sistemas un nuevo sistema la Dirección General de Minería (Órgano Minero) requiere el informe favorable del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, el mismo que obliga a la autoridad, por tanto, si no es favorable no se aceptará el nuevo sistema. Además solicitará informe del Consejo de Minería (Órgano Minero) que será simplemente consultivo, no obliga. De otro lado procede que cualquier persona: los propios concesionarios a beneficiarse con el sistema de acarreo o terceros podrán ser titulares de una concesión de transporte minero.55 La actividad de transporte minero requiere solicitar una concesión de transporte minero si concurren las siguientes circunstancias: 1) Que el transporte o acarreo de minerales se haga de un centro minero a un puerto o a una planta de beneficio, o a una refinería o en tramos de esos extremos. 2) Que el acarreo de minerales sea masivo y continuo. 3) Que para el acarreo de minerales se empleen fajas transportadoras, tuberías o cable carriles.

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4) Que terceros y aun los propios concesionarios a beneficiarse con el sistema soliciten la concesión de transporte minero.56 Cualquier otra modalidad como por ejemplo el transporte por camiones no necesita se otorgue una concesión de transporte minero.57 4. IMPORTANCIA DE LA INDUSTRIA MINERA La industria minera común desempeña un rol vital en el proceso económico de todo país. Los minerales son materia prima imprescindible, ya que transformados satisfacen necesidades humanas primarias, más aun son materia prima indispensable para construir maquinarias destinadas a elaborar productos que consumimos.58 Los minerales suministran los elementos necesarios para generar luz, calor, y energía motriz. A. Betejtin confirma que no existe una sola rama de la industria en la que no se empleen unos u otros recursos minerales en forma de materia prima o de productos semielaborados. De otro lado, tenemos que los minerales son también elementos necesarios en la construcción de armamentos o sea factores decisivos para la destrucción del individuo. El mineral es, por consiguiente, vehículo de vida y muerte para el ser humano, por tanto trascendencia innegable.59 En lo que respecta al Perú la industria minera común tiene singular importancia. David Ballón Vera puntualiza que el hecho que nuestro territorio esté atravesado en toda su longitud por la Cordillera de los Andes, configura un área geológicamente adecuada para la ubicación de yacimientos mineros de toda clase. Durante muchos años la industria minera constituyó la fuente del 50% de nuestras divisas.60 En el Perú, nos enseñó Mario Samamé Boggid10) existen yacimientos o indicaciones de las siguientes sustancias metálicas y no metálicas: antinomio, arcitla, arenas, asbesto, azufre, baritina, bentonita, bismuto, borax, cadmio, calizas, caolín, carbón, cobalto, cromo, cobre, cuarzo, diatomitas, estaño, fluorita, fosfatos, galio, germanio, grafito, hierro, indio, litio, magnesio, manganeso, mercurio, mica, molibdeno, niquel, nitratos, oro, pirofilita, plata, platino, plomo, renio, sal, salitre, selenio, sienitas, talco, telurio, tungsteno, torio, urabio, vanadio, yeso, zinc.61 El Perú en el orden mundial es el 2º productor de zinc,('2º productor de bismuto y plata, 3º productor de telurio y estaño, 4º productor de plomo, 5º de cobre, 6º molibdeno y tungsteno, 8º arsénico, 9ºoro, el 10ºcadmio. En Latinoamérica el Perú se ubica como el 1º productor de zinc, bismuto, telurio, plomo, oro, cadmio, el 2Q productor de plata, estaño, cobre, molibdeno, tungsteno y arsénico.62 De acuerdo con las cifras preliminares proporcionadas por el Ministerio de Energía y Minas, la producción nacional de oro en el año 1998 representó un crecimiento de 22.07% por ciento.63 56

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Las principales empresas productoras de oro son Minera Yanacocha, Compañía Minera Sipán S.A, Minera Aurífera Retamas; la Compañía Minera Ponderosa. Asirnismo figuran el Consorcio Minero Horizonte, la Compañía Minera Santa Rosa, Minera Ares, BHP Tintaya y Barrick Misquichilca.64 La producción de cobre en 1998 fue menor en 3.91% respecto al año 1997.65 Empresas: Southern Perú Cooper Corporation, Tintaya, Sociedad Minera Cerro Verde, Centromín Perú, Raura, Volcán y Atacocha. 66 La producción peruana de plata representa actualmente el 14,2% de la producción mundial. Para el 2,001 se calcula que la producción será de 12.1 %.67 Empresas: Compañía de Minas Buenaventura, Centromín, Minas de Arcata, Volcán, Southern Perú, Corp. Minera Nor Perú, Yauliyacu, Compañía Minera Santa Rita, Atacocha y Compañía Minera Milpo.68 El Plomo, llegó a las 257 mil 711 toneladas métricas finas. El Plomo, representó en el año de 1998 el 10.5% de la producción mundial y su proyección indica que decrecerá en 1.5% por falta de proyectos tangibles. Empresas: Cía Minera Atacocha,Santa Luisa,Raura, Volcán, Centromín, Milpo, El Brocal, San Ignacio de Morococha, Iscaycruz y Santa Rita, entre otros.69 La producción de zinc en 1998 fue de 868 mil 957 toneladas métricas finas.70 En este rubro destacan: Centromín, Iscaycruz, Volcán, San Ignacio de Morococha, Milpo, Compañía Minera Santa Luisa,Yauli, Atacocha, Raura, el Brocal y Perubar.71 La producción mundial minera en 1998 llegará a 2 mil418 toneladas y se mantendrá prácticamente en ese nivel hasta el 2,001.72 5. CONCEPTO DE DERECHO MINERO COMUN.El ejercicio de las actividades mineras comunes plantea problemas jurídicos que toca resolver al Derecho Minero. Para Vicente Oswaldo Cutulo el derecho minero es una rama desprendida del derecho civil y el derecho administrativo, producto imperioso de la necesidad que reclama nuevas normas para una industria completamente distinta y a veces contraria a la superficie.73 El derecho minero como rama del derecho interno posee una naturaleza mixta porque concurren en su regulación normas de derecho público y normas de derecho privado.74 Las siguientes razones permiten declarar que el Derecho Minero Común es Derecho Público:

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El Estado es propietario originario de los yacimientos minerales, así lo declaran el art. 66 de la Constitución y el art. II T.P. del T.U.O. El Derecho Minero Común es Derecho Público porque nuestro ordenamiento legal autoriza al Estado,' mediante las empresas estatales a ejercer todas las actividades mineras, conforme lo establecen el art. 66 de la Constitución y el art. 24 del TU.O. Es Derecho Público porque corresponde al Estado autorizar a las personas naturales y jurídicas a ejercer las actividades mineras (art. 66 de la Constitución, arts. 11 y VII TP. del TU.O). Es Derecho Público porque el ordenamiento legal señala taxativamente los derechos y obligaciones de los titulares de derechos mineros, los cuales no se negocian (Títulos V y VI TU.O). Es Derecho Público porque el incumplimiento de determinadas obligaciones provoca la pérdida del derecho minero (Título VIII TU.O). Es Derecho Público por cuanto el Estado, ejerce control permanente del ejercicio de las actividades mineras (arts. 49 y 50 del TU.O),75

El Derecho Minero Común es Derecho Privado porque el TU.O de la L.G. de M contiene constantes remisiones al Derecho Común. Así tenemos, entre otros ejemplos, al art. 162 del TU.O relativo a los contratos mineros que remite su normatividad al Derecho Común, salvo las normas especiales que el mismo contiene.76 Del mismo modo todo lo relativo a las Sociedades Contractuales Mineras se regirán por la Nueva Ley General de Sociedades, salvo las disposiciones especiales del TU.O de la Ley General de Minería. 77 El Derecho Minero Común es un derecho especial. Son en consecuencia, fuentes supletorias básicas del Derecho Minero los derechos: administrativo, civil, y comercial. Tiene orientación propia y le dan forma un conjunto de preceptos numerosos y homogéneos de fácil identificación, recogidos en una Ley general o un Código.78 6. HISTORIA DE LA LEGISLACION MINERA PERUANA.De la época pre-hispánica conocemos que nuestros antepasados explotaron y trataron los minerales. De Chavín nos llegan objetos de oro, cobre y plata; de Paracas ornamentos de oro, plata y cobre; de Nazca las diademas y narigueras trabajadas en metal; los Mochicas trataron el oro, plata, cobre y aleaciones, así como el mercurio y el plomo; Tiahuanaco el cobre y el estaño y obtuvo bronce, además del oro y plata; Chimú trabajó enchapados de oro y plata, de oro sobre plata y cobre y plata sobre cobre. En opinión de Mario Samamé Boggio la minería incaica estuvo circunscrita al oro, la plata y el cobre.79 Los dos primeros destinados para adornar templos, casas y personas; y el cobre para herramientas, utensilios y armas. 80

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Según Carlos E. Velarde el Inca designaba las minas metalíferas que debían trabajarse por su exclusiva cuenta para la ornamentación de templos, palacios y elaboración de alhajas y vajilla de la Corte. 81 En estos trabajos los pueblos prestaban el servicio personal organizado por el sistema de mitas. Las minas y lavaderos no reservados por el Inca para su provecho se explotaban por los curacas o dejaban al aprovechamiento común de las poblaciones o ayllus.82 La legislación española tendría su punto de partida en el Fuero Viejo de Castilla (1212), al que siguieron: Las Partidas (1265), Ordenamiento de Alcalá (1386), Disposiciones de las Cortes de Briviesca (1387) y las Ordenanzas Reales de Castilla (1484). Luego se expidieron: Las Ordenanzas Antiguas de Valladolid (1559) ampliadas por la Pragmática de Madrid (1563), la Nueva Recopilación de Castilla (1567), Las Ordenanzas del Nuevo Cuaderno o San Lorenzo (1584), y la Novísima Recopilación de Castilla (1805).83 La conquista de América motivó se dictaran disposiciones especiales, si bien como glosa Guillermo Cano, la vigencia de las leyes metropolitanas (Leyes de Castilla) e indianas, se superponen a menudo en el tiempo y en el espacio porque en el sistema español las leyes nuevas no eran derogatorias de las antiguas que a veces incluían en sus textos. En este sistema había órdenes de prelación para determinar la vigencia de los preceptos de unas y otras.84 Entre las disposiciones especiales tenemos: Las Ordenanzas del Virrey Francisco de Toledo de 1574; Recopilación de las Leyes de Indias (1680) y las Ordenanzas del Perú (1683). Estas ordenanzas comprendían las Ordenanzas de Toledo, las Ordenanzas del Virrey Marqués de Cañete (1593), los añadidos y modificaciones introducidos por Juan Díaz de Lupidana (1598), con aprobación del Virrey Luis de Velasco, las Ordenanzas del Virrey Luis de Velasco (1602), las Órdenes y Provisiones dictadas por los Virreyes y Reales Cédulas que alcanzan hasta 1680.85 La Real Cédula de 8/12/785, ordenó se aplicaran en el Perú las ordenanzas de Nueva España ° Méjico, encargándose a don Jorge Escobedo y Alarcón, Superintendente de Ejército, de la Real Hacienda y Superintendente Delegado, las adaptara a nuestra realidad, lo que motivó 56 modificaciones llamadas Declaraciones. Las Ordenanzas entraron en vigencia el 7/10/786.86 Pertenece al período de la Emancipación el Reglamento Provisorio de Huaura, que promulgara San Martín el 12/2/821, cuyo art. 18 enunció: "Todas las leyes, ordenanzas y reglamentos que no estén en oposición con los principios de libertad e independencia, con los decretos expedidos desde el 8 de setiembre anterior y con lo establecido en el presen quedan en su fuerza y vigor, mientras no sean derogados o abrogados por autoridad competente. Norma que confirmaron: El art. 1 de la Sección Última del Estatuto Provisorio, promulgado el 8/10/821. El art. 13 del Decreto de Bolívar de 20/7/824: "Todas las diputaciones territoriales del Estado se arreglarán a las actuales Ordenanzas de Minería y a los decretos que bajo el Gobierno independiente se hubiesen expedido, en todo aquello que no se oponga a este Decreto, cuyo exacto cumplimiento

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se le encarga, mientras el Congreso sanciona la ley reglamentaria de este ramo. Y la Ley 2/12/829. 87 Correspondió al Presidente Eduardo L. Romaña, autorizado por Resolución Legislativa de 30/11/896, expedir el Decreto Supremo de 6/7/900, y promulgar el primer Código de Minas que entró en vigencia el 1/1/901.88 Años después por Resoluciones Supremas de 13/9/29 y 14/11/30, el Gobierno nombró una Comisión que presidió el Dr. Raúl Noriega 1, que presentó un anteproyecto de nuevo Código el 4/12/34. Con fecha 22/8/49 el Gobierno designó otra Comisión que presidió el Ingeniero Mario Samamé Boggio e integraron los Dres. Saniel Chávarri Burqa y José Rocha Fernandini con la misión de revisar y concordar el anteproyecto aludido y las disposiciones legales vigentes.89 El segundo Código de Minería se promulgó por Decreto Ley Nro. 11357, el 12/5/50, para regir a partir del 1 de julio del mismo año. Pasados 21 años el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, dictó el 8/6/71 la Ley General de Minería Nro. 18880, que cobró vigencia treinta días después a tenor de lo dispuesto en la Primera Disposición Transitoria.90 Con el propósito de establecer un reordenamiento en el procedimiento de los denuncios mineros, por Decreto Supremo Nro. 011-81-EM/VM de 29/5/81 se declaró la no admisión de denuncios mineros en todo el territorio nacional hasta el 31/7/81. Luego por Decreto Legislativo Nro. 109 de 12/6/81, el Poder Ejecutivo dictó la nueva Ley General de Minería, que entró en vigencia el 1 de setiembre del mismo año (Primera Disposición Transitoria). Basadre Ayulo anota, no obstante que el origen de la Ley Minera provenía de un gobierno democrático, no se publicaron las actas de las sesiones del codificador. No hubo Exposición de Motivos de la Ley, como si existió en el Código de Odría.91 Dicha ley en su Cuarta Disposición Complementaria dispuso que la minería metálica aurífera y las de sustancias minerales pesadas provenientes de yacimientos detríticos seguirían rigiéndose por la Ley de Promoción Aurífera Decreto Ley Nro. 22178 de 9/5/78 salvo por lo establecido en los arts. 8, 9 Y 14 del mencionado Decreto Ley, en que sería de aplicación la lo G de M. El Decreto Supremo Nro. 003-79-EM/DGM de 23/1/79 aprobó el Reglamento de la Ley de Promoción Aurífera, modificado por Decreto Supremo Nro. 014-85-EM/DGM de 15/5/85.92 Al respecto A.Betejtin cita como minerales nativos pesados el cobre, bismuto, plata, mercurio, oro, los minerales del grupo del platino nativo.los minerales del grupo del iridio y del ismiridio. Así también los compuestos de los metales pesados típicos: siderita, esfalerita, pirita, magnetita, hematites, anglesita, cerusita, casiterita, galena, cinabrio, uranita.93 Se entiende por "detrítico" el grupo de terrenos posteriores a las últimas formaciones geológicas, compuestas de detritos o restos que quedan del deterioro de las rocas y vegetales por acción de la naturaleza. Refiere el autor mencionado que en el proceso de erosión eólica de las 87

GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Jurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág.31 88 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Jurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág.31 89 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Jurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág.31 90 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Jurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág.31 91 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Jurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág.31 92 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Jurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág. 32 93 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Jurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág. 32

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rocas y de las menas se acumulan en la superficie en los productos de la destrucción minerales de gran estabilidad química, como por ejemplo el cuarzo, la magnetita, el circón, la turmalina, el rutilo, a veces la casiterita, el oro, el platino, etc., que como consecuencia del lavado por las aguas corrientes se concentran en forma de placeres en los sedimentos de los valles o a lo largo de las costas marítimas. Posteriormente, el 6 de noviembre de 1991 se promulgó el Decreto Legislativo 708, Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, que en su Novena Disposición Transitoria estableció que se aprobaría por Decreto Supremo, refrendado por el Ministro de Energía y Minas el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería a la que se incorporarían las disposiciones del Decreto Legislativo Nro. 708.94 7.- LEGISLACION MINERA COMUN.Rige en esta área el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería aprobado por Decreto Supremo 014-92-EM del2 de junio de 1992 y sus modificatorias; Decreto Ley 25439 del 20-492, Decreto Ley 25653 del 24-7-92. Decreto Ley 25702 del 31-8-92, Decreto Ley 25764 del 1510-92, Decreto Ley 25998 del 7-12-92, Decreto Ley 26121 del 24-12-92, La Ley 26629 del 19 de junio de 1996, Decreto Legislativo 868 del 30 de octubre de 1996 y Ley Nro. 27015 del 18 de diciembre de 1998.95 8.- CARACTEISTICAS GENERALES DEL SECTOR MINERO a). Empresas y producción . Tamaño y aporte del sector a la economía del Perú El Perú es lo que se conoce como un país minero". Su territorio es considerado como uno de los distritos mineros más importantes del mundo, destacando en la producción de plata, estaño, oro, cobre, zinc, plomo, hierro y en menor escala, otros metales: molibdeno, tungsteno, bismuto, arsénico, etc. (…)96 Estos recursos, al ser explotados, se han constituido tradicionalmente en uno de los pilares productivos del a economía peruana. En la década del noventa, la participación del sector en la generación del Producto Bruto Interno se mantuvo por encima del 8%, teniendo como año base 1979 (véase gráfico 1.1 y anexo 6); y su contribución ala generación de divisas fue en promedio algo mas del 45% a Io largo de toda la década pasada. (…)97 Cabe señalar, que con el cambio del año base de 1979 a 1994, los sectores primarios (agropecuario, pesca y minería) que aportaban 24.7% del PBI, han visto reducir su participación al 13,5%. El gráfico 1,2 muestra el aporte de la minería al sector primario.98 . Clasificación de las empresas por actividad y tipo de extracción Una primera manera de clasificar a las empresas es por su ubicación en el proceso productivo minero. Existen empresas mineras que se dedican a las etapas de extracción y concentración (etapas consideradas como primarias o propiamente mineras) y otras a las de fundición y refinación (clasificadas como etapas industriales). Sin embargo en el Perú también se da el caso 94

GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág. 32 95 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág. 32 96 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.23 97 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág. 23 98

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de empresas que integran etapas de extracción y concentración con las de fundición y refinación.99 Otro tipo de clasificación utilizada es por productos, tal corno se puede apreciar en los anexos referidos a la información estadística por empresa y el tipo de producción metálica (véase anexos 7; 8: 9; 10: 11).100 - Según el Ministerio de Energía y Minas (véase anexos 12; 13; 14; 15), las empresas mineras en el Perú.se clasifican por el tamaño de su producción: - Gran minería (5 .000 Toneladas Métricas por día o más, y con un tamaño de concesiones de más de 1.000 hectáreas). - Mediana minería (entre 150 y 5.000 Toneladas Métricas por día, y más de 1.000 hectáreas de concesiones). - Pequeña minería (por debajo de las 150 Toneladas Métricas por día, y hasta 1.000 hectáreas de concesiones). - Minería artesanal (hasta 25 Toneladas Métricas por día, y hasta 1.000 hectáreas de, concesiones).101 En el estrato de la pequeña minería, los límites para la producción de materiales de construcción, sustancias auríferas aluviales y metales pesados detríticos son de hasta 200 metros cúbicos por día (según el Artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM).102 . Localización geográfica: polos de desarrollo minero En la última década, el área que ocupaba la minería creció de manera significativa en el Perú. En 1991, los derechos mineros titulados cubrían 2 millones 258 mil hectáreas, llegando en 1997 – año punta- a los 15 millones de hectáreas.103 Este crecimiento no solamente ha consolidado la presencia de la minería en las zonas tradicionales, como son los departamentos de Junín, Paseo, Tacna, Moquegua, Arequipa y la sierra de Lima, sino que también ha incorporado a la actividad minera, sobre todo a gran escala, departamentos corno Ancash, Cajamarca y La Libertad, entre otros (véase Cuadro l.3 y anexos 16; 17; 18: 19; 20). Igualmente se ha venido explorando de manera intensiva en regiones donde nunca antes se había desarrollado actividad minera alguna. (…)104 Hacia finales de 1999, los derechos mineros vigentes ocupaban aproximadamente el 12% del territorio nacional y la distribución por departamentos ubicaba a Cajamarca con un mayor porcentaje de su territorio con derechos mineros vigentes (55,3%), seguido del Cusco (43,0%), Huancavelica (40,1%), Lima (38,5%), Ayacucho (31,6%), Junín (29,4%), Ancash (25,7%), entre los principales departamentos (véase cuadro 1.3).105

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En cuanto a la producción minera, los mapas pueden dar un claro indicio de la ubicación geográfica de las actuales unidades en producción (véase mapa a continuación), las proyecciones en ampliaciones, los proyectos en construcción, los proyectos en estudio de factibilidad, los proyectos en exploración y los proyectos de empresas por privatizar (véase los anexos del 2 al 5).106 . Evolución de la actividad del sector y perspectivas de mediano y largo plazo El Perú ha vivido, en gran parte de la década del noventa, una nueva etapa de expansión de la actividad minera. Podríamos dividir en tres etapas bien marcadas el desarrollo de la minería en esa década: - Una primera etapa, que va hasta comienzos de 1993 y es básicamente un período heredado de la década del ochenta, se caracteriza por una situación de crisis: caída en la producción, ausencia de inversiones, descenso generalizado en las cotizaciones hasta llegar a sus niveles más bajos en varias décadas - a excepción del cobre, cierre de operaciones mineras, y en general, inestabilidad. - Una segunda etapa que va de 1993 a 1997, es el período del boom minero propiamente dicho, que se inicia con un escenario internacional bastante favorable, marcado por la recuperación de las cotizaciones de la mayoría de los metales y un renovado dinamismo de la inversión minera en el ámbito mundial. Se recupera una visión de inversión productiva de mediano y largo plazo que se había perdido en la década pasada; se desarrolla un boom de exploraciones, pues el territorio que ocupa la minería se multiplica por seis; se desarrolla el proceso de privatización de las empresas publicas del sector minero; importantes empresas transnacionales se instalan en el Perú; se anuncian nuevos proyectos de inversión; y hay un incremento significativo en la producción de algunos metales (véase anexos 20; 21; 22). - Una tercera etapa, que se abre en el año de 1998, se caracteriza por un contexto internacional menos favorable, ya que se produce una caída significativa en las cotizaciones, la influencia negativa de la crisis asiática, un escenario de sobreproducción y otros aspectos que se van interrelacionando. En el Perú, los efectos del nuevo escenario comienzan a percibirse de inmediato: el boom de exploraciones comienza amostrar claros síntomas de agotamiento; algunos proyectos considerados como estratégicos en la política de captación de nuevas inversiones comienzan a postergarse, creándose hasta la fecha un clima de incertidumbre sobre las posibilidades de desarrollo del sector. Sin embargo, la producción de algunos metales sigue aumentando, lo que se refleja en el incremento del producto minero en los últimos años, debido a la entrada en operaciones a la ampliación de algunos proyectos. (…)107 Si bien las proyecciones de nuevas inversiones que maneja el Ministerio de Energía y Minas siguen siendo bastante altas (once mil millones de dólares hasta el 2008), todo indica que en los primeros años de la presente década se producirá una retracción de la actividad global, por factores tanto externos (inestabilidad, caída en las cotizaciones y tendencias más conservadoras de la inversión minera mundial), como internos (cambios en el marco legal e incertidumbre por la evolución de la situación económica en el Perú). La posibilidad de retomar un nuevo impulso para el crecimiento de la minería en el Perú dependerá de la evolución de estas dos variables.108 . Gestión de la seguridad y salud en el trabajo minero Un instrumento de innovación en las empresas mineras ha sido la adopción voluntaria de sistemas de gestión, desde mediados de los noventa. Algunas empresas vinculan el concepto de “excelencia empresarial” con una política de prevención de riesgos y mejora de las condiciones 106

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de trabajo, a través de la implementación de sistemas de gestión integrados. Otras están adoptando sistemas de gestión en seguridad y salud en el trabajo a partir de la contratación de consultoras internacionales en seguridad. También se observa a empresas que están desarrollando sus propios sistemas de gestión sobre la base de un análisis estratégico empresarial. Estos esfuerzos en adoptar diversos sistemas de gestión deben tener un soporte en el desarrollo de una cultura organizacional que valore la prevención como componente de una ética del trabajo y el consecuente reconocimiento del valor de las personas.109 La introducción de estos sistemas de gestión en el sector minero supone el reto de cambiar una cultura internacional, que aun permanece en lo que atañe a seguridad. Las características que se puede resumir de este enfoque tradicional son que la producción es lo mas importante; los accidentes se consideran como parte del trabajo; los supervisores de línea no se encargan de la seguridad, que era asunto de un solo departamento; las empresas tenían programas de seguridad reactivos, tomándose medidas sólo después de ocurrido el accidente se tenían sistemas de educación y entrenamiento ineficientes: y había actitudes tradicionales como la de que "así siempre lo he hecho y nunca me pasó nada", o "tengo 15 años en este negocio y es mi manera de hacerlo", o "los estándares y procedimientos son para los novatos". Además, la organización del trabajo resultaba piramidal, con una estructura jerárquica y vertical que limitaba la conformación de equipos de trabajo dinámicos e implicados en la corresponsabilidad.110 Este enfoque tradicional lo tuvieron empresas que, ante la necesidad legal de elaborar el Programa de seguridad e higiene, optaron por hacerlo de manera formal y rutinaria: una obligación más que cumplir regularmente ante el MEM por parte del ingeniero de seguridad, y no como un instrumento para la gestión empresarial, según se mencionó en las entrevistas sostenidas. Cinco años atrás, la mayoría de las empresas mineras, si bien podían cumplir con lo establecido en la ley y en los reglamentos mineros, se mantenían en una concepción tradicional de la seguridad, tal como menciona Proaño: "Tenemos que erradicar los conceptos anticuados de que la seguridad depende del ingeniero de seguridad y de los trabajadores del departamento de seguridad".111 Parte de este enfoque tradicional se traduce en una relación inadecuada entre la gerencia general y los responsables de seguridad. Es importante analizar el nivel Jerárquico que ocupa el programa de seguridad e higiene en las empresas mineras y cuál es el vínculo gerencial establecido en la dinámica de la actividad productiva. Generalmente, el programa esta a cargo de un denominado departamento de seguridad, o departamento de seguridad de higiene, o departamento de seguridad y control de perdidas; dependiendo de la empresa Proaño plantea, como parte de un enfoque moderno, que “Los departamentos de seguridad deben depender directamente del Gerente General, para así evitar las presionas que puedan ejercer el jefe de mina el jefe de planta o el superintendente general, para darle prioridad a la producción sobre la seguridad".112 Lo que suele ser una práctica usual positiva en la dinámica empresarial minera es la estrecha relación que se establece entre el programa de seguridad y la Jefatura médica. Además, el mismo experto señala que "el gerente general debe participar directamente en el análisis cuidadoso de cada accidente fatal. De esta manera, él se dará cuenta directamente de las debilidades de su sistema de seguridad y podrá tomar medidas correctivas en forma inmediata. 109

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Estará enviando así un mensaje inequívoco a todos los trabajadores de la empresa acerca de la importancia que para él tiene la protección del capital humano".En tal sentido, un enfoque moderno de cultura de seguridad supone que el empresario asuma un liderazgo y un compromiso con la responsabilidad y el deber de seguridad y saluden el trabajo. Este liderazgo debería crear una sinergia entre todas las empresas del sector minero y al interior de cada unidad empresarial. En este marco, cabe desarrollar sistemas de gestión donde éstos no existan, y fortalecer, en un proceso de mejoramiento continuo, a los existentes. El nuevo Reglamento de Seguridad e Higiene Minera (RSHM) recoge los avances que de manera voluntaria se han desarrollado en el país en este aspecto, y establece como responsabilidad empresarial la de dotarse de sistemas de gestión en seguridad y salud minera. Señala que los administradores de nivel superior del titular de la actividad minera establecerán los fundamentos de liderazgo y compromiso de estos sistemas.113 Esto puede motivar o reforzar en los titulares mineros la aplicación de principios básicos de gestión, tales corno la observancia de una política pública de seguridad e higiene minera, resultado de un proceso participativo con todos los integrantes de la empresa; y la planificación, que apunta a integrar la visión empresarial, su misión y los objetivos empresariales con la gestión integral en seguridad y salud en el trabajo (el RSHM hace énfasis en que la misión empresarial debería considerar un enfoque de desarrollo humano y sostenible).114 Otro aspecto central es la organización, que concreta la responsabilidad y el rendir cuentas en forma documentada, e incluye el que cada unidad empresarial cuente con un programa anual, un comité y un jefe de programa de seguridad e higiene minera, además de desarrollar un programa de capacitación integral y permanente en forma diaria, semanal, mensual y anual, con énfasis en el desarrollo de las competencias necesarias en seguridad.115 La evaluación y medición de los desempeños es otro aspecto importante, para lo cual se deberá considerar los estándares establecidos en el RSHM como normas mínimas. Además, se deberá establecer y revisar periódicamente los mecanismos, procedimientos o técnicas para medir y recopilar con regularidad los datos relativos a los resultados obtenidos. Esta información deberá ser presentada con transparencia a todos los trabajadores para adoptar las acciones correctivas de manera efectiva.116 9.- PERSONAS INHABILES PARA EJERCER ACTIVIDADES MINERAS Las leyes mineras suelen incluir en un título especial a aquellas personas que están prohibidas de ejercer actividades mineras con mayor o menor amplitud por razón del cargo o función, parentesco o nacionalidad.117 I.- INHABILITACIÓN ABSOLUTA (art. 31 TUO) No pueden ejercer actividades mineras en todo el territorio nacional por razón del cargo o función, las siguientes personas: - Presidente de la República. - Miembros del Poder Legislativo.

