CO CODIGO DE AGUAS ~ CONSTIT ITU UCION NACIO ION NAL ~ ME MED DIO AMB MBIIEN ENTE TE ~ CONTAMINACION AMBIENTAL ~ LEY Título: Ley de presupuestos ambientales hídricos Autor: Pinto, Mauricio Publicado en: LLGran Cuyo2003 (junio), 292 Cita Online: AR/DOC/10215/2003 Voces:
Sumario: SUMARIO: I. Consideraciones sobre la ley 25.688 y los presupuestos mínimos de protección ambiental.- II. La ley 25.688 no es de presupuestos mínimos.- III. La ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección.- IV. La ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección ambiental.- V. Conclusiones I. Consideraciones sobre la ley 25.688 y los presupuestos mínimos de protección ambiental
El Congreso de la Nación sancionó bajo el número 25.688(1) una ley ley que pretende enmarcarse dentro de los presupuestos mínimos de protección ambiental que autoriza el art. 41 de la Constitución Nacional. Sin embargo, y bajo la excusa del ejercicio de la facultad delegada a la Nación en el tercer párrafo de la referida referida cláusula cláusula constitucio constitucional, nal, se esconde esconde en realidad un decidido decidido avance en menoscabo menoscabo a las jurisdiccion jurisdicciones es locales y sus instituciones definidas bajo la formula federal adoptada desde 1853. Desde la conformación de la República los estados provinciales preexistentes han sido titulares de toda potestad no delegada, tal como surge del actual art. 121 de la Constitución Nacional en forma concordante con el texto del art. 104 de la Constitución de 1853. El "uti posidendi iuris" resultó el fundamento jurídico del dominio y consiguiente jurisdicción provincial sobre los recursos recursos naturales naturales que conforman conforman el ambiente, ambiente, no habiéndose habiéndose delegado delegado al respecto al conformarse conformarse la Nación Argentina. La Constitución Nacional de 1994 al regular la cuestión ambiental introdujo en el tercer párrafo de su art. 41 una alteración a dicho encuadre de competencias, al disponer que "Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales". Sostiene Sostiene Bidart Bidart Campos(2) que "la cláusula tercera del art. 41 Constitución Nacional es una norma que corresponde a la parte orgánica de la Constitución, porque define el reparto de competencias entre el Estado federal y las Provincias. Al Estado federal le incumbe dictar las normas de presupuestos mínimos", y a las provincias las normas "necesarias para complementarlas". Dichos presupuestos mínimos, resultan una suerte de legislación sustantiva común a todos los argentinos,(3) aunque no son realmente derecho de fondo, ya que -como se especificará- el Congreso no cuenta con la amplia facultad para legislar en la materia con que cuenta en los demás casos de derechos sustantivos que se delegan en el art. 75 Constitución Nacional; sólo puede regular lo mínimo y exclusivamente puede hacerlo en materia de protección del sustrato ecológico. De esta forma, aparece una nueva categoría legislativa en el Derecho argentino, que incluye en forma bidimensional a los "presupuestos mínimos de protección ambiental" que debe dictar el Congreso, y a las "normas complementarias" que corresponde a cada provincia, y que convive con las restantes leyes nacionales (federales o de fondo). II. La ley 25.688 no es de presupuestos mínimos
Si bien el alcance de la expresión "presupuestos mínimos" conlleva un cierto grado de ambigüedad, se ha expresado que los mismos pueden entenderse como pautas básicas(4). Dicho concepto es coincidente con el antecedente inmediato de nuestro texto constitucional en el Derecho comparado: los "presupuestos básicos" de la Constitución española. Al decir de Quiroga Lavié, "dictar bases no puede significar la regulación completa de la materia, sino los objetivos que el legislador quiere proteger (los fines y no los medios), el piso o el techo de algún tipo de producción de recursos, o alternativas válidas, entre las cuales puede el legislador provincial elegir la más conveniente a sus necesidades. Pero si el Congreso no dicta bases, sino una regulación completa de la materia, pues deberá impugnarse la constitucionalidad de la ley nacional".(5) Sin embargo, la ley 25.688, lejos de considerar cuestiones mínimas, básicas, que resulten el piso a partir del cual las provincias puedan dar sus normas complementarias, ha avanzado en aspectos normativos que exceden dichas cuestiones.
