INSTITUTO APHONSIANO DE ENSINO SUPERIOR FACULDADE DE DIREITO CURSO DE DIREITO FINANCEIRO
8º PERIODO
O CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
PROFESSOR: LUIZ HENRIQUE BORGES
ACADÊMICOS: GUILHERME DE OLIVEIRA LEITE JORGE PAULO FERREIRA DE SOUSA RAMIEZ DE FREITAS PEREIRA RODRIGO BUENO SOARES
Trindade/GO 20/09/2013
1. As modalidades de controle
Em relação ao controle da atividade financeira do Estado, três são as espécies: o Controle Interno com previsão no artigo 74, caput e § 1º; o Controle Externo previsto na redação do artigo 70, cujo responsável é o Poder Legislativo; e o Controle Privado, realizado pelo Tribunal de Contas da
União, com previsão no artigo 74, § 2º ; ambos na Constituição Federal.
2. Controle Interno
Previsto na parte final do artigo 70 da Constituição, fundamenta-se no
sistema
de
fiscalização
porfinalidadecorroborarcom
constituídopelos o
controle
três
externo
Poderes nas
suas
que tem missões
institucionais, verificam: I.
A realização dos objetivosestabelecidos no PPA e aefetivação dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II. A legalidade e resultados, quanto à eficácia e eficiência, relacionadas
aos gastos públicos executados por órgãos e entidades federais e também concernentes à aplicação de recursos oriundos de subsídios e; III. A observância dos limites e condições de operações de crédito, avais
e garantias, além de direitos e deveres da União. Dispõe o artigo 74 da Constituição os parâmetros para a efetivação desse controle para os três poderes. Nos termos do § 1º do artigo 74, a verificação de irregularidades ou ilegalidades no controle orçamentário deve ser imediatamente comunicada ao Tribunal de Co ntas da Uniãosob penade
responsabilidade solidária do chefe do Poder que se omitiu a esse respeito.Apesar de contar com recursos materiais e pessoais próprios, o
controle interno atua de forma integrada e interdependente com o controle externo (inc. IV, do art. 74 e parágrafo único, do art. 74, da CF).
3. Controle Externo (Técnico): Tribunal de Contras
3.1.
Previsão Legal dos Tribunais de Contas Com gênese no Decreto nº 966-A, de 07 de setembro de 1890, o
Tribunal de Contas da União tem a competência deliberada no artigo 71 e incisos da Constituição, que lista as suas atribuições e incumbências. Todo Estado de Direito presume a subordinação e tutela do próprio Estado às leis
que ele edita. Daí a imprescindibilidade de um órgão controlador da atividade estatal a fim de resguardar que se pratiquem ilegalidades.
A execução de uma das outorgas do Tribunal de Contas, consistente em "julgar as contas", não lhe confere o exercício da atividade jurisdicional, privativo do Poder Judiciário. Ainda sobre as características gerais do Tribunal de Contas, deve-se destacar que todas as regras alusivas à organização, composição e
fiscalização do Tribunal de Contas da União se empregam aos Tribunais de Contas dos Estados e aos Conselhos e Tribunais de Contas dos Municípios, de acordo com determinaçãodo artigo 75 da Constituição.
3.2.
Espécies
Atualmente, existem no Brasil: a) Tribunal de Contas da União (TCU), órgão auxiliar do Congresso Nacional; b) Tribunais
de Contas dos Estados (TCEs), órgãos auxiliares das
Assembleias Legislativas;
c) Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), órgão auxiliar da Câmara Legislativa Distrital; d) Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs), órgãos auxiliares das
Câmaras Municipais. A Constituição Federal admitiu a existência de TCMs exclusivamente em dois municípios brasileiros: São Paulo (TCMSP) e Rio de Janeiro (TCMRJ),
sendo vedada a criação de novos tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais, além dos dois já existentes (art. 31, § 4º, da CF). No julgamento da ADI 867/94, com origem no Maranhão, o Supremo Tribunal Federal,sob a relatoria do Ministro Marco Aurélio, reconheceu a viabilidade de os Estados criarem, além de seus TCEs, Tribunais de Contas
dos Municípios, órgãos estaduais para fiscalização municipal. Isso porque, segundo consta da ementa do referido julgado: “O artigo 31 da Carta da
República é conducente a concluir -se que os Estados-membros têm o poder de criar e extinguir Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios. A expressão onde houver inserido no primeiro parágrafo alberga a existência presente e futura de tais órgãos, sendo que o óbice à criação ficou restrito à atividade municipal”. 3.3.
Composição do Tribunal de Contas da União É órgão garantidor dos direitos fundamentais, pois fiscaliza a
movimentação financeira e patrimonial do Estado, que, pela sua própria natureza exerce o Poder, ensejando órgãos limitadores de este poder. Meirelles expressa seu entendimento escrevendo que “... no controle externo da administração financeira, orçamentária e agora gestão fiscal como vem, é que se inserem as principais atribuições dos nossos Tribunais de Contas,
como órgãos independentes, mas auxiliares dos Legislativos e colaboradores dos Executivos”.