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DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.23 114 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.23 115 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.23 116 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.23 117 GARCIA MONTUFAR, Guillermo – FRANCISKOVIC INGUNZA, Militza. Derecho Minero. DoctrinaJurisprudencia y Legislación actualizada. 2da. Edición, Lima- Marzo 2002. Pág. 87

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Miembros del Poder Judicial: Secretarios y Relatores de Sala, Jueces de Paz Letrados, Jueces de Paz, Jueces Especializados o Mixtos, Magistrados de la Corte Superior, Magistrados de la Corte Suprema. Ministros de Estado. Funcionarios que tengan rango de Ministros. Contralor General. Procuradores Generales de la República. Funcionarios y Empleados del Sector Energía y Minas nombrados o asignados a la Alta Dirección, al Consejo de Minería, la Dirección General de Minería, la Dirección General de Fiscalización Minera, los Órganos Regionales de Minería y al Registro Público de Minería.118

En la misma condición se encuentra el personal de los Organismos o Dependencias del Sector Público Nacional y Organismos Públicos Descentralizados que ejerzan función jurisdiccional o que realicen actividad minera como el Instituto Geológico Minero Metalúrgico, el Instituto Peruano de Energía Nuclear.119 Hay que tener en cuenta, aunque no los menciona, el art. 31del T.U.O a los miembros del Ministerio Público y del Tribunal Constitucional que por aplicación de los arts. 158 y 201 respectivamente de la Constitución están impedidos de ejercer actividades mineras.120 II.- INHABILITACIÓN RELATIVA (art. 32 TUO) Son personas inhábiles en el territorio donde ejercen funciones las Autoridades Políticas (Prefectos Regionales - Sub-Prefectos - Gobernadores y Tenientes Gobernadores). Los miembros de la Policía Nacional del Perú y los miembros de las FF.AA.121 III.- EXTENSION DE LA INHABILITACIÓN (art. 33 TUO) Están prohibidos de ejercer actividades mineras en forma absoluta o relativa según sea el caso, el cónyuge y los parientes que dependan económicamente de la persona impedida sea cual fuere el grado de consanguinidad o afinidad.122 IV.- EXCEPCIONES (art. 34 TUO) - Que la persona inhábil haya adquirido derechos mineros con anterioridad a la elección o nombramiento. La adquisición es lícita. -

Que durante el ejercicio del cargo o función el inhábil adquiera derechos mineros por herencia o legado.

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Que el cónyuge de la persona impedida lleve al matrimonio derechos mineros.123

V.- SANCIONES (art. 35 TUO) La persona inhábil que adquiere, violando la ley, concesiones dará lugar a que la autoridad declare la nulidad de la' adquisición y la concesión adquirida revertirá al dominio del Estado

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sin costo alguno. Si la adquisición es tan sólo de una participación en el derecho minero, un porcentaje determinado, la nulidad afectará tan sólo ese porcentaje.124 De otro lado, hay que tener en cuenta que la adquisición de acciones constituye un acto lícito porque el dispositivo especifica claramente que está prohibida la adquisición de concesiones no de acciones de una empresa minera.125 La declaración de nulidad procede a instancia de parte o de oficio. Se trata por tanto de nulidad absoluta.126 Mientras se encuentra en trámite administrativo un expediente la declaratoria de nulidad corresponde declararla a la autoridad minera. Inscrito el título de la concesión en el Registro Público de Minería procede la acción contenciosa administrativa.127 VI.- OTROS CASOS DE INHABILITACIÓN RELATIVA (art. 36 TUO) La ley considera como personas inhábiles a los socios, directores, representantes, trabajadores y contratistas de personas naturales o jurídicas dedicadas a la actividad minera.128 Son casos de inhabilitación relativa por cuanto estas personas, sin autorización del titular, no pueden adquirir para sí derechos mineros dentro un radio de 10 Kms. medidos desde cualquier punto del perímetro de las concesiones de la persona afectada.129 La inhabilitación se extiende a los parientes que dependan económicamente de las personas relacionadas. La violación de esta prohibición no ocasiona la nulidad, sino faculta a la persona natural o jurídica perjudicada a sustituirse en el derecho minero adquirido por la persona inhábil para lo cual goza de un plazo de 90 días útiles vencido el cual desaparece el vicio.130 A los casos que describe la ley minera hay que agregar la prohibición contenida en el art. 71 de la Constitución que prohíbe a los extranjeros adquirir o poseer por ningún título minas dentro de los 50 Kms. de la frontera, ya sea en forma directa o indirecta, individualmente o en sociedad, bajo pena de perder el derecho adquirido en beneficio del Estado; salvo que por necesidad pública, declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros se autorice al extranjero a ejercer actividades mineras en el espacio indicado.131 Ejemplo: Decreto Supremo 037-98-EM del 5/11/98:"Declárese de necesidad pública la inversión privada, en actividades mineras, a efecto de que Minera Exploro del Perú S.A, pueda adquirir y poseer concesiones mineras y derechos sobre minas y recursos complementarios para el mejor desarrollo de sus actividades productivas dentro de los 124

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cincuenta (50) kilómetros de la frontera del país, en los lugares donde se ubican los derechos mineros que se detallan en el articulo 2° del presente Decreto Supremo"(art. 1).132 10.- JURISDICCION ADMINISTRATIVA Corresponde al Poder Ejecutivo y será ejercida por el Consejo de Minería, la Dirección General de Minería, la Dirección de Fiscalización Minera, los Órganos Regionales de Minería, y el Registro Público de Minería (art. 93-TUO). Sólo podrán someterse a la acción contenciosa administrativa las resoluciones del Consejo de Minería que causen estado (art. 116 del Reglamento aprobado por D.S Nro. 03-94-EM del 14/1/1994).133 a. CONSEJO DE MINERIA.- Son atribuciones del Consejo de Minería entre otras: Conocer y resolver en última instancia administrativa los recursos de revisión (art. 94 TUO). El Consejo de Minería se compone de cinco vocales, quienes ejercerán el cargo por el plazo de cinco años, y durante el cual serán inamovibles, siempre que no incurran en manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad, casos en los cuales el Ministerio de Energía y Minas expedirá la correspondiente Resolución Suprema de subrogación, que será expedida con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Tres de los miembros del Consejo serán abogados y dos ingenieros de minas o geólogos colegiados (art. 95 TUO). Para el funcionamiento del Consejo se requiere la concurrencia mínima de cuatro de sus miembros. Para adoptar resoluciones se requiere 3 votos conformes (art. 99 TUO). 134 b. DIRECCION GENERAL DE MINERIA.- Son atribuciones de la Dirección de General de Minería, entre otras: Otorgar el título de las concesiones de beneficio, transporte minero y de labor general (art. 101-TUO); así como resolver sobre los asuntos relacionados con el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales respecto a la actividad minera (art. 122 del Reglamento aprobado por D. S Nro.03-94EM). c. DIRECCION DE FISCALIZACIÓN MINERA.- Son sus atribuciones, entre otras: La formación de Unidades Económicas Administrativas, fiscalizar la Declaración Anual Consolidada, fiscalizar el cumplimiento del pago del derecho de vigencia, la calificación de los titulares de actividades mineras como pequeños, medianos o grandes, según la legislación vigente (art. 102 del TUO).135 d. ORGANOS REGIONALES DE MINERIA.- Mediante Resolución Ministerial Nro. 097-93-EM-SG del 5/5/1993 se aprobó la Estructura Orgánica y Funciones de las Direcciones Regionales de Energía y Minas. Por Decreto Supremo Nro. 017-93 del 28/4/1993 se delegó en las Direcciones Regionales de Energía y Minas funciones en materia de electricidad, hidrocarburos, minería y medio ambiente.136 e. REGISTRO PÚBLICO DE MINERIA.- Es un organismo descentralizado del Sector Energía y Minas, creado por la Ley 11357, Código de Minería de 1950. Comenzó a funcionar el 1 de marzo de 1950 por Decreto Supremo Autorizativo Ad-hoc, primero como unidad de la Dirección de Minería del Ministerio de Fomento hasta independizarse en 1975. Se encuentra regulado por el D. Leg. 110 del 12/6/1981 y su Reglamento de Inscripciones aprobado por D. S Nro. 027-82-EM/RPM del 11/8/1982. Su función hasta 1992 era exclusivamente la inscripción de actos jurídicos relativos a. 132

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derechos mineros y sus titulares. Posteriormente el Decreto Legislativo Nro. 708, creó la Oficina de Concesiones Mineras, como un órgano encargado de tramitar las solicitudes de concesiones mineras, así como de otorgar los títulos correspondientes que serán registrados (art. 104 TUO).Otras atribuciones son: Preparar el Catastro Minero Nacional, resolver sobre las solicitudes de acumulación de petitorios y concesiones, resolver las solicitudes sobre uso de terrenos eriazos y terreno franco, etc.137 . Ley de Catastro Minero Nacional (Ley 26615). Ley de Catastro Minero Nacional Nro. 26615 del 24/5/1996. El catastro minero nacional es el registro ordenado y preciso de todos los derechos mineros bajo el sistema de coordenadas UTM (Universal Transversal Mercator), que permite la correcta ubicación geográfica de los mismos evitando la superposición de áreas peticionadas. El país ha sido dividido en cuadrículas de 100 hectáreas (1 km. por lado) que fija la extensión, la forma, la orientación y la ubicación de todas las parcelas posibles a nivel nacional.138 En consecuencia, se constituye en el padrón de las concesiones mineras que, para todo efecto jurídico, determina la ubicación de las concesiones en el territorio nacional, permitiendo, graficar en mapas la ubicación de las concesiones mediante coordenadas UTM.139 La Ley de Catastro establece unificar el sistema de ubicación de las concesiones mineras otorgadas, o en trámite, anteriores al Decreto Legislativo 708 con el sistema de ubicación por coordenadas UTM del Decreto Legislativo 708. Martín Belaunde Moreyra anota, que al dictarse el Decreto Legislativo 708 y establecerse desde el 15 de diciembre de 1991, un nuevo régimen de ubicación de las concesiones mineras mediante el sistema de cuadrículas de 100 hectáreas cada una, cuyos vértices están referidos a las coordenadas UTM, surgió la necesidad impostergable de conformar el catastro minero, por una razón muy simple: la ubicación de los denuncios y concesiones anteriores al 15 de diciembre de 1991 no coincidían con las nuevas cuadriculas y dado que la ley obliga a respetar los derechos anteriores resultaba indispensable fijar un sistema que permitiera ubicar a tales derechos prioritarios y relacionarlo con las nuevas concesiones. El catastro minero, es pues, la respuesta para identificar a todas las concesiones nuevas y antiguas, así como para los denuncias en trámite al 15 de diciembre de 1991.140 Asimismo, la incorporación al catastro minero permite determinar de manera precisa y sin posibilidad de superposición, la ubicación de los derechos mineros. Es además, una garantía de la existencia del título y de su inscripción en el Registro Público de Minería.141 La Primera Disposición Transitoria de la Ley de Catastro Minero Nacional establece que el área Registral del Registro Público de Minería sólo podrá ser incorporada a la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, una vez que se haya cumplido con la integración definitiva de las concesiones al Catastro Minero Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley. Esta incorporación deberá efectuarse dentro de un plazo no mayor de cuatro años a partir de la vigencia de la Ley.142

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 LA ACCION CONTENCIOSA MINERA (Ley 26629 del19 /6/1996 que sustituye el art. 157 del TUO). La demanda de impugnación ante el Poder Judicial contra las Resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo minero, se interpondrá en el plazo de tres meses de notificada o publicada la resolución impugnada, lo que ocurra primero, ante la Sala Especializada en Asuntos Contenciosos Administrativos de la Corte Superior de Lima, la que conocerá del procedimiento en primera instancia, sustanciándose por los trámites del proceso abreviado del Código Procesal Civil. La demanda se entenderá con el Procurador Público a cargo de asuntos judiciales del Ministerio de Energía y Minas, así también, con la parte que hubiere obtenido Resolución favorable en el procedimiento administrativo. En estos procesos son admisibles la prueba instrumental, inspección judicial, la de peritos y las demás compatibles con la naturaleza del proceso. En ningún caso será admisible la declaración de parte y la de testigos. Procede el Recurso de Apelación con efecto suspensivo, contra la sentencia de la Sala Especializada en Asuntos Contenciosos Administrativos de la Corte Superior, ante la Corte Suprema la que resolverá en segunda y última instancia.143 11.- NORMAS AMBIENTALES PARA LAS ACTIVIDADES MINERAS I.- INTRODUCCIÓN La minería ha sido la piedra angular del desarrollo del hombre desde la edad de bronce hasta la industrial, por constituir una actividad que le ha permitido adquirir materiales básicos para satisfacer sus necesidades, actividad que se seguirá desarrollando en el futuro.144 En nuestro país, la industria minera cumple un rol fundamental. Este recurso constituye dos de las principales fuentes de riqueza: genera ingresos para el Estado y empleo para miles de trabajadores.145 Sin embargo la actividad minera es por naturaleza destructiva y agotadora de los recursos que explota. Y como consecuencia del proceso productivo de esta industria se produce alteraciones en el medio ambiente afectando la configuración del paisaje, produciendo efectos nocivos sobre los cultivos forestales y agrícolas; contaminando el aire, el agua y el suelo, de igual modo, los humos, desechos tóxicos y emanaciones provocan daño al ecosistema circundante, así como a la salud de las poblaciones ubicadas en las cercanías del área minera. Constituyen problemas ambientales de suma gravedad.146 Se desprende entonces, que la actividad minera y su relación con el medio ambiente no es armoniosa, sino por el contrario agresiva. Lo que conlleva a la toma de conciencia y preocupación por revertir esta situación, conciliando los objetivos de desarrollo económico y social con un adecuado manejo del medio ambiente. Todo ello se ve reflejado en las políticas de preservación y conservación, adoptados por los países que poseen esos recursos.147

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Constituye pues, el objetivo primordial de la minería actual a nivel mundial permitir su desarrollo pero asegurando que se realice racionalmente, atenuando los efectos negativos que pudieran afectar el medio ambiente, es decir, enmarcado dentro de la protección ambiental.148 Javier Pulgar Vidal expresa: Lo que se debe buscar como primera condición de una legislación ambiental adecuada, para un sector productivo como el minero, es un equilibrio entre conservación y fomento de la inversión.149 II.- NORMAS AMBIENTALES DE NIVEL NACIONAL. a. Constitución Política del Perú. Las disposiciones sobre medio ambiente están contempladas en el artículo 2° inciso. 22, Capítulo I, Derechos Fundamentales de la Persona, Título I De la Persona y de la Sociedad, artículos 66 a169, Capítulo II, Del Medio Ambiente y Los Recursos Naturales, Título III, el Régimen Económico.150 El artículo 2° inciso 22 establece que: Toda persona tiene derecho a la paz, la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.151 El Capítulo II refiere que el Estado determina la política nacional del ambiente y promueve el uso sostenido de los recursos naturales. Está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las Áreas Naturales Protegidas.152 El objetivo principal de su política .está encaminado a promover y conservar el medio ambiente y sus recursos naturales con el propósito de hacer posible el desarrollo integral de la persona humana, garantizando una adecuada calidad de vida. El Estado deberá promover el uso sostenible de los recursos naturales, esto es, la permanente búsqueda de un equilibrio entre el desarrollo económico y social y la conservación del medio ambiente, es decir, que ese emplee la tecnología en relación directa a la preservación de los recursos naturales, logrando conciliar desarrollo y conservación.153 b. El Código del Medio Ambiente. Promulgado el 7 de setiembre de 1990 mediante Decreto Legislativo Nro. 611 por delegación de facultades al Poder Ejecutivo en la Ley 25238. Posteriormente por fe de erratas publicada el 10/10/1990 se rectificó la numeración del Decreto Legislativo Nro. 611 al Decreto Legislativo Nro. 613.154 Este cuerpo legal posee la virtud de regular diversos principios del medio ambiente que se encontraban en ordenamientos sectoriales y ambientales, garantizando el cumplimiento de preceptos constitucionales. Asimismo este Código describe la 148

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necesidad de contar con una autoridad ambiental que se encargue del manejo de la política ambiental nacional.155 c. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada. El Código del Medio Ambiente fue modificado por el Decreto Legislativo Nro. 757 del 13/11/1991, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada. El Título IV sobre La Seguridad Jurídica en la Conservación del Medio Ambiente precisa lo referente a la autoridad ambiental, seña/ando que la única autoridad que debe conocer los aspectos ambientales de una empresa es el ministerio del sector donde la empresa desarrolla sus actividades, señalando además, que en el caso que una empresa desempeñe actividades en más de un sector, la autoridad ambiental será el ministerio del sector en el que la empresa obtenga sus mayores ingresos.156 d. El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Mediante Ley Nro. 26410 del 16/12/1994 se creó el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como el organismo rector de la política nacional ambiental. Es un organismo descentralizado, con personería jurídica de derecho público interno, con autonomía funcional, económica, administrativa, financiera y técnica que depende del Consejo de Ministros. Tiene por finalidad planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la Nación. La política que formula el CONAM es de cumplimiento obligatorio. Su objetivo: Propiciar el equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, el uso sostenible de los recursos naturales y la conservación del ambiente.157 e. Código Penal. Los delitos contra la ecología están regulados en los artículos 304 al 314, Capítulo Único, Título XIII del Código Penal. La Ley Nro. 26631 del 20/6/1996 establece que el Fiscal para formalizar una denuncia sobre delitos ecológicos requiere la opinión fundamentada por escrito de las entidades sectoriales competentes sobre si se ha infringido la legislación ambiental vigente.158 III.- NORMAS AMBIENTALES PARA EL SECTOR MINERO. a.- Normas del TUO sobre el Medio Ambiente. El Título XV del TUO regula el Medio Ambiente. Se establecen los requerimientos ambientales que tiene que cumplir cualquier titular de actividad minera. Los derechos mineros que se hubiesen otorgado con anterioridad al establecimiento de áreas naturales protegidas no se verán afectados siempre que, adecúen sus actividades a las disposiciones del Código del Medio Ambiente y Los Recursos Naturales, es decir, se realicen en armonía con los objetivos y fines para las cuales éstas fueron creadas (art. 219 TUO).159 El artículo 220 fue derogado por el artículo 9 del Decreto Ley Nro. 25998, del 7/12/1992. Regulaba lo referente a la creación de áreas naturales protegidas. El artículo 221 puntualiza, que la autoridad competente aprobará los proyectos de ubicación, diseño y funcionamiento de las actividades de beneficio y explotación para las personas naturales o jurídicas que deseen realizar dichas actividades, siempre que se sujeten a las pautas y obligaciones 155

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inherentes a la defensa del medio ambiente y los recursos naturales conforme a las normas que establezca la autoridad competente. Las nuevas solicitudes de concesión de beneficio deberán incluir un Estudio de Impacto Ambiental.160 El artículo 222 dispone, que para evitar la contaminación de aguas en particular y del medio ambiente en general el proyecto de construcción de las áreas o depósitos de desechos minero - metalúrgicos deberán incluir los aspectos técnicos concurrentes que se precisan en el artículo. La autoridad competente fija los estándares, que se definen, como las condiciones técnicamente aceptables que deben reunir los desechos que son arrojados al mar para no alterar la salud humana y las cualidades del ecosistema. El artículo 223 establece, que las actividades de exploración explotación de recursos minerales deberán sujetarse a las siguientes disposiciones: Las aguas que se emplean en los procesos mineros podrán ser reutilizadas (darles una segunda utilidad) cuando sea técnica y económicamente posible. En las explotaciones de cielo abierto deberán adoptarse medidas que garanticen la estabilización del terreno. Respecto al uso de explosivos en las explotaciones mineras, próximos a centros poblados, deberá mantenerse el impacto del ruido, del polvo y las vibraciones dentro de los niveles tolerables que establezca la autoridad competente.161 Artículo 224 dispone, que los residuos radioactivos que son evacuados (desocupados) de las Instalaciones Minero Metalúrgicas no deberán superar los niveles tolerables establecidos por los estándares que haya fijado la autoridad competente. Asimismo determina que los responsables de las Instalaciones Minero Metalúrgicas deberán efectuar cada período de tiempo mediciones de descarga, informando a la autoridad competente de las alteraciones que se detecten, adoptando para ese efecto las medidas que sean necesarias para prevenir o evitar daños al ambiente, a la salud humana, o a la propiedad.162 El artículo 225 señala que, con el propósito de evaluar los efectos de la contaminación producida por la actividad minero metalúrgico y su evolución por períodos establecidos, la autoridad competente deberá efectuar periódicamente muestreos de los suelos, aguas y aires, a fin de adoptar las medidas preventivas o de carácter correctivo que correspondan.163 Para aplicar las disposiciones del Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales en lo que respecta a la actividad minera se establece que la autoridad competente es el Sector Energía y Minas (art. 226 TUO).164 b.- El Reglamento Ambiental para las Actividades Minero Metalúrgicos. El Reglamento Ambiental para las Actividades Minero Metalúrgicos, fue aprobado por Decreto Supremo Nro. 016-93-EM del 28/4/1993, y su Modificatoria por Decreto Supremo NO.059-93EM del 10/12/1993. El Reglamento regula las obligaciones que tienen los titulares de actividades mineras de presentar: 1) Un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental: Estudios que deben efectuarse en proyectos para la realización de actividades en concesiones mineras, de beneficio, de labor general, de transporte minero, que deben evaluar y describir los aspectos físicos-naturales, biológicos, socio-económicos y culturales en el área de influencia del proyecto, con la finalidad de 160


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determinar las condiciones existentes y capacidades del medio, analizar la naturaleza, magnitud y prever los efectos y consecuencias de la realización del proyecto, indicando medidas de previsión y control a aplicar para lograr un desarrollo armónico entre las operaciones de la industria minera y el medio ambiente y, 2) Un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) que se define: Programa que contiene las acciones e inversiones necesarias para incorporar a las operaciones minero metalúrgicas los adelantos tecnológicos y/o medidas alternativas que tengan como propósito reducir o eliminar las emisiones y/o vertimentos para poder cumplir con los niveles máximos permisibles establecidos por el Ministerio de Energía y Minas.165 Nivel Máximo Permisible se define: como el nivel de concentración de uno o más contaminantes por debajo del cual no se prevé riesgo para la salud, el bienestar humano y los ecosistemas. Ese nivel lo establece el Ministerio de Energía y Minas y es legalmente exigible. Los Niveles Máximos Permisibles de Emisión para las actividades mineras metalúrgicas se han aprobado por Resolución Ministerial Nro.011-96-EMNMM del 13/1/1996 y por Resolución Ministerial Nro. 315-96-EMNMM del 19/8/1996.166 c.- Dirección General de Asuntos Ambientales. Por Decreto Supremo No. 027-93 EM publicado el 19/1993 se aprobó la Estructura Orgánica y Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Energía y Minas, que creó la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía y Minas. Su objetivo: normar, promover y asesorar a la Alta Dirección en materia de asuntos ambientales relacionados con el Sector. Entre sus funciones principales se mencionan: proponer las normas técnicas para la adecuada aplicación de la protección del medio ambiente en el Sector, propone la política y normas legales relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente en el Sector.167 d.- Registro de Entidades Autorizadas a realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Energía y Minas. Mediante Resolución Ministerial Nro. 143-92-EMNMM del 13/8/1992 el Ministerio de Energía y Minas creó en la Dirección General de Asuntos Ambientales, el Registro de Entidades Autorizadas a Realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Energía y Minas en el que se establecen los requisitos que deben cumplir las empresas para poder ser inscritas en dicho registro.168 e.- Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para. Obras y Actividades. El 12/5/1997 se dicta La Ley de Evaluación de Impacto Ambienta para Obras y Actividades Nro. 26786 establece que: El CONAM se encarga de coordinar los requisitos para la aprobación de los EIAS y PAMAS en cada Sector, sin afectar necesariamente lo establecido por la reglamentación ambiental del Sector Energía y Minas.169 IV.- OTRAS NORMAS RELACIONADAS. a.- Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales. Una de las normas básicas para el desarrollo de las actividades mineras es la Ley Orgánica para el Aprovechamiento de Los Recursos Naturales, aprobada por Ley 26821 del 25/6/1997. Su 165


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objetivo: Promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco adecuado para el fomento a la inversión, procurando un equilibrio dinámico entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo integral a la persona humana.170 b.- Ley de Áreas Naturales Protegidas. La Ley de Áreas Naturales Protegidas Nro. 26834 del 30/6/1997, Norma los aspectos relacionados con la gestión de las Áreas Naturales Protegidas y su conservación de conformidad con el artículo 68 de la Constitución Política del Perú.171 Se conoce como áreas naturales protegidas, a las extensiones de territorio nacional que el Estado destina a fines de investigación, protección o manejo controlado de sus ecosistemas y demás riquezas naturales, además están destinados al aprovechamiento de los recursos naturales, pero con un plan de manejo que garantice la sustentabilidad de las actividades que se desarrollan en dichas áreas, así como de los recursos naturales afectados y asegure la conservación del ambiente.172 Las áreas naturales protegidas constituyen patrimonio de la Nación. Su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse su restricción.173 c.- Ley Sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica. Ley Sobre La Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica Nro. 26839 del 8/7/1997. Norma la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes. Asimismo establece los cuidados especiales que deben darse a los bosques, especies de flora y fauna y zonas de reserva de biodiversidad, para evitar afectar esta fuente potencial de recursos.174 Entendemos por diversidad biológica la variabilidad de organismos vivos de cualquier especie, incluidos entre otras cosas; los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte, Comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies de los ecosistemas.175 d.- Reglamento de Protección Ambiental para las Actividades de Hidrocarburos. Reglamento de Protección Ambiental para las Actividades de Hidrocarburos, aprobado por Decreto Supremo Nro. 046-93-EM del 12/11/1993. Establece las normas y disposiciones a nivel nacional para el desarrollo de las actividades de exploración, transformación, transporte, comercialización, almacenamiento y conexas en el aprovechamiento de los recursos hidrocarburíferos en condiciones que éstas no originen un impacto ambiental y/o social negativo para las poblaciones y ecosistemas que sobrepase los límites que se establezcan en el Reglamento.176

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CAPITULO III GENERALIDADES 1.- SITUACION DE LA MINERÍA ARTESANAL EN EL PERU Este capítulo del informe pretende presentar la situación de la minería artesanal, y principalmente de la minería artesanal aurífera, por su importancia y trascendencia económica y social en el Perú. Se presentará las características generales, la problemática y contexto legal, y las condiciones de seguridad y salud en este tipo de minería.177 A. Características generales de la minería artesanal en el Perú Empresas y producción La pequeña minería artesanal, en la definición del Banco ML1ndial~8J, es "el tipo de minería más primaria, caracterizada por individuos o grupos de individuos que explotan depósitos en pequeña escala con métodos manuales o equipos muy simples. La calificación de "informal" de la actividad minera artesanal radica en el hecho que desarrolla sus actividades sin poseer derechos mineros propios o en terrenos de terceros, sin la debida autorización. El Ministerio de Energía y Minas incluye a la minería artesanal en la clasificación de la Ley General de Minería, considerándola como aquella minería que se desarrolla en concesiones de hasta mil hectáreas y con una capacidad productiva de hasta 25 toneladas métricas diarias, como se aprecia en el anexo 49.178 . Empresas y Producción La minería artesanal ha mantenido una presencia significativa en la producción minera del Perú, principalmente en la producción del oro. Laminería artesanal del oro ha mantenido un crecimiento sostenido en su producción, en kilos de oro fino (Kg.F), durante los años 1990 1995. A partir del año 1996 se nota un decrecimiento en la producción.179 Al realizar un cálculo porcentual de la producción de oro de la minería artesanal con relación a la producción a escala nacional, según el gráfico 6.2, se observa que, en el año de 1992, la minería artesanal alcanzó el 64% de la producción nacional de oro. Luego, a partir del año de 1993, se observa un decrecimiento en el porcentaje de participación de minería artesanal, debido al significativo incremento en la producción de oro, con la entrada en operación de las minas de Yanacocha y Pierina.180 En el Perú, el oro de la minería artesanal proviene de operaciones mineras ubicadas principalmente en cuatro zonas. Según el Ministerio de Energía y Minas, la producción mas significativa corresponde a la zona de Madre de Dios, y la menor producción está en La Libertad. Estas cuatro zonas, donde se desarrolla la explotación minera artesanal de oro, tienen además distintas características en los yacimientos. En la zona de Madre de Dios, por ejemplo, las operaciones mineras se ubican principalmente en las localidades de la Llanura, El potencial minero metálico de la zona, reconocido hasta el momento, está circunscrito a la ocurrencia de oro aluvial en algunos sectores, presentándose en polvo y en pepitas, como producto de concentración residual y mecánica.181