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Cuando la referida ley 25.688 dispone la creación de organismos consultivos específicos (art. 4), más que fijar fijar obj objeti etivos vos o establ establece ecerr bases bases que las provin provincia ciass desarr desarroll ollen en comple complemen mentar tariam iament entee de acuerd acuerdoo a sus necesidades, ha pretendido fijar la "solución" definitiva a la cuestión interjurisdiccional, olvidándose de las distintas realidades y necesidades existentes en cada provincia y cada cuenca, así como las diversas alternativas de solución que la forma federal reinante en nuestro país puede dar lugar.(6) Otro ejemplo claro en este tema, es la fijación de la cuenca como unidad de gestión indivisible (art. 3). ¿Y qué ocurre con los trasvases de cuencas, tan necesarios en diversas áreas secas de nuestro país? ¿Será imposible la gestión conjunta de ambas cuencas aunque se consideren antes, durante y después de concretarlos las variables ambientales en juego?. Obviamente, poco margen -por no decir ninguno- queda al legislador local sobre sus ríos internos, o sobre los ríos compartidos con otras provincias con las que medien acuerdos de gestión. III. La ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección
Los presupuestos mínimos que debe dictar la Nación en materia ambiental no resultan de cualquier contenido o materia. De acuerdo al texto constitucional expreso, deben ser exclusivamente de protección.(7) Así lo ha reiterado reiterado además la ley 25.675 al definir definir conceptualm conceptualmente ente el alcance alcance de los "presupuestos "presupuestos mínimos" (art. 6). Una simple lectura de la ley 25.688 permite observar que la misma profundiza su regulación exclusivamente en aspectos de gestión, y delega la materia de protección a la reglamentación (art. 7). Es decir, nos encontramos ante una ley de "protección" que justamente lo que no regula es dicha materia. En cambio, si se entromete en aspectos propios de la administración general de las aguas, conceptualizando desde su art. 1 que determina presupuestos mínimos para el aprovechamiento y uso racional de las aguas. Igualmente, se excede la materia de protección autorizada constitucionalmente y se entromete en acciones propias de la gestión que corresponde a los Estados provinciales cuando se fija la unidad ambiental de gestión del agua (art. 3), cuando se crean organismos consultivos de la autoridad responsable de la gestión hídrica, a los que les encomienda colaborar en dicha labor de gestión (art. 4), cuando se establece el contenido de "utilización de las aguas" (art. 5), cuando estipula preceptos sobre usos de las aguas (art. 6), o cuando establece facultades de declaración administrativa de áreas de reserva (art. 8). IV. La ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección ambiental
Aldo Rodríguez Salas ha explicado en un análisis de claridad magistral el necesario encuadre de los presupuestos mínimos en un objeto limitado a la protección ambiental, excluyendo de los mismo cualquier intromisión en el régimen de los recursos naturales. Por ello, sólo deben asegurar las condiciones básicas para el manten mantenimie imiento nto del sustrat sustratoo ecológ ecológico ico,, es decir decir del equili equilibri brioo ecológ ecológico ico o la capaci capacidad dad de carga carga de los ecosistemas.(8) Esta observación observación se mantiene concordante con la noción ya referida que se ha dado en el art. 6 de la ley 25.675. Esto Esto resul resulta ta de clar clarid idad ad conc concep eptu tual al si ente entend ndem emos os que que el Dere Derech choo ambi ambien enta tall -cuy -cuyaa consa consagr grac ació iónn constitucional se ve plasmada en el art. 41 de la Carta Magna- resulta de contenidos distintos al Derecho de los recursos naturales(9) -cuyos conteni contenidos dos perman permanece ecenn en forma forma comple completa ta bajo bajo la compet competenc encia ia provin provincia ciall reservada. Así, se ha explicado que "Esta orientación es útil para distinguir la política y el derecho de los recursos naturales de la ambiental. Mientras que la primera tiene por fin exclusivo maximizar el rendimiento de los recursos naturales con el objeto de satisfacer las necesidades del hombre, la segunda sólo fija el nivel de modificación permisible por la naturaleza, procurando mantener y preservar las reglas de la tierra. Así se podría distinguir... al agua como recurso natural útil para el consumo humano, la recreación, la navegación, la explotación agrícola y la hidroelectricidad, para lo cual el derecho de aguas regula su titularidad, su manejo productivo, modos de determinación de prioridades de uso (incluso el del receptor de contaminación); del agua como elemento ambiental que cumple un papel fundamental en los sistemas vitales de la naturaleza. En este caso la política y el derecho ambiental velan por preservar las características intrínsecas del agua como elemento ambiental para que pueda seguir respondiendo a las reglas propias de la naturaleza y satisfaciendo necesidades humanas. Surgen así los conceptos de fijación de estándares de calidad y niveles máximos para efluentes industriales o domiciliarios (estándares de tratamiento y pretratamiento), prohibición de verter ciertos residuos peligrosos, aplicación de tecnologías apropiadas de tratamiento de efluentes, etc..."