ANTONIO EMBID IRUJO MIGUEL MIGUEL MATHUS MATHUS ESCORIHUELA ESCORIH UELA (Directores)
ORGANISMOS DE CUENCA EN ESPAÑA Y ARGENTINA: organización, competencias y fnanciación
EDITORIAL DUNKEN
Buenos Aires 2010
Embid Irujo, Antonio; Pinto, Mauricio y Setuáin Mendía, Beatriz. Dirigido por Antonio Embid Irujo y Miguel Mathus Escorihuela Organismos de cuencas en España y Argentina: organización, organiza ción, competencias y nanciación. 1a ed. - Buenos Aires: Dun Dunken, ken, 20 20110. 5522 p. 16x23 cm. 55 ISBN 978-987-02-4400-4 1. Derecho. Derecho. I. Embid Irujo, Ir ujo, Antonio II. Setuáin Mendía, Beatriz Beatri z III. Embid Irujo, Antonio, dir. di r. IV. IV. Título CDD 340
Impreso por Editorial Dunken Ayacucho 357 (C1025AAG) - Capital Federal Tel/fax: 4954-7700 / 4954-7300 E-mail:
[email protected] Página web: www.dunken.com.ar
Hecho el depósito que prevé la ley 11.723 11.723 Impreso en la Argentina © 2010 Antonio Embid Irujo e-mail:
[email protected] [email protected] ISBN 978-987-02-4400-4 978-987-02-4400-4
CAPÍTULO CAPÍTULO III II I CARACTERIZACIÓN CARACTERIZACIÓN DE LOS LO S ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
MAURICIO PINTO
I. Introducción La República Argentina es un país federal compuesto por 24 Estados o jurisdicciones locales autónomas denominadas provincias –con excepción excepción de la llamada lla mada “Ciudad Autónoma de Buenos Aires”–, donde el 91,3% de las aguas que escurren corresponden a cuencas interprovinciales1. En esa realidad física-política, el principio de unidad de cuenca im pone la la coordinación coordinación y cooperación cooperación interprovincial interprovincial mediante mediante relacion relaciones es federales concertadas 2, lo que en ciertos casos importará un acuerdo interjurisdiccional que aseguren un uso equitativo y razonable de los cursos interprovinciales por todos los Estados ribereños, sin que ello importe necesariamente una única administración para la cuenca; la coordinación interestadual puede permitir que cada Estado presente un esquema de administración que gobierne su territorio sin alterar el referido principio de unidad de cuenca. En otras ocasiones, la solución concertada federalmente importa import a organismos interjurisdiccionales interjurisdiccionales para la administración del agua 3. CONSEJO FEDERAL DE INVERSIONES (1969), Los (1969), Los recursos hidráulicos hidrá ulicos de argentina, tina, T° 6, Buenos Aires, CFI, p. 85. 2 FRÍAS, FRÍ AS, Pedro Pedr o J. (1980 (1980)) Introducción Introduc ción al derecho dere cho público provincial provinc ial , Buenos Aires, De Palma, p. 190. 3 El Acuerdo Federal del Agua, suscripto en diciembre de 2003 por 23 jurisdicciones locales y el Estado Nacional, adopta dentro de los Principios Rectores de Política Hídrica para la República República Argentina la noción de cuenca hidrográca como unidad territorial más apta para la planicación y gestión coordinada de los recursos recu rsos hídricos, reconociendo en los organismos interjurisdiccionales de cuenca un ámbito apropiado para la gestión coordinada de aguas agua s por 1
1100 11
MAURICIO PINTO
Este trabajo procura analizar las experiencias producidas en el desarrollo de la administración hídrica argentina en aquellos casos en que la formula institucional elegida consiste en la conformación de un organismo con funciones de gestión a nivel de cuenca. Para ello, y luego de considerar las implicancias que en relación al tema presenta el régimen federal argentino, caracterizaremos a tales organismos a partir del análisis de casos, procurando establecer aquellos parámetros en que se asemejan y distingan.
II. El régimen federal y los Organismos de cuenca cuenca en Argentina 1. El sistema federal instaurado constitucionalmente
La naturaleza federal del Estado argentino (art. 1 CN), en contra posición posición con modelos modelos unitarios unita rios que concentra concentrann el poder en un único gobierno central, implica la existencia de dos órdenes de gobierno sobre el mismo territorio, cada uno con sus potestades distribuida constitucionalmente. El presupuesto histórico de considerar a las Provincias como entidades políticas anteriores a la Nación, siendo esta última constituida por vo voluntad luntad del pueblo que habitaba las Provincias, importa i mportará rá que el Estado Nacional detente únicamente ún icamente aquellos aquellos poderes que le sean delegados expresamente por las Provincias, quedando reservado el resto en estas últimas; este deslinde de poderes es maniestamente regulado en la Constitución de 1853, continuando la norma en el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1994. A partir de esta base, la Constitución Nacional delegará ciertas atri buciones buciones en los órganos órganos del del gobi gobierno erno federal, vedando a las autoridades autoridades locales el ejercicio ejercicio de tales poderes (art. 12 1266 CN), CN ), quedando instaurada instau rada las provincias; ver al respecto ENRIQUEZ, Ignacio Oscar y MAGNANI, César Raúl (2005), “Hacia una política hídrica para la República Argentina”, en Incorpora en Incorporación ción de los principios prin cipios de la gestión integrada de recursos hídricos en e n los marcos legales de América Latina, Latina , Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p. 123.
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
1111 11
–como expresa BIDART BIDART CAMPOS4 –, la combinación combinación de una fuerza centrífuga que descentraliza el poder hacia los Estados provinciales junto a una fuerza centrípeta que produce la unión de varios Estados autónomos autónomos en un Estado federal. Las atribucion at ribuciones es nacionales son establecidas de manera expresa en la Constitución, siendo siendo toda otra ot ra potestad un residuo que permanece en las provincias; la regla es la competencia provincial, y la excepción es la facultad nacional. nacional. En concreto, y vinculado a la gestión hídrica, la Constitución Nacional en su artículo ar tículo 75 75 dispone que corresponde cor responde al Congreso Nacional “reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes” convenientes” (inc. (inc. 10) 10)5, “reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí” (inc. 13) –lo que incluye el comercio uvial–, dictar los Códigos Civil y Penal (inc. 12) 6. En el marco de los artículos 27, 75 inc. 22 y 24 y 99 inc. 11 CN, corres ponde también t ambién al poder federal el mantenimiento mantenim iento de las relaciones relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados, t ratados, lo que conlleva las relaciones con respecto a aguas internacionales, sin perjuici perjuicioo de la facul facultad tad provin provincia ciall que que en la materia materia resguarda el artículo 124 de la misma carta. Finalmente, el artículo 41 le concede a la autoridad nacional la potestad de dictar las normas de presupuestos mínimos de protección protección ambiental, sin que estas esta s normas alteren las jurisdicci jur isdicciones ones locales, debiendo las provincias dictar las necesarias para complementarlas. Por otra parte, par te, el artículo ar tículo 11 116 del referido texto constitucional dispodispo ne que “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de BIDART CAMPOS, Germán J. (2004), Compendio de Derecho Constitucional , Buenos Aires, Ediar, p. 49. 5 El artículo 26 concordantemente dispone que “La navegación de los ríos interiores de la Nación es libre para todas las banderas, con sujeción únicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional”. 6 En ejercicio de estas atribuciones las normas civiles han incluido aspectos sobre pro piedad de las la s aguas agua s (incluso, en un exceso exces o normativo, normat ivo, aspectos que superan s uperan la l a materia mater ia civil), servidumbres civiles y relaciones de vecindad con motivo de las aguas; y las penales regulan diversos delitos delitos –usurpación, –usur pación, adulteración, etc– que consideran el agua en su tipicación. 4
1122 11
MAURICIO PINTO
la Nación, el conocimiento y decisión de… las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima…”. Al margen de ese sistema de poderes expresamente delegados en el Estado Nacional y genéricamente reservados en las provincias que ja el artículo art ículo 12 121 de la Carta Car ta Magna, la misma Constitución se encarga de resaltar ciertas potestades que corresponden al ámbito provincial. Así, y coherentemente con la autonomía de los Estados provinciales, corres ponde a los mismos darse d arse su propia organización constitucional (ar (art.t. 5 y 123 CN), y establecer sus propias institucion instit uciones es y elegir sus funcio fu ncionanarios sin intervención del gobierno gobierno federal (art. 122 CN). Como Estados preexistentes, en todo aspecto que no sea expresamente delegado delegado en el orden federal mantienen rasgos de soberanía, y por ello pueden sin autorización del gobierno gobierno federal realizar tanto tratados t ratados como sujeto de derecho internacional o interestadual, como incluso generar nuevas estructuras tr ucturas federativas federativas que no resulten incompatibles incompatibles con el Estado federal conformado (art. 124 y 125 CN). Esta última últi ma previsión constitucional, esencial para el tema que abordamos, no importa impor ta una u na desmembración desmembración de la unión u nión federativa que conconsagra la Constitución Nacional; Nacional; los Estados provinciales pueden actuar autónomamente en los aspectos no delegados, celebrando tratados entre ellos en tal marco, ma rco, pero la falta de acuerdo no justica justi ca una confrontación fáctica entre los mismos sino que sus diferencias deben ser sometidas a la jurisdicción dirimente de la Corte de Justicia federal, pudiendo el Gobierno federal impedir y reprimir los hechos de violencia que se presenten en las relaciones interprovincial inter provinciales es (art. 127 CN). Un aspecto más que congura este régimen, es el dominio originaorigina rio de los recursos naturales en cabeza de las provincias (124 CN), lo que refuerza la interpretación i nterpretación restrictiva restr ictiva de las competencias competencias delegadas delegadas en función de las facultades dominiales.
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
113
2. Consecuencias del régimen federal en la gestión de cuencas interprovinciales
En base a los conceptos desarrollados en los puntos precedentes, podemos armar arma r que las aguas agu as que bañan más m ás de un territorio terr itorio provinprovin cial, en cuanto no existe delegación constitucional, no pueden ser reguladas ni administradas ad ministradas por la autoridad autoridad nacional, nacional, ni ésta debe intervenir necesariamente en la conformación institucional y designación de tal administración (art. 122 CN); las provincias conservan estos poderes no delegados, concordantes con las atribuciones propias de su dominio hídrico, estando previsto en los arts. 124 y 125 CN el mecanismo convencio conv encional nal para desarrollar las acciones acciones y administración admi nistración común que resulten necesarias, en la medida de que la comunidad de intereses que ellas presentan lo imponga. i mponga. Esto no implica que en los casos en que el interés común no exija la conformación de una unidad común de administración a través de un organismo interprovincial la unidad de cuenca resulte extraña a la gestión de los ríos interprovinciales. La gestión local sobre los mismos, en cuanto se rigen r igen por el el derecho interestadual 7, debe respetar los principios que impone tal régimen a partir del uso equitativo y razonable, el no perjuicio sensible, las obligaciones de cooperación, consulta e información, y el deber de conservar el curso cur so compartido. Por ello, no sólo se presentan distintas tipologías de acuerdos inter provinciales provinciales –conforme el grado g rado de integración i ntegración que se produzca en e n la gestión del recurso–, sino que además incluso en ciertas ocasiones ni siquiera se producen acuerdos formales, bastando la mera coordinación administrativa expresa, o implícita a través del respeto a las prácticas consuetudinarias que vinculan a los Estados en cuestión. CANO, Guillermo (1984), “Aplicabilidad de los principios del derecho internacional a las relaciones interprovinciales en Argentina”, La Argentina”, La Ley Le y, Tº C, p. 1129. MOYANO, Amilcar (1998), “Tratados sobre los recursos hídricos compartidos en Argentina. A propósito del Río Colorado”, en La en La Ley, Ley, Tº A, p. 1062. Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos 166:358, 310:2479 y 323:1877. 7
1144 11
MAURICIO PINTO
Los organismos de cuenca, en este encuadre normativo, no resultan de existencia necesaria. Sólo en aquellos aquellos casos en que se genere un interés suciente en la conformación en base a la cuenca de una admi nistración común para ciertos aspectos de gestión, los Estados provinciales “ podrán crear regiones para el desarrollo de sarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus nes”
(art. 124 CN). Y cuando no se generan estos órganos, las autoridades de cada provincia deben regular y gestionar las aguas que discurren en su territorio ter ritorio atendiendo el el uso equitativo y razonable en toda la cuenca, pudiendo generar ámbitos estables de coordinación coordinación política política 8.