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En la zona de Ica-Ayacucho-Arequipa, conocida también como el eje Nazca-Ocoña o sur medio, la mineralogía se desarrolla en filones o vetas de espesor reducido y alta ley. Las vetas generalmente tienen de 1 a 10 cm. con leyes que varían de 1 a 80 Oz/TM de oro. El desarrollo de las vetas se debe a que el oro se encuentra en rocas estériles o con contenidos muy bajos de oro. En el área de Puno, según el criterio genético, existen yacimientos primarios (endógenos) de tipo veta y mantos, y yacimientos secundarios (exógenos) denominados placeres. La zona de menor cantidad de operaciones mineras artesanales de oro es la de La Libertad, donde los yacimientos son de tipo filoneano o aluvial.182 . Tecnología y productividad De acuerdo con estudios realizados, se ha demostrado que la minería artesanal hace más rentable la explotación de estos yacimientos de oro que la minería convencional, no siendo necesariamente una competencia para la inversión formal. Por ejemplo, en los yacimientos filoneanos de baja potencia (0.1m a 0.4 m) y alta ley del sur medio (Ica-Ayacucho-Arequipa) y del norte (La Libertad), donde la mineralización es en filones delgados, los mineros desarrollan sus operaciones de manera tal que logran extraer sólo el filón, dejando la roca encajonante. Esto ocasiona que muchas veces la minería artesanal sea rentable donde la minería convencional no podría operar.183 Cabe destacar que la inversión para iniciar las operaciones en este sector alcanza como promedio US$ 48; sin embargo, este monto puede variar de acuerdo al tipo de operación que desarrolla el minero. Por ejemplo, al inicio de la operación, la inversión es mínima, dado que se utiliza perforación manual; luego se incrementa, por' la aplicación de perforación eléctrica y hasta neumática. Paralelamente, la organización del trabajo cambia. Los integrantes de los grupos de trabajo se incrementan, de manera 'que los costos de operación se dividen en un número mayor de mineros, y, como consecuencia, la inversión individual disminuye progresivamente. Otra etapa del proceso de la minería artes anal en la cual la in versión difiere, es en el caso de las plantas de beneficio. Esta actividad suele pertenecer a otro grupo de mineros artesanales con mayor capacidad de inversión: en este caso, la inversión mínima en un quimbalete simple es de US$ 300.184 Según GRADE, en su estudio de 1995 sobre minería artesanal en la zona del sur medio, el costo de producción por onza de oro fino estaba entre US$ 166.34 y 186.24 (según tipo de operación). Estos costos estaban muy por debajo del precio internacional de la onza de oro, que para entonces era US$ 387.00. Ello implicaba una oscilación entre el 37 y el 48% del precio internacional antes mencionado. La rentabilidad puede ser mejorada con el acceso de los mineros artesanales a los insumos para la explotación minera. El minero informal no puede abastecerse de los insumos mineros a los precios de mercado, sino que debe pagar sobreprecios, lo que incrementa excesivamente, sus costos de producción. De contar con acceso legal u los insumos, los costos de producción se reducirían entre el14 y el 37%, según el tipo de explotación.185 El tema de la rentabilidad es uno de los sustentos de la necesidad de formalización, que reclaman los mineros artesanales. La formalización permitiría, a su vez, una mejor recaudación tributaria en la comercialización del oro de procedencia artesanal.186

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B. Marco de la legislación minera vigente y minería artesanal. La definición de la minería artesanal no está considerada en las normas de la legislación minera peruana. Esta situación contribuiría a la incompatibilidad de este tipo de minería con el marco de la legislación peruana vigente. Del análisis del marco legal se puede identificar que las principales dificultades se presentan tanto en el ámbito político normativo nacional como en el ámbito local (en las zonas minero-artesanales propiamente).187 . En el ámbito político normativo nacional Se puede identificar tres aspectos principales por los cuales las características del marco legal vigente no brindan las respuestas adecuadas a las necesidades del desarrollo de la minería artesanal.188 La primera es la incompatibilidad entre, por un lado, los supuestos en los cuales se basa la legislación minera y ambiental y, por el otro, la realidad de la minería artesanal. El marco legal minero concibe a la minería convencional como una empresa en condiciones de realizar una importante inversión, utilizar tecnología moderna intensiva en capital, generar volúmenes importantes de producción y actuar como empleadora. Sin embargo, la minería artesanal es aquella que se desarrolla con escasa capacidad de inversión realiza sus actividades usando técnicas artesanales que se basan en el uso intensivo de la fuerza de trabajo, genera pequeños volúmenes de producción y en la que el minero artesanal es un trabajador por cuenta propia.189 Algunos casos concretos de incompatibilidad de la norma con la minería artesanal tienen que ver con: - Las áreas de concesión. El marco legal vigente establece que para conservar la calificación de pequeño minero, se puede tener en concesión una área mínima de 100 hectáreas hasta un máximo de 1.00 hectáreas. En el caso de minería artesanal aluvial, las operaciones mineras son horizontales, y por lo tanto requieren de mayor área. Por otro lado, la minería filoneana desarrolla a explotación en área y unidades de trabajo que son los menores al área mínima establecida por la ley. Por todo esto, ambos casos, el minero artesanal no califica como pequeño minero y queda al margen de la ley.190 - La ubicación de las concesiones, actualmente, según las disposiciones legales, la ubicación de las concesiones se debe realizar en coordenadas UTM. Debido a la dificultad de ubicación de las coordenadas en el terreno, se incrementan los costos por encima del alcance de los mineros artesanales. - La producción mínima. La ley establece una producción mínima que obliga a su vez a una inversión mínima, de acuerdo con las hectáreas en concesión. Para el pequeño minero, la ley demanda una producción entre US$ 10000 y US$ 100.000 por año, lo que ex cede largamente ala producción de un minero artesanal. - El derecho de vigencia. Este derecho, de acuerdo con la ley vigente, obliga al titular de la concesión minera al pago de entre US$ 100 y US$ 1.000 por año, según el tamaño de la concesión. De acuerdo con ello, los mineros se verían obligados a una inversión que no están en condiciones de realizar. Lo que es peor aun, al no utilizar grandes extensiones de área para las operaciones mineras, se verían obligados a pagar por áreas en las que no van a trabajar. - Las plantas de beneficio. En la definición vigente de plantas de beneficio podrían ser considerados como plantas los quimbaletes y molinos; sin embargo, sus características 187

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tecnológicas y de capacidad de tratamiento son cualitativamente diferentes a las de las plantas de beneficio convencionales. La seguridad y bienestar del trabajador. La concepción de la normativa minera supone la existencia de la relación empleador-trabajador. En la minería artesanal estamos frente a una modalidad de trabajo por cuenta propia, recayendo en el mismo sujeto las responsabilidades de empresario y de trabajador.191

El segundo aspecto, considerado como falta de respuesta del marco legal a las necesidades de la minería artesanal, es la acentuada centralización de las funciones de la administración minera y ambiental. Las Direcciones de minería, catastro y registro, y la Oficina de concesiones se encuentran en Lima. La labor de control de las autoridades administrativas del sector se hace difícil, ya que las operaciones de los mineros artesanales se hallan dispersas, tanto en sentido espacial como personal.192 Finalmente un tercer aspecto es la insuficiencia de recursos y herramientas de la administración minera y ambiental para atender los problemas de la minería artesanal.193 . En el ámbito local (zonas minero-artesanales) Al nivel de las localidades minero artesanales, se puede identificar dos problemas prioritarios: la informalidad de las actividades minero artesanales, y la inexistencia o incumplimiento de normas ambientales y mecanismos de control y fiscalización.194 El problema de la informalidad parte desde la concepción de ésta. Generalmente se analiza el problema en el sentido estricto, dejando de lado un análisis amplio de la informalidad en la minería artesanal. En este sentido, la informalidad de la minería artesanal se resume en la ausencia de un título o relación contractual válida que respalde las operaciones de extracción y procesos de beneficio que realizan los mineros artesanales. Sin embargo, en un sentido amplio, la informalidad debe verse también en el incumplimiento de las normas mineras tributarias, laborales, ambientales, etc. Los problemas de informalidad identificados se pueden resumir en los siguientes: - Dificultades de los mineros artesanales para consolidar sus esfuerzos de titulación como concesionarios. La mayoría de mineros artesanales, tanto en la zona de Ica-AyacuchoArequipa como en Puno, se encuentra trabajando en áreas de derechos de terceros. Por parte de las organizaciones de mineros artesanales la opción ha sido formal izarse a través de empresas mineras bajo la forma de sociedades anónimas. Esta modalidad de formalización se ha llevado a cabo en Mollehuaca, Santa Filomena, Relave, Huanca y Eugenia en el sur medio, mientras que en Puno la modalidad ha sido la constitución de cooperativas como San Francisco, Cerro Lunar y Ananea. - Aún en Comunidades minero-artes anales donde se han formado empresas asocia ti vas que poseen títulos de concesiones, las áreas de concesión no son aquellas en las que desarrollan sus operaciones mineras. - La informalidad y/o imperfección de las relaciones contractuales entre los concesionarios y los mineros artesanales. Se presenta, por ejemplo: el caso de Mollehuaca y Relave (Arequipa), donde los mineros trabajan en concesiones de la Compañía Minera Caravelli. En este modelo de formalización, se plantea un contrato entre los mineros artesanales y la concesionaria para su procesamiento. Esto ocurre en los casos en que los mineros trabajan en derechos de terceros, con el consentimiento del 191

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titular, bajo diversas formas de acuerdo. Sin embargo, este tipo de acuerdos puede llegar a impedir una explotación racional del recurso y el desarrollo social y económico de los mineros. Las imperfecciones y/o el carácter inconcluso del proceso de constitución y funcionamiento de las empresas asociativas conformadas por los mineros artesanales. Existen varias comunidades minero-artesanales que vienen desplegando un esfuerzo hacia la formalidad. Algunas de estas empresas constituidas han logrado superar las limitaciones organizativas y han obtenido concesiones, la calificación de pequeño productor minero, y certificados de operaciones mineras. Sin embargo, la mayoría aún presenta dificultades para el desarrollo de las funciones gerenciales y el cumplimiento de las obligaciones formales (contables y tributarias). De ahí la necesidad de perfeccionar las empresas asociativas.195

. Procesos de formalización en la minería artesanal El MEM orientó a los mineros artesanales hacia la formalidad, a través de iniciativas como la expedición del Decreto Legislativo 708, del 6 de noviembre de 1991, y del Decreto Supremo 040-96-EM. Por esta norma se suspendió hasta el 31 de diciembre de 1997 la admisión de petitorios en 16 cartas nacionales, a fin de adecuar el proceso de catastro minero. La base de esta decisión fue el hecho que existía una excesiva superposición de petitorios en las zonas de desarrollo de la minería artesanal. Según cálculos del MEM, del total de la población minera censada, sólo el 4,43% trabajaba en áreas libres. De las 161 asociaciones identificadas, 17 operaban en áreas libres, es decir, sólo un 6,5%. Lo cual llevó a decir al MEM que entre el 93% y el 95% de las actividades de los mineros artesanales se efectuaba en derechos mineros de terceros. Las organizaciones de mineros artesanales han manifestado su discrepancia con estas cifras, y han señalado que muchas asociaciones o empresas de mineros artesanales se encuentran en proceso de formalización y de acceso a las concesiones.196 Actualmente, existe la voluntad política, en el MEM y en las organizaciones de mineros artesanales, de llevar adelante un adecuado proceso de formalización de la minería artesanal. Este proceso exige no sólo buscar las estrategias de adecuación de la minería artesanal a los marcos legales, sino también, como hemos señalado, una reflexión seria que lleve a plantear una modificatoria en el marco legal, que garantice el desarrollo de la minería artesanal. Cabe señalar que también desde el Poder Legislativo se cuenta con la disposición a resolver el problema de la minería artesanal, según lo expresa una propuesta de ley para los mineros artesanales, que está en discusión.197 C.- Condiciones Generales de Vida . Perfil de la población La informalidad en que se desarrolla la minería artesanal en el Perú hace difícil determinar en número de mineros artesanales y la población exacta de sus comunidades. El MEM calculo en 1999 la existencia de aproximadamente 22000 mineros artesanales. Según estimo el consorcio MAS para ese mismo año, habría 40.000 mineros artesanales en el Perú. Esta ultima estimación se realizo considerando la producción de 17,9 toneladas de oro en 1.999 y una producción promedio por cada minero de 1,5 gr. de oro/día con 25 días mensuales de trabajo por cada uno. Así mismo, se considero que dependen de esta actividad económica alrededor de 240.000 personas.198 195

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. Condiciones básicas de vida En las zonas de las labores mineras artesanales no existen campamentos convencionales: las viviendas son "tugurios" construidos muchas veces con toscas paredes de piedras o esteras, techos de costales usados y plástico. No existen servicios básicos de agua y desagüe, electricidad, comunicaciones, salud ni educación. El abastecimiento de agua es limitado y. la disposición de basura y de excretas se realiza a la intemperie.199 A diferencia de la zona de labores, en el pueblo donde se lleva a cabo el proceso de beneficio existe la superposición de las viviendas con el área de producción minera. Esta vinculación entre vivienda y actividad productiva facilita la incorporación de la familia y de los niños en el proceso productivo. Las condiciones de los servicios no varían mucho con relación a las labores. La construcción de las casas tiene relación con la posición del minero en la localidad: existen "tugurios" como los de las labores y son las viviendas de los que acaban de llegar o son más inestables en el trabajo. Luego existen las viviendas "temporales", que denotan mayor inversión y están hechas de maderos, esteras, cartón y palos. Finalmente, existen algunas viviendas "permanentes", que están construidas con material noble o adobe y en general corresponden a pobladores locales que normalmente desarrollan una actividad agrícola. Esto se observa en Otoca, Huanca, Cháparra e lspacas, zonas del sur medio del Perú,200 La base del desarrollo de los servicios de educación, salud y comunicaciones en las zonas de Minería artesanal la constituye el aporte de las Organizaciones de mineros y. recientemente, de las mujeres mineras. Por ello, el nivel de cobertura de los servicios ha dependido del acierto de sus dirigentes en invertir en esos servicios cuando obtuvieron los más altos niveles de producción de oro. El Estado apoya con el recurso humano para brindar los servicios en educación y salud. Las familias mineras tienen limitaciones de acceso a las prestaciones de salud tanto por parte de ESSALUD como del MINSA; además, los servicios brindados-por ambas instituciones no consideran los requerimientos específicos de este sector de la población trabajadora.201 . La contaminación ambiental: un problema de salud pública Los efectos en el ambiente por la actividad minera artesanal se diferencian por las diversas etapas de extracción y procesamiento del oro, y además porque se desarrollan en diferentes espacios.202 La extracción se desarrolla en las zonas más alejadas, altas y montañosas, donde no existe casi vegetación (a excepción de la zona de Madre de Dios). En estas zonas, el proceso artesanal, a diferencia del proceso convencional, causa menor contaminación. Sin embargo, la falta de una dirección técnica en el planeamiento de las operaciones, y el desarrollo de operaciones de manera indiscriminada pueden provocar el agotamiento precoz de las vetas.203 La fase del beneficio es la que implica un mayor riesgo de contaminación efectiva y potencial. El mineral requiere ser trabajado en una zona que cuente con disponibilidad de agua, y por ello esta operación generalmente se realiza en los centros poblados. En este caso la contaminación ocurre cuando el mercurio llega a las corrientes de agua. En el caso de los mineros artesanales, éstos no dispersan su relave, porque tiene un valor comercial pero el mercurio del relave puede alcanzar las aguas de la napa freática por filtración, al mantenerse en las pozas de relave. Esta 199


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situación puede afectar los valles agrícolas de la parte baja, que son irrigadas vía canales que captan del rio o a través de pozos de aguas subterráneas.204 Otra forma de contaminación es a través del polvo de relave con mercurio. La sequedad del ambiente, aunada a la acción de los vientos, especialmente en el sur medio, hace que el relave se disperse por grandes áreas; también sucede que la exposición del relave al intenso sol en esta zona favorece la volatilización directa del mercurio.205 Finalmente, es necesario volatilizar el mercurio para obtener el oro, y esto se realiza mediante la quema directa de la amalgama con un soplete, en un recipiente abierto. De esta manera el mercurio gaseoso se vierte directamente a la atmósfera.206 . Gravedad del problema medioambiental El mayor impacto ambiental es causado por la contaminación por mercurio. Se estima que el mercurio producido por la minería artesanal, en el área de lca -Arequipa - Ayacucho y Puno, alcanza un volumen aproximado de 105 toneladas al año, correspondiendo 85 toneladas a mercurio líquido y 20 toneladas a mercurio gaseoso.207 Las principales cuencas afectadas son las de los ríos Grande. Acarí. Yauca, Chala, Chaparra. Atico, Caraveli y Ocoña; mientras que en Puno se afecta la cuenca del río Carabaya. Existen ya algunos diseños de procesos para recuperar el mercurio de la amalgama en el refogado y evitar la emisión de gases de mercurio al ambiente. Uno de los más efectivos técnicamente es la retorta adaptada, implementada por el Ministerio de Energía y Minas como parte de la estrategia en el Proyecto Pequeña Minería y Minería Artesanal (MAPEM). Sin embargo, los mineros realizaron algunas observaciones a la tecnología de la retorta que tienen que ver especialmente con los costos del combustible en períodos de baja producción y con la idiosincrasia del minero. Esta retorta ha tenido mejor aceptación en la zona de Madre de Dios, una de las zonas de mayor producción artesanal de oro. En la comunidad minera de Huanca (Ayacucho), existe la experiencia de un horno de refogado que captura el gas de mercurio con ayuda de un extractor. Este es un proceso aceptado por los mineros, aunque la recuperación de mercurio en el horno es menor que con la retorta.208 D. Condiciones de trabajo, seguridad y salud en el trabajo . Condiciones de trabajo La minería artesanal constituye una actividad de alto riesgo para la vida y la salud de la familia minera. Las condiciones del trabajo minero en este sector tienen un gran impacto en la salud de las personas involucradas en esta actividad.209 Por ejemplo, la prospección es por detección visual y la explotación es por minado selectivo, con un 60% de perforación manual, 15% de perforación eléctrica y sólo un 25% de perforación convencional. Estas condiciones de explotación tienen un gran impacto en la salud del minero, dado que éste emplea principalmente la fuerza física. Además, el empleo del perforador eléctrico no permite el uso de agua y por lo tanto incrementa la concentración de polvo de

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mineral en el socavón. El mineral extraído es molido y amalgamado en quimbaletes y luego refogado para eliminar el mercurio.210 En Puno, en los yacimientos primarios, la explotación suele ser eminentemente manual, con perforación a pulso. El transporte de mineral se realiza en carretillas; y el beneficio, en quimbaletes, con baja recuperación y uso indiscriminado de mercurio. En los yacimientos secundarios (depósitos fluvio-glaciales del cutemario), se derriba el material aurífero por medios manuales y por medios mecánicos a través de monitores, y el tratamiento se realiza en canaletas enrifladas.211 En Madre de Dios, en la zona de selva baja, se encuentran gravas auríferas en cursos antiguos de ríos. Para la explotación se emplea carretilla y tolva, monitores, bombeo y draga de succión, y el tratamiento se realiza en canaletas y por amalgamación. En el pie de monte, que son gravas auríferas en terrazas, se emplea el minado mecanizado y el tratamiento en canal con alfombra y amalgamación.212 El mineral extraído es molido "a pulso" o en molino de billas, y pasa luego a un proceso de amalgamado en quimbalete (molino de piedra). Concluidas la molienda y la amalgamación. Se separa la "amalgama" del resto del material (relave) y se procede a refogar, para obtener la "pella" del oro. El proceso de amalgamación se fundamenta en que la tensión superficial a la interacción oro- mercurio es muy inferior a la del agua con el oro. Esto favorece la combinación de los dos metales formando la "arnalgarna”. El proceso de amalgamación presenta limitaciones. Por ello, con este proceso sólo se asegura una recuperación aproximada del 4060%; el resto del oro queda en los relaves, que son comercializados por los dueños de las plantas de beneficio a las compañías mineras formales.213 . Condiciones de seguridad Los riesgos en la minería artesanal se pueden diferenciar por las etapas del proceso: explotación y beneficio.214 -

Explotación: Es el proceso que se realiza al interior de la mina y que comprende la perforación de la roca.la voladura, el izaje y acarreo, entibado. (…)215 Beneficio: El proceso de beneficio consiste en actividades como el pallaqueo o selección del mineral a moler, el chancado del mineral para reducido a tamaños más pequeños, la molienda o polveado, el quimbaleteo (proceso de amalgamación) y el refogado de la amalgama. Este proceso se realiza en el pueblo, donde se encuentran los quimbaletes y molinos, que vienen a constituirse en las plantas de beneficios artesanales. La superposición de la zona de producción y de la vida familiar, en esta etapa, hace que las mujeres y los niños participen en todo el proceso de beneficio. Esta participación, sin embargo, no es percibida como lo que es en realidad, ni por los mineros ni pro las mujeres y los niños, siendo considerada como imple tarea de ayuda al minero. Por estas razones, las mujeres, los niños y niñas y los adolescente mineros artesanales se constituyen en una población de alto riesgo en ese sector, por la actividad

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que desarrolla y por las condiciones en las cuales opera, así como su situación y condición social en las comunidades-minero artesanales.216 En este proceso del beneficio, los mineros artesanales se exponen a riesgos tales como: Las medidas de seguridad durante las operaciones son mínimas, debido a la errada convicción de que ello reduce sus costos de inversión. Se emplean chimeneas para ventilación solamente cuando se hace muy difícil respirar en ese nivel, ya que una chimenea significa el uso de más explosivos. Se limita también el entibado o colocación de puntales, por lo que muchas veces los mineros están expuestos a derrumbes por falta de medidas de seguridad.217 El trabajo en los piques o chimeneas se realiza sosteniéndose con las piernas o atados por la cintura con una soga. El encapsulado de los fulminantes se hace con los dientes y no con una encapsuladora. El acarreo del mineral se realiza cargando el mineral en latas o en carretillas y no mediante un carro minero. La perforación se realiza "a pulso", y pocas labores emplean taladros y menos aún cornpresoras. El diámetro de la galería es mínimo, para poder seguir la veta y evitar el consumo excesivo de explosivos.218 El minero artesanal no se encuentra sensibilizado ni tiene conocimientos sobre los riesgos a los que se expone en su actividad laboral. Además, ésta es una actividad que se realiza sin una supervisión técnica adecuada y se desarrolla soportada solamente en la experiencia que el minero artesanal va adquiriendo por error y acierto. Algunos ex mineros, despedidos de la minería formal, incursionaron en la minería artesanal, convirtiéndose en el recurso técnico para asesorar a los nuevos mineros. Otros han adquirido el saber ancestral de manera oral y práctica, debido a que estos procesos datan desde la época de la colonia. Sin embargo, mucho del conocimiento acumulado se sustenta en errores que han costado lesiones y vidas de muchos mineros. Como parte de su idiosincrasia, los mineros artesanales han ido creando mecanismos de protección ad-hoc y de bajo costo, Uno es el uso de la "franela húmeda, para disminuir la inhalación de polvo durante la perforación; otro el uso de algodón en los oídos, en lugar de tapones: o el utilizar los sacos de polietileno al momento del chancado, para disminuir las esquirlas; y, una garra de metal ("manito") para el pallaqueo o selección manual del mineral.219 . Enfermedades asociadas al trabajo minero artesanal Como se ha podido apreciar, la dinámica productiva presenta una diversificación de fases y de técnicas desarrolladas en la explotación y beneficio por zonas mineras. Esto hace que los efectos de la actividad minera sobre la salud también sean diversos. En el proceso de explotación, el riesgo principal está dado por la exposición respiratoria al polvo de sílice durante el trabajo al interior de la mina y, en segundo lugar, por los accidentes, teniendo como principal grupo de riesgo a los adultos jóvenes (varones).220 Las enfermedades pulmonares profesionales más habituales son las afecciones broncopulmonares y pleurales, - causadas por la inhalación de polvos inorgánicos, orgánicos, irritantes, y de humos y sustancias tóxicas en general, así como el asma ocupacional y el cáncer de pulmón sufrido como consecuencia de la actividad laboral. Según el estudio realizado en la comunidad de Santa Filomena, se observó un 6,7% de casos de neumoconiosis en este rango, 216


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una tasa muy cercana a la reconocida para los trabajadores del denominado sector formal de la minería (5-7%).221 La silicosis no es el único problema de salud asociado a la exposición al polvo: Debido a que el sistema respiratorio presenta una serie de reacciones por la exposición a éste u otros agentes, los mecanismos de defensa van a crear reacciones que se convierten en un problema secundario. Según el estudio realizado en 1999, el 60.0% de la población expuesta al polvo presenta algún tipo de reacción respiratoria: espasmo bronquial (50% de la población) e infecciones tales como bronquitis (10.0%).222 Durante el proceso de beneficio o tratamiento, el riesgo principal está dado por la exposición a agentes tóxicos como el mercurio y/o cianuro. En localidades donde la familia, dueña de la planta de beneficio, brinda el servicio de molido y realiza ella misma el trabajo exclusivo de molido-amalgamado, se han encontrado indicadores de que los niveles más peligrosos de mercurio excretado por la orina lo presentan las mujeres en mayor proporción que los varones. En localidades donde el minero alquila la planta de beneficio y él mismo realiza la labor de. molido-amalgamado, no se han encontrado diferencias significativas en los valores de mercurio excretado en orina de varones y mujeres.223 El problema de exposición al mercurio trasciende de los mineros y constituye un problema de salud ambiental. En familias dueñas de plantas de beneficio, donde la madre y sus hijos manifiestan no realizar el trabajo de molido-amalgamado, se ha encontrado que los niveles de mercurio excretado en orina son significativos en el9, 1% de los casos.224 En el trabajo minero artesanal se encuentra que los mineros están expuestos al ruido, tanto en la etapa de explotación (compresora o taladros) corno en la de beneficio (molinos). Con relación al ruido, se ha encontrado que existe mayor proporción de disminución de la capacidad auditiva en los mineros que trabajan al interior de la mina, en la explotación, que en aquellos que trabajan en las plantas de beneficio.225 Las condiciones de trabajo de los mineros artesanales son precarias. En el trabajo al interior de la mina, el minero ingresa en ropa simple, sin implementos de seguridad, a excepción de algunas comunidades mineras que han hecho obligatorio el uso del casco de seguridad. Sin embargo, el minero no hace uso de botas, sino que emplea sólo zapatillas o sandalias de plástico, y no usa protectores para los ojos, oídos, manos, etc.226 Existen varias razones, de tipo social y económico, para sostener que la minería artesanal continuará desarrollándose en el Perú. Sin embargo, es ineludible que debe concluirse con un proceso serio de formalización, como parte del proceso de desarrollo de la minería nacional, proceso en el cual la responsabilidad es de todos los actores involucrados, pero especialmente del Estado, sobre todo con las familias mineras artesanales, permitiendo mejorar sus condiciones de vida y de trabajo.227 221

DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.148 222 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.148 223 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.148 224 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.148 225 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.148 226 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.149 227 DE ECHAVE CACERES, José – OSPINA SALINAS, Estela. Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú. Organización Internacional del Trabajo 2002. Pág.149

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CAPITULO IV LEGISLACION COMPARADA 1.- MINERIA ARTESANAL EN CHILE I.- METODOLOGIA DE ANALISIS . Antecedentes. El sector minero chileno se compone fundamentalmente de productores de cobre, oro y plata, que han contribuido al desarrollo de las regiones mineras ubicadas principalmente en el Norte. Aunque se trata de una actividad históricamente importante en la economía del país, en la última década se ha constituido en uno de los sectores más dinámicos de la economía. Entre 1.974 y 1.995, el sector minero ha recibido inversiones externas por más de 8.700 millones de dólares y en 1995 aportó el 49% del total de las exportaciones chilenas (SONAMI, 1996). Las actividades mineras pueden encontrarse a lo largo de todo el país. En el Norte chileno se ubica la mayor parte de las reservas de cobre y oro. La minería de gran escala está concentrada en la Segunda Región, donde están minas como Chuquicamata y La Escondida. Las áreas centrales del país también poseen abundante cobre y algo de oro. En el Sur, se encuentran los depósitos de combustibles fósiles, junto con algunos depósitos de oro. 228 La actividad más importante es la minería del cobre, que además genera buena parte de la producción de oro y plata, como subproductos. En 1995 se produjeron 2,49 millones de toneladas métricas de fino de cobre, 43.600 kilos de fino de oro y 1.042.000 kilos de fino de plata. Asimismo, la producción de estos metales creció respecto del año anterior en 11.7%, 11.8% y 6%, respectivamente (Ministerio de Minería, 1996). La explotación directa de plata es relativamente escasa, el 80% de la producción se obtiene como subproducto de otros metales. Hasta principios de los años 70 la actividad minera estuvo concentrada en el sector privado. A partir de entonces y como resultado de los procesos de nacionalización de las empresas del cobre, el Estado cobró un rol directo en la producción y comercialización del cobre chileno. Dos empresas estatales fueron desde entonces el eje del sector minero chileno, la Corporación del Cobre CODELCO y la Empresa Nacional de Minería ENAMI. Juntas llegaron a concentrar hasta el 85% de la producción total de cobre, la mayoría de las exportaciones y el 90% de la renta minera cuprífera (Lagos, 1993). En los últimos años y como resultado de un intenso proceso de inversión extranjera, la actividad privada ha venido incrementándose, en especial a partir de 1991 en que se inaugura la mina de cobre Escondida y del descubrimiento del yacimiento de oro El Indio. Por primera vez, en 1995, la minería privada superó los índices de producción de la minería estatal, alcanzando el 53.7% de la producción de cobre, el 93.6% del oro y el 71.4% de la plata, alcanzando el 28% del total de las exportaciones del país y su producción registra tasas de crecimiento del orden del 22%, 12.7% y 5.7%, respectivamente. Se estima además, que seguirá incrementándose en la medida que se pongan en operación varios nuevos proyectos mineros privados, que al momento se encuentran en distintas fases de avance. Para 1996 se proyecta un crecimiento de 37.5% en la producción total de cobre, 17.9% en el oro y 7.5% en la plata (Ministerio de Minería, 1996). Adicionalmente, se prevé que para el nuevo siglo, la diversificación en el sector llevará a que ninguna empresa minera, salvo CODELCO, supere el 15% de la producción nacional de cobre. (Lagos, 1993)

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SANCHEZ C., José Miguel – ENRIQUEZ B., Sara María. IMPACTO AMBIENTAL DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA MINERIA EN CHILE. Departamento de Economía de la Universidad de Chile. http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/pequenamineria/Chile/impacto-ambiental.pdf (Consultada el 06 de marzo de 2012).