(10) No se propicia aquí el desconocimiento de la interdependencia existente entre todos los recursos naturales, incluyendo ello al agua (11 (11)). Tal principio, desarrollado especialmente desde el movimiento conservacionista impulsado por Gifford Pinchot, resulta indiscutible. Y justamente esa interdependencia es la que introduce la necesidad de las normas ambientales y su atención al equilibrio ecológico, las que separándose de las normas que regulaban sobre recursos naturales, surgieron orientadas al entorno como conjunto global y su control
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ecológico en base al funcionamiento ecosistémico.(12) Pero esa interdependencia entre el agua y los demás recursos naturales no implica que bajo el pretexto de regular sobre las bases ambientales, el Congreso pueda usurpar las competencias reservadas por las provincias, dictando normas que lejos de regular la conservación del sustrato ecológico avanzan en materia propia de la explotación del recurso hídrico en base al uso autorizado del dominio público hidráulico. No es que no puedan darse normas ambientales que tengan por objeto al agua(13). Pero Pero no todo aspecto de regulación hídrica es propio de la materia ambiental; sólo lo es cuando regula la preservación sistémica del sustrato ecológico. Y por ello, el art. 41 Constitución Nacional no ha autorizado al Congreso a desplazar la competencia provincial sobre la regulación de sus aguas en el marco de sus reglas de dominio público. En esta línea de pensamiento, es obvio que la ley 25.688 se separa de la materia ambiental que se condice con los contenidos mínimos de protección colocados en manos del Congreso desde 1994, y avanza en materia propia de la gestión de recursos naturales que las provincias se han reservado dentro de sus competencias originarias sobre sus propios recursos naturales. Este exceso de la norma queda expuesto simplemente con la consideración de la totalidad de su texto, pudiendo pudiendo resaltarse especialmente especialmente los aspectos por los que cada art. invade el ámbito de la gestión gestión hídrica hídrica que permanece en manos de las provincias. La ley 25.688, en su art. 1° refiere expresamente al aprovechamiento y uso racional de las aguas. ¿Es que bajo la excusa ambiental la Nación puede entrometerse en aspectos de uso y aprovechamiento racional como podrían ser, por ejemplo, la eficiencia de los sistemas de riego provinciales, o la dotación de agua fijada para cada tipo de uso? Su art. 2° define agua y cuenca hídrica superficial. Sin entrar a considerar la corrección de dichos conceptos, o su aplicabilidad a todas las realidades que existen en el territorio nacional, es claro que responden a una temática ajena de lo ambiental y propia de la gestión del recurso natural agua. Su art. 3° nuevamente refiere a la gestión del recurso agua, aunque busca relacionarlo con la gestión ambiental. ambiental. Seguramente Seguramente que el agua, tal como se expresó expresó previamente, previamente, no puede gestionarse gestionarse en forma estanca de los demás recursos naturales. Pero eso sólo implica que la gestión de cada recurso natural, incluyendo el agua, debe tener en cuenta los principios de política ambiental fijados, instituidos mediante planificaciones y desarrollados mediante instrumentos específicos (evaluación de impacto ambiental, etc...). Si la ley se centrara en materia ambiental, requeriría que toda gestión de recursos naturales contemple las necesidades fijadas en la política y planificación ambiental, así como el cumplimiento de los instrumentos básicos de dicha materia.