III. La conformación de los Organismos de cuenca en Argentina La conformación de Organismos de cuenca en Argentina, consecuentemente, corresponde realizarse en el marco ma rco de los artículos ar tículos 124 124 y 125 de la Constitución Nacional 9. En este encuadre, son las provincias quienes determinan convencionalmente acciones para nes de intereses económicos, trabajos de utilidad común, incluyendo ello la determinación de cuencas como regiones interprovinciales de desarrollo desar rollo económieconómico y social, estableciendo los órganos necesarios para el cumplimiento de esos nes. Dentro de la casuística existente, se han producido numerosos acuerdos que han establecido disposiciones concretas sobre cursos de aguas interjurisdiccionales10. Pero sólo algunos de ellos estipulan Organismos de cuenca para la gestión interestadual de los cursos de agua; otros, no Este sería el caso, por ejemplo, de la Comisión Interjurisdiccional del Atuel Inferior, la Comisión Comisión Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Picassa, el Comité de la Cuenca Interjurisdiccional de la Región Hídrica Bajos Submeridionales, entre otros. 9 Estas relaciones convencionales, en el contexto del Derecho interestadual referido, se rigen en todo aquello no previsto en la norma constitucional por la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los tratados, raticada por Argentina por Ley 19865. 10 LÓPEZ, Joaquín (1975 (1975 b), b), “Problemas generados por el aprovechamiento de ríos interi nter provinciales”, La provinciales”, La Ley, Ley, T° A, secc. doc., p. 1013. 8
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
115
establecen establecen esquemas de administración, admi nistración, o a lo sumo su mo conforman “comités” para coordinar políticas. En particular part icular,, a los nes de este análisis, a nálisis, centraremos nuestra atenaten ción en los regímenes que han generado Organismos de cuenca para los ríos Colorado; Neuquén, Negro, Limay; Bermejo; Azul y Riachuelo, excluyendo otros casos que presentan una formación institucional inconclusa por no haber tomado vigencia los tratados constitutivos de los mismos11. 1. El Comité Interjurisdiccional Interjurisd iccional del Río Colorado (COIRCO (COIRCO))
A. Aspectos generales generales La cuenca del Río Colorado cuenta con 134.000 km 2 distribuidos entre las provincias de Buenos Aires, La Pampa, Río Negro, Mendoza y Neuquén; está formada por la reunión de varios auentes montañosos –principalmen –pri ncipalmente te el Barrancas Bar rancas y el Grande–, Grande –, y presenta un u n caudal promedio (a la altura de Buta Ranquil) de 143 m3/seg, con un máximo de 854 m3/s. /s. Su regulación interprovincial se produjo a lo largo de un proceso paulatino paulatino y progresiv progresivo, o, marcado marcado por la realizació realizaciónn entre 195 19566 y 197 19766 de seis Conferencias entre los Gobernadores de las provincias ribereñas, que implicaron la negociación de un tratado suscripto en la última de estas reuniones por todas las provincias ribereñas y el Estado Nacional 12. En dicho tratado, a partir de un modelo matemático propuesto en base a estudios del Instituto Instit uto Tecnol Tecnológico ógico de Masachusset Masachusset (MIT), (MIT ), se seleccionó el “Programa Único de habilitación de áreas de riego y distribuEste es el caso –por ejemplo– del Organismo Interjurisdiccional de la Cuenca del Río Senguerr, conformado y regulado en los tratados de 2006 y 2007 suscriptos por Chubut, Santa Cruz y el Estado Nacional, los los que al no estar raticados rati cados por la totalidad de las partes signatarias no presentan vigencia (art. (art. 24.2 de la Convención de Viena de 1969, 1969, sobre Derecho De recho de los Tratados). Trat ados). 12 La raticación rat icación legislativa legislat iva se hizo hiz o por las leyes de Mendoza 4.11 4.116, de Neuquén 982, de La Pampa 750, de Río Negro 1.191, de Buenos Aires 8663, y 21.611 de la Nación 11
1166 11
MAURICIO PINTO
ción de caudales del río Colorado”, que orienta el desarrollo de la cuenca y el uso equitativo y razonable de caudales que corresponde a cada provincia. provincia. En la cláusula cláusula quinta quinta de dicho dicho conv convenio, enio, se acordó acordó además la creación de una entidad interjurisdiccional denominada Comité Inter jurisdiccional del del Río Colorado Colorado (COIR (COIRCO CO), ), responsable responsable de de la ejecució ejecuciónn del referido programa único y su adecuación al grado de conocimiento de la cuenca y su comportamiento, cuyo estatuto se aprobó en febrero de 1977 a trav tr avés és de un nuev nuevoo pacto interprovincia inter provincial.l.13 Los principales aspectos que conforman al COIRCO surgen del régimen que le brinda su estatuto. Como aspectos centrales de tal regulación resaltamos: B. Objeto y denominación El artículo primero del régimen estatutario dispone que la entidad creada por el tratado t ratado de 1976 1976 se denominará “Comité Interjurisdiccio Interjur isdiccional nal del Río Colorado (COIRCO (COIRCO)” )”,, teniendo ten iendo por objeto asegura aseg urarr la ejecución del Programa Único de Habilitación de Áreas de Riego y Distribución de Caudales del Río Colorado (Programa Único Acordado) y su adecuación al grado de conocimiento de la Cuenca y a su comportamiento en las distintas etapas de esa ejecución, la que deberá ser gradual y coordinada (artículo segundo). C. Derecho aplicable aplicable El artículo 35 de la norma estatutaria establece que en el ámbito del COIRCO será Ley aplicable la legislación nacional. Raticado por Ley 8.749 de Buenos Aires, Ley 775 de La Pampa, Ley 4.154 de MenMen doza, Ley 982 de Neuquén, Ley 1.210 de Río Negro, y Ley N 21.611 de la Nación. A su vez, la modicación acordada por el Consejo de Gobierno al artículo 13 del estatuto en 1980 fue raticada por Ley 9.810 de Buenos Aires, Ley 1.081 de la Pampa, Ley 4.595 de Mendoza, Ley 1.318 de Neuquén, Ley 1.533 de Río Negro y Ley 22.721 de la Nación 13
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
117
Esto no importa, desde ya, que el organismo corresponda a la jurisdicción nacional. No resultando el COIRCO propio de la jurisdicción de ninguno de los Estados signatarios en particular, sino que este organismo de cuenca es constituido mediante relaciones interestaduales en pie de igualdad entre las partes, part es, no se corresponde necesariamente al derecho interno de ninguna de las jurisdicciones signatarias; por el contrario, es el derecho interestadual el que lo rige14, y por ello las normas convencionales son las que han de establecer las normativas aplicables en forma directa o por reenvío a otro régimen. Sin embargo, como con claridad ha explicado Joaquín LÓPEZ, los organismos creados mediante tratados interprovinciales deben regirse necesariamente por la normativa nacional en aquellos extremos que han sido delegados a la jurisdicción nacional por los Estados provinciales, los que han vedado en el mismo texto constitucional sus atribuciones al respecto (arts. 75 inc. 12 y 126 CN). Existiendo una pluralidad de normativas dentro del ámbito territorial del organismo interjurisdiccional –que se corresponden a las facultades residuales de las provincias–, no es posible que la ley aplicable al organismo sea la de todas las provincias ya que ellas pueden resultar divergentes. En consecuencia, lo deseable es que en la constitución de un ente jurisdiccio jur isdiccional nal se acuerde cuál es la norma aplicable, y a falta de previsión debería aplicarse la legislación del domicilio del ente.15 D. Personería Personería jurídica El artículo 3 del Estatuto acuerda al COIRCO personalidad jurídica para el cumplimiento de su objeto, objeto, con competencia competencia en el ámbito del derecho público y privado. MOYANO, Amilcar (2004), “Aguas interestaduales en Argentina. A propósito del trasvase del Río Colorado”, La Colorado”, La Ley Gran Cuyo Cu yo,, p. 1059. 15 LÓPEZ, Joaquín (1975 a), “La ley aplicable”, en Seminario de administración de cuencas interjurisdiccionales, interjurisdiccionales , Mendoza, INCYTH, p. 180. 14
1188 11
MAURICIO PINTO
Este tipo de organismos se constituyen como una entidad estatal –de naturaleza federal– con facultades públicas, lo que trae aparejado que tengan los privilegios y potestades de las entes públicos, y consiguientemente en sus contratos –de naturaleza administrativa– presenten las facultades exorbitantes del Estado y deban regirse por los reglamentos que encauzan la celebración de los mismos, sus agentes sean empleados públicos que deben rendir cuentas y son responsables –penal y nancieramente– bajo las normas que contemplan contemplan la gestión de fondos fondos públicos. públicos.16 En el contexto que venimos reriendo, donde los Estados locales actúan en ejercicio de atribuciones originales no delegadas al Estado nacional, es claro que la conformación de esta persona jurídica estatal se corresponde al ámbito propio de los organismos interestaduales –asimilable al de los internacionales–, siendo su personería jurídica –dependiendo de la amplitud del criterio que se adopte en este aspecto 17 – de tal naturaleza. E. Atribuciones El artículo quinto del Estatuto acuerda al COIRCO las funciones de a) Fiscalizar el cumplimiento por parte de las signatarias y de terceros del régimen de distribución dist ribución de caudales establecido establecido en el Programa Progr ama Único Acordado; b) Controlar que el proyecto, la construcción y los planes de operación y mantenimiento de las obras de regulación y derivación ejecutadas o a ejecutar sobre la cuenca del Río Colorado, así como el caudal y salinidad de los retornos de las obras de regadío, se adecuen LÓPEZ, Joaquín (1975 a), p. 179. SALINAS ALCEGA, Sergio (2001), El (2001), El derecho dere cho internac in ternacional ional y algunos de sus su s concon trastes en el cambio de milenio, milenio, Zaragoza, Real Instituto de Estudios Europeos, p. 69 y ss, observa las ausencia de unanimidad unani midad en cuanto al criterio que conere la calidad de sujeto de Derecho Internacional, correspondiendo según los criterios más restringidos rest ringidos tal prerrogativa únicamente a los Estados, siendo en su criterio los organismos internacionales considerable sujetos de Derecho Internacional por resultar entes que son titulares de derechos y obligaciones en el marco de ese e se ordenamiento y que tienen capacidad para actuar actua r en consecuencia. 16 17
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
119
a lo previsto en el Programa Único Acordado, a cuyo efecto las partes deben poner previamente a disposición del COIRCO la documentación pertinente; pertinente; c) c) Establ Establecer ecer la ejec ejecuci ución ón gradual y coo coordinada rdinada de dell Programa Programa Único Acordado, jando a tal efecto prioridades en la construcción de las obras; d) Centralizar Centraliza r la información in formación que se dispone o se obtenga obtenga en el futuro sobre la Cuenca y que se reera a los aspectos meteorológicos, hidrológicos, geológicos y cualquier otro que se relacione con el Programa Único Acordado; e) Completar los estudios y la evaluación de los recursos hídricos de la Cuenca en función de su objeto; f) Decidir los reajustes al Programa Único Acordado de conformidad al grado de conocimiento de la Cuenca y su comportamiento en las distintas eta pas de su ejecución; ejecución; g) Ajustar temporalmente los caudales derivados por las provincias ribereñas r ibereñas cuando las variaciones del derrame derra me así a sí lo impongan; h) Decidir las modicaciones a la distribución de caudales establecidas en el Programa Único Acordado siempre y cuando se den las condiciones condiciones para que la Provincia de Buenos Aires ceda parte par te de su alícuota, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Acta de la Sexta Conferencia de Gobernadores del 26 de octubre de 1976. Con ello, las atribuciones inicialmente conferidas al COIRCO, a diferencia de una tendencia posterior en este tipo t ipo de organismos vinculada a la temática ambiental –caso del AIC y del mismo COIRCO, o de la ACUMAR, como veremos–, de modo alguno desplazaban el actuar directo de los Estados signatarios sobre su territorio, quienes ejercen en forma plena sus competencias en todas las materias. El COIRCO COIRCO se conforma así como un coordinador de distintas jurisdicciones, dicciones, jando pautas a partir par tir de lo convenido convenido para el conocimiento y el cumplimiento de un programa que contempla la distribución de caudales en aras del desarrollo desar rollo de la cuenca. Sin embargo, los Gobernadores de la cuenca –con una clara inuencia del esquema organizativo que establece el Tratado de 1985 sobre los ríos Negro, Limay y Neuquén– decidieron en 1992 impulsar la ampliación de las facultades del organismo en aspectos ambientales. ambientales.