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En la explotación primaria participan minas de todo tamaño. En la concentración del mineral de cobre y oro operan una amplia gama de plantas, desde pequeños trapiches artesanales y plantas pequeñas y medianas, hasta modernos complejos mina-planta. En la fase final, es el Estado quien tiene la mayor capacidad productiva, aunque también el sector privado cuenta con infraestructura a gran escala que hoy incorpora el proceso de fundición. Solo la Minería Privada a gran escala cuenta con capacidad de fundición además de CODELCO y ENAMI. En 1995 el 71% de los concentrados y precipitados chilenos se procesaron en fundiciones locales, CODELCO da cuenta del 52% del total, mientras que ENAMI alcanza un 11% y el restante porcentaje se destina a las dos fundiciones locales privadas Disputada y Refimet (Mundo ENAMI, junio 1995). En general, el sector minero tanto estatal como privado es un importante generador de empleo y se estima que por cada trabajador de un nuevo proyecto se generan entre uno y cuatro puestos de trabajo indirectos (CEPAL, 1994). CODELCO, tras la aplicación de sus políticas de reducción de personal y externalización, registró 19.261 empleados para fines de 1995. Por su parte, la estructura productiva y administrativa de ENAMI da cabida a alrededor de 2.400 personas (Ministerio de Minería, 1996). El 70% del empleo directo que genera la inversión extranjera en Chile se canaliza a la minería privada. Se estima que en la actualidad, alrededor de un millón de personas viven de la actividad minera en Chile y que el sector paga 850 millones de dólares al año, por concepto de remuneraciones. Además la pequeña minería es una actividad tradicional generadora de empleo en la población de bajos recursos del Norte Minero Chileno. De acuerdo a una encuesta recientemente realizada a las mineras privadas, la minería privada ha generado 220.000 empleos, directos e indirectos, en los últimos diez años. En particular en los últimos cinco años, se estima que la construcción y el montaje de nuevos proyectos ha significado 20.000 empleos indirectos en promedio para el período y estas faenas, una vez en operación, crean un número importante de empleos indirectos permanentes, dada la gran cantidad de servicios que subcontratan. Por otra parte, el 95% de los puestos de trabajo en la minería están ocupados por hombres y el 27% del total lo desempeñan personas menores de 30 años (SONAMI, 1996). . Aspectos Ambientales. El auge minero ha tenido y tiene su contraparte en efectos ambientales externos. Desde la exploración hasta la clausura y el cierre, y en especial en el proceso de fundición, el medioambiente está expuesto a impactos negativos más o menos significativos, asociados a la escala y la tecnología de producción. Considerando que muchos de los efectos potenciales se mitigan dadas las características de las tierras desérticas donde se ubica la mayor parte de la minería chilena, se asocian con la minería los siguientes problemas ambientales: (Sánchez y Huepe 1995) 1. Contaminación atmosférica generada por la emisión de gases sulfurosos y partículas de las fundiciones y de plantas térmicas generadoras de energía empleadas en los procesos mineros. 2. Contaminación de agua por la emisión de efluentes líquidos con contenido de metales disueltos, reactivos y ácidos. 3. El riesgo ambiental generado por las condiciones de los tranques de relaves activos y abandonados. 4. La falta de cuantificación y administración del daño ambiental causado por la pequeña minería. Cabe mencionar que en Chile, el sector minero y en particular a gran escala, es el más avanzado en términos de sistemas de monitoreo y en particular, en lo que respecta a contaminación de aire. Actualmente y debido a los requerimientos legales, todas las fundiciones tienen redes de monitoreo que miden la calidad del aire en relación con material particulado respirable, 47

anhídrido sulfuroso y arsénico. Estas redes pertenecen y son controladas por las compañías, pero tienen que cumplir con los requerimientos de los servicios de fiscalización. Parte importante del daño ambiental ocasionado por la Minería en Chile se ha generado a partir de las estructuras productivas del Estado, que al momento también ha iniciado directamente la incorporación de la gestión ambiental. De acuerdo con la nueva legislación las fundiciones en zonas saturadas deben preparar planes de descontaminación, que establecen máximos niveles de emisión (de material particulado y arsénico) por año con el propósito de cumplir, en un período de tiempo razonable con los estándares de calidad del aire. Están aprobados y en operación los Planes de Descontaminación para la Fundiciones Ventanas y Paipote de ENAMI y para la Fundición de Chuquicamata de CODELCO. En proceso de elaboración y aprobación se encuentran los Planes de Descontaminación para la Fundiciones Caletones (División El Teniente) y Potrerillos (División El Salvador) de CODELCO. Otras fundiciones ubicadas en zonas “latentes” han debido realizar importantes inversiones para mejorar su desempeño ambiental, como la Fundición Chagres de La Disputada de las Condes (COCHILCO, 1996). El tema de la Pequeña y Mediana Minería resulta particularmente importante si se considera que en materia ambiental el control se ha concentrado en las actividades vinculadas a la fundición. Los procesos de beneficio de mediana minería en cierta medida han quedado fuera del esquema de control, aunque se trata de un grupo que presenta un importante crecimiento y dinamismo en los últimos años. Adicionalmente, solo recientemente se ha hecho algún esfuerzo por establecer el impacto ambiental de la minería de pequeña escala en materia ambiental. El sector no tiene manejo ambiental alguno y cuenta con una muy limitada capacidad financiera para llevar a cabo inversiones que mejoren sus prácticas. En este segmento y sobre todo en las faenas más artesanales, es de particular importancia el riesgo ambiental vinculado al manejo del mercurio en el proceso de amalgamación de oro. Por otra parte, las actividades mineras usan considerable cantidad de agua, que en ciertos 1casos son depositadas en cursos naturales, contaminando aguas y suelos. El monitoreo de la contaminación de agua se ha convertido en un tema de relevancia en el sector minero dada la escasez del recurso en las regiones mineras del Norte y de la competencia con otras necesidades alternativas tales como el consumo humano o las actividades agrícolas. La eficiencia en el uso del agua, es un tema que se presenta particularmente importante en la I y II Región. Chile ha tenido experiencia con disposición final no adecuada y poco cuidadosa de efluentes líquidos, que en la actualidad está siendo corregida. En general en la Gran Minería, salvo casos aislados las aguas residuales, tanto en minería privada como estatal, han sido bien manejadas. Cabe mencionar el caso de Chuquicamata, Escondida y La Disputada de Las Condes. Además, se presume que en Chile muchas plantas pequeñas y en algunos casos hasta medianas, vierten sus efluentes en ríos cercanos o directamente al mar. Sin embargo, los pocos estudios realizados han determinado que en general los efectos de los vertimientos son nulos o inofensivos y por lo tanto éste no ha sido un tema prioritario y no ha producido alarma pública. En general, las condiciones de los suelos, las aguas, el escaso nivel de lluvias y el típico paisaje de la zona del desierto, sumados a las características de los procesos de beneficio, determinan una percepción generalizada de un bajo nivel de impacto ambiental derivado de estas actividades. Sin embargo, no se puede justificar estas prácticas y por lo tanto la planificación, construcción y monitoreo de los tranques de relaves, constituye uno de los puntos importantes a analizar para estos segmentos. En Chile no existen grupos indígenas asociados a la actividad minera. Se han registrado conflictos con las comunidades únicamente en lo que respecta a la Gran Minería y vinculado a la actividad en fundiciones y la disposición de relaves. Se pueden mencionar los siguientes casos legales presentados a las autoridades: (Lagos, 1994) •Los obreros de la mina de Chuquicamata contra la compañía por la emisión de gases desde las fundiciones. 48

• Propietarios de predios agrícolas en los valles de Puchuncaví y Catemu contra las fundiciones Ventanas y Chagres. • Los ciudadanos de Chañaral contra CODELCO en razón de los relaves de la planta de la División Salvador. • La comunidad de Copiapó y Tierra Amarilla en contra de la fundición de Paipote. • Los ciudadanos de El Arrayán contra la Compañía Minera La Disputada por el colapso esperado de un tranque. • Los productores de aceitunas de la Comuna de Huasco contra la Compañía Minera del Pacífico, por la reducción en la producción de los olivos causada por la emisión de partículas. . Metodología. En este contexto, el propósito del presente documento es analizar los efectos ambientales que producen en Chile las actividades mineras y metalúrgicas, a escala artesanal, pequeña y mediana. En Chile la Gran Minería ha sido muy dinámica en incorporar consideraciones ambientales en sus procesos. Por su parte, la Mediana Minería también debería presentar condiciones adecuadas con respecto a la regulación pertinente. Sin embargo, el grado de atomización y las condiciones socioeconómicas de los pequeños mineros, hacen prever que las consideraciones ambientales estén ausentes o jueguen un rol muy secundario. En este sector y más aún en el segmento artesanal, resulta particularmente complicado el manejo ambiental, dada la importancia social que reviste este grupo que tradicionalmente se ha considerado importante en la economía chilena. Más aún, la posibilidad de incorporar incentivos económicos que funcionen de forma adecuada se presenta como una meta complicada y el trabajo debe iniciarse en la etapa previa de un diagnóstico sectorial que incorpore la dimensión ambiental. En el análisis se debe considerar que estos segmentos, mayoritariamente privados, están inmersos en la estructura del Estado Chileno, a través de su relación con la Empresa Nacional de Minería. Dada la relación de la Pequeña Minería con ENAMI y considerando el esquema de subsidios con que operan, hay varios aspectos a ser tomados en cuenta, Primero se deben definir las externalidades que queremos subsidiar y quienes son os beneficiarios finales de éste esquema en una actividad que tiene su contraparte en efectos sobre el medio ambiente. También cabe preguntarse si es posible modificar el actual esquema de subsidios de ENAMI para solucionar de mejor forma los problemas de externalidades tanto negativas como positivas, por ejemplo vinculando el esquema de subsidios a aumentos en productividad o mejoras ambientales. El presente estudio está orientado a identificar y caracterizar los problemas ambientales que la actividad y a proponer una estrategia tecnológica, económica e institucionalmente viable para los segmentos de interés. La identificación del daño ambiental asociado y las faenas que lo generan o son susceptibles de generarlo parte por determinar en qué medida existen efectos externos relevantes, cuál su origen y cuáles sus receptores. Idealmente, los impactos deberían ser identificados a lo largo de la duración de todo el ciclo de producción y en todo el rango geográfico que es posible afectar. Para cada caso los impactos serán identificados a través de una combinación de opiniones de expertos y revisión de literatura. El diseño de una estrategia de solución para problemas de contaminación, requiere actuar a nivel de las fuentes controlando, de alguna forma, sus emisiones. El volumen de emisiones vertidas a un medio físico (aire, agua, suelo, etc.) que dadas sus características propias, tiene una cierta capacidad de asimilación o autodepuración, determinan la calidad ambiental. En consecuencia, se requiera en primer lugar identificar muy claramente las fuentes emisoras en términos de su ubicación, escala de producción, el marco institucional en que se desarrollan y en particular la tecnología con que operan. Todo ello sumado al análisis de la legislación ambiental 49

al respecto, para alcanzar entender las motivaciones e incentivos detrás de las conductas de las fuentes. Se requiere además caracterizar el medio físico afectado por las emisiones y los receptores las mismas. Por último, se requiere determinar los impactos físicos actuales y potenciales sobre el medio y que se traducen en una cierta calidad ambiental. Esta metodología de análisis se denomina Trayectoria de Impacto y ha sido utilizada extensamente en el último tiempo para la identificación de impactos ambientales. El análisis de esta trayectoria resulta muy útil para explicitar los requerimientos de información tanto técnica como estadística para el diseño de la política o estrategia. Permite además un mejor entendimiento de las características del medio y de las restricciones que enfrentan las fuentes emisoras, lo que es fundamental para poder predecir el cambio en el comportamiento de los agentes que provocarían distintas políticas regulatorias. Dada la información disponible, la finalidad de este trabajo no es alcanzar la valoración económica del impacto ambiental de la Pequeña y Mediana Minería Chilenas. El propósito es investigar sobre las condiciones ambientales y la asignación de recursos en el sector y la posibilidad de una mejora en la calidad del medioambiente o de una actividad preventiva, en base de una estrategia que incorpore en el sistema de gestión a los segmentos de menor tamaño de la Minería Chilena. La figura 1 muestra una adaptación de la metodología de la Trayectoria de Impacto realizada para identificar el impacto ambiental y analizar las externalidades de la minería mediana, pequeña y artesanal. En este trabajo la metodología se aplica en el análisis de cada segmento en cada una de las distintas componentes contenidas en el diagrama. II.- IDENTIFICACION DE LAS FUENTES A.-Marco Institucional del Sector Minero Chileno. Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Es la máxima autoridad en materia de política ambiental en Chile y opera en cada Región del país a través de Comisiones Regionales de Medio Ambiente COREMA’s. Su función es hacer cumplir la Ley de Bases de Medio Ambiente, y establecer los lineamientos de Política Ambiental a nivel nacional. Su rol es fundamentalmente coordinador de la labor de Ministerios y Servicios Públicos, que operan con sus propias estructuras técnicas, y otorgan los permisos y fiscalizan el cumplimiento de las normas correspondientes. Está encargada del Sistema de Evaluación Impacto Ambiental fijado en la Ley de Bases de Medio Ambiente. Maneja el mecanismo de generación de normas de calidad ambiental, de emisión y de regulación en torno al manejo de los recursos naturales. La CONAMA coordina, valora y monitorea los Planes de Descontaminación, que por el momento, en su mayor parte tienen que ver con la actividad de las Fundiciones de Cobre de propiedad de CODELCO y ENAMI. Adicionalmente y en colaboración con los distintos Ministerios, la CONAMA trabaja en el fortalecimiento institucional en materia ambiental. Actualmente esta Comisión tiene en marcha el Proyecto “Desarrollo de Instituciones del Medio Ambiente” y coordina estudios para los distintos sectores, incluyendo el de la Minería. Empresa Nacional de Minería (ENAMI). Su función es impulsar la actividad minera y contribuir a la sustentabilidad de las faenas y las empresas de Pequeña y Mediana Minería. A fines de los años 70, inició un programa de reactivación de pequeños y medianos mineros, que le permitiera asegurar su abastecimiento y que posibilitó la creación de más de diez mil fuentes nuevas de trabajo a través de la incorporación de un sistema de participación en la fijación del precio del cobre, la rebaja en cargos de tratamiento y la renegociación de créditos (Ministerio de Minería, 1996). En la actualidad, su fin primordial lo constituyen, el aumento de la producción y la productividad minera, facilitando a pequeños y medianos mineros el acceso a los mercados 50

internacionales. Con este propósito divide su actividad en dos áreas: la producción y el fomento. ENAMI se abastece de los tres segmentos y por ley debe dar prioridad en la asignación de sus capacidades de fusión a la Pequeña y Mediana Minería. Los siguientes datos reflejan la magnitud de sus operaciones. En 1995, ENAMI produjo 207.764 TMF de cobre electrolítico, 9.374 kilos de oro electrolítico, 154.585 kilos de plata electrolítica y 257.849 TM de ácido sulfúrico. Sus ventas totales fueron de 882 MM de dólares, permitiéndole constituirse en la tercera empresa exportadora del país y generar unas utilidades del 13,31% (un 68,6% mayores que para el 94). Actualmente ENAMI se encuentra llevando a cabo un proceso de modernización cuyos puntos más importantes son la desconcentración, la regionalización y la incorporación de programas ambientales en la estructura productiva. En 1996 se han realizado notables avances en cada uno de estos temas. La nueva estructura será un holding bajo el control estratégico de la Casa Matriz que opera en Santiago. A su cargo está la Gerencia Nacional de Minería (recientemente trasladada a la ciudad de Copiapó) a la cual se asigna la labor de fomento, la asistencia crediticia y la compra de minerales y productos. El holding trabajará sobre un Plan Estratégico que contempla cada uno de los aspectos vinculados a las labores de producción y fomento de ENAMI. En materia ambiental y respondiendo a los requerimientos de la CONAMA, ENAMI ha desarrollado una red de monitoreo y los planes de descontaminación para sus Fundiciones de Ventanas y Paipote, que deberán ser culminados en 1997 y 1998 respectivamente. Adicionalmente, deberá preocuparse por la situación del manejo de relaves no adecuado en sus plantas de beneficio y en particular en Taltal y Panurcillo, las cuales contaminan recursos acuáticos. El programa de control ambiental se ha concentrado en la Fundición Paipote y se ha disminuido su beneficio programado en 28 mil Ton por año. Por el momento ENAMI no ha incorporado el tema ambiental en lo que tiene que ver con las faenas medianas y pequeñas que le sirven de abastecimiento. Ministerio de Minería. Como representante del ejecutivo en el Sector Minero, es el encargado de diseñar y llevar a cabo la política de gobierno para el caso. Además de coordinar lo referente a la operación del sector, entre sus funciones en materia ambiental se incluyen, la incorporación de la protección ambiental a todo el proceso minero, la supervisión de los nuevos proyectos mineros y además, el manejo de los problemas ambientales existentes. Su preocupación fundamental en esta materia, la contaminación atmosférica generada por las grandes fuentes de emisión en el sector minero. Como todos los Ministerios, cuenta con una estructura regional que funciona a través de una Secretaría Regional Ministerial (SEREMI), que se encarga de coordinar labores con las oficinas principales que operan en Santiago. A cargo de este Ministerio está el Servicio Nacional de Geología y Minería SERNAGEOMIN, cuyas funciones se definen más adelante. En relación a los segmentos mineros de interés en el presente estudio, sus proyectos se orientan a la gestión ambiental y a la preocupación social de las faenas correspondientes a la Pequeña Minería. En 1991 se creó la Unidad Ambiental del Ministerio de Minería, cuyo fin es fomentar una actividad minera ambientalmente sustentable y promover su introducción en el marco regulatorio, que actualmente se está instaurando en Chile. Esta Unidad trabaja en conjunto con la CONAMA y como parte del proyecto de Desarrollo Institucional ya mencionado, desarrolla un estudio denominado “Desarrollo de un Patrón de Análisis Ambiental de la Pequeña Minería”, el cual cuenta con importante información estadística del Sector y constituye el mayor esfuerzo estructurado en materia ambiental para la Pequeña Minería en Chile. La Unidad Ambiental también ha puesto en marcha el “Proyecto Ambiental Pequeña Minería” PRAPEM, cuyo propósito es proponer prácticas o tecnologías alternativas, dentro de un marco de fomento de la actividad. Finalmente e incorporando más directamente la variable social, se desarrolla el “Proyecto Ambiental Chañaral” PRACH, cuyo propósito es identificar los problemas ambientales que la actividad minera genera en la Comuna de Chañaral (II Región). El objetivo 51

último de este proyecto es lograr un mejoramiento de las condiciones de la zona para el desarrollo de actividades productivas alternativas a la minería. En materia social, el Ministerio de Minería con el apoyo de las Gerencias Regionales de ENAMI y del SEREMI de Minería, desarrolla el Programa de Asistencia y Modernización de la Minería Artesanal PAMMA, cuya operación es independiente de la Unidad Ambiental. El proyecto se inició en 1992 con el objetivo de mejorar la calidad de vida y una mayor organización de los pirquineros. En el período 1992-1994, el PAMMA invirtió 622 millones de pesos que le permitieron financiar 80 proyectos productivos y beneficiar a 1.856 mineros artesanales (Cuadro Anexo Nº1). Cabe mencionar que en la evaluación de los proyectos mineros a ser financiados a través del PAMMA se incluyen fundamentalmente criterios de “seguridad” en las faenas mineras y consideraciones mínimas en relación a las normas ambientales. Las acciones se concentran en la asistencia técnica, capacitación y financiamiento, tendientes a elevar la capacidad de gestión y la cuantificación del impacto ambiental general de una faena está fuera de su campo de acción. Su acción se ha concentrado en un grupo de mineros artesanales de la IV y III Regiones, en donde efectivamente se encuentran ubicados mayoritariamente los grupos más pobres (Lagos, 1993). Adicionalmente y como parte de una iniciativa regional iniciada en 1996, se ha creado el “Comité Público Minero Regional Atacama”, en el cual participan los tres proyectos citados anteriormente (PRAPEM, PRACH, PAMMA) y otras entidades vinculadas al sector. Su objetivo es elaborar una propuesta de estrategia regional que incorpore a los Pequeños Mineros, diferenciándolos de acuerdo a su nivel de sustentabilidad. Servicio Nacional de Geología y Minas (SERNAGEOMIN). Se trata de una entidad pública a cargo del Ministerio de Minería cuyas funciones incluyen la supervisión en relación a la propiedad minera, exploración y geología. En 1992, se puso en marcha el Departamento de Gestión Ambiental, cuya labor está fundamentalmente dirigida al control de seguridad en las faenas. Se encarga de autorizar las condiciones operacionales de minas, plantas y tranques de relaves y acopio de desmontes y ripios de lixiviación. Tiene a su cargo seis oficinas regionales (de la I a la V Región y en la VIII), a través de las cuales canaliza su labor de fiscalización. Adicionalmente, brinda asesoría a la CONAMA en materia de Evaluación de Impacto Ambiental relacionado a la actividad minera. Cualquiera de sus dependencias tiene la obligación de reportar a la CONAMA sobre cualquier daño ambiental que no se contemple dentro de sus labores específicas de fiscalización. Este servicio lleva un Catastro de Tranques de Relaves, en base del cual realiza su supervisión. Su labor en los últimos años ha sido particularmente dirigida a los proyectos nuevos en materia de seguridad en planta y construcción de tranques y a la supervisión de instalaciones en operación. La atención que presta este organismo en el sector de la minería artesanal se destina fundamentalmente a la identificación de programas de capacitación y apoyo técnico. En 1996 se iniciaron acciones, tendientes a brindar cursos en los siguientes temas: Seguridad Minera, Higiene Industrial, Operación en planta y mina, y Gestión minera. Básicamente orientado a canalización adecuada de los esfuerzos de capacitación, ha realizado catastros de la actividad en minería artesanal para determinar las condiciones de seguridad en las faenas mineras y que además pretenden constituir una aproximación de la situación social del “pirquinero” y del impacto ambiental del Sector. Comisión Chilena del Cobre (COCHILCO). La Comisión Chilena del Cobre es un organismo independiente fundamentalmente técnico y especializado en la actividad minera del cobre. Entre sus funciones están: elaborar y ayudar en la implementación de políticas, fiscalizar el cumplimiento de la legislación específica al sector tanto privado como público y resguardar los intereses del Estado en sus empresas del sector, en base de evaluaciones estratégicas. Su campo de trabajo incluye la realización de estudios sectoriales y asesoría en temas jurídicos y también 52

en materia ambiental. En estos últimos años su labor se ha centrado en el estudio de mercados para los distintos productos mineros y aspectos vinculados con la Minería Estatal y Privada a gran escala (COCHILCO, 1995). COCHILCO y el Centro de Investigaciones Mineras y Metalúrgicas CIMM, efectuó un “Diagnóstico de la Realidad Socio-Laboral en Taltal y Chañaral, comunas mineras que actualmente presentan indicadores elevados de pobreza y cesantía. En base de estos resultados y en colaboración con ENAMI se elaboró una propuesta de reinserción laboral para estas comunidades, que al momento se halla en estudio. Sociedad Nacional de Minería (SONAMI). Es una de las dos entidades gremiales más antiguas de Chile. Representa los intereses de los más de cinco mil miembros que agrupa y que incluyen a grandes, medianos y pequeños productores mineros. Su Comisión de Medio Ambiente trabaja en tres áreas principales: capacitación, proceso regulatorio y tendencias internacionales. Dentro de su programa y dirigida fundamentalmente a Pequeña y Mediana Minería, considera la capacitación en temas ambientales que en términos generales contempla: seminarios dirigidos a la MM y talleres para PM en las regiones mineras, cuya primera fase se concentra en la difusión de información relevante. Los denominados “Talleres sobre Incremento de la Productividad a través de Medidas Ambientales” se orientan a establecer sistemas de gestión ambiental, que permitan además incorporar la eficiencia en los procesos mineros. Estos talleres se preparan a base de la metodología desarrollada por la EPA (Agencia para la Protección del Medio Ambiente en EEUU). En calidad de propuesta, está un Plan Nacional de Exploración Minera que considera la limitada capacidad de exploración de la Mediana y más aún de la Pequeña Minería. En él se considera la creación de un Fondo de Exploración sobre el que se otorgarían créditos para el financiamiento de proyectos de exploración de estos segmentos. En el caso de la Pequeña Minería se estimularía la agrupación para permitirle aprovechar economías a escala (Ministerio de 3 Minería , 1996). Por otra parte ha propuesto un Fondo de Estabilización para el precio del cobre, como alternativa para evitar los impactos negativos que sus fluctuaciones tienen en pequeños y medianos mineros, cuyo proyecto ha sido analizado por COCHILCO. Otras Instituciones de Investigación. Existen varias entidades dedicadas a la investigación minera y metalúrgica. Entre ellas se encuentran el Centro de Investigaciones Mineras y Metalúrgicas CIMM, el Centro de Estudios del Cobre CESCO, el Programa de Minería de la Pontificia Universidad Católica de Chile, el Programa de Postgrado en Economía del Medio Ambiente de la Universidad de Chile y otros centros universitarios de investigación relacionada. B.- Estructura de la Industria Minera. a.- Clasificación de la Minería Chilena. Una característica de la minería chilena es su gran diversidad. Existe consenso al identificar tres segmentos en el sector minero chileno: Gran Minería, Mediana Minería y Pequeña Minería. Sin embargo, no existe un criterio único para clasificar las faenas mineras correspondientes a cada grupo. La Minería Estatal la llevan a cabo a gran escala CODELCO y ENAMI. En la Minería Privada subsisten relacionados los tres segmentos mencionados y se vinculan con ENAMI a través de su estructura de abastecimiento, dentro de la cual se clasifica al sector minero en tres grupos: Minería Independiente (equivalente a Gran Minería), Mediana y Pequeña Minería. En materia ambiental se debe considerar además que si bien ni la Pequeña ni la Mediana Minería cuentan con infraestructura de fundición, se han constituido en abastecedores de minerales concentrados y precipitados, que sirven de insumos para el proceso posterior y en particular de la Minería Estatal llevada a cabo por ENAMI. Combinando los distintos criterios de clasificación 53

disponibles, se considera que la siguiente clasificación define en forma bastante detallada a quienes forman parte del sector minero en Chile. a) Gran Minería (GM): Siguiendo la clasificación tradicional, se incluye en este segmento a todas aquellas empresas que producen anualmente más de 75.000 Ton de cobre metálico o su equivalente. Se suman además aquellas que aunque no alcanzan este nivel de producción, son filiales de grandes transnacionales mineras, trabajan con tecnología de punta, tienen acceso a los mercados financieros internacionales, tienen capacidad e infraestructura para colocar su producción en el mercado nacional e internacional de concentrados, son altamente competitivas y por lo tanto no requieren de la labor de fomento del Estado. Para pertenecer a este segmento, las empresas deben cumplir con una de las siguientes características (Lagos, 1993): • Producción anual superior a 20 mil Ton de cobre contenido o exportadoras independientes con producción mayor a 10 mil Ton de cobre contenido por año. • Producción anual mayor a 10 mil Ton de cobre contenido, obtenido mediante el proceso Sx/Ew (lixiviación/electrobtención) o cuyo producto final es cobre de grado electrolítico. En materia ambiental y aún cuando este subsector responde por la mayor parte de la contaminación generada por la minería, el nivel de control sobre el daño que causa es alto, dadas su tecnología y disponibilidad de recursos. Constituye el 75% de la actividad minera privada y ha venido incorporando desde los años 80 consideraciones ambientales en su gestión, fundamentalmente vía la influencia extranjera en su administración. Varias de las empresas de este segmento realizaron Evaluaciones de Impacto Ambiental, aún sin que éstas fueran establecidas como requisito legal en la Ley de Bases del Medio Ambiente. Muchas de éstas provienen de países con fuertes restricciones medioambientales y cuya política corporativa requiere la realización de este tipo de estudios. Adicionalmente, al realizar este tipo de estudios se facilita en buena medida la obtención de los permisos, que los distintos Servicios (Salud, Agrícola, Minería, etc.) deben otorgar para el inicio de la operación de proyectos de la envergadura que presenta la Gran Minería. b) Mediana Minería (MM): Se clasifican todas aquellas faenas mineras cuya producción corresponde a una explotación superior a 200 Ton de “mineral” por día , participan de la actividad de fomento del Estado y venden concentrados o precipitados de cobre u oro exclusiva o mayoritariamente en ENAMI bajo un sistema de contratos que aseguran la compra de toda la producción. Se incluyen en ella fundamentalmente complejos mina-planta y plantas independientes, en donde el producto final son concentrados de cobre. Este segmento no participa en el proceso de fundición, por lo que probablemente se verifica que contrariamente a lo que sucede en la Gran Minería, no se han hecho estudios que permitan cuantificar su impacto ambiental. c) Pequeña Minería (PM): El pequeño minero se define como aquel que trabaja en instalaciones propias o ajenas con una capacidad de extracción de hasta 200 toneladas de “mineral” por día, para su venta directa en bruto o su procesamiento en pequeñas plantas de beneficio. Este segmento está formado por una gran cantidad de mineros que se acogen a la política de fomento del Estado y en su mayoría venden su producción a los poderes compradores de ENAMI a través de un sistema de tarifas. Dentro de la Pequeña Minería se pueden distinguir a su vez dos grupos diferenciados de acuerdo a una aproximación a su capacidad de gestión. No existe un umbral claro que permita separar a éstos grupos y sin embargo se puede distinguir a un sector de Pequeña Minería en cierta medida más formal y un sector de Pequeña Minería Artesanal (PMA). En todo 54

caso, se trata de un sector en el que no se lleva a cabo ningún tipo de gestión ambiental y en el que el control y la capacidad de fiscalización de las autoridades es mínimo. El grupo más formal incluye algunas faenas en mina regularmente más organizadas y con un cierto grado de mecanización. Está compuesto fundamentalmente por pequeñas plantas en las que se benefician minerales en baja escala y que disponen de poca capacidad de gestión. Adicionalmente, se observa un mayor porcentaje de propietarios de las faenas en relación al grupo artesanal. Los mineros artesanales, que se conocen como pirquineros, operan fundamentalmente en minas en las que solo se extrae mineral y en pequeños trapiches artesanales en los que se concentra muy rudimentariamente el metal (básicamente se obtiene oro metálico a través de la amalgamación con mercurio). Es un grupo particularmente pobre y concentrado en el quintil más bajo de ingresos de la población chilena. Se trata de trabajadores independientes muy poco organizados. En muchos casos no son propietarios de las faenas que explotan, en general no utilizan equipos, operan a base de la fuerza humana en la extracción y en agrupaciones de tipo familiar. Se observa una muy alta estacionalidad que determina una movilidad que hace aún más complicada su identificación y fiscalización. III.- PROCESO PRODUCTIVO A.- MEDIANA MINERIA: Caracterización, escala, cuantificación y ubicación. La Mediana Minería Chilena presenta las siguientes características generales: - Son productores de concentrados y precipitados de cobre y concentrados de oro, que venden toda su producción a ENAMI a través de contratos de compra. - Cuentan con una capacidad empresarial suficiente como para ser abastecedores regulares de ENAMI y sin embargo, encuentran dificultades para negociar y exportar directamente sus productos. - Se ubican fundamentalmente en el Norte y se extienden hasta la Quinta y Región Metropolitana. - Los concentrados y precipitados que producen aportan anualmente entre 1.000 y 20.000 Ton en la producción de cobre o su equivalente en oro. - Los capitales que involucran son mayoritariamente nacionales. Se caracterizan por el uso combinado de maquinarias y una buena cantidad de mano de obra. - Son importantes generadores de empleo directo, y en particular en el Norte Minero. Permiten además el desarrollo asociado de la Pequeña Minería, la cual actúa como abastecedora de mineral de las plantas de beneficio medianas. De acuerdo a estos criterios se identifican 18 empresas medianas dentro de este segmento. Su producción en 1995, según información de la SONAMI, se valora en alrededor de 293 millones de dólares (Cuadro Anexo Nº2). La mayoría de estas empresas obtienen concentrados de cobre y dentro de este grupo se cuentan: II Región: Las Luces, Punta Grande y Compañía Minera Tocopilla: III Región: Compañía Minera Sali Holchschild S.A, Compañía Minera San José, Sociedad Punta del Cobre, Empresa Minera San Esteban Primera, Cobrex y Carola Coemín. IV Región: Compañía Minera La Patagua, Sociedad Minera Las Cenizas de Cabildo y Cerro Negro. En menor número están aquellas firmas productoras de precipitados de cobre: Caleta del Cobre y Compañía Minera Doña Ada en la II Región y la Minera Amolanas en la III Región. Finalmente, entre las productoras de concentrados de oro se cuentan: la Sociedad Minera Don 55