Tribunal de Contas da União é composto por nove Ministros, sempre indicados pelo Legislativo e pelo Executivo, mais propriamente seis são
indicados pelo Congresso Nacional e três pelo Presidente da República. Ressalte-se que na indicação destes últimos, dois devem ser escolhidos
alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal. Com a mesma conjuntura e regime jurídico dos Ministros do Superior
Tribunal de Justiça. No TCU funciona também um Ministério Público especial, que é ligado administrativamente à Corte, não integrando o Ministério Público da União. Os membros do Ministério Público junto ao TCU ocupam cargo vitalício, provido por concurso público específico e são titulares dos direitos de que gozam e sujeitos aos impedimentos a que os
membros do Ministério Público comum subjugam-se. 3.4.
Natureza Jurídica O Tribunal de Contas desempenha dentre as suas atribuições a
cooperação funcional e afiscalizadora dos Poderes, ora de forma autônoma, ora auxiliando o Legislativo no exercício desuas específicas atribuições constitucionais e legais resguardadas a sua independência. O Tribunal de
Contas é órgão autônomo, independente pela sua própria substância, sem aqual, não poderia atingir suas finalidades; não há subordinação hierárquica, técnica ouadministrativa, a qualquer dos três Poderes, e “possuem natureza jurídica
de difícil apreensão,enquadrando-se nos chamados órgãos
constitucionais independentes ou de destaque constitucional,encontrando-se posicionados por entre as esferas do poder ou ao lado destas, porquanto
aevolução da sociedade e do direito não mais admitem a teoria tripartite como estanque eabsoluta.” (GUERRA, 2003)
3.5.
Como se dá o controle externo feito pelos Tribunais de Contas. O
parecer dos Tribunais de Contas, Natureza jurídica do parecer. Efeito vinculante.
Compete ao Tribunal de Contas da União apreciar as contas do Presidente da República, Chefe do Poder Executivo, expressando por meio de um “parecer prévio” que é encaminhado ao Poder Legislativo para julgamento. O parecer emitido não vincula o Congresso Nacional, mas o orienta no julgamento. A previsão está na CF/88, artigos 31, 71, I, 75 e 49, IX. As ações de fiscalização em sentido estrito são aquelas abarcadas nos incisos I, II, IV, V, VI e VII do art. 71 da Constituição Federal e podem ser repartidas entre fiscalização de contas e realização de inspeções e auditorias. Compete aos Tribunais de Contas emitir parecer prévio às contas dos
Poderes Executivos conforme previsão expressa do artigo 71, inciso I, da CF/88, sabendo que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao q ual compete, dentre outras atribuições, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
Está incluída a competência do Tribunal de Contas da União – TCU – para elaborar o parecer prévio das contas do Presidente da República, e por simetria aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios por força do disposto no artigo 75 d a CF/88. Ademais, o “caput” do artigo 31 da Carta
Magna estabelece que "a fiscalização dos Municípios será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de
controle interno do Poder Executivo, na forma da lei". A co mpetência pela
emissão do parecer prévio tem natureza constitucional. A norma contida no inciso II estabelece que o Tribunal de Contas, quanto ao controle exercido sobre as contas, vai "julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta", além das contas "daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuízo ao erário público". Essa função abarca a possibilidade de julgamento das contas, e não simples apreciação. Disso decorre que o
Tribunal de Contas poderá considerar irregulares as despesas realizadas e, em virtude disso, aplicar sanções aos responsáveis. Não ser trata, apenas, de uma opinião técnica acerca dos gastos públicos, mas sim de uma avaliação de mérito acerca da regularidade das despesas realizadas. Ao lado da possibilidade de julgar as contas de administradores de
dinheiros públicos, o inc. I do artigo 71 da Constituição estabelece que o Tribunal de Contas irá produzir um parecer prévio sobre as contas do Presidente da República. O objetivo desse parecer é avaliar os gastos do governo pelo período de um ano, sem, no entanto, julgá -las. Essa atribuição é conferida, apenas, ao Congresso Nacional, que a exercerá nos termos do artigo 166, § 1º, da Constituição.