120
MAURICIO PINTO
A tal n, acordaron la modicación del artículo quinto del Estatuto a efectos de incorporar dentro de las funciones del ente interjurisdiccional las de “Realizar investigaciones y relevamientos, ejecutar proyectos y adquirir, construir, poner en funcionamiento y/o mantener las obras e instalaciones para detección y/o control de la contaminación de las aguas del Río Colorado. Con análoga nalidad, podrá requerir a las partes signatarias la adopción de normas y acciones tendientes a prevenir, corregir, evitar o atenuar procesos contaminantes del recurso. En caso de comprobarse sumariamente por el Comité la inacción o rebeldía de alguno de los Estados signatarios en adoptar medidas con ecacia susu ciente para impedir impedi r la posibilidad y/o y/o lograr el cese de la contaminación, contami nación, tendrá aquel facultades sancionatorias contra la jurisdicción en la que se produzca tal irregularidad, cuya determinación y cuanticación se instrumentarán instr umentarán en el Reglamento Reglamento Interno” (inciso i); i); “Realizar estudios sobre los ecosistemas naturales o inducidos comprendidos comprendidos en la Cuenca, evaluando, evaluando, determinando deter minando e informando públicamente con antelación antelación el impacto ambiental de los programas a ejecutar. Como resultado de los estudios de evaluación del impacto ambiental en los programas a ejecutarse, se propondrán al Estado Est ado o Estados signatarios donde se produzcan las alteraciones, modicación o cambio en el medio o alguno de los componentes del sistema ambiental, normas correctoras y preventivas de carácter general, particular y especíca para un adecuado ordenamiento ambiental” (inciso j). Igualmente, procuraron extender la competencia del organismo a “Establecer normas técnicas que permitan a las provincias signatarias, jar un sistema para la determinación deter minación de la línea de ribera en los cursos de agua ag ua de la Cuenca” (inciso k). k). Este intento de ampliación de las facultades del COIRCO no ha prosperado prosperado efectivam efectivamente ente hasta hasta el momen momento, to, en en cuanto algunos Estados Estados signatarios han optado por no convalidar legislativamente dicha delegación hasta la fecha, con lo cual no resulta result a vigente.
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
121
F. F. Órganos y funciones El COIRCO COIRCO es dirigido dir igido por un Consejo de Gobierno Gobierno y administrado admi nistrado por un Comité Ejecutivo, Ejecutivo, cuyos aspectos funcional f uncionales es son regidos en el Capítulo III del Estatuto. Estat uto. El Consejo de Gobierno es el órgano superior del ente y está integrado de manera indelegable por los Gobernadores18 de las Provincias signatarias19 y por el Ministro del Interior de la Nación. Tiene amplias facultades de decisión y es el encargado de jar la acción y la política general que se deberá seguir, segui r, teniendo al efecto efecto las siguientes funciones f unciones:: a) Decidir las acciones para completar los estudios y la evaluación de los recursos hídricos hídr icos de la Cuenca; decidir los reajustes al Programa Único Acordado de conformidad al grado de conocimiento de la Cuenca y su comportamiento; y decidir las modicaciones a la distribución de cau dales establecidas en el Programa Único Acordado siempre y cuando se den las condiciones para que la Provincia de Buenos Aires ceda de la alícuota que le corresponde del Río Negro un caudal de 50 m 3/s (art. 4 del Tratado de 1976); b) Aprobar el presupuesto anual del ente, su memoria y balance; c) c) Analizar A nalizar y decidir sobre todos los planes de trabajo y presupuestos que le sean elevados por el Comité Ejecutivo; d) Decidir sobre los créditos y aportes; apor tes; e) e) Aprobar el reglamento interno inter no.. En cuanto al quórum establecido para dicho Consejo, conforme el artículo undécimo, sesionará válidamente con la totalidad de sus miem bros. bros. Si Si conv convocada ocada la la reunión reunión no se lograra lograra dicha dicha totalidad, totalidad, el el Preside Presidente nte del Consejo llamará a una segunda reunión, la que sesionará válidamente con la mitad más uno de los miembros del Consejo de Gobierno. El En la estructura institucional argentina, los Gobernadores desempeñan el Poder Ejecutivo de cada Estado provincial. 19 Debemos recordar sin embargo que en el régimen constitucional mendocino, el Poder Ejecutivo sólo ostenta la representación provincial ante otras provincias, pero es sustancialmente incompetente en materia hídrica, especialidad delegada exclusivamente en el Departamento General de Irrigación (artículos 128 inciso 7 y 188 de la Constitución de Mendoza). Ello exige una coordinación entre dicha autoridad ejecutiva y el Departamento General de Irrigación a efectos de evitar conictos que puedan cuestionar la validez de las decisiones del referido Consejo. 18
122
MAURICIO PINTO
régimen de mayorías para resolver estipula que las decisiones, en todos los casos, se adoptarán adoptará n por acuerdo de los presentes, computándose las abstenciones como adhesión expresa a lo resuelto. De esta forma, la ausencia o abstención de alguna de las partes corre a favor de las restantes. En caso de no accederse al acuerdo se recurrirá al procedimiento previsto para la solución solución de diferendos d iferendos por el mismo Estatuto, Est atuto, a través de la intervención i ntervención arbitral arbitral de la Presidencia de la Nación. El Comité Ejecutivo está integrado por un representante de cada provincia y otro ot ro de la Nación, designados y removidos removidos por los respectivos poderes ejecutivos. El Comité Ejecutivo presenta las atribuciones que –correspondiendo estatutariamente al COIRCO– no hayan sido asignadas al Consejo de Gobierno, incluyendo las siguientes funciones: a) Cumplir y hacer cumplir el Programa Único de Habilitación Habilitación de Áreas Á reas de Riego y Distribución de Caudales; b) Cumplir las resoluciones del Consejo de Gobierno; c) Adoptar las medidas necesarias para la dirección y administración del COIRCO; d) Decidir las operaciones de crédito hasta el monto que autorice el Consejo de Gobierno; e) Establecer las bases de concurso concurso y decidir sobre sobre el nombramien nombramiento to de Gerentes; Gerentes; f) f ) Autorizar toriza r actos que importen i mporten disponer d isponer bienes; bienes; g) Elaborar Elaborar el presupuesto, la memoria, el balance anual a nual y el plan de trabajos t rabajos y elevar elevar los mismos al Consejo de Gobierno; Gobierno; i) Ajustar temporalmente temporal mente los caudales derivados der ivados por las provincias ribereñas ribereña s cuando las variaciones del derrame derra me así lo impongan; j) Proponer al Consejo de Gobierno las medidas que hacen a su competencia. Las normas de quórum y decisión en el ámbito del Comité Ejecutivo imponen que sesionará válidamente con la totalidad de sus miembros; pero si conv convocada ocada la reunión no se logra el quórum necesario, se llamará a una segunda reunión que sesionará válidamente con la mitad más uno de los miembros del Comité. Las decisiones se adoptan por votación, teniendo cada representante provincial presente un voto, y el representante nacional –a cargo de la presidencia o quién lo reemplace en dicha funció fu nciónn en caso de ausencia– tendrá voz y sólo votará votará en caso de empate.