Alberto y la Compañía Minera Tamaya en la IV Región y la Compañía Minera Maipo en la V Región. El segmento de medianos mineros ha sido dinámico y sus entregas anuales a ENAMI han ido creciendo año a año. Además se ha observado una importante movilidad hacia la Gran Minería, ya sea por fusiones con empresas de mayor tamaño o por negocios propios. Tal es el caso de El Bronce de Petorca, Refimet, Cerro Dominador y Carolina de Michilla. Se espera además que la introducción y desarrollo de nueva tecnología y en particular del sistema de lixiviación/electrobtención, marque una cierta reestructuración del sector mediano minero chileno permitiendo aumentar la escala de aquellos empresarios que puedan invertir para adoptarla (Lagos, 1993). Por otra parte, existen algunos Grupos Mineros que tienen participación en varias faenas y dentro de ellos algunos que también estarían participando en empresas de mayor escala como es el caso del Grupo Minero Gordo y Las Cenizas, cuyo grupo empresarial además tiene importante participación en Las Luces. Esta situación estaría potenciando el crecimiento del sector. De hecho se observan importantes niveles de producción de concentrados en firmas como de Las Cenizas y Punta Grande, que en 1995 logró duplicar sus entregas a ENAMI. En este grupo se cuentan empresas con una moderna estructura tanto tecnológica como de gestión y administración, tales como Punta del Cobre, Las Cenizas, Punta Grande. Paralelamente, se desenvuelven firmas que observan ciertos problemas en su gestión ambiental y otras que presentan limitantes para seguir aumentando la producción o incrementar su productividad, fundamentalmente debido a los efectos de las economías a escala y la falta de recursos en la exploración y la planificación a largo plazo. La presencia de ENAMI y su participación en el proceso productivo ha determinado una fuerte relación con la Mediana Minería. Este segmento no ha requerido comercializar su producto a través de traders y ha venido operando a base del sistema de contratos con ENAMI. Las empresas más pequeñas presentan como limitaciones para su crecimiento, su dependencia de la estructura productiva del Estado, ya sea por falta de capacidad negociadora y/o financiera; y la migración de personal hacia las empresas de mayor tamaño. B.- PEQUEÑA MINERIA: Caracterización, escala, cuantificación y ubicación. Se trata de una actividad a la que generalmente se le atribuye un impacto social importante, de hecho la Pequeña Minería es una forma de vida y trabajo fundamentalmente en el Norte de Chile. Como ya se mencionó, en este grupo se incluyen minas que producen hasta 200 TM por día de mineral y plantas con capacidad para procesarlo. La racionalidad detrás de la actividad del pequeño minero no es única, los incentivos no son siempre los mismos y en gran medida están ligados a la actividad de fomento de ENAMI. En una primera aproximación, se observan dos tipos de pequeños mineros, aquellos cuya presencia está íntimamente ligada a las fluctuaciones del precio del cobre y que por lo tanto tienen una presencia itinerante en el sector, y aquellos cuya actividad principal es la minería y que se mantienen en ella aún en condiciones difíciles de precios. En el primer caso, se trata de entradas ocasionales de un grupo generalmente joven, ocupado en otras actividades o desempleados, que viven en zonas mineras o migran a ellas y aprovechan períodos de precios altos vinculándose al sector mediante contratos de arriendo de mina de muy corto plazo. En el segundo caso se trata de mineros de mayor edad, cuya presencia persistente se explica en función de una serie de aspectos culturales que dan forma a la tradición minera, a los que se sumarían la baja aversión al riesgo de sus participantes y en algunos casos a la falta de alternativas de subsistencia. En el caso de los mineros que operan en planta y que presentan un mayor grado de formalidad, no existen diferencias en cuanto a los criterios que guían su presencia en la industria. Se trata de firmas pequeñas con tecnologías de costo alto y en las que los costos fijos incurridos impiden entradas y salidas en función del precio del cobre. El segmento artesanal reviste particularidades en términos sociales merecerán un análisis detallado adicional. 56

Se debe tener en cuenta que todos quienes pertenecen al segmento de Pequeña Minería están vinculados entre sí y en especial a través del proceso de comercialización. Existe una considerable interdependencia entre grupos, los medianos contratan a los pequeños para abastecimiento. Los pequeños y pirquineros venden en agencias de ENAMI, que actúa como ente de fomento y regulación, maquilador y exportador. ENAMI está obligado por ley a procesar los productos que extraen pequeños productores. En muchos casos los mineros artesanales le venden a plantas o minas de la Pequeña Minería Formal y su mineral llega a ENAMI a través de ellas. En general este segmento presenta las siguientes características, y obviamente las limitaciones son más agudas en tanto más artesanal es una faena: -Situación de propiedad que no permite su desarrollo. Alto porcentaje de arrendatarios que además operan con contratos de corto plazo. -Escaso conocimiento de las reservas explotables y muy limitadas o ningún acceso a financiamiento. -Este tipo de mineros trabaja con leyes altas. Sus costos elevados responden a tecnologías antiguas y artesanales, pagos de regalías a los propietarios, grandes distancias a las plantas de beneficio, entre otros. Existe la percepción de que en los últimos años han visto reducido en alguna medida su campo de acción, ya que grandes extensiones han sido cubiertas por empresas de gran escala. Sin embargo y aunque en el Norte se extienden grandes yacimientos de oro y cobre atractivos para la minería de gran escala, existen diversos depósitos (mayoritariamente presentes en la III y IV Región del país) que por sus características sólo pueden ser explotados mediante el trabajo selectivo de la pequeña escala. Por otra parte, las grandes empresas mineras tienden a ubicarse en zonas desérticas (II Región) muy lejanas a centros poblados, donde se verifica una mayor competencia por el agua y por tanto poco atractivas para pequeños mineros. En el caso de la Pequeña Minería no existe ninguna institución que trabaje generando información sectorial formalmente. Aunque se trata de una actividad muy antigua solo recientemente se han iniciado trabajos para identificar adecuadamente al sector, buena parte de los cuales todavía se hallan en elaboración. Por lo tanto, para efectos de este estudio se ha realizado la recopilación de toda la información previamente levantada por distintas entidades relacionadas al sector. Se utilizarán varias fuentes, en función de su pertinencia con relación al aspecto específico que se pretende ilustrar a lo largo del análisis. Adicionalmente y para la identificación de impacto se ha tomado como referencia “Análisis del Patrón de Impacto Ambiental de la Pequeña Minería” llevado a cabo por la Unidad Ambiental del Ministerio de Minería, que nos ha proporcionado los resultados del Pre-Informe final del proyecto. La diferenciación de “minas” y “plantas”, constituye la primera separación relevante en la caracterización de esta actividad, debido a que se trata de faenas cuyos impactos sobre el medio son muy diferentes. Una segunda clasificación relevante se hará en cada caso por tipo de mineral y por procesos. Sobre la base de la información disponible correspondiente a 1994, que además incluye resultados de visitas a terreno que realizó, la Unidad Ambiental del Ministerio de Minería identifica un total de 1.626 minas y 281 plantas, con capacidad de producción menor a 200 Ton por día. El universo identificado de faenas de explotación de minerales produce alrededor de 1,72 millones de Ton de mineral al año (5.743 Ton por día), mientras que las plantas tienen capacidad para tratar 2,96 millones de Ton anuales (8.640 Ton por día). Para ese mismo año, ENAMI recibió 1,055 millones de Ton de minerales, 44.928 Ton de concentrados de cobre, 20.942 Ton de concentrados de oro y 5.381 Ton de precipitados de cobre. La tendencia observada para 1995, es de reducción en todos los casos y en particular en los concentrados de cobre (11% frente al año anterior), que paralelamente a un incremento de las entregas de MM 57

marca una caída muy importante en los porcentajes de la PM en el abastecimiento a ENAMI. Se considera que tras los ajustes y depuración de la base realizados por los expertos, la información recogida describe y cuantifica de manera adecuada, la actual situación de la PM chilena (Ministerio de Minería, 1996). No se tiene datos exactos con respecto al número de personas vinculadas a la Pequeña Minería identificada en las estadísticas disponibles. Sin embargo, el sector vende sus minerales en ENAMI o en plantas privadas y la mayor parte de pequeñas plantas establecen relación comercial con esta empresa. ENAMI cuenta con estimaciones de empleo directo y número de beneficiarios asociadas a las faenas de las que se abastece que por lo tanto, resulta un indicador aproximado en este aspecto. Se estima que en 1995, las 630 faenas que realizaron entregas a ENAMI de hasta 200 Ton por mes de minerales, emplean alrededor de 3.700 mineros y estas implican un empleo indirecto de 6.800 puestos de trabajo, aproximadamente. El empleo directo en las 204 plantas que entregaron hasta 50 Ton de concentrados y precipitados por mes, se estima en alrededor de 2.000 trabajadores, que implican 3.700 puestos de trabajo indirecto aproximadamente. La presencia media de las entregas se eleva de 4 meses en los productores de minerales hasta 7 meses por año en los productores de concentrados. Si se supone 5 miembros por grupo familiar en promedio, entonces resultan alrededor de 80.000 personas dependientes del grupo de pequeños mineros vinculados al esquema de fomento de ENAMI para los rangos de producción mencionados (Base de Datos ENAMI). Se trata de un sector cuyas fuentes de emisión están altamente atomizadas. Las minas y plantas identificadas se caracterizan a continuación en función del mineral tratado, el tipo de proceso y su ubicación. 2.-MINERIA ARTESANAL EN VENEZUELA I.- LA MINERIA DE PEQUEÑA ESCALA EN EL ESTADO BOLIVAR, VENEZUELA Durante las últimas décadas ha habido un resurgimiento de la Minería de Pequeña Escala (MPE), término que ha sido utilizado para designar tanto a la minería artesanal como a la pequeña minería. En Venezuela se incluyen en la minería artesanal a los llamados “bateeros” y “suruqueros” los cuales realizan operaciones no mecanizadas para la recuperación de oro y diamante de aluvión, respectivamente.; mientras que la discusión sobre la definición de la pequeña minería aún está en marcha, hasta el punto de que todavía no se ha logrado tener una delimitación única con criterios objetivos en el ámbito mundial. Por ejemplo, en África del Sur y del Este, el sector de la MPE es definido en base al número de empleados; en una pequeña empresa como ésta, el número de trabajadores que se considera oscila entre diez y cincuenta. Las definiciones de pequeña minería también varían de un país a otro y entre los principales aspectos considerados para tal propósito, lo que a continuación mencionamos podría ser aplicable en Venezuela: costos de inversión inferiores a doscientos cincuenta millones de bolívares, fuerza laboral inferior a ochenta personas y una producción de mineral bruto menor a cien mil toneladas por año.229 En la mayoría de los países en desarrollo a la pequeña minería la han hecho aparecer como una actividad artesanal debido fundamentalmente a la escasa mecanización, pocos conocimientos técnicos del personal, planificación deficiente de la explotación minera, baja recuperación del mineral y bajo rendimiento del trabajo.La pequeña minería ha sido considerada en muchos 229

BERMUDEZ TIRADO, Rafael Darío – RAFAEL MILANO, Sergio. LA MINERIA DE PEQUEÑA ESCALA EN EL ESTADO BOLIVAR, VENEZUELA. Centro de Investigaciones de Gestión Ambiental y Desarrollo Sustentable (CIGADS) Universidad Nacional Experimental de Guayana (UNEG), Puerto Ordaz, Octubre 2002, Estado Bolívar, Venezuela. http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/pequenamineria/Venuzuela/MPE Dario.pdf (Consultada el 06 de marzo de 2012)

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países como un sector de difícil control y manejo debido a la misma realidad geológica de los yacimientos, lo cual conlleva a la proliferación de núcleos aislados y muy dispersos en zonas rurales.La relación concomitante entre política (estamentos legales) y las ejecutorias institucionales materializadas en planes y proyectos, pareciera que no han podido lograr los resultados esperados. En realidad, en la visión técnica-instrumental para la calificación de la pequeña minería y del pequeño minero, no han sido tomados en cuenta aquellos aspectos relacionados con la percepción subjetiva del pequeño minero, de sus conceptos sobre modos, formas y relaciones de producción vinculadas a las actividades que realiza, de la manera cómo se interpreta a sí mismo, a su familia, a las relaciones de amistad entre sus pares y sobre todo, los conceptos que privan alrededor del eje central u objeto mineral de la explotación o trabajo. El interés institucional se ha centrado sobre las ganancias que se generan de una explotación comercial, luego se incorporó al debate la cuestión de los daños ecológicos propios de una actividad con poco o ningún control y últimamente, ha venido ganando importancia el elemento social pero sólo circunscrito a mejoras materiales en el ámbito de la salud, la educación, los servicios, etc. para aquellas comunidades mineras asentadas y aparentemente consolidadas. Evidentemente, la visión del pequeño minero respecto a la actividades que realiza, sobre el mineral que explota, sobre sus vínculos con el mercado, sobre la forma de tasar sus ganancias y el uso de ésta, está muy lejos de la percepción que sobre lo mismo tienen los técnicos de las instituciones con competencia en estas actividades; por tanto, la planificación no contempla variables pertinentes sobre tales particularidades; de tal forma que sería inevitable cuantificar las pérdidas y calificar la responsabilidad directa del fracaso, a lo “desordenado” y “caótico” de la organización del pequeño minero. . Los problemas ambientales Los problemas ambientales de la MPE tienen su origen en los riesgos inherentes a la minería, en las condiciones generales de este tipo de minería en el país, en la subjetividad de los mineros y en el total desconocimiento de los criterios ambientales. En un sentido general, podemos decir que la minería ocasiona diferentes impactos en los ámbitos físico y social en todas sus etapas, tanto durante el reconocimiento geológico, la prospección, la exploración, como en la explotación, el beneficio y el cierre de las minas. En la discusión de los problemas ambientales asociados a la MPE haremos mención concretamente a aquellos problemas asociados a las actividades de extracción de oro y diamante de aluvión en el estado Bolívar. Estos son básicamente de dos naturalezas: los que tienen que ver con la ocupación del territorio y los que afectan directamente a los recursos naturales. En los últimos 10 años las actividades mineras de oro y diamante de aluvión se han estado realizando con un claro desconocimiento de los lineamientos y directrices de la ordenación del territorio. Todos hemos sido testigos de cómo estas actividades se han venido desarrollando en áreas sometidas a régimen especial: Parques Nacionales, Monumentos Naturales, Reservas Forestales, Lotes Boscosos y Zonas Protectoras. En algunas de estas áreas estas actividades mineras están prohibidas o sometidas a restricciones. El desconocimiento arriba mencionado ha conducido a un desarrollo sin lograr una armonía entre una calidad de vida satisfactoria, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales, y la protección y valorización del ambiente. La información básica sobre los recursos naturales renovables y el ambiente es deficiente en magnitud y grado de detalle para los planes de ordenamiento de las áreas bajo régimen de administración especial, al menos para las que tienen fines utilitarios, para los planes sectoriales y, más aun, para la administración de los recursos. Con relación a la afectación de los recursos naturales, también hemos sido testigos de los daños ocasionados a los cuerpos de agua, los suelos, así como a la flora y la fauna.

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Sabemos que el porcentaje afectado por las actividades señaladas es bajo, algunos lo han estimado menor a 2% del total de la superficie de la Región Guayana, región que comprende los siguientes estados: Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro. En este sentido, las autoridades competentes están en la obligación de hacer que las actividades mineras sean vistas desde la óptica de la integralidad, dándole preferencia al manejo interdisciplinario de los problemas. Esto disminuiría tanto los riesgos directos como los efectos ambientales indirectos. Es importante señalar también que el uso incontrolado del mercurio metálico para la recuperación del oro tanto en el pasado como en el presente incorporó y continúa incorporando cantidades considerables de mercurio a los suelos y cuerpos de agua las cuales hasta ahora no han sido evaluadas, a pesar de los esfuerzos realizados por la Corporación Venezolana de Guayana en el pasado cuando puso en funcionamiento los Centros de Recuperación de Oro, en los cuales el mercurio era utilizado bajo condiciones controladas. Estos centros no están funcionando en estos momentos. De tal manera que a este respecto compartimos la posición de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), quién ha sostenido a través del programa “Introducing New Technologies for Abatement of Global Mercury Pollution” que mientras no exista una alternativa económicamente competitiva con relación al mercurio, este seguirá siendo empleado por los mineros de la MPE, de tal manera que los esfuerzos tienen que estar dirigidos a reducir las emisiones, al reemplazo por otro compuesto y a la rehabilitación de los sitios contaminados. Existe bastante consenso en la región de que la causa principal de los problemas mencionados obedece a la ausencia de una política minera por parte del estado venezolano. Una política que debe estar orientada hacia la elaboración y aprobación de un Plan Integral de Desarrollo Minero con sujeción a las directrices y lineamientos del Plan Estadal de Ordenamiento del Territorio, así como también a la elaboración y aprobación de los planes de ordenamiento de las Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE), y sus respectivos reglamentos de usos. También es necesario señalar que por el hecho de aparecer por primera vez los términos “pequeña minería” y “minería artesanal” en la nueva ley de minas, la acción gubernamental tendría que estar dirigida no solo hacia la asistencia técnica en las labores de exploración y explotación sino también hacia la inclusión de estos sectores dentro de las políticas nacionales ambientales. El gobierno debe poner especial atención a la minería artesanal ya que esta, al igual que las pequeñas industrias, es de muy difícil control, y justamente es éste tipo de minería, con el apoyo de mineros de más recursos económicos, el que ha venido ocasionando serios daños en sitios ambientalmente frágiles en el Estado Bolívar. Estamos conscientes de que en la ejecución y control de los planes de ordenamiento del territorio, y de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables se presentan problemas de operatividad. El problema se complica aún más en el momento de ejercer las competencias, en este sentido es necesaria una revisión objetiva y profunda tanto del régimen de autorizaciones como el de sanciones. Es imperativo que el manejo ambiental de la pequeña minería de oro y diamante de aluvión en el Estado Bolívar se realice a través de una figura que maneje los problemas desde una visión holística y esto solo lo podremos lograr desde una institución que maneje en forma clara el concepto de la interdisciplinariedad. . Reflexiones sobre la situación social En Venezuela, ciento cincuenta años después del inicio de la explotación intensiva, continua y permanente tanto de minerales metálicos como no metálicos, la situación social y económica de marginalidad y oprobio de estos pequeños productores no ha cambiado sustancialmente. Los resultados de observaciones realizadas en pequeños mineros de oro en el Estado Bolívar de Venezuela, indican que la relación de mercado no es el principal interés de la explotación o búsqueda del mineral, por el contrario, privan sobre ellas relaciones de amistad, de compañerismo, de prestigio entre los pares que se expresan mediante normas de implícita 60

aceptación, que no son de estricto cumplimiento pero que generalmente se cumple, como por ejemplo, regalar mineral a los compañeros mineros que no tuvieron suerte en el día, regalar dinero, una vez vendido el mineral, a los compañeros que no estuvieron presente en el primer reparto, brindar en los bares, entre otras. La mirada simple del profano en la materia, que interprete al mineral sólo desde la perspectiva lógica unívoca de la economía clásica, como una mercancía para la transacción comercial en relaciones normales de mercado, le es difícil entender porque el pequeño minero gasta la totalidad de lo obtenido por el mineral vendido sin detenerse a pensar que debe acumular para tiempos de escasez o por lo menos, para mejorar su vida material y la de su familia. La vida de un pequeño minero es de total aventura, puede moverse, sin importar la distancia, a cualquier lugar donde tenga conocimiento que fue encontrado un nuevo yacimiento (“bulla”, “bomba”). Tal cosa implica que no es viable la planificación de su fijación a trabajos permanentes a través de la explotación de la gran minería industrializada donde funcione como un trabajador asalariado. Su permanencia en ese trabajo, no importa cuál sea su responsabilidad, finalizará en el momento que tenga conocimiento de que “explotó una bulla”.El pequeño minero no se ve reflejado en el trabajo asalariado y permanente, aún con la mejor cobertura social, para él siempre será un trabajo forzado, de sujeción, el cual abandonaría ante cualquier oportunidad. La buena intención de los técnicos de las instituciones oficiales no basta. Si no son contemplados en la planificación los factores psicosociales, las políticas y ejecutorias no serán completas; siempre quedará, para pesar de los funcionarios, la frustración de logros pocos eficientes y el mismo sentimiento para los mineros, reflejada en animadversión por tales instituciones y por la acción general del Estado. En realidad no es fácil incluir tales previsiones o mejor dicho, montar los programas y proyectos tomando en cuenta las percepciones culturales y psicosociales, sobre todo, porque se necesita de profesionales especializados, particularmente antropólogos; y lo que es más difícil, que tales requerimientos obligan a que las políticas nacionales y regionales sean de carácter estrictamente enunciativas por tanto descentralizadas, de manera que los programas y planes atiendan a situaciones particulares de carácter local. La conformación de políticas en el sector debe orientarse en dirección de lo particular a lo general, es decir, estructurarse a partir de la sumatoria de conceptos sobre las bases culturales locales, respecto a las formas de producción minera. El trabajo, en beneficio de la MPE y del minero en sí, se sustenta en el hecho insoslayable de la existencia de tales formas de producción; por tanto, la necesidad de reconocerlos legalmente como tal debe sustentarse, más que en su vinculación, desde su nivel, a estructuras de mercado regionales y nacionales, a que la planificación parta desde lo local y se sustente sobre fundamentos de carácter cultural. Finalmente, a pesar de que existen muchas definiciones y una gran incertidumbre con relación a los detalles de la implantación del concepto de la sustentabilidad, esta tendría que ser vista más allá de las escogencias tecnológicas, ella tiene que reflejar los cambios tecnológicos, sociales, institucionales y culturales. En un sentido moderno, tendríamos que hablar a cerca de la necesidad de un sistema de actividad económica que eleve el desarrollo humano y que sea ambiental y socialmente sustentable. Este último término intenta resaltar que la actividad económica no solamente tiene que preservar el ambiente, ella también tiene que preservar y elevar el sistema social, fortificando los recursos sociales de la población.

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CAPITULO V DOCTRINA NACIONAL 1.-LEGALIDAD y FORMALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA ARTESANAL . Mecanismos legales para el desarrollo de la actividad minera artesanal: oportun1dades y limitaciones legales existentes. . Mecanismos legales generales. . Compromiso previo, como requisito para el desarrollo de las actividades mineras. El compromiso previo es con el fin de asegurar la continuidad y prosperidad de las actividades mineras, considerando que la minería es uno de los más importantes medios con que cuenta el Estado para el desarrollo económico y mejoramiento del bienestar social del país. Asimismo, tomando en cuenta que es necesario establecer un marco de referencia en el que se desenvuelvan las actividades mineras, se respete el medio ambiente y se administre responsablemente el impacto social para beneficio común de las poblaciones que se hallan en el área de influencia de estas actividades. Las empresas y el Estado, a través del D.S. 042-2003EM, establecen el compromiso previo, en forma de Declaración Jurada, que deben cumplir los petitorios para la obtención de concesiones de actividades mineras y mediante el cual el solicitante se compromete a:230  Realizar sus actividades productivas en el marco de una política que busca la excelencia ambiental.  Actuar con respeto frente a las instituciones, autoridades, cultura y costumbres locales, manteniendo una relación propicia con la población del área de influencia de la operación minera.  Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales y con la población del área de influencia de la operación minera y sus organismos representativos; alcanzándoles información sobre sus actividades mineras.  Lograr con las poblaciones mencionadas antes, una institucionalidad para el desarrollo local en caso se inicie la explotación del recurso. Elaborando al efecto estudios y colaborando en la creación de oportunidades de desarrollo más allá de la vida de la actividad minera.  Fomentar, de preferencia, el empleo local, brindando las oportunidades de capacitación requeridas.  Adquirir, en primer lugar, los bienes y servicios locales para el desarrollo de las actividades mineras y la atención del personal, en condiciones razonables de calidad, oportunidad y precio; creando mecanismos de concertación apropiados231 Igualmente los solicitantes de una concesión de beneficio deberán cumplir con el requisito del compromiso previo. Tratándose de las concesiones ya otorgadas, los compromisos deberán reflejarse en la presentación de los respectivos Estudios de Impacto Ambiental (ElA), cuando corresponda. Si bien el compromiso previo, mediante declaración jurada, constituye un paso adelante hacia el establecimiento de relaciones armoniosas y constructivas entre el Estado, las empresas y las comunidades; su regulación no contempla mecanismos de supervisión sobre su cumplimiento y medidas de sanción ante su incumplimiento. Medidas que podrían ir desde el cierre de las operaciones, por períodos determinados, hasta el cierre definitivo de las mismas.232

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EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.81 231 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.82 232 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.82

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I.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL De acuerdo con la Constitución Política, el Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada y Consecuentemente, es rol del Estado asegurar que los proyectos de inversión pública y privada en la Amazonía se ejecuten previa certificación ambiental y respetando los derechos reales de las comunidades campesinas y nativas.233 Para tal efecto, la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), Ley 27446, determina que el SElA tiene como finalidad establecer los mecanismos que aseguren la participación ciudadana en el proceso de evaluación del impacto ambiental, tratándose de proyectos de inversión pública y privada que impliquen actividades, construcciones u obras que puedan causar impactos ambientales negativos. En consecuencia, no podrá iniciarse la ejecución de proyectos de inversión pública y privada, y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional, o local podrá aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuentan previamente con la Certificación Ambiental contenida en la Resolución expedida por la respectiva autoridad competente. (Arts. 1. c, 2 y 3). Ahora bien, el Artículo 4 de la Ley 27446 establece una categorización de los proyectos de acuerdo al riesgo ambiental:  Categoría I - Declaración de Impacto Ambiental. Incluye aquellos proyectos cuya ejecución no origina impactos ambientales negativos de carácter significativo.  Categoría II- Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado. Incluye los proyectos cuya ejecución puede originar impactos ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante la adopción de medidas fácilmente aplicables.  Categoría III - Estudio de Impacto Ambiental Detallado. Incluye aquellos proyectos cuyas características, envergadura y/o localización, pueden producir impactos ambientales negativos significativos, cuantitativa o cualitativamente, requiriendo un análisis profundo para revisar sus impactos y proponer la estrategia de manejo ambiental correspondiente.234 La Ley 27446 señala que el organismo coordinador del SEIA es el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) Entre otras funciones, le corresponde coordinar con las autoridades sectoriales competentes, y recibir, investigar, controlar, supervisar e informar a la Presidencia del Consejo de Ministros las denuncias que se formulen por infracciones en la aplicación de la Ley en mención y su reglamento. Igualmente, indica que son autoridades competentes, las autoridades nacionales y sectoriales que poseen competencias ambientales. (Arts. 16, 17 Y 18). Por otra parte, el SEIA garantiza instancias formales de difusión y participación de la comunidad en el proceso de tramitación de las solicitudes y de los correspondientes estudios de impacto ambiental, e instancias no formales que el proponente debe impulsar para incorporar en el Estudio de Impacto Ambiental, la percepción y la opinión de la población potencialmente afectada o beneficiada con la acción propuesta. (Art.13).235 Un aspecto central del SEIA es la participación ciudadana. El artículo 14 de la Ley en mención, define el procedimiento para que dicha participación se implemente. La comunidad puede presentar sus observaciones previas ante la autoridad competente durante la etapa de clasificación. El proponente debe presentar un plan de participación ciudadana y su ejecución. Debe haber consulta formal por parte de la autoridad competente durante la etapa de revisión de los EIA detallados y semidetallados. La información debe estar disponible para el público en la sede regional del sector respectivo; y la audiencia pública como parte de la revisión de los EIA 233