No que se refere ao repasse de recursos, a competência do TCU de fiscalizar contas estaduais e municipais decorre do fato de a transferência oriunda da União e, portanto, o que se pretende é avaliar a correta aplicação de recursos que, originariamente, pertenciam à União, mas foram repassados
a outras unidades da Federação. Como exemplo, cite-se o Acórdão 80109/08-2 de relatoria do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, sobre valores
gastos pelo Município de Bacabal, no Estado do Maranhão, com a implementação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. Como se
está diante de recursos provenientes da União, cabe ao Tribunal de Contas avaliar a correta aplicação. O Tribunal de Contas da União, no dizer do art. 70, II, da Constituição, julga as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. Não se trata, porém, de um julgamento que produza a coisa julgada dos atos decisórios do Poder Judiciário. As decisões do TCU não são imunes à revisão judicial, ma s os seus decisórios, quando imputem débito ou multa, constituem título executivo extrajudicial. A execução, nesses casos, faz-se por meio da Advocacia-Geral da União [No RE 223.037/SE, DJ de 2-8-2002, Rei. Maurício
Corrêa, afirmou-se a impossibilidade de Tribunal de Contas (no caso era estadual) executarem as suas próprias decisões, seja diretamente, seja por
meio do Ministério Público junto à Corte. As condenações a prestações pecuniárias devem ser executadas por órgão próprio da Advocacia Pública]. O TCU pode sustar atos ilegais, embora caiba ao Congresso Nacional,
diretamente, a sustação de contratos [Decidiu o STF, no MS 23.550, DJ de 31-10- 2001, Rel. Marco Aurélio, que o TCU, "embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, tem competência, conforme o art.
71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou"]. As decisões tomadas pelos Tribunais de Contas têm força de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF). Os Tribunais de Contas podem
sustar atos administrativos impugnados, mas tal poder não se estende a eventuais contratos administrativos submetidos à sua apreciação. Por fim, deve-se destacar o conteúdo da Súmula n. 347 do STF: “O Tribunal de
Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”. Finalmente, incumbe ao Tribunal de Contas emitir parecer conclusivo
acerca dos projetos de leis orçamentárias na ausência de esclarecimentos solicitados às autoridades governamentais competentes. 4. Controle Externo (Político): Poder Legislativo
Segundo a redação do artigo 70 e 49, inciso X, da Constituição, é o Poder Legislativo o responsável pela realização do controle externo. No exercício da função fiscalizatória, o Legislativo conta com o auxílio do Tribunal de Contas, conforme dispões os arts. 71 e 72 da Constituição, fato que contribui para aperfeiçoar e tornar realmente eficaz o controle da
execução orçamentária sob todos os aspectos mencionados, com especial destaque ao prisma da legalidade para assegurar o estrito cumprimento das
leis orçamentárias. Essa fiscalização se dará por uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados, constituída para, nos termos do artigo 166, § 1º, da Constituição, examinar e emitir pareceres sobre os projetos das leis orçamentárias e as contas apresentadas pelo Presidente da República e, também acerca dos planos e programas previstos na Constituição, com acompanhamento e fiscalização das gestões orçamentárias respectivas. No exercício de suas atividades, essa Comissão poderá verificar indícios de despesas não autorizadas e, diante disso, de acordo com artigo 72, caput , da Constituição, poderá solicitar esclarecimentos à autoridade
responsável. Na hipótese de os esclarecimentos não serem prestados, ou serem considerados insuficientes, a Comissão encaminhará o caso para o Tribunal de Contas, a quem será solicitado que, no prazo de 30 dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto (artigo 72, § 1º). Caso o Tribunal
entenda que a despesa é irregular, a Comissão poderá propor ao Congresso Nacional sua sustação, desde que possa causa “dano irreparável ou grave lesão à economia pública (artigo 72, § 2º) Trata-se, portanto, de uma forma de controle externo, em que se
verifica uma atuação subsidiária do Tribunal de Contas, cuja função, nesse caso, é a de apresentar um parecer sobre uma dada pessoa , mediante a provocação do Legislativo. Essa possibilidade demonstra, de forma clara, que limitar o estudo do controle externo apenas na figura do Tribunal de Contas
se mostra equivocada e apresenta uma versão parcial da disciplina constitucional.
5. Controle Privado
Prevista na norma do artigo 74, § 2º, da Constituição Federal, o
controle privado das contas públicas, convencional a possibilidade de “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato” denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Co ntas da União. Resguardada
as competências e conforme o caso a “denúncia” poderá, também, ser levada ao Tribunal de Contas do Estado ou do Município .
6. Referências Bibliográficas
BRASIL, Constituição 1988. Constituição da República Federativa do Brasil . Disponível em Acesso em: 12 de maio de 2013. _______,Lei Complementar Nº 101 de 2000. Estabelece normas de finanças públicas
voltadas
para
a
responsabilidade
na
gestão
fiscal
e
dá
outrasprovidências .Publicada no DOU de 5-5-2000. CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas no Ordenamento Brasileiro. Piracicaba: UNIMEP, 2007. (Acesso em 14 de
setembro de 2013; Disponível em: http://goo.gl/fp4JCR) GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e internos da administração pública e os tribunais de contas . Belo Horizonte: Fórum. 2003 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário .20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2011. MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo . 3ª ed. São Paulo: Saraiva 2013. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro . 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2007 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 8ª Ed. São Paulo: Saraiva 2013.
PISCITELLI,Tathiane. Direito Financeiro Esquematizado 2ª Ed. Rio de Janeiro:
Forense; São Paulo: Método, 2011.