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
123
Amén de dichos órganos de gobierno y administración, las funciones de control económico-nanciero son establecidas a cargo de la Contaduría General y el Tribunal de Cuentas de la Nación, quienes ejercen el control que les compete sobre los actos del COIRCO, únicamente por el examen examen de la Cuenta de Inversión Inversión respectiva, respectiva, quedando exclui excluida da cualquier clase de intervención previa que importe la suspensión del cumplimiento de los actos por parte par te del Ente. G. Régimen económico-nanciero
Los recursos recur sos nancieros del COIRCO COIRCO que autoriza el artículo ar tículo 19 19 del Estatuto están integrados por: a) Los fondos que expresamente destinen las partes signatarias; b) Los provenientes de organismos públicos; c) Las contribuciones, créditos, donaciones o legados de entidades u organismos provinciales, nacionales, internacionales, públicos o privados, o de personas individuales, i ndividuales, con la previa aceptación del Comité EjecuEjecutivo; d) El producido por la participación de utilidades en explotación de obras por retribución de prestación de servicios que expresamente le coneran las partes directamente interesadas o beneciadas en cada una de ellas. El patrimonio patri monio del COIRCO COIRCO está integrado por los recursos nancie na ncie-ros que se generen y por las cosas, muebles e inmuebles, que adquiera para su funcionamiento. funcionamiento. Dentro Dentro de estos bienes, bienes, se incluy incluyen en los que que correspondían a la COTIRC20, cuya disolución disolución institucional institucional y transferenc t ransferencia ia patrimonial patri monial fue acordada en el artículo art ículo 43 43 del Estatuto del COIRCO COIRCO.. Las contribuciones que sean necesarias para par a el funcio fu ncionamiento namiento del COIRCO serán aportadas por partes iguales por las provincias signatarias. Este método, que excluye al Estado Nacional, es diametralmente opuesto al sistema de fomento que analizaremos en el caso de la Autoridad Interjur I nterjurisdiccional isdiccional de Cuenca de los Ríos R íos Limay, Limay, Neuquén y Negro. La Comisión Técnica Interprovincial Permanente (COTIRC), prevista en la Conferencia de Gobernadores de 1956, quedó constituida el 8/2/57 y desarrolló estudios hasta noviembre de 1969. 20
124
MAURICIO PINTO
Claro está que la independencia económica económica es un factor importante import ante en la independencia independencia de funcionamien f uncionamiento to de los entes descentralizados 21, y claro está, también de este tipo de organizaciones autónomas de raigambre federal. Los aportes que se requieran para los estudios, iniciando la metodología que en este tópico será continuada en los Organismos de cuencas que se crearán luego en Argentina, son aportados por las partes directamente interesadas o beneciadas beneciadas en la concreción concreción de cada uno de estos estudios, en las proporciones y oportunidades que acuerde el Consejo de Gobierno. A los efectos de garantizar el acceso a créditos, se estipula en el artículo 23 del Estatuto que las partes directamente interesadas por las acciones acciones a nanciar garantizarán las operaciones de crédito que que realizare el COIRCO para el cumplimiento de su objetivo. Es de observarse que los artículos 38 y 39 del Estatuto excluyen del patrimonio patri monio del del COIRCO COIRCO las instalaciones que que se realicen realicen para la ejecuejecución de las obras previstas en el Programa Único, Único, como así tambi ta mbién én de las restantes partes signatarias ajenas al territorio donde se concrete la obra. El dominio y jurisdicción sobre cualquier parte del territorio de la provincia –y consiguientemente consiguientemente de las obras al mismo m ismo accedidas– se reconoce expresamente en la provincia a la cual pertenece ese ámbito territorial, terr itorial, la que adquirirá adquirir á mediante expropiació expropiaciónn o servidumbre ser vidumbre el derecho correspondiente sobre las áreas necesarias para la construcción de las obras determinadas determinada s en el Programa Único. Único. Si estas últimas resultaran onerosas, sin perjuicio de dicho dominio, los costos serán a cuenta de las provincias directamente interesadas o beneciadas las erogaciones que demande. PINTO, Mauricio (2002), “Ente Provincial de Aguas y Saneamiento”, La Ley Gran Cuyo, Cuyo, p. 835. PINTO, Mauricio-ANDINO, Marcela (2003), “Entes reguladores con independencia funcional, política e institucional: una antigua solución del Derecho mendocino en las modernas instituciones de control”, La control”, La Ley Gran Cuyo Cu yo,, p. 797. 21
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
125
2 Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE)
A. Aspectos generales generales El río Bermejo forma parte de la cuenca hidrográca del Plata y es –junto con el río Pilcomayo– el principal auente del río Paraguay. Su cuenca se desarrolla en Bolivia, con una supercie de 11.896 km² y un aporte del 24% de sus caudales, y Argentina, ocupando parte de las provincias de de Formosa, Formosa, Chaco, Salta y Jujuy Jujuy (111.266 km²). km²). En Argentina tiene varios auentes en su alta cuenca, siendo el más importante import ante el Río San Francisco que proviene proviene de Jujuy Jujuy. Otros Ot ros tributarios tr ibutarios en la provincia de Salta son los Ríos Zenta, Santa María y Pescado, que tiene como auente al Río Iruya. Es el principal río del nordeste del país, con un módulo de 490 m 3/s, sólo es superado por los ríos Negro –1.000 m3/s– y Santa Cruz –700 m 3/s–. Presenta un régimen hidrológico de gran amplitud, con grandes gra ndes crecidas anuales de verano (hasta 15.000m 3/s en crecidas extraordinarias), y reducidos caudales fuera de la época estival, con sólo unos 20 m 3/s en Juntas de San Francisco, lo que exige la realización de obras de regulación para su aprovechamiento económico constante. La Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE) se conformó el 2 de Octubre de 1981, por medio de un acuerdo suscripto por el Estado Nacional Nacional y las Provincias P rovincias de Chaco, Formosa, Jujuy, Jujuy, Salta, Santa Fé y Santiago del Estero, “a los efectos de concretar las bases para la creación de un organismo interjurisdiccional con autoridad y competencia suciente para la dirección del aprovechamiento racional y múltiple de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bermejo”, siendo oportunamente raticado por cada uno de los poderes legislativos de los Estados signatarios22. La COREBE es integrada por un Ministerio del Estado Nacional y los Gobernadores de las Provincias de Chaco, Formosa, Jujuy, Salta, Ley 22.697 del Estado Nacional, Ley 5.053 5.053 de Santiago del Estero, Este ro, Ley 8.928 de Santa Fé, Ley 6.135 de Salta, Ley 3.823 de Jujuy, Ley 1.227 de Formosa y Ley 2.656 de Chaco. 22
126
MAURICIO PINTO
Santa Fe y Santiago del Estero, los que constituyen el Consejo de Go bierno (ar (art.t. 1), 1), el el que es presidido presidido por por la representación representación nacional nacional (art. (art. 2) y presenta una regulación especíca en cuanto a su quórum de constitu ción y decisión (art. 3) que analizaremos infra. infra. Su objeto es el de adoptar las decisiones políticas políticas y ejercer la dirección de las acciones acciones necesarias necesar ias para el aprovechamien aprovechamiento to integral, racional y múltiple múltiple de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bermejo, todo ello en forma coordinada y teniendo en mira mir a el interés común que lleva l leva a la creación de la Comisión Comisión (art. ar t. 4). 4). Sin embargo, a la vez se delimita delim ita este objeto objeto en cuanto cu anto cualquier acto de la COREBE que pudiere perjudicar los derechos de dominio de las aguas que correspondan a cada parte, no obligarán al afectado (art. 5); de lo que se entiende que la COREBE desarrollas labores de administración, nistra ción, pero no de disposición del del recurso. recur so. Además de conformar la COREBE, el convenio encamina los estudios para la elaboración de la norma estatutaria de la Comisión, y de un plan de aprovechamiento aprovechamiento de los recursos hídricos h ídricos del río r ío Bermejo Ber mejo (ar (art.t. 6). El 14 de Octubre de 1982 se suscribió un convenio entre Salta, Jujuy, Formosa y Chaco distribuyendo caudales del Río Bermejo; tal decisión, en cuanto cua nto implica una disposición disposición de caudales, se encuentra excluida excluida del ámbito propio de la COREBE y su Consejo de Gobierno por el artículo 5 del Acta Constitutiva, y aunque el estudio de la base técnica de distri bución bución le fue encomendado encomendado en el artículo 6 de de dicha acta, acta, era necesario un nuev nuevoo convenio interprovincial para resolver resolver al respecto. B. Objeto El Estatuto de la Comisión Regional Regional del Río Bermejo reitera el ob jeto que que había había denido denido el acuerdo acuerdo constitutivo constitutivo de adoptar adoptar las decisio decisiones nes políticas y ejercer la dirección di rección de las acciones acciones necesarias necesar ias para par a el aprovechamiento vechamiento integral, racional y múltiple múltiple de los recursos hídricos h ídricos de la Cuenca del Río Bermejo, todo ello en forma coordinada y teniendo en mira el interés común que lleva a la creación de la Comisión, y seguidamente lo especica señalando que a los efectos del mismo “…podrá
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
127
adoptar las decisiones y ejercer la dirección de las acciones necesarias para la formulación y ejecución ejecución de un proyecto proyecto de desarrollo regional que responda a las características y envergadura envergadura de los problemas problemas a cuya solución sea necesario proveer” (artículo 2). El objeto así especicado importa la actividad de jación de políticas y planicación para el apro vechamiento de los recursos hídricos de la cuenca y la ejecución de tal cometido. Recordemos, sin embargo, que en nuestra opinión este objeto excluye toda labor que importe disponer del recurso hídrico, en cuanto ello está vedado por el artículo ar tículo 5 del acuerdo constitutivo; constitutivo; y por ello no podrá válidamente acordarse cupos de agua o autorizarse usos de las mismas dentro del esquema institucional in stitucional conformado. C. Derecho aplicable Como régimen jurídico, el Estatuto instituye las disposiciones esta blecidas blecidas en el el acuerdo constitutivo, constitutivo, las leyes leyes raticatorias raticatorias del mismo, el el Estatuto, el Reglamento Interno que se establezca y las normas que se dicten en el futuro (art. 1). Debe atenderse en este encuadre que este Organismo de cuenca es constituido mediante relaciones interestaduales, y consiguientemente –tal como ya hemos señalado al analizar los aspectos del COIRCO–, COIRCO–, con excepción de las materias delegadas en el Congreso Nacional, es el derecho interestadual el que lo rige, y por ello las normas convencionales son las que han de establecer las normativas normat ivas aplicables aplicables.. En esta misma línea, el artículo 3 establece que el organismo se regirá exclusivamente por el Acuerdo Constitutivo, Leyes Nacionales y Provinciales, y demás normas mencionadas en el Artículo 1º del Estatuto, y que no le serán de aplicación aplicación norma alguna establecida establecida o a esta blecer blecer para las las administraciones públi públicas, cas, naciona nacionall y provincial provinciales, es, salvo salvo convenios conv enios especícos con dichas jurisdiccio jur isdicciones. nes. A su vez, el art a rtículo ículo 8
128
MAURICIO PINTO
faculta al Consejo de Gobierno para dictar un régimen de contratación propio. propio. D. Personería Personería jurídica El mismo artículo 3 del Estatuto consagra que la COREBE tendrá personería jurídica jurídica para el el cumplimiento cumplimiento de su ob objeto jeto,, con capaci capacidad dad en el ámbito del derecho público y privado, atribuyéndole en forma especíca capacidad capacidad para una variedad amplia de actos para cumplimentar su objeto que enumera en el mismo precepto, incluyendo capacidad para actuar ante autoridades nacionales o extranjeras. Con ello, y siguiendo las mismas ideas que expusimos al analizar el COIRCO, es claro que la conformación de esta persona jurídica estatal se corresponde al ámbito propio de los organismos interestaduales, siendo su personería jurídica –dependiendo de la amplitud del criterio que se adopte en este aspecto– de tal naturaleza. E. Órganos y funciones La estructura orgánica general del ente es conformada por un Consejo de Gobierno como órgano de dirección y un Directorio como órgano de administración (Estatuto, art. 4). El Consejo de Gobierno es el órgano supremo de la entidad y está conformado en forma indelegable por los Gobernadores y el Ministro nacional (art. 6). Este Consejo sesiona válidamente con la totalidad de sus miembros; sin embargo, si convocada la reunión no se lograra dicho quórum, se realizará a una segunda convocatoria, la que sesionará válidamente con un mínimo mí nimo de cinco miembros. En todos los casos las decisiones se tomarán por mayoría absoluta de los miembros del Consejo de Gobierno, con el quórum mínimo en su caso de cinco miembros (art. 7).