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detallados se deberá realizar cinco días antes del vencimiento del período de consulta formal. Pero, la autoridad competente también puede disponer dicha audiencia pública para los EIA semidetallados. (Art.14). Asimismo, las autoridades competentes tienen la responsabilidad de efectuar la función de seguimiento, supervisión y control de la evaluación del impacto ambiental, aplicando las sanciones administrativas a los infractores; pudiendo también ejecutarlo a través de empresas o instituciones que se encuentren debidamente calificadas e inscritas en el registro que para el efecto abrirá dicha autoridad competente. (Art, 15).236 En suma, la evaluación de impacto ambiental es un proceso de carácter previo a la ejecución de los proyectos de inversión y de desarrollo de las actividades extractivas de los recursos naturales; y además, participativo. Aprobada la inversión o permitida la actividad, la autoridad competente efectúa el seguimiento, supervisión y control. En el caso de la Amazonía, dichas actividades deberán realizarse de acuerdo a la legislación vigente, y respetando los derechos reales de las comunidades campesinas y nativas.237 II.-CONSULTA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES DEL SECTOR ENERGÍA Y MINAS El Artículo 221 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (TUO) D.S. 014-92EM, señala que las actividades de beneficio y explotación requieren de la aprobación del proyecto. Dicha aprobación está supeditada a obligaciones inherentes a la defensa del medio ambiente y de los recursos naturales. En el caso de nuevas solicitudes de concesión de beneficio, éstas deberán incluir un Estudio de Impacto Ambiental. Asimismo, el Artículo 7 del Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades Minero Metalúrgicas D.S. 016-93EM, señala que los titulares de concesiones mineras y/o concesiones de beneficio, de labor general y de transporte minero que se encuentren en la etapa de producción u operación, en su caso, deberán presentar anualmente al Ministerio de Energía y Minas un informe sobre emisiones al ambiente y el seguimiento que realizan al EIA aprobado. Además, señala que los titulares de concesiones mineras que han completado la etapa de exploración y proyectan iniciar la etapa de explotación deberán presentar el EIA del correspondiente proyecto. También indica, que los titulares de concesiones que se encuentren en la etapa de producción u operación y requieren ampliar sus operaciones, deberán presentar un EIA del respectivo proyecto. En el sector minero, los Estudios de Impacto Ambiental a que se refiere el Artículo 221 del TUO, D.S. 014-92-EM y el Artículo 7 del Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades Minero Metalúrgicas, aprobado en el D.S. 016-93-EM y en acuerdo con el Artículo 2 del D.S. 003-2000-EM; deben incluir: 1) un Estudio de Impacto Social que contendrá la línea base socioeconómica, 2) los impactos potenciales, (tanto en aspectos sociales como económicos y de salud), que puedan afectar a las comunidades nativas o campesinas ubicadas dentro del área del proyecto o contrato y 3) las medidas a adoptarse en cada caso, para prevenir, minimizar o eliminar dichos impactos. Asimismo, la estructura del Estudio de Impacto Social de conformidad con el Artículo 3 del D.S. 003-2000-EM y el Artículo 7 del D.S. 053-99-EM deberá ser formulada de acuerdo a la Guía de Relaciones Comunitarias aprobada por la Dirección General de Asuntos Ambientales y Energéticos (DGAAE); la misma que considera entre otros aspectos, los mecanismos de comunicación con las Comunidades, que debe utilizar la empresa corno parte de su plan de relaciones comunitarias.238 Por ello, dada la especial importancia que tiene la participación ciudadana, en los procesos de evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental, se aprueba mediante RM 596-2002-EM-DM 236


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el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas'". Dicho reglamento, define la consulta como un proceso de información y diálogo entre el titular del proyecto, la ciudadanía y el Estado acerca de las actividades mineras o energéticas en la localidad; el marco normativo que las regula; y las medidas de prevención y manejo de los posibles impactos sociales y ambientales del proyecto. Asimismo, permite conocer las percepciones e inquietudes ciudadanas. La consulta se realizará a través de reuniones dirigidas a las personas y organizaciones sociales. Pero se advierte que ello no implica un derecho de veto de los ciudadanos sobre el proyecto. (Art.2.3). Por otro parte, la participación se define como la intervención activa de la ciudadanía, (en particular de las personas que potencialmente podrían ser afectadas por el desarrollo de un proyecto minero o energético) en los procedimientos de aprobación de estudios ambientales (Art.2.S) Así, la reunión participativa es aquella que es convocada por la autoridad o el titular del proyecto, y se realiza utilizando alguna metodología preestablecida para dar a conocer información y recoger opiniones de manera sistemática (Art. 2.4)239 El procedimiento de consulta comprende la consulta previa y la audiencia pública. De acuerdo con ello, la consulta previa es aplicable en tres casos: • Con anterioridad a tos Estudios Ambientales y en las zonas de influencia del proyecto El Estado podrá realizar reuniones informativas dirigidas a la ciudadanía, sobre sus derechos y deberes ciudadanos, legislación ambiental y las nuevas tecnologías a desarrollar en los proyectos. • Durante la elaboración del E/A o EIASD, el titular difundirá la información sobre el proyecto y los avances, recogiendo aportes e interrogantes de la ciudadanía. El Estado por su parte, informará sobre el marco jurídico aplicable. • Presentado el EIA o E/SD al Ministerio de Energía y Minas, el titular del proyecto explicará a las autoridades sectoriales, a las regionales y a la ciudadanía en general, los componentes del estudio; especialmente los posibles impactos sociales, culturales y ambientales, así como los planes de manejo ambiental y social para el control de tales impactos, recogiendo los aportes e interrogantes de los mismos (A.rt.3.1)240 La audiencia pública es un acto público a cargo de la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM), en el cual se presenta a la ciudadanía el EIA o EIASD ingresado al Ministerio de Energía y Minas, registrándose las observaciones que formulen los participantes a la misma. Según sea el caso, la DGAAM podrá delegar este acto en la Dirección Regional de Energía y Minas (DREM) respectiva, en cuyo caso todos los aspectos relativos a la audiencia podrán ser conducidos por esta Dirección (Art. 3.2)241 En este sentido, y de acuerdo con las siguientes normas legales: la Constitución Política, el Convenio 169/0IT, la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de! Impacto Ambiental (SEIA), Ley 27446; el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (TUO), Decreto D.S. 01492- EM, el Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades Minero Metalúrgicas, Decreto D.S. 016-93-EM, los Artículos 2 y 3 del Decreto D.S. 003-2000-EM, el Artículo 7 del Decreto D.S. 053-99-EM; y el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas, Resolución RM 596-2002- EM-DM; se establece que la consulta es el mecanismo clave para la participación de los pueblos indígenas, sus comunidades, e instituciones representativas, con el objeto de influir en la toma de decisiones sobre aspectos que les conciernen; en particular los relativos al impacto de los proyectos mineros sobre su identidad, cultura, territorios, usos 239


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ancestral es de los recursos existentes en sus tierras, salud y medio ambiente. En otras palabras, los pueblos indígenas y comunidades no obstante no tener derecho de veto sobre los proyectos mineros, de acuerdo con el Convenio 169/0IT, sí pueden presentar planteamientos e inquietudes alegados libremente, los que deberán ser tomados en consideración a través del procedimiento de consulta que obliga al Estado a ello; pudiéndose en su caso "excluir áreas" sensibles por su valor cultural, religioso y espiritual.242 El desarrollo de actividades mineras artesanales de las comunidades nativas en sus territorios, requieren, como ya se mencionó, presentar la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o el Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIASD) según sea el caso, para la obtención de la Certificación Ambiental correspondiente. Es responsabilidad de la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM), evaluar la propuesta de clasificación de Categoría 1 o II, de los proyectos presentados por los Productores Mineros Artesanales, de acuerdo al riesgo ambiental. Tratándose de los EIASD será de aplicación el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas, RM 596-2002~EM-DM.243 En suma, si bien la Ley sobre Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, Ley 27651, su Reglamento DS 013-2002-EM y el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas, RM 596-2002-EM-DM, abren espacios de consulta y participación ciudadana en la elaboración y aprobación de los estudios ambientales, un vacío legal clave es que estas normas no definen los mecanismos de participación de las comunidades nativas en el monitoreo y evaluación de los impactos ambientales y sociales, de las actividades mineras durante todas sus fases.244 III.- ACUERDO PREVIO SOBRE USO DE TIERRAS COMUNALES PARA ACTIVIDADES MINERAS Entre los aspectos que más preocupan del desarrollo de las actividades mineras, es que éstas se realizan sobre territorios tradicionales de los pueblos indígenas y los titulados de las comunidades campesinas y nativas, y en las áreas naturales protegidas. Esta superposición crea un conflicto de derechos e intereses entre el Estado, los pueblos indígenas y las empresas mineras: grandes, medianas, - pequeñas y minería artesanal. Al respecto, como ya se señaló anteriormente, la legislación nacional promueve la utilización de las tierras de las comunidades campesinas y nativas para el desarrollo de las actividades mineras, y permite el aprovechamiento de recursos mineros en las áreas naturales protegidas, si resulta compatible con la categoría, la zonificación asignada y el plan maestro del área. Pues el aprovechamiento de recursos no debe perjudicar el cumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el área.245 Por otra parte, de acuerdo con: el Artículo 70 de la Constitución Política, el Artículo 37 incisos 3 y 7, Y el Capítulo IV del Título Décimo Segundo del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (TUO), Decreto Supremo 014-92-EM y los Artículos 43 y 44 del Reglamento de Procedimientos Mineros, D.S. 018-92-EM, los titulares de concesiones mineras pueden solicitar a la autoridad minera, permiso para establecer servidumbres en terrenos de terceros que sean necesarios para la racional utilización de la concesión. Igualmente, pueden 242

EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.86 243 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.86 244 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.86 245 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.87

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solicitar la expropiación de los inmuebles destinados a otro fin económico, si el área fuera necesaria, a juicio de la autoridad minera, para la racional utilización de la concesión y se acreditase la mayor importancia de la industria minera sobre la actividad afectada, previa indemnización justipreciada.246 En esta línea y con la finalidad de promover la utilización de las tierras de las comunidades nativas para el ejercicio de actividades mineras, así como para el transporte de minerales, considerando que es necesario facilitar la conciliación de intereses entre el titular de la concesión minera solicitante de la servidumbre y el propietario del predio superficial, de modo que se pueda llegar a un acuerdo entre las partes en la etapa previa al establecimiento de la servidumbre por la autoridad administrativa y de acuerdo al Artículo 7 de la Ley de Tierras, Ley 26505, sustituido por la Ley 26570 yal Artículo 1 del D.S. 015-2003-AG, que modifica Artículos del Reglamento de la Ley26505, sobre procedimiento para el establecimiento de servidumbre legal minera, aprobado por D.S. 017-96-AG, se establece como requisito básico el "Acuerdo Previo" con el propietario o la culminación del procedimiento de servidumbre.f El "Acuerdo Previo" implica un proceso de consulta a las Comunidades Nativas involucradas en el área del proyecto.247 Pero, si bien se exige el "Acuerdo Previo", el mismo está restringido al hecho que la comunidad nativa esté titulada. En caso que no se produzca el "Acuerdo': transcurrido treinta (30) días hábiles de la comunicación cursada por el solicitante de la servidumbre al propietario del predio (comunidad nativa o campesina) éste puede dirigirse a la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas comunicando el agotamiento de la etapa de trato directo. En este caso, la Dirección General de Minería llamará a las partes y les invocará a conciliar a través de un Centro de Conciliación. Culminada la etapa de conciliación sin que se hubiese producido el "Acuerdo" entre las partes, podrá solicitarse el inicio del procedimiento administrativo de servidumbre legal, con lo cual, se desnaturaliza la finalidad de la consulta.248 Así también, el Artículo 7 de la Ley 26570 y el Artículo 9 de su Reglamento, DS 017-96- AG, modificado por el Artículo 2 del D.S. 015-2003-AG, disponen que en el caso de servidumbre minera, el propietario de la tierra será previamente indemnizado en efectivo por el titular de la actividad minera. El valor de la indemnización se obtendrá en virtud de la pericia efectuada por un profesional de la especialidad agronómica del Consejo Nacional de Tasaciones (CONATA) El monto indemnizatorio comprende: • El valor del área de las tierras que vayan a sufrir desmedro. El que en ningún caso será inferior al doble del arancel de tierras aprobado por el Ministerio de Agricultura. • Una compensación monetaria por el eventual lucro cesante durante el horizonte de tiempo de la afectación, calculado en función a la actividad agropecuaria más rentable que pueda desarrollarse en el predio. • El valor de reposición de las obras civiles y edificaciones afectadas por la servidumbre minera.249 Por consiguiente, si bien la normativa legal prevé el "Acuerdo Previo" para la utilización de las tierras de las comunidades nativas para el ejercicio de actividades mineras, así como para el transporte de minerales, incluyendo la correspondiente indemnización y compensación. Las dificultades se presentan, cuando:

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• El “Acuerdo Previo" se establece con comunidades tituladas. Quedan al margen comunidades y pueblos que sólo tienen una posesión tradicional de sus tierras. • Las tierras de las comunidades pueden será afectadas por la imposición de la servidumbre legal minera o la expropiación para facilitar las actividades mineras. • La normativa legal sobre compensación o previa indemnización por el uso de las tierras comunales, no tiene en cuenta los impactos o perjuicios indirectos sobre comunidades vecinas con las cuales no se ha llegado a un "Acuerdo Previo" • Los criterios de valorización de las tierras comunales efectuada por CONATA no tienen en cuenta indicadores sociales y culturales. • La obligación de indemnizar a terceros por los perjuicios económicos de las actividades de minería, no tiene en cuenta los impactos sociales y culturales. • El plazo de 30 días hábiles para la negociación del "Acuerdo Previo ': mediante trato directo, no toma en cuenta los tiempos que las comunidades necesitan para negociar, así como su derecho a contar con asesoría legal y técnica, y la participación de sus organizaciones representativas.250 En el caso de la Comunidad Nativa Barranco Chico, los concesionarios que realizan actividades mineras artesanales no han cumplido con el trato directo para llegar a un "Acuerdo Previo" con la comunidad y tampoco han formalizado el establecimiento de la servidumbre legal minera. Circunstancia, que vulnera los derechos colectivos de dicha comunidad, pues se están desarrollando actividades mineras artes anales por terceros al margen del marco legal, sin una fiscalización de las autoridades del Sector.251 IV.- PROHIBICIÓN DE USURPACIÓN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NATIVAS De acuerdo con la Constitución Política, toda persona tiene derecho a la propiedad. Este derecho es inviolable. El Estado lo garantiza (Arts., 2.16 y 70) El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y, cultural de la Nación, en particular, respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas. Asimismo, garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa (Arts. 2 inciso 19, 88 y 89) En esta línea, la Ley de Tierras, Ley 26505 y su Reglamento, disponen que el Estado garantiza la integridad de la propiedad territorial de las comunidades nativas. Por consiguiente, el Estado garantiza el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas sobre sus tierras. Con este objetivo de protección, el Código Penal D. Leg. 635, sanciona el delito de usurpación, y el hecho punible cometido será agravado cuando se trate de bienes de comunidades campesinas y nativas.252 Según el artículo 202 del Código Penal, la pena será privativa de libertad no menor de un año ni mayor de tres años, cuando: • Para apropiarse de todo o parte de un inmueble, se destruye o altera los linderos del mismo. • Por violencia, amenaza, engaño o abuso de confianza, se despoja a otro, total o parcialmente de la posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real. • Con violencia o amenaza, se turba la posesión de un inmueble.253

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De acuerdo con el artículo 205 del Código Penal, la pena será privativa de libertad, no menor de dos ni mayor de seis años, cuando: • La usurpación se realiza usando armas de fuego, explosivos o cualquier otro instrumento o sustancia peligrosa. • Intervienen dos o más personas. • Se trata de bienes del Estado o destinados a servicios públicos o de comunidades campesinas o nativas.254 De conformidad, con el artículo 11 del Decreto Legislativo 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario." en caso de invasión o usurpación de tierras rústicas, como el de las pertenecientes a las comunidades nativas, el Juez Instructor, por el solo mérito de la denuncia debidamente recaudada con instrumento fehaciente probatorio del derecho del denunciante, debe realizar una inspección ocular en el plazo de 48 horas de recibida la misma más el término de la distancia. En dicha diligencia los denunciantes pueden ofrecer las pruebas que estimen convenientes, las que deberán actuarse en el acto. Dentro del segundo día posterior a la diligencia mencionada, el Juez Instructor, en base a la constatación efectuada, deberá ordenar la desocupación del predio en el término de 24 horas, administrando posesión al denunciante. Esta situación se mantendrá a resultas del proceso penal correspondiente. Asimismo, el artículo en mención prevé, que en caso de incumplimiento del mandato del Juez Instructor, éste puede solicitar el auxilio de la fuerza pública, la que prestará, bajo responsabilidad, el apoyo correspondiente dentro del término de 48 horas de solicitada, procediéndose al lanzamiento respectivo. Por último, se establece, que el Juez, bajo responsabilidad, no debe admitir acción alguna que entorpezca la orden de desocupación, y se advierte que la apelación no interrumpe su ejecución.255 No obstante estar regulado un procedimiento penal sumario para los casos de invasión o usurpación, al cual pueden recurrir las comunidades nativas en defensa de sus tierras comunales. Lo cierto, es que en la práctica la Fiscalía Penal no formaliza la acusación penal en tanto no se obtengan los instrumentos que prueben fehacientemente la existencia de violencia, amenaza, engaño o abuso en el despojo de la posesión o tenencia de tierras. Este hecho origina que las denuncias formuladas por las comunidades no pasen al juzgamiento. y, aquellos procesos penales por delito de usurpación que terminan con sentencias firmes, en muchos casos, no se ejecutan por la ausencia del apoyo de la fuerza pública. En consecuencia, se requiere modificar el tipo penal para los casos de invasión o usurpación de tierras de las comunidades campesinas o nativas, teniendo en cuenta criterios que faciliten la defensa oportuna y efectiva de sus tierras.256 Por otra parte, la Ley Penal sanciona las faltas contra el patrimonio, cuando se produce una penetración indebida en terreno cercado, sin permiso del dueño; la sanción será de veinte a sesenta días-multa. Asimismo, el Código Penal con el objeto de proteger el derecho fundamental de habitar en un ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación de la naturaleza a la que todos tenemos el deber de conservar, reprime el delito contra los recursos naturales y el medio ambiente. Entre otros tipos de delitos penales, están: la contaminación del medio ambiente, la depredación y destrucción de bosques, el uso indebido de tierras y la alteración del ambiente. (Arts. 304, 310,311 y 313). Por último, la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, DL 22175, dispone que los funcionarios y empleados públicos quedan obligados bajo responsabilidad civil y penal, a dar curso inmediato a las denuncias presentadas por comuneros indígenas, referentes, entre otros aspectos, a la ocupación o explotación ilícita de

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recursos naturales pertenecientes la comunidad, u otros hechos o acciones que les perjudique (Art. 23).257 V.- PARTICIPACIÓN EN LOS BENEFICIOS ECONÓMICOS Como ya se señaló anteriormente, de conformidad con el artículo 77, segundo párrafo de la Constitución, corresponden a las respectivas circunscripciones del país, conforme a Ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon. Los beneficios económicos derivados de las actividades mineras vienen dados por el Canon Minero, el Derecho de Vigencia y la Regalía Minera. Con respecto, al Canon Minero, la Ley del Canon 27506, modificada por Ley 28077 y su Reglamento D.S, 005-2002-EF, modificado por D.S. 029-2004EF; señalan que el Canon Minero está constituido por el 50% del impuesto a la renta que obtiene el Estado y que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales, metálicos y no metálicos.258 Por otro lado, de conformidad, con el artículo 5.2. de la Ley 27506 modificado por la Ley 28077 y la Ley 28322, el Canon será distribuido entre los Gobiernos Regionales y Locales de acuerdo a los índices que fije el MEF sobre la base de criterios de población y necesidades básicas insatisfechas. Su distribución es la siguiente: • El 10% del total del canon es para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades de distrito donde se explota el recurso natural. • El 25% del total del canon es para los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso natural. • El 40% del total del canon es para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural. • El 25% del total del canon es para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural. • El 100% del monto a distribuir corresponde a lo generado por el canon en cada región o regiones, en cuya circunscripción se explotan los recursos naturales.259 La Segunda Disposición Complementaria y Final de la Ley 28322 y el artículo 8 del D.S, 0052002-EF, modificado por D.S.187-2004.EF, disponen que los gobiernos locales donde se efectúa la actividad de explotación deberán destinar el 30% del monto que les corresponda, de acuerdo con la Ley 27506, a la inversión productiva para el desarrollo sostenible de las comunidades donde se explota el recurso natural.260 Con relación al Derecho de Vigencia, el artículo 57 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (TUO) D.S. o 14-92-EM, modificado por Ley 27341 establece que los ingresos que se obtengan por concepto del Derecho de Vigencia, así como de la penalidad tendrá la siguiente distribución: • El 40% de lo recaudado va a los gobiernos locales en que se encuentra localizado el petitorio o la concesión afecta. • El 35% de lo recaudado es para ser distribuido entre las municipalidades de distrito del departamento o los departamentos donde se encuentra localizado el petitorio o la concesión afecta, y cuyas poblaciones estén calificadas como de extrema pobreza. • El 15% de lo recaudado se destina al INGEMMET 257


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• El 10% de lo recaudado toca al Ministerio de Energía y Minas, para los fines de mantenimiento y desarrollo del Sistema de Concesiones y Catastro Minero, así como del Sistema de Información Minero-Metalúrgico.261 Por último, respecto a la regalía minera, el artículo 8 de la Ley de Regalía Minera, Ley 28258, establece que el 100% del momo obtenido por concepto de regalía minera será distribuido de la siguiente manera: • E120% del total recaudado es para los gobiernos locales del distrito o distritos donde se explota el recurso natural, de los cuales el 50% será invertido en las comunidades donde se explota el recurso natural. • El 20% del total recaudado para los gobiernos locales de la provincia o provincias donde se encuentra en explotación el recurso natural. • El 40% del total recaudado es para las municipalidades distritales y provinciales del departamento o departamentos de las regiones donde se encuentra en explotación el recurso natural. • El 15% del total recaudado se destina a los gobiernos regionales donde se encuentra en explotación el recurso natural. • El 15% del total recaudado es para las universidades nacionales de la región donde se explota el recurso natural.262 El artículo 9 de la Ley 28258 advierte que los recursos que los Gobiernos Regionales y Municipalidades reciban por concepto de regalía minera, deberán ser utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión productiva, que articule la minería al desarrollo económico de cada región, para asegurar el desarrollo sostenible de las áreas urbanas y rurales. Y, en los casos que las comunidades y/o sus miembros tengan la condición de productores mineros artesanales, la regalía será de 0%.263 En definitiva, las comunidades nativas al no ser circunscripciones político-administrativas, no son beneficiarias directas del Canon Minero, ni de los ingresos provenientes del Derecho de Vigencia, ni tampoco de lo que se recaude por la penalidad, ni de la regalía minera. En otras palabras, las comunidades no pueden recibir ni ejecutar dichos recursos directamente. Los pueblos indígenas y las comunidades son beneficiarios indirectos, en la medida que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales están obligados a utilizar exclusivamente dichos recursos para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión u obras de infraestructura, en su caso. Corresponde a las comunidades y sus organizaciones representativas, vigilar que dichos recursos se apliquen al desarrollo sostenible de sus comunidades, en particular, a los gobiernos locales donde se explota el recurso minero.264 VI.- MECANISMOS LEGALES ESPECÍFICOS . ACREDITACIÓN DE LA CONDICIÓN DE PRODUCTOR MINERO ARTESANAL La Ley sobre Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, Ley 27651, tiene por objeto introducir en la legislación minera un marco legal que permita una adecuada regulación de las actividades mineras desarrolladas por pequeños productores mineros y productores mineros artesanales; propendiendo a la formalización, promoción y desarrollo de las mismas. En este sentido, la Ley 27651 y su Reglamento, D.S. 013-2002-EM señalan que los 261


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derechos y beneficios establecidos en la misma, están sujetos a la acreditación de la condición de productor minero artesanal y su registro ante la Dirección General de Minería. En consecuencia, las comunidades nativas y/ o los miembros de dichas comunidades, que vienen realizando actividades mineras informales, pueden formalizar su actividad acreditando la condición de productor minero artesanal y registrándose ante la Dirección General de Minería." El productor minero artesanal puede ser una persona natural o una persona jurídica, organizada como sociedad legal o en cualquiera de las formas societarias establecidas por la Ley General de Sociedades.265 Además de acreditar el cumplimiento de las tres condiciones establecidas en el artículo 91 de la Ley 27651, las comunidades nativas y/o sus miembros requieren cumplir los siguientes requisitos: - Presentar La constancia de Pago de Derecho de Trámite)' una Declaración Jurada Bienal que deberá contener entre otros aspectos: • Nombre completo de la persona natural o jurídica y de su representante legal en este último caso. • Número de documento de identidad y copia del mismo. Tratándose de personas jurídicas, número de RUC y copia del mismo. • En el caso de Personas Jurídicas, debe consignarse los datos de inscripción en los Registros Públicos, datos de identificación del representante legal, así como los datos registrales correspondientes al otorgamiento de facultades. • Tratándose de personas naturales, declaración de dedicarse a la actividad minera artesanal como medio de sustento. En el caso de personas jurídicas, declaración de que las actividades realizadas son medio de sustento para los socios que la integran. • La provincia o provincias colindantes dentro de la(s) que se realiza(n) sus actividades artesanales. • La acreditación de la titularidad de todos sus derechos mineros ubicados dentro de La respectiva provincia o provincias colindantes.266 Acreditada la condición de productor minero artesanal, la Dirección General de Minería emite la respectiva constancia de productor minero artesanal. La condición de productor minero artesanal tiene una vigencia de dos años desde la fecha en que se verificó la conformidad de la Declaración Jurada Bienal. Cabe renovación de la condición de productor minero artesanal verificado el cumplimiento de los requisitos de ley. Pero, también si el productor minero artes anal incurre en las causales previstas en el artículo 17 del D.S. 013-2002-EM, pierde automáticamente dicha condición. Es posible mencionar, entre otras causales, las siguientes: • Superar los límites establecidos en el Articulo 91 de la Ley 27651. • Transferir o ceder sus derechos mineros. Se exceptúa la transferencia del derecho minero para la realización de actividad minera artesanal. • Por vencimiento del plazo. • Por la acreditación de pequeño productor minero. • Por transferencia o extinción de todos sus derechos mineros. • Por poseer, por cualquier título, derechos mineros en provincia distinta a la que figura en su Declaración Jurada Bienal al amparo de la cual acreditó la condición de productor minero artesanal.267 Las comunidades nativas que realizan actividades mineras artesanales encuentran en este marco legal limitaciones para lograr el reconocimiento de la condición de productor minero artesanal, 265


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porque no cuentan, en muchos casos, con la titularidad de sus derechos mineros; ya que desconocen el procedimiento a seguir ante el sector. Así, en el caso de la comunidad nativa Tuyankuwas, los mineros artes anales desconocen las ventajas y desventajas de la formalización de su actividad. Mientras que, en el caso de la comunidad nativa Barranco Chico, los conflictos permanentes con los amicos mineros que trabajan dentro de su territorio comunal los ha llevado a iniciar el proceso de formalización de su actividad ante la Dirección Regional de Minería de Madre de Dios. Pero, en el proceso enfrentan un conjunto de necesidades que pasan por el fortalecimiento de su organización comúnal, información sobre el marco legal de formalización y promoción de la minería artesanal, asesoría legal y técnica, y capacitación.268 VII.- ESTABLECIMIENTO DE ACUERDOS O CONTRATOS DE EXPLOTACIÓN El Reglamento de la Ley 27651, D.S. 013- 2002, define que por acuerdo o contrato de explotación, el titular de un derecho minero autoriza a personas naturales o jurídicas a desarrollar actividad minera artes anal para extraer minerales en una parte o en el área total de la concesión minera, a cambio' de una contraprestación. Dicho acuerdo o contrato de explotación constituye un requisito alternativo a la tenencia de derechos mineros para acreditar la condición de productor minero artesanal"269. Se debe señalar, que el Ministerio de Energía y Minas participa como intermediario en las negociaciones de los acuerdos o contratos de explotación. Se realiza a petición de cualquiera de las partes. y tal intervención, tiene como finalidad ejercer un papel facilitador y orientador de las partes en negociación. El Reglamento de la Ley 27651, D.S. 013-2002-EM señala, que en los casos de concesiones invadidas, por las cuales se haya formulado denuncias que se encuentren pendientes de resolver, el Ministerio de Energía y Minas se abstendrá de intervenir como facilitador, salvo que el titular de la concesión lo solicite expresamente.270 A continuación, toca resaltar los aspectos claves del Reglamento de la Ley 27651, respecto a los acuerdos o contratos de explotación. • El titular de una concesión minera puede celebrar uno o más acuerdos o contratos de explotación sobre su derecho minero. • La posibilidad de celebrar acuerdos o contratos de explotación sobre áreas de concesiones mineras pertenecientes a terceros se da en cualquier momento tratándose de la invitación formal expresada por el titular del derecho minero. • Esta posibilidad también se da en el caso de ocupaciones pacíficas ocurridas antes de la entrada en vigencia de la Ley, siempre que el derecho minero de terceros no haya caído en causal de extinción y que las partes estén de acuerdo. •. No se celebran acuerdos o contratos de explotación en casos de invasiones a derechos mineros de terceros, con denuncias pendientes de resolver. • Los acuerdos o contratos de explotación tampoco se celebran sobre derechos mineros pertenecientes a Productores Mineros Artesanales. • Las causales de resolución del acuerdo o del contrato de explotación, operan cuando se haya formulado denuncias que se encuentren pendientes de resolver; por incumplimiento de las normas ambientales comprobados por la autoridad minera. El titular del derecho minero quedará liberado de responsabilidad solidaria si previamente denuncia ante la autoridad minera los daños causados al ambiente.271 268


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Logrado el acuerdo o contrato de explotación, el Ministerio de Energía y Minas asume el compromiso de ayudar al minero artesanal en el fortalecimiento y consolidación empresarial por un período no mayor de dos años, que cubra los siguientes requisitos: • Capacitación tecnológica operativa y de administración tendientes a lograr una explotación racional del yacimiento. • Canalización de información procedimental administrativa que permita al minero artesano hacer uso de las oportunidades que pudieran surgir y Lasque la ley 27651 otorga. • Facilitar contactos con proveedores y clientes más convenientes, tanto locales como externos. • Facilitar el acceso directo del minero artesanal a los insumos de producción, que son materia de control especial por parte del Estado. • Asesoría para la identificación de fuentes de financiamiento.272 La regulación de los acuerdos o contratos de explotación entre el minero informal y el titular de un derecho minero, por el D.S. 013-2002-EM, si bien constituye una importante alternativa para la formalización de los mineros informales que vienen realizando actividad minera informal en una parte o en el área total de una concesión minera, a cambio de una contraprestación, no tiene en cuenta los casos de superposición de concesiones mineras sobre los territorios titulados de las comunidades nativas. No existe armonización entre la Ley 27651, su Reglamento, el Convenio 169/OIT y la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821, respecto al derecho preferente de las comunidades para realizar actividades de aprovechamiento sostenible de los recursos mineros existentes en sus tierras. Sin duda, la Ley 26821 dispone también, que el ejercicio de este derecho opera en tanto no exista reserva del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros. Pero, la normatividad soslaya que las más de las veces el Sector ha otorgado concesiones mineras a terceros sin considerar los derechos de consulta previa de las comunidades, factor generador de conflictos sociales entre el titular de un derecho minero y las comunidades, como los descritos en los casos de las comunidades nativas Barranco Chico y Tuyankuwas.273 VIII.- EJERCICIO DEL DERECHO DE PREFERENCIA PARA FORMULAR PETITORIOS MINEROS Con la entrada en vigencia de la Ley 27651 y su Reglamento, las comunidades nativas y/o sus miembros una vez determinada su condición de productores mineros artesanales y, en la medida que se encuentren debidamente organizados y registrados, pueden ejercer el derecho de preferencia para formular petitorios mineros sobre el área que vienen ocupando en forma pacífica, pública, ordenada y continua; la cual a su vez debe ser identificada por la respectiva Dirección Regional de Energía y Minas con la información técnica que permita al Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC), ubicarla en el Sistema de Cuadrículas mediante las correspondientes coordenadas UTM.274 La Ley 27651 advierte, que el derecho de preferencia opera siempre que se trate de zonas de suspensión de admisión de petitorios o en áreas libres o en áreas publicadas como de libre

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denunciabilidad. Otro aspecto a tener en cuenta, es que corresponde a la Ley establecer el plazo para el ejercicio del derecho de preferencia.275 CUADRO N° 8 PROCEDIMIENTOS PARA ACREDITAR UN TIPO DE ÁREA Áreas de suspensión de admisión de petitorios - Al término del período de suspensión de admisión de petitorios en una zona geográfica determinada, se tiene un plazo de dos meses para que los mineros artesanales que cumplan con las condiciones establecidas en el Artículo 26 del Reglamento de la Ley 27651 puedan ejercer el derecho de preferencia para formular petitorios sobre las áreas en las que se encuentren realizando actividad minera artesanal, siempre que las mismas estén libres de derechos mineros.

Áreas libres - El ejercicio de la preferencia sobre las áreas libres que han venido ocupando los Productores Mineros Artesanales, se inició con la incorporación de las mismas en la base de datos del Ministerio de Energía y Minas (25.3.2002); y terminó con el otorgamiento de la concesión al Productor Minero Artesanal que cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 26 del Reglamento de la Ley 27651 y la presentación de su solicitud dentro del plazo de dos meses de publicada la Resolución Ministerial de Energía y Minas, que aprobó el empadronamiento de áreas ocupadas por productores mineros artesanales. - El empadronamiento se realizó por la respectiva Dirección Regional de Energía y Minas dentro del plazo máximo de los tres meses contados desde la publicación del Reglamento de la Ley 27651.

Áreas publicadas de libre denunciabilidad - Este derecho se ejerce sobre áreas de derechos mineros extinguidos que han venido ocupándose a la fecha de entrada en vigor de la Ley 27651 y que luego del procedimiento correspondiente, son publicadas de libre denunciabilidad. - La publicación de libre denunciabilidad debe contener el aviso del plazo preferente de dos meses.

No obstante, lo estipulado en la Ley 27651, las comunidades nativas quedaron al margen de este proceso por la falta de consulta previa y participación de ellas y sus organizaciones representativas durante la elaboración de la Ley en mención y su reglamento; así como por la falta de información previa sobre su contenido, luego de la aprobación de la misma, en particular, respecto a las oportunidades que ofrece la formalización para aquellas comunidades y/o sus miembros que vienen realizando actividades mineras artes anales, y los requisitos relativos al ejercicio del derecho de preferencia para formular petitorios mineros en sus tierras comunales. Esta circunstancia, ubica a dichas comunidades en una posición de desventaja frente a las demás personas o grupos de mineros artesanales no indígenas, y limita el ejercicio de sus .derechos en pie de igualdad.276 Posteriormente, con la Ley 28315, se establece un nuevo plazo al ejercicio del derecho de preferencia para los productores mineros artesanales, sobre las áreas cuya posesión pacífica y pública o mantienen a la fecha de promulgación de dicha Ley; siempre que se trate de áreas con suspensión de admisión de petitorios, áreas libres o áreas publicadas de libre denunciabilidad. Esta Ley define el derecho de preferencia como aquel "derecho que otorga el Estado a los productores mineros artesanales para su formalización, mediante el cual pueden solicitar petitorios mineros con carácter preferente a otros, siempre que cumplan las condiciones señaladas en el Artículo 26del D.S. 013-2002-EM. 277

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Sobre el particular, el Reglamento de la Ley 28315 regula los requisitos y el procedimiento, entre ellos, la determinación de los productores mineros artesanales con derecho de preferencia, los plazos para su ejercicio, y las excepciones para la efectividad del derecho de preferencia en la formulación de petitorios mineros. Tales requisitos son: • Cumplimiento de las condiciones establecidas en el Artículo 26del D.S. 013.2002-EM • Identificación de los productores mineros artesanales por las Direcciones Regionales de Minería, así como las áreas que ocupan. • Unificación de la información por la Dirección Regional de Minería y emisión del informe sustentatorio de la Resolución Ministerial que' aprueba la relación de mineros artesanales con derecho de preferencia. • Bloqueo de las áreas identificadas por el INACC, a efectos que los productores mineros artesanales puedan ejercer su derecho de preferencia. • Ejercicio del derecho de preferencia dentro del plazo de seis meses. Verificación de las condiciones para el ejercicio del derecho de preferencia, dentro de los cuatro primeros meses. Publicada la Resolución Ministerial, las áreas identificadas sólo podrán ser peticionadas por los productores mineros artesanales empadronados hasta el 27 de Abril de 2005. • Excepción. Únicamente para el ejercicio del derecho de preferencia, no se requerirá la presentación de la constancia de productores mineros artesanales, siempre que el peticionario figure en la Resolución Ministerial que aprueba la relación de mineros artesanales con derecho de preferencia. • Excepción. Los petitorios mineros formulados por las asociaciones, a la fecha de expedición del Reglamento de la Ley 28315, continuarán su trámite, debiendo adecuarse a cualquiera de las formas societarias que regula la Ley General de Sociedades para la expedición del título de concesión minera.278 En la práctica, el estudio de los casos de las comunidades nativas Barranco Chico y Tuyankuwas, dan cuenta de las limitaciones de la Ley 28315, su reglamento y modificatorias para garantizar el ejercicio del derecho de preferencia en la formulación de petitorios mineros por las comunidades nativas. Estas limitaciones se derivan de vacíos legales que debieran ser superados en cuanto afectan los derechos de los pueblos indígenas y comunidades nativas. A continuación, se proponen las siguientes modificaciones al marco legal vigente que regula el derecho de preferencia para los productores mineros artesanales:279 CUADRO N° 9 IDENTIFICACIÓN DE MODIFICACIONES AL MARCO LEGAL DEL DERECHO DE PREFERENCIA PARA LOS PRODUCTORES MINEROS ARTESANALES Análisis de la regulación legal - La regulación legal no incorpora la realidad socio- cultural y económico de la actividad minera artesanal de las comunidades nativas. En especial lo relativo a su derecho preferente para realizar actividades de aprovechamiento sostenible de los recursos mineros de sus territorios. El derecho de preferencia para formular petitorios mineros se ejerce sobre áreas con suspensión de admisión de petitorios, área

Modificaciones legales Establecer procedimientos de consulta previa, antes del otorgamiento de concesiones mineras a terceros, superpuestas sobre los territorios titulados indígenas; que garanticen el ejercicio del derecho de preferencia de las comunidades para realizar actividades de aprovechamiento sostenible de los recursos mineros existentes en sus tierras. - Establecer principios para el ejercicio del derecho de preferencia. Estos principios debieran considerar los casos en que dichas áreas sobre las cuáles se pretende ejercer el derecho de preferencia comprometan los territorios indígenas, entre ellos: • Respeto a la identidad cultural,

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libre

• Igualdad de derechos y oportunidades, • Respeto a la relación cultural y colectiva de los pueblos y comunidades indígenas con sus territorios y los recursos naturales existentes en sus tierras, y • Protección especial al medio ambiente de los territorios que habitan.

La regulación legal se limita a establecer los requisitos y el procedimiento para el ejercicio del derecho de preferencia - La regulación legal no toma en cuenta la situación particular de los pueblos indígenas y comunidades nativas, sus valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales que están en la base de la relación con sus territorios y los recursos naturales existentes en sus tierras. - La regulación legal no reconoce las dificultades, que en la mayor parte de los casos, experimentan dichos pueblos y comunidades al momento de afrontar nuevas situaciones vinculadas a las actividades extractivas mineras.

- Incorporar criterios normativos que garanticen el ejercicio del derecho de preferencia para formular petitorios mineros por las comunidades nativas, entre ellos: . Difusión obligatoria de los requisitos y plazos en las comunidades, bajo responsabilidad de la autoridad competente; . Identificación de los productores mineros artesanales por las Direcciones Regionales de Minería, así como las áreas que ocupan, in situ, en los territorios de las comunidades; . Exclusión de mineros artesanales empadronados que no mantienen una posesión pacífica, pública, ordenada y continua; o. En los casos de simultaneidad, en una misma área, por la existencia de petitorios formulados por productores mineros artesanales no indígenas, se deberá actuar protegiendo especialmente el derecho de las comunidades y sus miembros a la utilización de los recursos mineros existentes en sus territorios.

libres o áreas publicadas denunciabilidad, sin distinción,

de

IX.- MEDIDAS EXCEPCIONALES SOBRE MEDIO AMBIENTE De acuerdo con la Ley 27651 y su reglamento, D.S. 013-2002-EM, las comunidades nativas y/o sus miembros que tienen la condición de productores mineros artesanales para el inicio o reinicio de las actividades de exploración, construcción, extracción, procesamiento, transformación y almacenamiento o sus modificaciones y ampliaciones; deberán contar con la "Certificación Ambiental" expedida por la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros. Para tal efecto, estarán obligados a presentar los siguientes documentos: • Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para los proyectos de la Categoría I. • Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIASd) para los proyectos de la categoría II. • Los programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA). • Los Planes de Cierre.280 Dichos estudios ambientales deberán contener la identificación de los compromisos ambientales y sociales, individuales o colectivos; según sea la naturaleza de éstos. A continuación se destaca los aspectos normativos claves: • El Productor Minero Artesanal presenta una solicitud de Certificación Ambiental indicando en ella su propuesta de Categoría ambiental 1 o 11 del proyecto. La solicitud tiene carácter de Declaración Jurada. • Corresponde a la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) ratificar o modificar la propuesta de clasificación realizada. • Si la solicitud presentada corresponde a una DIA y es conforme, La DGAAM ratificará La propuesta de clasificación y expedirá la correspondiente Certificación Ambiental. • Si la solicitud se refiere a un proyecto de la Categoría II, de ser conforme, la DGAAM ratificará la clasificación propuesta y aprobará los Términos de referencia del EIASd. • Si la solicitud no corresponde a la Categoría, a criterio de La DGAAM, ésta clasificará el proyecto como de Categoría 11y solicitará al proponente la presentación de los Términos de Referencia del EIASd respectivo. • La participación ciudadana forma parte del procedimiento de evaluación en el trámite de aprobación del EIASd El ejercicio de este derecho debe ser armonizado con la aplicación del Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas, RM 5962002-EM-DM.

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• En los casos en que los proyectos se desarrollen en áreas naturales protegidas se deberá contar previamente con la opinión favorable del Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA, sin la cual la DGAAM no podrá emitir la Certificación Ambiental respectiva. Igualmente, en el caso del PAMA, cuando se trate de áreas naturales protegidas, se requiere la opinión favorable del INRENA. • El PA1I1A.tiene como objetivo que los productores mineros artesanales referidos en el Artículo 18 de la Ley logren reducir los niveles de contaminación por sus emisiones y/o vertimientos hasta alcanzar los límites máximos permisibles, evitar la degradación de suelos y minimizar el impacto sobre la flora y la fauna. • Los productores mineros artesanales presentarán para los efectos del cierre temporal o definitivo de labores, según sea el caso, el Plan de Cierre, que incluirá las medidas que deberá adoptar para evitar efectos adversos al medio ambiente por efecto de los residuos sólidos, líquidos o gaseosos que puedan existir o puedan aflorar en el corto, mediano o largo plazo.281 Un aspecto restrictivo de los derechos de las comunidades nativas, está en que el sector no asume la obligación legal de asesorar con carácter prioritario a dichas comunidades y/o sus miembros en la elaboración de los documentos ambientales. La Ley 27651 y su Reglamento, D.S. 013- 2002-EM se limitan a señalar que "la declaración o estudio que deben presentar... los productores mineros artesanales no requerirán estar suscritos por un auditor ambiental registrado, bastará para el efecto la suscripción del o de los profesionales competentes en la materia". Por otro lado, a partir de los casos de las comunidades nativas Barranco Chico y Tuyankuwas, se constata que las normas regulatorias de la protección del medio ambiente en las actividades mineras artesanales, no toma en cuenta: • Los grados diferentes de relación de las comunidades nativas con la sociedad nacional. • La falta de conocimiento de las comunidades nativas sobre la estructura y contenido de los estudios ambientales. • El lento proceso de comprensión de los proyectos mineros artesanales por las comunidades nativas. • La relación cultural y espiritual de las comunidades nativas con el medio ambiente de los territorios que habitan. • La falta de fortalecimiento de las capacidades indígenas para el monitoreo y evaluación de los impactos de las actividades mineras artesanales.282 X.- MEDIDAS ADICIONALES DE APOYO A LA MINERÍA ARTESANAL La Ley 27651 y su Reglamento, D.S. 013-2002.:.EM, definen un conjunto de compromisos que asume el sector para el fortalecimiento y consolidación empresarial de la minería artes anal en el ámbito tecnológico, operativo, administrativo, de seguridad e higiene y manejo ambiental. En este sentido, la capacitación tecnológica, operativa y de administración de los productores mineros artesanales tiene como objetivos: • Lograr una explotación racional y sostenible del yacimiento. • Conseguir la utilización racional de los recursos humanos y físicos con que cuenten. • Alcanzar el conocimiento básico de las operaciones comerciales mineras. • Que hagan el mejor manejo de los aspectos contables, económicos y financieros. • Que lleguen a tener un conocimiento básico del procedimiento minero para la mejor protección de sus derechos.283

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En tanto que la capacitación en aspectos de seguridad e higiene minera y manejo ambiental de los productores mineros artesanales, tiene como objetivos: lograr ambientes de trabajo seguros para la salud e integridad física de los trabajadores, así como la conservación del medio ambiente.284 Las medidas adicionales de apoyo a la minería artes anal comprenden también la elaboración del Plan de Desarrollo de la Minería Artesanal, que deberá contener la promoción del derecho de preferencia para productores mineros artesanales; la intervención del sector como intermediario en las negociaciones de los acuerdos o contratos de explotación, que contengan condiciones aceptables para ambas partes en toda el área titulada o en parte de ella; y la participación del Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET) que incluye la formulación de un Plan de Apoyo a la Minería Artesanal.285 También, cabe destacar que las acciones de fortalecimiento y consolidación pueden ser ejecutadas a través de las respectivas Direcciones Regionales de Energía y Minas.286 Sobre el particular, que el sector asuma la responsabilidad de propiciar el fortalecimiento y consolidación empresarial de los productores mineros artesanales. Es un paso importante, que busca comprometer a la cooperación internacional, las universidades y demás instituciones de la sociedad civil. Pero, la normatividad no prevé los casos en que las medidas de apoyo a la minería artesanal estén dirigidas a productores mineros artes anales de las comunidades nativas y/o sus miembros. La consideración de la perspectiva cultural no está incluida en dichas medidas.287 XI.- PROCEDIMIENTOS DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA MINERÍA ARTESANAL De conformidad, con el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Energía y Minas, D.S. 025-2003-EM, corresponde a la Dirección General de Minería, fiscalizar que las actividades mineras se desarrollen de acuerdo a los dispositivos legales vigentes e imponer sanciones por infracciones, cuando corresponda. En acuerdo con este marco normativo, la Ley 27651 señala que las acciones de fiscalización de las actividades mineras realizadas por los productores mineros artesanales, incluyendo las de sanciones y multas, son de competencia de las Direcciones Regionales de Energía y Minas, de conformidad con la Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras y sus normas reglamentarias." Cabe resaltar, que lo resuelto por la Dirección General de Minería puede ser impugnado mediante el recurso de revisión ante el Consejo de Minería, a quien le corresponde resolver en última instancia administrativa.288 La fiscalización de las actividades mineras comprende: • Normas de seguridad e higiene minera. • Normas de protección y conservación del ambiente. • Otras obligaciones técnicas, administrativas, contables y/o financieras establecidas en disposiciones legales vigentes.289 284

EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.103 285 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.103 286 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.103 287 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.103 288 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.104 289 EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.104

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Un aspecto, que limita la acción fiscalizadora de las actividades mineras artesanales, por parte del sector, es que la misma recae en él. No está a cargo de un organismo con autonomía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera. La fiscalización de las obligaciones establecidas en las normas y disposiciones legales vigentes y las inspecciones requeridas en los procedimientos administrativos, relacionadas a las actividades mineras puede ser encargada a personas naturales o jurídicas denominadas fiscalizado res externos, los mismos que son contratados y pagados por el Ministerio de Energía y Minas. Por último, existen vacíos legales importantes. Entre ellos: falta definir los principios rectores de las funciones de supervisión, ·los procedimientos, niveles y mecanismos de participación ciudadana en las acciones de supervisión; y las medidas necesarias para garantizar la idoneidad, objetividad, y veracidad de la labor de fiscalización de los aspectos ambientales de las actividades mineras artesanales.290 PUBLICACIONES REFERENTES VINCULAN CON LA INFORMAL

A

LA

MINERIA

ARTESANAL

QUE

LA

Por otro lao existen revistas relacionadas con la minería artesanal e donde se encuentran diversas críticas en la que la relacionan con la minería informal y de la misma manera esa forma de explotar la tierra sin ningún implemento que disminuya el daño al medio ambiente, por lo que buscan ayudar a un desempeño idóneo y correcto respecto a la minería. I.- LA FORMALIZACIÓN DE LA MINERÍA ARTESANAL En el Perú, la minería está clasificada en tres estratos: el régimen general que agrupa a la gran y mediana minería, la pequeña minería y la minería artesanal, clasificación que se realiza según la cantidad de hectáreas de sus concesiones y la capacidad de producción. Para el Ministerio de Energía y Minas (MEM) es fundamental promover la formalización de la pequeña minería y la minería artesanal, así como la visión de una minería moderna que trabaje respetando el medio ambiente, la seguridad e higiene de sus colaboradores y con responsabilidad social. Como es de conocimiento, son varias las instituciones públicas que participan en la formalización de la actividad minera. En primer lugar se encuentra el MEM, le sigue el Instituto Geológico Minero Metalúrgico (lngemmet) -que otorga las concesiones mineras- y los gobiernos regionales. De igual manera, la entidad encargada de la fiscalización es el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), y en el tema ambiental es el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambienta! (OEFA).291 Todas esas instituciones, trabajan bajo el concepto de desarrollo sostenible. Es por ello que impulsamos el desarrollo económico, social y ambiental, y fomentamos que todos los estratos de minería se desarrollen bajo el marco legal vigente, tomando como referencia la Constitución Política del Perú, así como la Ley General del Ambiente, de Recursos Naturales y las normas del sector Energía y Minas.292 La mayoría de mineros artesanales todavía utiliza para la recuperación de oro métodos rudimentarios y elementos nocivos como el mercurio, por ejemplo. No obstante, considero que los considero mineros artesanales podrían trabajar con técnicas modernas y adecuarse al marco legal vigente. La formalización exige la adecuación a la normatividad vigente, una planificación adecuada y una óptima ubicación de la operación que no afecte 105 ecosistemas ni las áreas urbanas. Cabe indicar que el país cuenta con una herramienta completa, que es la Carta Geológica Nacional, que tiene información relacionada con las zonas mineras y las áreas con potencial. Para efectuar las actividades de exploración, explotación y de beneficio, se debería 290

EXPLOTACION MINERA A PEQUEÑA ESCALA ENTRE LOS HARAKMBUT Y AWAJUN DE LA AMAZONIA PERUANA. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Pág.104 291 LUNA Henry, La Formalización de la Minería Artesanal, Desdeadentro, Pág. 48 292 LUNA Henry, La Formalización de la Minería Artesanal, Desdeadentro, Pág. 48

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contar con permisos para el uso del agua como cualquier otro proyecto minero de la mediana y gran minería, así como acuerdos con las comunidades sobre el uso del terreno superficial. (…)293 La minería artesanal en especial la aurífera se ubica en las regiones de lca, Arequipa, Ayacucho, Lima, Madre de Dios, Puno, Piura y las zonas limítrofes entre Cajamarca y La Libertad. La comercialización minera es un acto libre. Sin embargo, el comprador está obligado a identificar el origen del producto minero; es decir, debe saber a quién le compra. Otro tema vital para promover la actividad minera formal es la fiscalización. Sin una óptima fiscalización, la informalidad continuará en la pequeña minería Y minería artesanal. Para ello, se requiere reglamentar la Ley de Pequeña Minería y Minería Artesanal en los temas de fiscalización minera. La meta es solucionar esta situación lo más pronto posible. También es necesario que las universidades nacionales, sobre todo las facultades de Minería, Geología y Metalurgia, traten de colaborar en la formalización de los mineros artesanales.294 Por su parte, los mineros artesanales también deben trabajar con responsabilidad social y ambiental promoviendo una óptima convivencia con las comunidades y otros centros mineros. En cuanto a la legislación, la Ley 27651 y su reglamento promueven la formalización de la minería artesanal, así como acuerdos o contratos de explotación y derecho de preferencia para formulación de petitorios. Establecen además medidas de apoyo a la minería artesanal y señalan procedimientos de fiscalización, entre otros puntos. De igual manera, existen normas recientes, como el D.L. 1040, que otorga competencias a los gobiernos regionales en la formalización de la minería artesanal, en promover acuerdos o contratos de explotación entre un productor minero artesanal y el titular de un predio minero.295 En la actualidad, a pesar de haber transferido sus competencias de la minería artesanal a los gobiernos regionales, el Ministerio de Energía y Minas sigue colaborando en su proceso de formalización, junto con los gobiernos regionales, estableciendo políticas para lograr que desarrolle sus actividades con altos estándares técnicos y con inclusión social. Estamos apoyando las mesas de diálogo en Ayacucho y también hemos logrado acuerdos entre mineros formales e informales. De igual modo, trabajamos con' la cooperación internacional Suiza y Canadiense, fortaleciendo programas de apoyo a los gobiernos regionales y elaborando guías sobre los pasos a seguir para formalizarse.296 La formalidad en la pequeña minería y minería artesanal sí es posible y se demuestra en el campo, con acciones concretas, promoviendo la excelencia ambiental y adoptando medidas de seguridad en las labores. De esta manera, esperamos que el estrato de la minería artesanal y pequeña minería contribuya al desarrollo nacional.297 II.- MINISTERIO DEL AMBIENTE FORMALIZARÁ MINEROS ARTESANALES DE MADRE DE DIOS Justo en la semana de cierre de esta edición, volvieron a suscitarse inconvenientes sociales alrededor del tema minero. Por tal motivo, y siendo una problemática de palpitante actualidad, creemos oportuna la difusión de la noticia en la que el Ministro del Ambiente, Antonio Brack, dio a conocer el pronto inicio de un proyecto en apoyo a la formalización y ordenamiento de los mineros artesanales, proceso que se iniciará con las asociaciones APAYLOM,

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LUNA Henry, La Formalización de la Minería Artesanal, Desdeadentro, Pág. 48 LUNA Henry, La Formalización de la Minería Artesanal, Desdeadentro, Pág. 49. 295 LUNA Henry, La Formalización de la Minería Artesanal, Desdeadentro, Pág. 49. 296 LUNA Henry, La Formalización de la Minería Artesanal, Desdeadentro, Pág. 49 297 LUNA Henry, La Formalización de la Minería Artesanal, Desdeadentro, Pág. 49. 294

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AMATAF,APMABAPU y APPMAMD, algunas de las cuales ya trabajan recuperando el mercurio y usando retortas a orillas del río Malinowsky, entre otras zonas de Madre de Dios.298 Ese fundamental anuncio surgió cuando Brack se reunía con representantes de la Sociedad Nacional de Minería en Pequeña Escala, SONAMIPE, organización .que agrupa a más de 30 organizaciones de mineros artesanales y 13 de mujeres mineras "pallaqueras" del país, que afilian a más de 70 mil mineros artesanales de Madre de Dios, Puno, Piura, Arequipa, Cusco y Ayacucho. "Estas asociaciones de mineros artesanales serán un modelo a seguir, donde se demostrará que sí es posible trabajar minería artesanal con cuidado ambiental y responsabilidad social", destacó el Ministro del Ambiente, durante esta reunión en la que 11 representantes de diferentes asociaciones de mineros artesanales del país, mostraron su total respaldo al Ministro del Ambiente, Antonio Brack Egg, y a la vigencia del Decreto de Urgencia 012-2010, el cual será fortalecido para su mejor aplicación.299 Cabe destacar que estas asociaciones, representadas en la SONAMIPE, manifestaron no haberse plegado al paro minero de Chala ni Madre de Dios, porque están a favor de la formalización minera. "Nuestra agrupación apoya al Ministro del Ambiente y al Decreto de Urgencia 0122010 porque van a fomentar el ordenamiento minero a través de la formalización y de las mesas temáticas que impulsa este D.U Ahora que se han dictado nuevas normas impulsando una Comisión de Alto Nivel para elaborar el proyecto del Plan de Formalización para la Minería Artesanal y una comisión multisectorial para la formalización en Madre de Dios, nosotros corno SONAMIPE, queremos formar parte de estas instancias que aportarán enormemente al desarrollo de una minería responsable en Madre de Dios y el resto del país", destacó Manuel Reinoso, Presidente de SONAMIPE.300 Precisamente, con miras a aclarar el polémico decreto de urgencia, el Ministerio del Ambiente, publicó en el diario oficial El Peruano dos nuevas resoluciones ministeriales que precisaron de manera más concreta los alcances de este D.U. que permitirá ordenar la actividad minera en Madre de Dios. La Resolución Ministerial 038-MINAM, enfatiza que el D.U 012-2010 no afecta los derechos superficiales, las concesiones forestales maderables y no maderables, las concesiones para ecoturismo, las concesiones de reforestación, las áreas naturales protegidas, los predios agrícolas, entre otros derechos otorgados dentro de zona minera. Asimismo, señala que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, OEFA, se encargará de supervisar las acciones de fiscalización ambiental del Gobierno Regional de Madre de Dios, en el marco de este Decreto de Urgencia.301 Por su parte, la Resolución Ministerial 046-MINAM, agrega corno artefactos similares a las dragas, autorizados para operar, a las balsas gringo y a las carancheras con manguera de succión, siempre que sus características productivas no excedan los límites señalados en el artículo 910de la Ley General de Minería aprobada por D.S. 014-92-EM, que utilicen métodos de recuperación de mercurio y realicen el refoque fuera de estos artefactos y de los cuerpos de agua; empleen retortas, dispongan adecuadamente las arenillas negras y almacenen de manera segura el mercurio, entre otros requisitos.302 Ambas normas complementarias del D.U 012-2010, dan cuenta del establecimiento, junto con el Gobierno Regional de Madre de Dios, de mesas temáticas para analizar con detenimiento los 298

BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin, Pág. 30. 299 BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin, Pág.30. 300 BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin, Pág.31. 301 BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin, Pág.31. 302 BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin, Pág.31.