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
129
Sin perjuicio de este sistema de decisiones por mayoría absoluta en un quórum mínimo, los decisorios que se adopten en forma ajena a la unanimidad presentan como límite sustancial la previsión del artículo 5 del Acta Constitutiva, de acuerdo a la cual cualquier acto de la COREBE que pudiere perjudicar los derechos de dominio de las aguas que correspondan a cada cad a parte, par te, no obligarán obligarán al afectado. Con ello, ello, aspectos que directa o indirectamente hacen al poder de disposición del río y sus aguas requieren de la necesaria partici part icipació paciónn de las provincias provincias afectadas, y en su caso la consiguiente raticaci rati cación ón legislativa legislativa de las mismas. Compete al Consejo de Gobierno cumplir y hacer cumplir el objeto de la COREBE, y en particular, entre otras funciones que especica el Estatuto: elaborar y aprobar los Planes, Programas, Proyectos y Obras en relación al objeto del ente; aprobar o promover la aprobación de las sucesivas fases de ejecución de los actos y actividades que corresponden a dichos Planes, Planes, Programas, Progra mas, Proyectos y Obras; proponer la asignación de funciones y tareas relacionadas con el plan a los organismos ociales y, una vez aprobadas por las autoridades competentes, adoptar las medidas conducentes a su ejecución; aprobar los Planes de Trabajo y Propuestas anuales o plurianuales según segú n convenga convenga a la naturaleza y ejecución ejecución de los mismos, y gestionar los fondos y créditos necesarios; aprobar la Memoria Anual y los Estados Contables del ejercicio; promover la concertación de acuerdos interjurisdiccionales, y leyes nacionales y provinciales que resulten necesarias; promover la obtención de avales, proponer las expropiaciones expropiaciones y otras restr re striccio icciones nes al derecho de propiedad y aprobar o intervenir en la adopción de todo tipo de medidas, disposiciones o actos de naturaleza jurídica, política, nanciera o administrativa, necesarias para la ejecució ejecuciónn del Plan; Plan; aprobar aprobar el Reglamento Reglamento Interno, la estructura estr uctura orgánica; orgánica; otorgar al Directorio Di rectorio las facultades que hagan a un mejor manejo operativo (art. 8). Esta norma también contempla que corresponde al Consejo de Gobierno Gobierno asumir asu mir las funciones que le fueran asignadas por el Gobierno Nacional Nacional en la programación programación y ejecuci ejecución ón de las obras obras binacional binacionales es de la la Cuenca del Río Bermejo Ber mejo.. Esta función, fu nción, aparece como una delegación delegación de
130
MAURICIO PINTO
facultades ejercidas nacionalmente (art. 99 inc. 11 CN) hacia un organismo que se corresponde a la autoridad provincial (arts. 122 y 124 CN). Este mecanismo delegatorio aparece acorde a la previsión del artículo 128 CN23, y sin perjuicio de las atribuciones propias que corresponden a las provincias en virtud del artículo 125 CN 24; al respecto, FRÍAS25 entendía que aún siendo un asunto que correspondería a la relación internacional nacional, los gobiernos provinciales pueden resultar el nivel más adecuado para identicar los intereses locales y los medios más idóneos para alcanzarlo, pudiendo actuar como agente natural del go bierno bierno federal federal en los términos del del artículo 12 1288 CN, y consigui consiguientem entemente ente entablar una “gestión de negocios” con el Estado extranjero en vista a la futura remisión de los antecedentes al Estado Nacional en caso de que la formalidad del acuerdo así lo requiera. Por su parte, el Estatuto también contempla que el Directorio es el órgano ejecutivo de las decisiones del Consejo de Gobierno y estará integrado por un Director designado por cada una de las partes de la COREBE. El ejercicio de estos cargos es indelegable, indelegable, aunque tal órgano es asistido por las dependencias que je je la estructur estr ucturaa orgánica y demás personas y organismos públicos y privados designados por el Consejo de Gobierno (art. 9). El Directorio se reunirá por lo menos una vez al mes, alternativamente en la sede de COREBE y en cada una de las provincias integrantes, metodología metodología que entendemos de utilidad en cuanto facilita una vinculación y una relación de pertenencia con las realidades e intereses i ntereses de todas las provincias. Para integrar el quórum y adoptar las decisiones se adopta el sistema establecido establecido para el Consejo de Gobierno, Gobierno, con lo que “Artículo 128.– Los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación”. 24 Luego de la reforma constitucional de 1994, los artículo 124 y 125 CN habilitan ex presamente presa mente a los Estados provinciales provi nciales para par a suscribir suscr ibir acuerdos inter i nternacionales nacionales sobre aspectos a spectos propios de su interés interé s –como es un río de su dominio–, dominio –, en la medida en que no invadan invada n la regulación de aspectos delegados al poder nacional ni contradigan la política exterior federal 25 FRÍAS, Pedro J. (1980), p. 116. 23
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
131
el Directorio sesiona válidamente con la totalidad de sus miembros. Sin embargo, embargo, si convocada la reunión no se lograra dicho quórum, quórum , se realizará a una segunda convocatoria, la que sesionará válidamente con un mínimo de cinco miembros. En todos los casos las decisiones se tomarán por mayoría mayoría absoluta absoluta de los miembros del Consejo Consejo de Gobierno, Gobierno, con el quórum mínimo míni mo en su caso de cinco miembro m iembross (art. 10). 10). F. F. Régimen económico-nanciero
Además de las atribuciones que el artículo 8 del Estatuto otorga al Consejo de Gobierno para gestionar los fondos y créditos necesarios a los planes que establezca, establezca, los artículos ar tículos 12 a 15 15 regulan el régimen económico-nanciero nómico-nanciero que hace a la gestión presupuestaria del ente. Son recursos económicos ordinarios de la COREBE: 1) Los que anualmente le asignen las partes signatarias. 2) Los que le sean asignados del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo Nacional para Grandes Obras Hidroeléctricas. 3) Los provenientes del pago de la prestación de servicios que le requieran las partes part es u otros organismos públicos públicos o privados. privados. Sin Sin embargo, embargo, se contempla contempla también también como posib posibles les recursos extraordinar ext raordinarios ios:: 1) 1) Los provenientes provenientes de la eventual formalización de contratos por el sistema de “Concesión de Obra Pública” u otros análogos de Derecho Administrativo o Privado. 2) Las contribuciones, donaciones y legados de entidades nacionales, provinciales o internacionales, públicas o privadas, y de personas de existencia visible, con la previa previa aceptació aceptaciónn del del Consej Consejoo de Gob Gobierno ierno.. 3) 3) Los proveni provenientes entes de otros otros organismos o fondos creados o a crearse. crea rse. Desde el punto de vista nanciero, el Estatuto también contempla la posibilidad del ente de acceder a créditos que otorguen el Gobierno Naciona Nacionall y los los Gobi Gobiernos ernos Provincial Provinciales es para nes nes determinados; determinados; créditos créditos del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y/o cualquier entidad nanciera nacional o internacional i nternacional pública o privada; pr ivada; fondos provenien provenientes tes de los ingresos que produzcan sus activos; y genéricamente, cualquier
132
MAURICIO PINTO
otro recurso, creado o a crearse, que pueda obtenerse para el mejor mejor logro de sus objetivos. En cuanto a la distribución entre las partes signatarias de la carga económica que importan esos recursos, el Gobierno Nacional y las Provincias deben realizar aportes iguales, de 1/7 cada uno, para la atención de los gastos de funcionamiento de la COREBE. Pero cuando se trate de estudios u obras que interesen o benecien en forma exclusiva o principal a una o algunas de las Provincias, el Consejo de Gobierno establecerá la proporción de los aportes con que han de concurrir cada una de las Provincias. En este caso, sin embargo, el Estatuto otorga la prerrogativa al Poder Ejecutivo Ejecutivo Nacional Nacional para jar jar los aportes de la Nación, Nación, teniendo t eniendo en cuenta entre otros factores, el monto y destino de los aportes Provinciales y el interés nacional de los estudios y/u obras de que se trate. Con ello, si bien existe un régimen estático de distribución de las cargas económicas que solventan el funcionamiento burocrático del ente, en materia de obras el régimen es dinámico, dependiendo del interés de las partes, par tes, y, y, en particular, par ticular, de la política política de estímulo estí mulo del del Estado Nacional hacia cada una de las provincias 26. 3. La Autoridad Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y Negro (AIC)
A. Aspectos generales generales La Cuenca de los ríos Limay, Neuquén y Negro, se encuentra situada en la parte norte de la región Patagónica. Constituye el sistema hidrográco más importante import ante de los que se extienden íntegramente en el Recordemos que en el marco del artículo 75 incisos 18 y 19 de la Constitución Nacional, el Congreso de la Nación, a los nes de promover la prosperidad, adelanto y bienestar de todas las provincias y el crecimiento armónico ar mónico nacional puede otorgar otorgar concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo y promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias. 26
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
133
territorio argentino. Drena una supercie de 140.000 Km 2 y cubre casi la totalidad del territorio de la Provincia de Neuquén y parte de las Provincias de Río R ío Negro y Buenos Aires. El río r ío Neuquén Neuquén tiene un módulo de 280 m3/s; el río Limay un módulo de 650 m 3/s y ambos conforman el río Negro, con un módulo de 930 m 3/s. /s. La Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén Neuquén y Negro (AIC) fue f ue creada cread a por el artículo ar tículo tercero del Tratado suscripto por Neuquen, Río Negro, Buenos Aires, y el Estado Nacional el 6 de diciembre de 1985 27, el que además aprobó el estatuto de dicha autoridad a los efectos de regir los alcances, atribuciones y funcionamiento del mismo (cláusula cuarta). En este acuerdo, la AIC tiene por objeto objeto el manejo armónico ar mónico,, coordinado y racional del recurso, recur so, tendiendo a optimizar optimi zar su uso y con ello propender el el desarrollo desar rollo regional. regional. Respetando la distribución asignada del recurso, el convenio esta blece blece que que es es potestad potestad exc exclus lusiv ivaa de cada una de las las Provinci Provincias as signatarias signatarias otorgar otorgar dentro de su territorio ter ritorio las concesiones concesiones referidas a abastecimiento de poblaciones, irrigación, usos terapéuticos, usos industriales, etc. (cláusula quinta), expresándose a su vez que “Ninguna acción de la Autoridad Interjurisdiccional podrá perjudicar la integridad territorial de los Estados signatarios” (cláusula sexta). La interacción de las cláusulas del convenio y del estatuto, considerándolo en su integralidad, muestra que los Estados provinciales no han declinado en general competencia alguna sobre sus territorios, siendo el mismo un instrumento para disponer un manejo armónico, coordinado y racional del recurso compartido compart ido.. Sin embargo, embargo, como analizaremos anali zaremos infra, infra, existen algunas delegaciones competenciales concretas en el Organismo de cuenca sobre algunos aspectos que especicaremos. e specicaremos. Raticado Ratica do por las Leyes L eyes 10.45 10.4522 de Buenos Aires, Ai res, 1.651 1.651 de Neuquén, 2.088 de Río R ío Negro y 23.896 de Nación. 27
134
MAURICIO PINTO
B. Objeto De acuerdo al artículo segundo del Estatuto, la AIC tiene por objeto entender, en el modo y con los alcances que se jen en el Estatuto, en todo lo relativo a la administración, control, uso, aprovechamiento y preservación de las cuencas cuencas de los ríos Limay Limay,, Neuquén Neuquén y Negro. Negro. C. Derecho aplicable aplicable Tal como hemos entendido en los casos anteriores analizados, anal izados, este organismo de cuenca es constituido mediante relaciones interestaduales, y consiguientemente no se corresponde necesariamente al derecho interno de ninguna de las jurisdicciones signatarias; por el contrario, –con excepción excepción de las materias delegadas en el Congreso Nacional– Nacional– es el derecho interestadual el que lo rige, y por ello las normas convencionales son las que han de establecer el derecho aplicable. El artículo 28 del estatuto estipula así que la relación de los empleados con la AIC, la contratación contr atación de servicios y obras y la adquisición adquisición de bienes bienes se hará confo conforme rme a la legis legislació laciónn vigente vigente en la provincia provincia sede sede del del Comité Ejecutivo, estableciendo así el reenvío hacia el régimen jurídico por el que que se ha optado. optado. D. Personería Personería Jurídica La AIC presenta personalidad jurídica para el cumplimiento de su objeto, y competencia para actuar en el ámbito del derecho público y privado (art. tercero). Al igual que otros Organismos de cuenca conformados por tratado interestadual sobre los que hemos referido, propiciamos propiciamos la consideración consideración de esta personería como propia los sujetos estatales que corresponden al ámbito interestadual y se rigen por el derecho interestadual.