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problemas y situaciones derivadas de la puesta en marcha de este D.U 012-2010, sobre diversos temas como la prohibición de dragas, minería en zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata, entre otras situaciones de interés.303 III.- MINERIA ILEGAL EN BUSCA DE SOLUCIONES. La minería ilegal es uno de los graves problemas nacionales, de impacto económico negativo y de incontrolable daño ambiental. Sin embargar las respuestas todavía son parciales y no existe un consenso sobre cómo afrontar este fenómeno. Por ello, Desdeadentro conversó con cuatro expertos en el temar quienes desde distinta óptica plantean alternativas de solución: César Polar ex viceministro de Minas; Guillermo Medina del Proyecto PEMA de la Cooperación Suiza; Mario Accinelli de Southern Perú; y Miguel Santillana del Instituto del Perú.304 César Polo: se requiere esfuerzo conjunto La minería ilegal se está convirtiendo en un tema cada vez más complejo y complicado porque se ha extendido hacia otras zonas como Tambogrande o el valle del Chillón, comenta César Polo, consultor y ex viceministro de Minas. Sin embargo, no cree que las competencias y responsabilidades transferidas a los gobiernos regionales como parte del proceso de descentralización deban regresar al gobierno central. Los gobiernos regionales son relativamente nuevos y asumir determinadas competencias tiene sus dificultades. Pero, no se debería retroceder en esta iniciativa puesto que el gobierno nacional no tiene la posibilidad de resolver estos problemas. Por el contrario, para el ex funcionario se debería buscar el esfuerzo conjunto del gobierno central y gobiernos regionales. Además, no se debe creer que el problema dela minería ilegal sólo será resuelto por el Estado o es producto de la burocracia del sector Energía y Minas. «La minería ilegal es un problema que se está volviendo tan complejo como el narcotráfico. Se tiene que enfrentar el problema ya quienes se benefician con la venta de los insumos requeridos por los pequeños mineros», asegura. ¿Aún se les puede llamar así?, se pregunta.305 En el norte del país y en Puna, utilizan procedimientos rudimentarios que dañan el ambiente, pero además su actividad es ilegal por no contar con permiso para extraer oro y los titulares de las concesiones suelen ser otras personas, Quienes se benefician con esta actividad no son los pobladores que trabajan en condiciones infrahumanas y tienen un ingreso de subsistencia, sino quienes trafican con los insumos. «Algunas empresas compran el mineral que luego procesan en sus propias plantas. En otros casos habilitan a los supuestos mineros artesanales con mercurio y cianuro para que ellos se encarguen del procesamiento», revela.306 Para César Polo este problema debe ser enfrentado con un trabajo coordinado entre el gobierno central y el gobierno regional. Ello significa la incorporación de organismos como la SUNAT, para revisar los ingresos que no son declarados; la policía, para evitar que los insumos lleguen a esas zonas; y del Ministerio de Energía y Minas que con las declaraciones anuales consolidadas podrían ubicar a las empresas que figuran como productoras, pero en realidad sólo procesan mineral.307 El Estado debe prestar todo el apoyo y buscar la cooperación técnica para mejorar las condiciones de esta actividad, «Este proceso ya no requiere más normas. Se debe encontrar 303

BRACK EGG, Antonio, Ministerio del Ambiente Formalizara Mineros Artesanales de Madre de Dios, Ecomin, Pág.31. 304 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 16 305 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 16 306 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 17 307 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 17

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soluciones en los mecanismos legales vigentes», expresa, tras enfatizar que si no se hace nada ahora el problema podría ser mayor en los próximos cinco años.308 Guillermo Medina: continuidad en políticas de Estado La minería ilegal es un problema muy preocupante porque cada vez se extiende más y llega a nuevas zonas, Actualmente, se desarrolla en las concesiones de otras personas, empresas o del Estado, las cuales han sido invadidas y lotizadas sin permiso del titular minero. Es una situación que se está produciendo en el sur del país, en regiones como lea, Arequipa, Puno y Ayacucho.309 Guillermo Medina, coordinador del Proyecto PEMA de la Cooperación Suiza, explica que la minería aurífera aluvial en Madre de Dios contamina los ríos, causa problemas de salud a los pobladores y daño ambiental por los sólidos en suspensión y el uso de mercurio, Debido a esta actividad, la deforestación ha crecido en esta zona, Medina estima que el impacto ambiental originado por la minería aluvial se extiende a 18 mil hectáreas, «El área afectada tiene esa extensión, magnificar su tamaño sería tan peligroso como minimizar este problema», asegura.310 «No ha existido una política del Estado frente a esta situación y las buenas iniciativas no han tenido continuidad», expresa, Por ejemplo, recuerda, hace unos años se desarrolló un proyecto piloto de reforestación en un terreno de 10 hectáreas en Madre de Dios. Utilizando tecnología brasileña se sembraron plantas gramináceas tratadas capaces de crecer en los terrenos deforestados. A pesar del éxito inicial, no se continúo con el proyecto. Otra es la situación de la minería ilegal en la costa sur del país, que trabaja en zonas áridas, donde se tiene que llevar agua para procesar el mineral. Las aguas que resultan del proceso de amalgamación y cianuración con el uso de mercurio y cianuro afectan principalmente a los trabajadores que están directamente en contacto con estos contaminantes.311 Medina resalta que como esfuerzo del Proyecto GAMA, institución antecesora a PEMA, se logró implementar una serie de medidas orientadas a desarrollar una actividad minera más segura, como es la retorta comunal, con la cual se logra recuperar hasta tres toneladas métricas de mercurio al año. De ese modo, se ha evita la contaminación por gases de mercurio durante el refogado de la amalgama oral mercurio, que generalmente se realiza en las casas, afectando la salud de toda la población, en especial de los niños y madres gestantes.312 Para el especialista, la solución a los problemas ambientales de la minería artesanal y la minería ilegal requiere una revisión profunda de las normas vigentes. Una alternativa de solución a este problema social es iniciar un proceso de formalización, un camino que permitiría a estas personas tener acceso al título de productor minero artesanal. Destacó las experiencias exitosas desarrolladas con Minera Aurífera Cuatro de Enero S.A.- MACDESA ubicada en Chaparra, región Arequipa, y Comunidad Aurífera Relave S.A. - AURELSA en Pullo, región Ayacucho. Ambas comunidades mineras artesanales, con el apoyo del programa COSUDE- Proyecto GAMA, se ordenaron y formaron una empresa que los convirtió en accionistas trabajadores mineros.313 Mario Accinelli: mayor control de insumos 308

POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 17 309 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 17 310 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 17 311 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 18 312 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 18 313 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 18

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Tanto la minería formal como la minería informal usan los mismos insumos, dependiendo del tipo de proceso que realicen o del producto que tratan de obtener. La diferencia está en que la minería formal está controlada por los organismos pertinentes, es responsable y su trabajo es profesional, basado en estándares nacionales o internacionales. Por otro lado, la minería informal utilizará los insumos más baratos que pueda (o residuos), sin control de la autoridad, sin responsabilidad empresarial ni profesionalismo, sin que le importe si afecta a la comunidad o al ambiente, explica el Mario Accinelli, gerente de Asuntos Internos Lima de Southern Perú.314 Los principales insumos que usa la minería informal son mercurio (en la amalgamación y en el refogado), carbón, gasolina, petróleo, kerosene, explosivos y gas propano. Estos insumos son obtenidos de forma relativamente fácil por los mineros ilegales.315 El problema-es que la comercialización y distribución de los insumos indicados no está controlada y se vende hasta en las poblaciones cercanas a las zonas de extracción, como en las regiones de La Libertad, Piura, Puna y Madre de Dios. «El único insumo que está controlado es el kerosene, por ser un insumo químico usado para la elaboración de la pasta básica de cocaína», explica Accinelli.316 Para abastecer a los mineros informales, los comerciantes emplean todo tipo de rutas, desde las carreteras nacionales hasta caminos de herradura o rutas de contrabando y tráfico de armas y drogas, en las zonas donde se ubican las operaciones informales.317 Para Mario Accinelli, el Estado debería tener un mejor control de los insumos que requieren estos mineros informales. Para regular la comercialización de estos insumos, se debe hacer cumplir la Ley N° 27651 de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, y su respectivo reglamento.318 Igualmente, asegura que es necesario respetar la vigencia de las normas de transporte de materiales peligrosos, así como las limitaciones para la compra de insumos químicos fiscalizados, creando un marco jurídico adecuado y perfectible.319 Miguel Santillana: informalidad y pobreza Hace unos años atrás, la minería informal se desarrollaba en seis zonas específicas, pero a medida que aumentó el precio de la onza de oro, empezó a expandirse hacia otros lugares. Para Miguel Santillana investigador principal del Instituto del Perú de la Universidad San Martín de Porres, actualmente esta actividad se está realizando en todo el país. «No hay región donde no exista minería informal aurífera», afirma.320

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POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 18 315 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 18 316 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 18 317 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19 318 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19 319 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19 320 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19

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El investigador estima que más o menos unas 100 mil personas se dedican directamente a la actividad minera pequeña o artesanal e informal o ilegal. Y, aproximadamente, entre 300 mil y 400 mil personas se dedican a actividades conexas o de servicios a esta actividad.321 La minería pequeña o artesanal y la minería ilegal están muy relacionadas. Pero últimamente, las concesiones de mediana minería están siendo invadidas por informales, que desconocen al titular minero y se apropian de un terreno para su explotación. Inclusive crean una directiva, lotizan el área y la venden. «Esta minería es ilegal», asegura.322 Por el contrario, los pobladores altoandinos que migran buscando una fuente de trabajo, producen oro en zonas alejadas, inhóspitas, donde no hay servicios básicos y no existe presencia del Estado. Allí, poco a poco se establecen y se comienzan a organizar. Poco a poco, el centro poblado crece y cuentan con el apoyo de los gobiernos locales y regionales. Es el caso de La Rinconada que empezó con una invasión a fines de los años 90 y hoy tiene aproximadamente 35 mil habitantes, mucho más que Putina, la capital de la provincia puneña de San Antonio de Putina, señala Santillana.323 Miguel Santillana ha visitado diversas zonas mineras informales y acordó con sus dirigentes hacer un trabajo conjunto para solucionar este problema. La primera zona de trabajo será Delta 1, ubicada en distrito Madre de Dios de la provincia Manu, región Madre de Dios. Con sus dirigentes se ha acordado iniciar un proceso de formalización que permita cambiar las técnicas de producción y controlar la contaminación por el uso de mercurio. Para llevar adelante este proyecto se buscará apoyo de la cooperación internacional y los pobladores aportarán parte del dinero que se necesita para su desarrollo. La iniciativa involucra a una población entre dos mil a 3,500 productores auríferos informales. «Si formalizamos el mercado desde los insumos, el producto final y el cierre de las operaciones, se podría inclusive certificar que el oro ha sido producido con tecnología limpia y conseguir un precio por encima del promedio internacional», anota.324 Más allá de realizar una producción limpia también implica un reordenamiento del centro poblado. "Se buscará dar forma a un centro urbano ordenado, con los servicios públicos mínimos y una adecuada disposición de residuos sólidos y tratamiento del agua", señala.325 IV.- INGRESOS DE LA MINERÍA INFORMAL SUPERAN A LA DE ALGUNOS PROFESIONALES Y TRABAJADORES FORMALES – LOS PARIENTES "POBRES". Un minero informal sin estudios puede llegar a ganar SI. 2.400 o US$ 842 en un mes; mientras que el sueldo mínimo en otras actividades con un nivel básico de conocimientos es de SI. 550 o US$ 193 – Tenemos grandes empresarios disfrazados de pequeños mineros. La clásica fábula del griego Esopo sobre el lobo vestido con piel de oveja encaje a la perfección con lo que viene ocurriendo en zonas mineras donde la ilegalidad tiene mayor presencia que el Estado.326 "La minería que opera, por ejemplo en Madre de Dios, no es artesanal, maneja ingentes recursos económicos y opera con cerca de 150 dragas, cuyo valor de cada una oscila entre los US$ 200 mil a US$ 1 millón, lo cual muestra que tenemos a grandes empresarios disfrazados de 321

POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19. 322 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19. 323 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19. 324 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19. 325 POLO, Cesar, MEDINA Guillermo, ACCINELLI Mario, SANTILLANA Miguel, Minería Ilegal en Busca de Soluciones, Desdeadentro, Pág. 19. 326 BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.44-45.

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pequeños mineros”, enfatizó el ministro del Ambiente (MINAM), Antonio Brack en la comisión de Energía y Minas del Congreso.327 De igual manera, en un reciente foro internacional sobre la problemática de la extracción ilegal de minerales, organizado por la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), los especialistas concluyeron que el aumento del precio internacional del oro y la ausencia del Estado .conforma n el caldo de cultivo para la minería informal en regiones como Madre de Dios, calificada como el retrato exacto de las consecuencias por esta ilícita actividad.328 . MARCAS CONCRETAS. "Las pérdidas económicas que genera la minería informal superan los US$ 600 millones, incluidos los impuestos que no recibe el Estado así como el monto que es dejado de aportar al canon minero'; informó el viceministro de Energía (MEM), Fernando Gala.329 Otro impacto en el aspecto económico fue que el gobierno regional de Madre de Dios sólo recibió SI 42 mil por concepto de canon, a pesar que el precio del gramo de este mineral básico en el Puerto Maldonado (ubicado en esa región) fue de S/.100, Y a un valor mínimo de oro extraído alcanzaría los SI. 1,600 millones. "La onza de oro a nivel internacional está por encima de los US$ 1,100, lo que permite que un minero ilegal gane en promedio S/.80 (US$ 28) por día; es decir, S/. 2,400 (US$ 842) al mes. Si este monto lo comparamos con el salario mínimo en nuestro país que es de SI. 550 (US$ 193), el informal gana 4.4 veces ese valor" precisó el investigador principal del Instituto Perú, Miguel Santillana. Asimismo, los participantes detallaron que de la producción ilegal oscila entre los US$ 800 y US$ 1,000 millones, de los cuales el 95% (US$ 750 millones) provendría de la industria aurífera. Éstas son algunas de consecuencias que viene dejando esta ilícita actividad en la que participan directamente 100 mil personas, y otras 300 mil a 500 mil lo hacen de manera indirecta a través de actividades conexas.330 Además de generar interferencias negativas en la economía del país, también afecta el aspecto social de las zonas donde se ubican, porque promueve la explotación sexual y la trata de menores de edad, así como también el aumento de asentamientos donde los mineros viven en condiciones inhumanas. Según la entidad ambiental peruana, en el caso de Madre de Dios la minería ilegal ha destruido 18 mil hectáreas y unas 400 mil tendrían el mismo fin, y la contaminación de los peces por mercurio (mineral empleado en la industria aurífera) no sólo representan un peligro para la población aledaña sino que a un número mayor de personas.331 . A TODA MARCHA De otro lado, con el propósito de reducir los impactos de la minería ilegal, el actual gobierno ha desplegado una serie actividades, el principal de ellos es el decreto de urgencia N° 012-2010 que se orienta al ordenamiento de esta actividad en Madre de Dios. En ese sentido, el titular del Minam indicó que decisión contra la informalidad inició con la promulgación del decreto supremo N° 019-2009-EM en el cual se ordena la suspensión de los petitorios mineros en esta parte del país. "El ordenamiento total y la formalización de la minería ilegal se podrían lograr en cinco años, para lo cual se ha presupuestado anualmente SI. 10 millones”; indicó Brack.332 Pero el proceso de regulación minera no sólo debe estar en la cancha del MEM o MINAM coincidieron los participantes al foro- sino que se requiere la intervención de las demás carteras ministeriales, de los gobiernos regionales y del sector privado; es decir, la formalización no debe ser vista como un acto aislado, sino como un todo. 327

BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.44-45. BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.44-45. 329 BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.44-45. 330 BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.44-45. 331 BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.46-47. 332 BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.46-47. 328

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. PUNTOS PENDIENTES Para el director ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), Manuel Pulgar-Vidal, el proceso de formalización es correcto: sin embargo, aún hay puntos que mejorar. Según el funcionario las estadísticas indican que son más las personas que están ingresando a la actividad ilegal que la gente que se formaliza, y esto se debería a que hay muchos procedimientos que facilitan al ilegal desarrollar la actividad bajo estas características. Citó por ejemplo que el mismo hecho de que haya una certificación de la calidad de pequeño productor o minero artesanal que básicamente no tiene ningún nivel de verificación, hace que sea muy fácil de obtenerla porque es tan sólo una declaración jur.ada a partir de la cual se solicita el petitorio en las direcciones regionales. "Otro punto flaco es de las certificaciones ambientales. Aquí no se toma en cuenta el uso de maquinarias que exceden la capacidad .productiva establecida como límite para la minería artesanal o la pequeña minería. Esto tiene que ser corregido no sólo por el MEM o el MINAM, sino que realmente es una responsabilidad de todos los sectores del gobierno'; puntualizó Pulgar-Vidal.333 . CARACTERISTICAS DE LA PEQUEÑA MINERIA - Intensa utilización de mano de obra. - Bajo desarrollo tecnológico. - Conflictividad social y legal. - Bajos costos de producción. - Variabilidad de volúmenes y tamaño por mineral y por región. - Deterioro ambiental. - Multiplicidad de actores. - Alternativa laboral para sectores afectados por la pobreza. - Precarias condiciones de seguridad e higiene. - Dinamizador de las economías locales. - Potenciador de desarrollos geopolíticos. - Generación de encadenamiento productivos locales. - Abastecimiento de mercados locales.334

V.- MINAM PUBLICA NORMAS COMPLEMENTARIAS AL DU 021-2010 . No Hay Tregua para la Minería Informal El ministerio del Ambiente (MINAM) publicó una serie de normas con las que hace precisiones al decreto de urgencia Nº 012-2010 el cual establece las medidas para el ordenamiento de la minería informal en Madre de Dios. El pasado 17 de marzo la entidad publicó en el diario oficial El Peruano-la resolución ministerial N° 038-2010-MINAM con el cual aclara que el DU 012-2010 no se opone a la minería en Madre de Dios ni pretende perjudicar los derechos superficiales, las concesiones forestales, de ecoturismo, de reforestación ni los predios agrícolas, entre otros derechos adquiridos previo a la publicación de dicha medida. "El DU 2010 sólo apunta a prohibir la utilización de las dragas, porque son unidades móviles que succionan materiales de los lechos de los ríos, lagos, cursos de agua para obtener oro causando serio impacto ambiental en los ríos principales y afluentes'; aclaró el ministro Antonio Brack.335 El titular del Minam anunció que en coordinación con el Gobierno Regional de Madre de Dios realizarán mesas temáticas para analizar y reordenar las acciones que corresponden a la 333

BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.46-47. BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, Año 2010, Pág.46-47. 335 BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, año 2010, Pág.48-49. 334

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problemática que se presenta en las zonas de exclusión minera y en zonas de actividad minera establecidas. "El pueblo de Madre de Dios tiene que pensar: ¿vamos a seguir permitiendo que se realice una minería que contamine nuestros recursos naturales dañando el futuro de bienestar que queremos para nuestros hijos?, El decreto de urgencia no quiere dejar sin empleo a los mineros artesanales, sino darles mejores condiciones de trabajo en las que se respeten sus derechos laborales y los de sus familias'; precisó Brack.336 La resolución 038 también indica que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) realizará funciones de seguimiento y verificación del desempeño de las entidades de fiscalización ambiental del Gobierno Regional de Madre de Dios; mientras que las labores de supe-velón de la Dirección Regional de Energía y Minas de Madre de Dios no deberá interrumpir con las de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú (DICAPI) para disponer el decomiso inmediato de las dragas y otros equipos similares. Asimismo, el Minam anunció que para desarrollar las acciones de formalización, enviará en este mes conjuntamente con el Ministerio de Energía y Minas un equipo de profesionales a Madre de Dios para instalar una oficina en la ciudad, la misma que brindará capacitación para la formalización de los mineros que quieran mejorar su situación laboral. 337 FISCALIA AMBIENTAL De otro lado, con la finalidad de prevenir e investigar delitos en materia ambiental la Junta de Fiscales Supremos creó la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental en Madre de Dios. La resolución N° 027-2010-MP-FN-JFS, emitida el pasado 18 de marzo, dispuso que la Gerencia General del Ministerio Público adopte acciones pertinentes para el cumplimiento de este nombramiento. "Este nuevo organismo será permanente y el Fiscal especializado en materia ambiental tendrá la responsabilidad de prevenir e investigar la perpetración de delitos ambientales, con la misión fundamental de defender la legalidad y los derechos humanos: se detallo en el dictamen.338 VI.- MINERIA ILEGAL: LA IMPORTANCIA DE PENSAR EN OTROS USUARIOS DEL BOSQUE Como es de público conocimiento, la minería ilegal que se desarrolla en Madre de Dios supone efectos negativos ambientales, económicos y sociales. Entre ellos, la deforestación de más de 32,000 ha, de bosque, contaminación de suelos y cuerpos de agua, disminución del potencial productivo de la tierra y la actividad pesquera, conflictividad entre usuarios del bosque y quienes desarrollan la actividad aurífera, así como la reducción del potencial turístico por cambios al paisaje. En ese contexto, el Gobierno Nacional viene reportando la intervención (destrucción) de 19 dragas a fin de ordenar la minería en Madre de Dios; medida basada en una seguidilla de disposiciones: Norma Publicación Disposición Decreto Supremo 19 de marzo de Suspendió la admisión de petitorios mineros hasta el N° 019-2009-EM. 2009. 31 de diciembre de 2010. Decreto de 18 de febrero de Crea por 12 meses una zona de exclusión minera y Urgencia N° 012- 2010. otra en la que sí es posible la actividad, así como la 2010. prohibición de dragas y el cumplimiento del marco legal vigente junto con otras exigencias adicionales, entre ellas, la necesidad de la opinión favorable de la autoridad forestal nacional, en caso de superposición de concesiones mineras con las forestales, para el 336

BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, año 2010, Pág.48-49. BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, año 2010, Pág.48-49. 338 BRACK EGG, Antonio, Minería Informal, Rumbo Minero, año 2010, Pág.48-49. 337

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otorgamiento de la certificación ambiental.

No obstante, considerando el plazo transcurrido, se han dispuesto medidas adicionales a fin alcanzar las metas planteadas con las normas anteriormente publicadas. Norma Decreto Supremo N° 066-2010-EM.

Decreto Urgencia N° 004-2011. Decreto Urgencia N° 007-2011.

Publicación Disposición 08 de diciembre de Levanta la suspensión de admisión de petitorios 2010. mineros dispuestos por el DS019 en la zona minera, pero la mantiene en la de exclusión minera hasta el 31 de diciembre de 2014. de 03 de febrero de Amplía el plazo de implementación del DU012 por 2011. doce meses adicionales.

de 18 de febrero de Otorga facultades a la Dirección General de 2011. Capitanías y Guardacostas - DICAPI para destruir o demoler las Dragas y artefactos flotantes ilegales similares, en presencia de un representante del Ministerio Público.

Estas medidas responden a un contexto en el que se ha buscado consolidar la norma del mayor beneficio al me no costo en el sector minero de Madre de Dios, siempre al margen de la legalidad y del respeto por los derechos de otros; sin embargo, la capacidad de respuesta del aparato estatal regional y los planes o programas nacionales no han sido proporcionales a la magnitud del problema.339 No obstante, quién mejor que los propios habitantes de la región para darnos a conocer sus ideas y necesidades, pues suelen quedar al margen de las discusiones públicas, asumiéndose como meros espectadores en medio del literal fuego cruzado que se libra entre mineros y el Estado.340 -

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Tomando la carretera a Cusco, a más de cien kilómetros de Puerto Maldonado, en la Pampa se encuentra la casa de Néstor, ese pedazo de selva baja que acogió sus primeros pasos hace ya más de 40 años. Él, con nostálgica indignación comenta: "Para ir a Puerto te tomaba más de dos días, parando de cuando en cuando para comer, los de acá te veían pasar y te regalaban fruta para el camino, así de sana era la gente y su tierra. Ahora no hay nada de eso, antes las quebradas estaban limpias, ahora qué vaya tomar esa agua o bañarme. Antes yo también he hecho minería pero para mí nomás, sin cortar tanto los palos, cuidando mi monte. Mejor ahora me hago minero, si esta tierra es mía y la vengo cuidando años, a que otro le saque provecho, prefiero ser yo yeso debería entender el gobierno, que nos dé preferencia porque si no: ¿para qué cuido mi monte? Si igualito se van a meter y nadie va a hacer nada; pero claro, a nosotros sí nos dicen que no hagamos nada, que nos van a sancionar si hacemos la minería". Acompañado de unas cervezas lo encontramos, lo llaman 'Chusco', tiene una concesión de reforestación y un predio agrícola desde hace más de 25 años. Comentábamos sobre posibilidades productivas para la gente frente a la minería, salió así el tema del proyecto de agroforestería del Gobierno Regional: "Claro, que nos den alternativas, para trabajar y ganar nuestra platita, ¡pero pónganse de acuerdo! ¿Qué gano yo si me dan mis plantones de cupuazu o lo que sea, recibiendo asistencia técnica, nos visitan, nos hablan, si después me van a chantar una concesión minera encima? Si respetaran lo que

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es de uno sería más fácil, pero si permiten que' vengan a sacamos con toda nuestra inversión o la de ellos (la. del Estado) que también cuesta plata, porque de ellos (los mineros) es el subsuelo, ¡para qué voy a cuidar mi monte ya? ¿Para qué vaya invertir? Y si encima nos contaminan, mejor que me den mi plata y me voy". Ana vive en Puerto Maldonado, cerca al mercado y tiendas donde se compra y funde' el oro. Ella señala: 'Acaso los únicos afectados son los de allá por el tic, pero acá llega el pescado y no sé si hago bien en comprarlo, igual esas fundiciones, todo ese gas que votan al trabajar el oro se mete a nuestras casas porque están en medio de la ciudad y nadie hace nada. Ahora, mi padre tiene su chacra y su castañal camino a Iberia (tramo de la carretera que va de Puerto Maldonado a la frontera con Brasil y Bolivia) y ahorita todo eso está amenazado, ni bien terminen ese puente (que le da continuidad a naturales protegidas, entre otros. Todo esto valorando los aportes y prioridades los actores del bosque, siendo necesario no sólo regular dicho ordenamiento desde el sector ambiental que en gran parte es el que recibe la presión sino desde los sectores que la generan. la carretera interoceánica) la historia allá va a ser como en la Pampa y Dios nos libre. Si han prohibido las dragas sobre el río, ¿qué hacemos con lo que pasa en el monte?, pareciera que sólo quieren cuidar los ríos para favorecer a las grandes empresas de turismo que· pasean gringos, pero más allá, donde no se ve, todo sigue igual".341

Afirmaciones como estas seguirán vigentes de no formularse líneas de acción que vinculen el derecho fundamental de toda persona a participar en la vida económica, social y política del país con la obligación estatal de promover el desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada, una que valore los intereses de su población y su vital relación con los ecosistemas en los que viven.342 VII.- PRINCIPIOS DE AUTORIDAD QUE SUSTENTA LA ACTUACIÓN ESTADO NO PUEDE MANIFESTARSE EN SOLITARIO, DEBE ACOMPAÑARSE DE LA, LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD QUE LE BRNDA LOS INTERESES RECLAMABLES DE LA POBLACION ESPECIALMENTE LA AFECTADA Es en ese sentido que las medidas estatales destinadas a combatir la ilegalidad de las dragas resultan importantes, pero también lo serán las que deban plantearse a fin de beneficiar a los actores del bosque que directamente padecen los efectos de la minería, tanto a nivel preventivo políticas productivas alternativas, ordenamiento del territorio, utilización de la institucionalidad ambiental para la gobernanza- como a nivel correctivo –identificación de infractores, aplicación de leyes penales, sanciones administrativas, determinación de áreas restringidas para La actividad minera más allá de las áreas naturales protegidas, entre otros-. Todo esto valorando los aportes y prioridades los actores del bosque, siendo necesario no sólo regular dicho ordenamiento desde el sector ambiental que en gran parte es el que recibe la presión sino desde los sectores que la generan.343 Por ello, existen herramientas de gestión estatal que deben ser implementadas en todos los niveles de gobierno y que implican el ejercicio de derechos ciudadanos tan medulares como el de participación: Comisiones Ambientales (Regionales o Municipales), los procesos de zonificación Ecológica y Económica (de nivel distrital y provincial), los planes de desarrollo concertados y seguridad ciudadana, etc.344 También es importante señalar que la ciudadanía debe velar por el ejercicio y defensa de sus propios derechos. Tal vez la experiencia del Frente de Defensa de la Pampa sea el ejemplo más cercano que, aunque de alcance local, buscó cubrir el vacío regional de defensa de derechos ante la minería abusiva por parte de los mismos pobladores, pues a la fecha no se cuenta con alguna 341

RIVERO, Ramón, Minería Ilegal, Reporte Regional, Regiones Sostenibles, Pág. 15. RIVERO, Ramón, Minería Ilegal, Reporte Regional, Regiones Sostenibles, Pág. 15. 343 RIVERO, Ramón, Minería Ilegal, Reporte Regional, Regiones Sostenibles, Pág. 15. 344 RIVERO, Ramón, Minería Ilegal, Reporte Regional, Regiones Sostenibles, Pág. 15. 342

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organización regional que vele por las comunidades afectadas por la minería. Sin embargo, su nivel de actuación ha sido anulado por las amenazas a la integridad y seguridad de sus miembros. Todo ello representa un llamado más para crear condiciones de ciudadanía en Madre de Dios.345 VIII.- ILEGALIDAD MINERA FRENA DESARROLLO DE EMPRESAS FORMALES Una de las consecuencias del aumento de la cotización internacional del oro es la proliferación de la producción informal en el país hasta convertirse en una actividad ilegal, al margen del control de las autoridades de gobierno en casi todo el territorio nacional. Las gravísimas consecuencias de la extracción ilegal se observan en la destrucción del medio ambiente, como ocurre en Madre de Dios, según lo ha venido divulgando el ministro del Ambiente, Antonio Brack.346 El desarrollo de la minería ilegal se ha venido consintiendo desde hace ya bastante tiempo, con los resultados sociales que todos vemos. Solo en Madre de Dios, el 7% de las áreas está contaminado o destruido, y los extractores ilegales usan 32 kilogramos de mercurio al año. Reordenar esta situación permitiría generar un canon de 50 millones de nuevos soles por concepto de Impuesto a la Renta, si se considera que ya existe una evasión fiscal calculada en 1600 millones de nuevos soles, proveniente de tres mil «derechos» y que solo 24 de ellos tienen " las respectivas licencias para operar legalmente.347 El consentimiento de las actividades ilegales promueve la usurpación de áreas tituladas, y genera confrontación y demandas sociales difíciles de atender. Lamentablemente, esta situación frena el desarrollo ordenado y legítimo de las empresas mineras formales. El Estado ha delegado a las direcciones regionales de Minería y a los gobiernos regionales el manejo y la formalización de estas actividades, pero estos organismos no tienen la fuerza ni la convicción para enfrentar la minería ilegal. Más bien la aceptan como un mal social y, en algunos casos, hasta comparten sus supuestos beneficios.348

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RIVERO, Ramón, Minería Ilegal, Reporte Regional, Regiones Sostenibles, Pág. 15. GRAU MALACHOWSKI, Miguel, Capital de la Minería Aurífera, Desdeadentro, Pág., 72. 347 GRAU MALACHOWSKI, Miguel, Capital de la Minería Aurífera, Desdeadentro, Pág., 72. 348 GRAU MALACHOWSKI, Miguel, Capital de la Minería Aurífera, Desdeadentro, Pág., 72. 346

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Mineria Artesanal en El Peru - Tesis Martin

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