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
135
E. Atribuciones La AIC presenta diversas atribuciones que importan –en algunos casos– un ejercicio policial colectivo sobre el río interjurisdiccional, desplazando en mayor medida que en los otros organismos de cuenca anteriormente analizados la actuación directa de las provincias signatarias sobre el río. El artículo quinto del Estatuto enumera como atribuciones del mismo: mismo: a) Realizar estudios e investigaciones investigaciones que evaluando el recurso en su integridad y respetando el principio del uso racional y múltiple permita perm ita una u na eciente regulación y adecuada adecuad a distribución dist ribución que satisfaga los aprovechamientos regionales; b) Establecer un programa de aprovechamiento y distribución del recurso hídrico disponible, sometiéndolo para su apro aprobac bación ión a las las partes partes signatarias signatarias mediante mediante tratados tratados adici adiciona onales les;; c) Fiscalizar el cumplimiento por las partes signatarias del régimen convenido entre ellas; d) Estudiar y analizar las obras, su funcionamiento y efectos de los aprovechamientos que hubieren sido implementados sobre los ríos de las cuencas, debiendo elevar sus conclusiones a las partes signatarias; e) Pronunciarse en forma previa a la autorización para el emprendimiento de obras hidroenergéticas a instalarse en las cuencas; f ) Realizar estudio est udio sobre los ecosistemas ecosistemas naturales natur ales o inducidos inducidos comprendidos en la cuenca, evaluando y declarando el impacto ambiental de los programas programas a ejecu ejecutar; tar; g) g) Realizar Realizar investi investigaci gacione oness y relev relevamien amientos, tos, ejecuejecutar proyectos y adquirir, construir, poner en funcionamiento y mantener instalaciones para detectar y/o controlar la contaminación en los recursos hídricos de las cuencas. Con análoga nalidad, proponer a los Estados signatarios la adopción de normas y acciones tendientes a prevenir, evitar y corregir procesos contaminantes del recurso; en caso de rebeldía para adoptar medidas legales legales tendientes al cese de la contaminación, la AIC estará facultada para aplicar sanciones pecuniarias contra el Estado signatario en cuya jurisdicción se produzca; h) h) La AIC A IC se expedirá sobre la conveniencia o no del otorgamiento de concesiones y permisos para navegación, actuando como organismo de información y representativo
136
MAURICIO PINTO
de la región ante el Estado Nacional Nacional cuando este actúe en uso de las atriat ri bucion buciones es conferidas conferidas por el el artículo 75 CN; CN; i) Establecer Establecer normas técnicas técnicas para la determinación deter minación de la línea de ribera riber a de los cursos de agua de las cuencas; j) Realizar los estudios necesarios para preservar las márgenes de los ríos, instando a los organismos locales con jurisdicción sobre el recurso a tomar las medidas necesarias; k) Centralizar la información meteorológica, meteorológica, hidrológica, hidrográca, hidrogr áca, hidrométrica, h idrométrica, hidrogeológi hidrogeológica ca o cualquier otra necesaria; l) Atesorar y proporcionar la información que sea requerida por los organismos Provinciales, interprovinciales y Nacion Nacionales ales;; m) m) Administrar Administrar y dispone disponerr de los fondo fondoss prov provenien enientes tes de las contribuciones que ingresen como recursos nancieros; y n) Proponer a las partes par tes gravámenes g ravámenes y/o y/o desgravaciones desgravaciones impositivas impositivas o de otra índole. índole. El análisis de las competencias competencias referidas muestra que en general la AIC actúa como organismo consuntivo de las partes signatarias, recopilando y sistematizando información técnica, y emitiendo opiniones para ilustrar las acciones directas que deben realizar los mismos Estados signatarios. Así, realiza estudios para la eciente regulación y distribución del río (a), (a), incluyendo incluyendo el análisis de las obras, su funcionamiento f uncionamiento y efectos, remitiendo sus conclusiones a los Estados signatarios (d), debiendo pronunciarse antes de la realización de obras hidroenergéticas h idroenergéticas (e (e). Los programa de aprovechamiento aprovechamiento y distribución del del recurso hídrico hídr ico deben ser aprobados mediante tratados adicionales por las partes signatarias (b). También debe expedirse sobre los usos que puedan ser aprobados por los Estados signatar signatarios ios dentro de sus propias propias jurisdicciones territoterr itoriales28 (h); realiza estudios sobre preservación de márgenes e insta a los Estados signatarios al respecto (j); centraliza y proporciona información Sin perjuicio de ello, conforme el artículo 32 del estatuto (dentro de las cláusulas transitorias del mismo), hasta tanto se logre el acuerdo sobre afectación de aguas para los distintos usos, las signatarias pondrán a consideración de la Autoridad, los planes anuales que requieran de ellos u otorguen concesiones con cualquier destino. Esta previsión tiene por objeto posibilitar posibilita r observaciones obser vaciones que pudieren pudier en merecer me recer dichos planes pla nes por las signatarias. signata rias. Estas previsiones estatutarias, en nuestra opinión, se corresponden –y regulan– al principio de cooperación mediante el deber de información que hemos referido. 28
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
137
a los Estados partes (k y l); e incluso propone la política scal que lleven los Estados parte par te en la materia (n). La excepción al rol referido resulta la materia propia de la preserva ción ambiental, donde su papel es mucho más que un mero informador, teniendo verdaderas atribuciones de control y resolución sobre ciertos aspectos de esta materia concreta en cuanto se afecte a las aguas com partidas. Así, la AIC no sólo sólo estudia los los ecosistemas ecosistemas naturales o induciinducidos comprendidos en la cuenca (f), y realizar investigaciones y relevamientos, proyectos e instalaciones para detectar y/o controlar la contaminación en los recursos hídricos híd ricos de las cuencas (g), (g), sino que además es a quién corresponde emitir emiti r la declaración del impacto ambiental de los programas programas a ejecutar ejecutar,, proponie proponiendo ndo a los los Estados Estados signatarios signatarios la adopci adopción ón de normas y acciones tendientes para prevenir, evitar y corregir procesos contaminantes del recurso (f y g). g). Es decir, que la AIC A IC –siempre acotada por su objeto objeto en relación relación al recurso hídrico interjurisdiccio interjur isdiccional– nal– evalúa ambientalmente los procesos antrópicos que en los Estados ribereños pueden perjudicar per judicar el ambiente interjurisd i nterjurisdiccio iccionalmente, nalmente, y requiere las la s acciones correctivas del caso. Pero debe atenderse además que el requerimiento de prevención o recomposición de los impactos ambientales que concreta la AIC, si bien no importa una exigencia instrumentalmente acabada –en cuanto sólo “propone”–, no por ello resulta inecaz, siendo sustancialmente obligato rio para los Estados adoptar las medidas discrecionales discrecionales que decidan para internalizar el pasivo observado por el Organismo de cuenca. De este modo, aunque no resulte obligatorio a los Estados adoptar la solución propuesta propuesta por la AIC, sí es obligatorio obligatorio para los mismos m ismos adoptar alguna medida razonable y ecaz al respecto, pudiendo incluso el Organismo de cuenca aplicar aplicar sanciones ante el actuar act uar omisiv om isivoo en la materia (g). Además de tal competencia en materia ambiental, también corres ponde ponde a la AIC AIC establecer establecer normas técnicas técnicas que permitan jar jar un sistema sistema para la determinación deter minación de la línea de ribera de los cursos de agua de las cuencas (i). Con ello, los Estados signatarios han sometido el ejercicio
138
MAURICIO PINTO
de las actividades act ividades de deslinde del dominio público que les corresponde a un eventual régimen unicado de las metodologías técnicas de tal labor de delimitación que puede decidir el Organismo O rganismo de cuenca. F. F. Órganos y funciones Son Órganos de la AIC, el Consejo de Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Órgano de Control. El Consejo de Gobierno es el Órgano Superior del ente y está integrado en forma indelegable por el Ministro del Interior de la Nación y los Gobernadores de cada una de las Provincias signatarias. La integración del Consejo es indelegable. De acuerdo al artículo octavo del estatuto, como órgano superior del ente dicho Consejo tiene amplias facultades de decisión y es el encargado de jar la acción y política gene ral que se deberá seguir. seg uir. Al efecto presenta como atribucio atr ibuciones: nes: a) a) Tomar Tomar las medidas medid as conducentes al logro de los objetivos del ente; b) b) Aprobar el presupuesto presupuesto anual anual del del Ente, Ente, su memoria memoria y balance; balance; c) Analizar y decidir decidir con respecto a todos los planes de trabajo que le sean elevados por el Comité Ejecutivo; d) Aprobar el Reglamento Interno; y e) Aplicar las sanciones a los Estados signatarios en el supuesto de omisión en adoptar medidas de carácter caráct er ambiental. El Consejo de Gobierno sesionará válidamente con la totalidad de sus miembros, y sus decisiones se adoptarán por unanimidad con la única excepción de las sanciones que deba aplicar a alguno de los Estados signatarios, donde el Estado imputado contará con voz, pero no tendrá voto. La decisión en este último caso deberá ser tomada por unanimidad de los restantes miembros (artículo decimoprimero). Por su parte, de acuerdo a los artículos duodécimo y siguientes, el Comité Ejecutivo Ejecutivo es el órgano encargado de la Administración Admin istración del Ente, y ejecutor de todo lo resuelto y programado por el Consejo de Gobierno. Está integrado por un representante de cada una de las Provincias y otro de la Nación, y presenta las siguientes funciones: a) Cumplir y hacer
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
139
cumplir las la s resoluciones resoluciones del Consejo; b) b) Adoptar las medidas necesarias necesa rias para la Dirección Dirección y Admin Administración istración del del Ente; Ente; c) c) Decidir las operacion operaciones es de crédito necesarias, dentro del marco y los montos aprobados por el Consejo de Gobierno; d) Ejecutar los actos de disposición de bienes del patrimonio patri monio autoriza autorizados dos por el el Consejo de Gobierno Gobierno;; e) e) Elaborar el proyecto de presupuesto, la memoria, el balance anual, el plan de trabajo y elevar los mismos al Consejo; entre otras. Dicho Comité sesiona con un quórum mínimo mí nimo de tres representantes, y sus decisi decisiones ones serán adoptadas por mayoría. mayoría. El Órgano de Control, conforme las cláusulas vigésimo cuarta y vigésimo vigésimo quinto del estatuto, estat uto, está integrado por un u n representante de cada una de las partes par tes signatarias, designados por los los respectivos Tribunales Tribunales de Cuentas y/o Contadurías. Este órgano tiene a su cargo el control y scalización posterior de todos los actos de administración y disposi ción que realice el Ente, aunque puede a pedido del Comité Ejecutivo expedirse sobre las consultas previas que se le efectúan. Se expide necesariamente sobre la memoria y balance anual del ente, previo a su aprobación por el Consejo de Gobierno. No se se contempla contempla un régimen especíco especíco de quórum quórum y mayorías mayorías para las decisiones del Órgano de Control, lo que permite entender que su funcionamiento debe regirse por los principios generales que rigen a los organismos colegiados; sin embargo, el Estatuto aclara que el re presentante de la Nación presenta doble voto voto en caso de empate en las la s decisiones. Esta conformación institucional para el contralor, presenta una solución de tinte federal que, en nuestra opinión, satisface con mayor plenitud el control de las la s nanzas na nzas por parte par te de las autoridades responrespon sables de cada Estado signatario, esquema de mayor conveniencia que otros existentes en la materia 29. Como es el caso del sistema de scalización de la COREBE, donde se ha encomendado a un órgano de control de uno de los Estados partes tal función. 29
140
MAURICIO PINTO
G. Régimen económico-nanciero
Los recursos recur sos nancieros de la AIC, A IC, según el artículo ar tículo decimonoveno decimonoveno,, estarán integrados por: a) Los fondos que expresamente destinen las partes signatarias; signatarias; b) b) Las contribuci contribuciones, ones, créditos, créditos, donacio donaciones nes o legados legados de entidades u organismos, o de personas individuales, con la previa aceptación del Consejo de Gobierno; c) El producido por la participación en la explotación explotación de obras construidas constr uidas en la cuenca 30; d) La retribución ret ribución de servicio serv icioss prestados por la Autoridad. Sin embargo, conforme contempla la cláusula vigésima del Estatuto, los gastos de funcionamiento de la AIC y el programa anual de realizaciones comunes, serán aportados el 50% (cincuenta por ciento) por la Nación Nación31, y el resto en partes iguales por las Provincias. Con ello, existe un fomento económico por parte del gobierno nacional, quien en los términos del artículo 75 inc. 18 CN asume un costo proporcionalmente proporcionalmente mayor a pesar pe sar de que la generalidad de las competencias y el dominio es en principio provincial –excepto en el Parque Nacional Nacional Nahuel Nahuel Huapi32 –. A partir de 1993, la AIC resultó reforzada a través del proceso de privatización de la gestión de obras hidroeléctricas de la cuenca. Al prepararse los contratos de concesión de los sistemas hidroeléctricos nacionales existentes en la cuenca, las provincias participaron en la elaboración de las directrices propias de los sistemas de gestión del agua y protección ambiental que desarrolló la Secretaría de Energía de la Nación, reconociéndose en el AIC las funciones de autoridad de aplicación contract contractual ual en materia hídrica y de protección ambiental. En tales contratos concesionales del servicio de generación hidroeléctrica se estipuló una contribución a favor de la AIC proporcional a la electricidad producida; conf. POCHAT, Victor (2001 (2001), “River Basin Ba sin Management Manage ment in Argentina: A rgentina: An A n Analysis of the Negro Basin” Basi n”,, en BISWAS, BISWAS, Asit K. y TORTAJADA, Cecilia (eds.), Integrated (eds.), Integrated river basin management. The latin American experience, Oxford University Press, New Delhi, p. 224. 31 A través de un acta-acuerdo celebrada entre el Estado Nacional y las provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires el 26 de marzo de 1993, 1993, la Nación Nación destina el canon mensual del 1,5% correspondiente a las concesiones de Hidroeléctrica Alicurá SA, Hidroeléctrica El Chocón SA, Hidroeléctrica Cerros Colorados SA, Hidroeléctrica Casa de Piedra SA, e Hidroeléctrica Pichi Picun Leufu SA, como aporte del Estado nacional a la AIC a partir del giro directo de los concesionarios al ente referido, debiendo destinarse un tercio de tal aporte a gastos de funcionamiento de la AIC y dos tercios a obras de sistematización y defensa. 32 El 09 de marzo de 2004 la Corte Suprema de la Nación emitió el fallo correspondiente a la causa “Administración de Parques Nacionales c/Neuquén, provincia del s/sumario”, don30
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
141
Por otra parte, el estatuto contempla –fuera de los gastos ordinarios de funcionamiento de la AIC– que cuando se trate de gastos ocasionados por estudios u otras obras que que interesen o benecien benecien en forma principal principal a alguna de ellas, el Consejo de Gob Gobierno ierno establecerá los aportes resulresu ltantes en e n proporción proporción al benecio o interés en los mismos. 4. La Autoridad de Cuenca del Río Azul (ACRA)
A. Aspectos generales generales La cuenca del río Azul está localizada en el extremo noroeste de la provincia del del Chubut y extremo suroeste de la provincia de Río Negro. El área de las cuencas de los ríos Quemquemtreu y Azul totaliza unos 350 km 2. Integra el sistema de la cuenca del río Puelo, cuyas nacientes se encuentran en territorio argentino y su curso inferior en Chile, desaguando al Océano Pacíco, por lo que se trata también de una cuenca de recursos hídricos compartidos internacionalmente. En diciembre de 1997, Chubut y Río Negro suscribieron un tratado 33 constituyendo la Autoridad de Cuenca del Río Azul (ACRA). B. Objeto De acuerdo al convenio de creación de la ACRA, su objetivo es el de ejecutar el estudio para el ordenamiento y desarrollo de la cuenca hidrográca del río Azul, así como la ejecución de las obras hidráulicas que recomendaran tales estudios (cláusulas primera y tercera), estableciéndose para ello un plazo de veinte años, o menor en caso de que se rescindiera el acuerdo, momento en que las responsabilidades y obligade consideró que los terrenos del Parque Nacional Nahuel Huapi y el río Limay en la parte que discurre por dicho parque son del dominio público del Estado Nacional. Si bien excede el alcance de este trabajo, resaltamos que sin perjuicio de dicho dominio derivado nacional, constituido en tiempos de la administración del Territorio Nacional previa a la provincialización de Neuquén, subsiste un dominio originario del Estado provincial. 33 Raticado Rati cado por Ley 4.364 de Chubut, y Ley 3.21 3.218 de Río Negro. Negr o.
142
MAURICIO PINTO
ciones del ente con terceros son asumidas por los Estados signatarios (cláusula decimocuarta). Los objetivos a alcanzar por la ACRA incluyen: a) Coordinar y poner en ejecución ejecución un sistema integral de información hidrometeorológica; hidrometeorológica; b) b) Relev Relevar ar los apro aprovec vechamientos hamientos hídricos existentes existentes y factibles, factibles, las las condiciones de operación y su relación con otros usos posibles de la cuenca; c) Estabilizar los cauces y márgenes uviales; d) Normalizar el uso de las tierras ribereñas y la explotación de los recursos que pueda alterar el control del escurrimiento uvial; e) Prevenir las posibilidades de conta minación de las aguas; f) Mantener el equilibrio ecológico en la región; g) Estudiar proyectos de infraestructura hidráulica para la regulación de la cuenca; h) Evaluar las pautas y fundamentos para la asignación de cupos de agua ag ua a cada jurisdicción ju risdicción provincial (cláusula (cláusula segunda). segunda). C. Derecho aplicable aplicable El tratado no estipula el derecho aplicable, con lo que existe un vacío en este sentido, salvable por la vía reglamentaria interna. Dentro de la doctrina, ha sido opinión que en estos casos corresponde aplicar el derecho del domicilio de la sede del organismo 34. D. Personería Personería Si bien el tratado constitutivo de la ACRA no establece expresamente su personería jurídica, la misma surge con claridad de diversas cláusulas. La existencia de un presupuesto –y patrimonio– propio, o la capacidad para asumir sus propias obligaciones –transmisibles a los Estados signatarios en caso de disolución– son ejemplos concreto de ello. Esta personería, de naturaleza interjurisdiccional, en la medida que no existe disposición al respecto, se corresponde al ámbito público propio de su origen y función administrativa. 34
LÓPEZ, Joaquín (1975 a), p. 180.
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
143
E. Atribuciones. Órganos y funciones Los Órganos de la ACRA, son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo (cláusula cuarta). El Consejo de Gobierno Gobierno es el Órgano Superior del ente y está est á integrado por el Superintendente General del Departamento Provincial de Aguas de Río Negro y por el Presidente de la Corporación Cor poración de Fomento Fomento de Chubut, adoptando sus decisorios por unanimidad. Con amplias facultades de decisión, ja la acción y política general del ente. Al efecto puede tomar tomar las medidas conducentes conducentes al logro logro de los los objetiv objetivos os del del ente; ente; aprobar el presupuesto anual, su memoria y balance; decidir los planes de trabajo que eleve el Comité Ejecutivo; y aprobar el Reglamento Interno (cláusula séptima). El Comité Ejecutivo es el órgano encargado de la Administración de la ACRA, y ejecutor de todo lo resuelto por el Consejo de Gobierno (cláusulas octavas y novenas). Está integrado por un representante de cada Organismo, un representante por el Municipio de El Bolsón (Río Negro) Negro) y un representante por el Municipio Municipio de Lago Puelo (Chubut). Chubut). Tiene las funciones de cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Consejo de Gobierno; adoptar las medidas de Dirección y Administración de la ACRA; elaborar el proyecto de presupuesto para cada ejercicio, la memoria, el balance anual, el plan de trabajos y elevar los mismos al Consejo de Gobierno; proponer medidas al Consejo de Gobierno (cláusula décima). F. F. Régimen económico-nanciero
En función del presupuesto y plan de trabajos anual se establece un calendario de aportes para las jurisdicciones intervinientes, deniéndose entonces los porcentuales de participació par ticipaciónn de cada cad a una de ellas (cláusula (cláusula decimotercera).
144
MAURICIO PINTO
5. Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)
A. Aspectos generales generales El Matanza-Riachuelo, llamado Riachuelo en su desembocadura y río Matanza Matan za en la mayor parte de su desarrollo desar rollo,, nace en el noreste de la provinci provinciaa de de Bueno Buenoss Aires, Aires, constituy constituyee el el límite límite sur de la Ciudad Ciudad Au Autón tónooma de Buenos Aires y desemboca en el Río de la Plata. Su cuenca tiene una longitud de alrededor de 60 Km y una dirección general sudoestenoreste, con un ancho medio de 35 Km, cubriendo una supercie de 2.200 Km 2, donde viven alrededor de 3.500.000 personas; comprende parte part e de la Ciudad Ciudad de Buenos Buenos Aires y 15 Municipios Municipios bonaerenses. bonaerenses. Esta cuenca se caracteriza por su marcado desequilibrio ambiental de larga data, dat a, habiéndose observado en los análisis ociales la inecacia pública pública ante la falta falta de conformación conformación de una autoridad autoridad interjurisdicciointerju risdiccional autárquica y funcionalmente independiente 35. Luego de diversos proyectos proyectos de tratados trat ados interjurisdiccionales interju risdiccionales tendiente a conformar tal autoridad, el Estado Nacional y los Estados ribereños de la cuenca –Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires– A ires– suscribieron un acuerdo el 28/08/06, donde adoptaron como metodología de conformación de un ente interjurisdiccional el dictado de una norma nacional y la posterior adhesión de las jurisdicciones locales. Sobre la base de este acuerdo, por Ley 26.168, del 15/11/06, el Congreso Nacional dispuso la creación de una autoridad de cuenca para el caso, invitando a adherir adher ir a las jurisdicciones locales (art. 14), constituyendo en consecuencia esta norma el texto base del acuerdo interjurisdiccional. inter jurisdiccional. Debe tenerse presente que siendo el Congreso incompetente en la materia, la ecacia normativa de esta disposición se conforma recién con la adhesión de las jurisdicciones competentes, lo que ha ocurrido con las leyes 13.642 de la Provincia de Buenos Aires y 2.217 de la Ciudad DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN (2003), “Informe Especial sobre la Cuenca Matanza-Riachuelo”, disponible en http: //www.defensor.gov.ar/informes/riachuelo. pdf, p. 276 . 35
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
145
Autónoma de Buenos Aires. Es en tal momento en que sobre el texto de la ley 26.168 se conforma un acuerdo de voluntades equivalente a un tratado, y consiguientemente se conforma jurídicamente la autoridad interjurisdiccional 36. B. Objeto La ACUMAR tiene por objeto la regulación, control y fomento de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente admi nistrativamente en materia de prevención, prevención, saneamiento, recomposición recomposición y utilización racional de los recursos recu rsos naturales natu rales (art. (art. 5). C. Derecho aplicable Como ya hemos referido, el derecho aplicable al funcionamiento de un ente interjurisdiccional no se corresponde necesariamente al derecho interno de ninguna de las partes signatarias, sino que es el derecho interestadual el que lo rige, y por ello las normas convencionales son las que han de establecer las normativas aplicables. aplicables. En el caso de la ACUMAR, la Ley 26.168 especica distintos re gímenes dentro del derecho aplicable a su actuación. Así, el régimen de compras y contrataciones se regirá por los mecanismos previstos en el Decreto Nacional Nº 1.023/2001 (art. 10), y mientras no se dicte un procedimiento especíco es de aplicación aplicación la Ley Nacional de Procedi mientos Administrat Admin istrativ ivos, os, siendo aplicable aplicable expresamente expresamente la vía recursiva de alzada prevista en el orden nacional por el artículo 94 del Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Nº 1759-172 El artículo 15. a del Convenio de Viena de 1969 contempla la adhesión como un método para brindar br indar el consenti con sentimiento miento estadual esta dual a un trata t ratado. do. 36
146
MAURICIO PINTO
(art. 9).37 Finalmente, la misma norma dispone que la ACUMAR dictará sus reglamentos de organización interna i nterna y de operación (ar (art.t. 2). 2). 38 D. Personería Personería La ACUMAR es un ente de derecho público público interjurisdiccio interjur isdiccional, nal, con lo que es clara su personería jurídica en el marco de sus competencias. El inicio de su conformación a partir de una norma nacional, e incluso el control que puede efectua efectuarr la autoridad nacional mediante el recurso de alzada, no desnaturaliza el carácter interjurisdiccional en la medida en que ese régimen ha sido consolidado exclusivamente con las normas de adhesión de las jurisdicciones locales39. E. Atribuciones En particular, la Autoridad está facultada para: a) Unicar el régirégi men aplicable en materia de vertidos de euentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas; b) Planicar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca; c) Establecer y percibir tasas por servicios prestados; d) Ejecutar Ejecutar el Plan Integral de Control de la Contaminación y Recomposición Ambiental; e) Disponer medidas preventivas cuando tome conocimiento de una situación de peligro para el ambiente o la integridad física de los habitantes en el ámbito de la cuenca. Las facultades, poderes y competencias de la ACUMAR en materia am biental biental prevalecen prevalecen sobre cualquier otra concurrente en el ámbi á mbito to de la cuenca, debiendo establecerse su articulación y armonización con las competencias locales (art. 6). Por Resolución 5/2009 de la ACUMAR se ha aprobado el “Reglamento de Procedimiento Administrativo y Recursivo Judicial”. 38 Por Resolución 3/2010 de la ACUMAR se ha aprobado el último Reglamento de Organización Interna. 39 GORDILLO, Agustín A. (1982), Tratado de Derecho Administrativo, T° 4.2, Buenos Aires, Macchi, p. XI-38, observa que en el caso de entes interestaduales en que la Nación es un socio más junto a las provincias, en principio no corresponde que aquella unilateralmente establezca regímenes jurídicos ni realice controles como poder superior. 37
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
147
F. F. Órganos y funciones La ACUMAR está compuesta por un Consejo Directivo formado por 4 representantes de la Nación, 2 representantes de Buenos Aires y 2 representantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 2 Ley 26168 y Resol. 5/07 ACUMAR), el que es su órgano superior, con facultad de decisión para jar la política general y la acción que ésta debe seguir. Sesiona con el quórum de la mayoría de sus miembros, salvo caso de urgencia –en los que puede sesionar con la participación de al menos 1 miembro de cada jurisdicción junto con el Presidente–. Sus decisiones se adoptan por mayoría simple, y en caso de empate se concede doble voto al representante de la jurisdicción donde se aplicará la medida, o en caso de que la medida sea interjurisdiccional el doble voto corresponde al Presidente. Presidente. La Presidencia, a cargo de la autoridad nacional, y está facultada para: a) Intervenir en procedimientos de habilitación, auditoría am biental, biental, evaluación evaluación de impacto ambiental ambiental y sancionatorios; sancionatorios; b) Intimar a comparecer con carácter cará cter urgente u rgente a todos los sujetos relacionados relacionados con los posibles daños identicados; c) Auditar instalaciones; d) Exigir la realización, actualización o profundiza profundización ción de evaluaciones evaluaciones de impacto y auditoría ambiental conforme la normativa aplicable; e) Imponer regímenes de monitoreo especícos; especícos; f) f ) Formular apercibimientos; apercibimientos; g) Instar al ejercicio de competencias sancionatorias en el ámbito de la Administración; h) Decomisar bienes; bienes; i) Ordenar la cesación de actividades dañosas para el ambiente ambiente o las personas; j) Disponer la clausura preventiva de establecimientos o instalacion inst alaciones es de cualquier cu alquier tipo (art. (art. 7). También la ley en sus arts. 3 y 4 conforma dos organismos consuntivos: el Consejo Municipal integrado por un representante de cada Municipio de las jurisdicciones comprendidas, cuyo objeto será el de cooperar, asistir y asesorar al Ente; y la Comisión de Participación Social, integrada por representantes de las organizaciones con intereses en el área.
148
MAURICIO PINTO
Es destacable entonces que este ente interjurisdiccional, inter jurisdiccional, además de sumar estamentos participativos que no se han observado en los casos previamente analizados, importa funciones f unciones administrativas administ rativas de trascendencia dentro de los territorios de las partes signatarias. G. Régimen económico-nanciero
El régimen económico-nanciero de la ACUMAR está conformado a partir par tir de la creación de un Fondo de Compensación Compensación Ambiental 40 destinado prioritariamente a la protección de los derechos humanos y a la prevención, prevención, mitigación y recomposició recomposiciónn de los daños da ños ambientales (art. (art. 9). Este Fondo, Fondo, en el caso concreto, está integrado por: a) a) Las asignaciones presupuestarias nacionales; b) Los fondos recaudados en concepto de multas, tasas y tributos que establezcan las normas; c) Las indemnizaciones de recomposición jadas en sede judicial; d) Los subsidios, donaciones o legados; e) Otros recursos que le asigne el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires y el Gobierno Gobierno de la Ciudad Autónoma Autónoma de Buenos Aires; Créditos internacionales. i nternacionales. Patrimonialmente, la Ley 26.168 transere a la Autoridad de Cuenca las partidas part idas presupuestar presupuestarias, ias, bienes bienes muebles muebles y demás patrimonio patri monio perteneciente al Comité Ejecutor del Plan de Gestión Gest ión Ambiental y de Manejo Ma nejo de la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo creado por Decreto Nacional 482/95 (art. 11). Este tipo de fondo es una institución regulada por los arts. 28 y 34 de la Ley 25675, debiendo estar “destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales; asimismo, a la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente. Las autoridades podrán determinar que dicho fondo contribuya a sustentar los costos de las acciones de restauración que puedan minimizar el daño da ño generado. generado. La integración, composición, administración y destino de dicho fondo serán tratados por ley especial”. La Ley 25675 asegura que la indemnización sustitutiva por daño ambiental no recomponible que determine la justicia ordinaria interviniente inter viniente debe integrar este fondo. fondo. 40
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
149
IV. Caracterización de los Organismos de Cuenca en Argentina La revisión que hemos realizado de los regímenes especícos vigenvigen tes que estatuyen los Organismos de cuenca en Argentina aporta elementos para concluir sobre sus principales características, estableciendo similitudes generales y diferencias particulares. Acorde al sistema federal vigente, los Organismos de cuenca como entidades interjurisdiccionales se constituyen mediante tratados suscriptos por los Estados ribereños de los cursos involucrados, ya sea mediante la suscripción de un instrumento convencional común o –como en el caso de la ACUMAR– mediante la adhesión por las restantes partes a un texto normativo aprobado preliminarmente por una de ellas. Tales entidades se presentan como sujetos de derecho interestadual, por lo que el el régimen jurídico aplicab aplicable le a sus funcionamientos funcionamientos es deterdeterminado por sus normas constitutivas. El objeto de conformación de tales entidades, en general, ha res pondido a la necesidad interestadual de desarrollar coordinadamente la cuenca, ya sea llevando adelante un programa único de desarrollo (COIRCO); jando políticas y planicación para el aprovechamiento de los recursos hídricos híd ricos en la ejecución ejecución un proyecto de desarrollo regional (COREBE); instando el manejo armónico, coordinado y racional del recurso, tendiendo a optimizar su uso y con ello propender el desarrollo regional (AIC); mediante el estudio para el ordenamiento y desarrollo de la cuenca, así como la ejecución de las obras hidráulicas que recomendaran tales estudios (ACRA); o interviniendo en actividades con incidencia ambiental en la cuenca (ACUMAR). Funcionalmente, las atribuciones que se les encomiendan no sustraen competencias propias de las autoridades administrativas de cada jurisdicción en e n la gestión de sus territorios, terr itorios, sino si no que están dirigidas dir igidas a estudios generales de la cuenca y a la coordinación política de las acciones que debe tomar cada cad a provincia. Las excepciones excepciones a este principi pr incipioo se han materializado a partir de la variable ambiental, pudiéndose observar el caso de la AIC –que emite declaraciones de impacto ambiental sobre
150
MAURICIO PINTO
proyec proyectos tos a realizarse en cada Estado, Estado, recomendánd recomendándol oles es las medidas del caso y sancionando a los Estados que no adoptan medidas idóneas– y el caso de la ACUMAR –que – que se desempeña como como una verdadera autoridad de aplicación en diversos aspectos ambientales cuyas facultades prevalecen sobre cualquier otra concurrente concurre nte en el ámbito de la cuenca–. Orgánicamente, los Organismos de cuenca se presentan con niveles de conducción reservados a las autoridades superiores de los Estados signatarios, y niveles de administración encargados de la labor material del organismo, los que encuentran regulados sus aspectos básicos de funcionamiento (quórum, mayorías, etc.). Sólo el COIRCO y la AIC regulan claramente la existencia de órganos de control de los aspectos económicos nancieros, ya sea delegando la función en el órgano propio de una de las partes o creando un órgano propio; la ACUMAR reere a este tipo de órganos en su reglamento interno, sin instrumentarlo. En cuanto al régimen económico nanciero, en general los entes presentan clara denición de fuentes de recursos y la consiguiente par ticipación de los Estados signatarios en el sustento económico de los mismos. La excepción excepción resulta la ACUMAR, CUMA R, que aunque en su régimen contempla la transferencia de ciertas partidas presupuestarias nacionales y la posibilidad del organismo de percibir tasas, no regula de modo alguno en un sistema general la participación económica de las jurisdicciones que la componen. En resumen, entendemos que el régimen general que impone la Constitución Nacional y el derecho interestadual para los ríos inter provinciales provinciales presenta especicaciones especicaciones concretas que imponen las par ticularidades de cada cuenca, habiéndose regulado en algunos casos la existencia de organismos interjurisdiccionales que pueden ser caracterizado –tal como hemos hecho– a partir del análisis de las normas que los rigen.
CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL DERECHO ARGENTINO
151
Bibliografía BIDART CAMPOS, GERMÁN J. J. (2004), (2004), Compendio de Derecho ConstitucioConst itucional, Buenos Aires, Ediar CANO, GUILLERMO (1984), “Aplicabilidad de los principios del derecho internacional a las relaciones interprovinciales en Argentina”, La Ley, Tº C, p. 1129 CONSEJO FEDERAL DE I NVERSIONES (1969), Los recursos hidráulicos de argentina, T° 6, Buenos Aires, CFI DEFENSOR DEL P UEBLO DE LA NACIÓN (2003), “Informe Especial sobre la Cuenca Matanza-Riachuelo”, disponible en http: //www.defensor. gov.ar/informes/riachuelo. pdf E NRIQUEZ, IGNACIO OSCAR y MAGNANI, CÉSAR R AÚL AÚL (2005), “Hacia una política hídrica para la República Argentina”, Argentina”, en Incorporación de los principios de la gestión integrada de recursos hídricos en los marcos legales legales de América A mérica Latina, Bog Bogotá, otá, Universidad Externado de Colombia FRÍAS, PEDRO J. J. (1980 (1980), ), Introducción Int roducción al derecho de recho público provincial, Buenos Aires, Depalma GORDILLO, AGUSTÍN A. (1982), Tratado de Derecho Administrativo, T° 4.2, Buenos Aires, Macchi LÓPEZ, JOAQUÍN (1975 a), “La ley aplicable”, en Seminario de administración de cuencas interjurisdicciona interjur isdiccionales, les, Mendoza, Mendoza, INCYTH I NCYTH LÓPEZ, JOAQUÍN (1975 b), “Problemas generados por el aprovechamiento de ríos interprovinciales”, La Ley, T° A, secc. doc., p. 1013 MOYANO, AMÍLCAR (1998), (1998), “Tratados sobre los recursos hídricos com partidos part idos en Argentina. A propósito propósito del Río R ío Colorado”, Colorado”, en La Ley, Ley, Tº A, p. 1062. MOYANO, AMILCAR (2004), (2004), “Aguas “Aguas interestaduales en Argentina. A pro pósito del del trasvase del Río Colorado Colorado””, La Ley Gran Cuyo, p. p. 105 10599
152
MAURICIO PINTO
PINTO, MAURICIO (2002), “Ente Provincial de Aguas y Saneamiento”, La Ley Gran Cuyo, p. 835. PINTO, MAURICIO-A NDINO, MARCELA (2003), “Entes reguladores con independencia funcional, política e institucional instit ucional:: una antigua solución del Derecho mendocino en las modernas instituciones de control”, La Ley Gran Cuyo, p. 797. POCHAT, VÍCTOR (2001), “River Basin Management in Argentina: an analysys of the Negro Basin”, en Biswas, Asit K. y Tortajada, Cecilia (eds.), Integrated (eds.), Integrated river basin basin management. The latin Aamerican experince, experince, Oxford Universitu Universitu Press, New Delhi. SALINAS ALCEGA, SERGIO (2001), El derecho internacional y algunos de sus contrastes en el cambio de milenio, milenio, Zaragoza, Real Instituto Instit uto de Estudios Europeos.