(14) En su art. 4° se crean los comités comités de cuencas cuencas hídricas para asesorar asesorar en la gestión del agua, agua, y colaborar colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas. Sin embargo, como ya se expresó, la jurisdicción local, a través de sus instituciones, es enteramente responsable de la regulación y desarrollo de la gestión del agua como recurso. En el art. 5° encuadra el contenido de "utilización de las aguas", lo que es notoriamente extraño a la cuestión ambiental. ¿O es que el uso de cualquier elemento material (natural o no), o de las fuerzas de la naturaleza, o incluso cualquier desarrollo cultural, no tiene tantas connotaciones ambientales como el uso de las aguas? Obviamente, todo lo que refiere a la vida humana se encuentra abarcado en el ambiente, pero ello no implica que todo deba ser regulado enteramente por el Congreso. La ley 25.675 ha regulado el ambiente en general -incluyendo las aguas- al fijar los presupuestos mínimos de protección ambiental. En el art. 6° se fijan reglas para dar lugar al uso del agua. La notoriedad del exceso de esta cláusula en desmedro desmedro del derecho derecho público provincial provincial y del sistema normativo normativo que regula los bienes de dominio dominio público(15) evita cualquier otro comentario. El art. art. 7°, si bien bien refier refieree a cierto ciertoss aspect aspectos os ambien ambiental tales es que encomien encomienda da determ determina inarr a la autori autoridad dad administrativa, excede la competencia nacional al referir -en concordancia con el art. 1°- al aprovechamiento y uso racional de las aguas. En su art. 8°, la ley regula sobre la declaración bajo protección a determinados acuíferos, lo que nuevamente nos lleva a una interferencia en aspectos de la gestión del recurso, que no guardan necesaria relación con el equilibrio ecosistémico que surge de la concepción ambiental dada en el art. 41 Constitución Nacional.(16) Debe considerarse además que en el marco del art. 121 de la Constitución Nacional, la competencia otorgada a la Nación mediante la norma constitucional resulta de excepción, por resultar toda facultad no delegada propia de las provincias(17). En este encuadre, este encuadre, no corresponde dar al texto del art. 41 Constitución Nacional una interpretación extensa que desvirtúe la materia delegada en forma excepcional, la que se restringe
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exclusivamente a la protección del sustrato ecológico. Más aún, cuando la única cláusula de la ley que refiere parcialmente a aspectos ambientales (art. 7) se limita a delegar su regulación a la autoridad administrativa, evadiendo así el Congreso el establecimiento concreto de tales presupuestos mínimos. IV. La ley 25.688 no es de presupuestos mínimos de protección ambiental y altera las jurisdicciones locales
De acuerdo al art. 122 de la Constitución Nacional, las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas, sin intervención del Gobierno Federal. Nuevam Nuevament ente, e, debe debe record recordarse arse que la admini administra stració ciónn de las aguas aguas de dom domini inioo provin provincia ciall compet competee exclusivamente a las provincias, habiendo dejado a salvo expresamente la cláusula ambiental de la Constitución a las jurisdicciones locales, en concordancia con el principio general fijado por el art. 121 de dicha norma fundamental. Obviamente, cuando dicho dominio provincial resulta compartido entre más de un Estado, corresponde a los mismos, en el marco del derecho interestadual, acordar convencionalmente sobre su administración y sobre las instituciones necesarias para ello. para ello.(18) En este contexto, la ley 25.688 violenta el sistema federal al constituir órganos que son propios de la jurisdicción provincial (art. 4 y 6), por más que ello abarque a más de una jurisdicción provincial. Igualmente, violenta las jurisdicciones locales y sus instituciones cuando dispone diversas medidas propias de las jurisdicciones locales en manos de una autoridad ajena a dichas jurisdicciones (arts. 6, 7 y 8). V. Conclusiones
La ley 25.688, dictada como supuesta norma de presupuestos mínimos de protección ambiental, lejos de pertenecer a dicha categoría legislativa constituye una indebida intromisión del Congreso en competencias que le resultan ajenas, cayendo por ello en el campo de la inconstitucionalidad. Quizás el más grande problema en materia ambiental, no sólo en Argentina, sino en toda Latinoamérica, sea la falta de seguridad jurídica. La inseguridad jurídica representa una problemática indirecta que inhibe los intentos legislativos de solucionar los reales problemas ambientales, al dejarlos sin regulación legal efectiva. La falta de eficacia y eficiencia del Derecho Ambiental provoca una pérdida de su vigencia real, convirtiendo a la norma en letra muerta. Esta situación es posiblement posiblementee peor que la existencia existencia de una laguna jurídica, jurídica, ya que sin que exista vacío legal existe una verdadera desprotección del ambiente como bien jurídico tutelado.(19) Una adecuada técnica legislativa, debe esmerarse en generar normas claras de derecho de observancia general y de cumplimiento inexorable por los gobernados y por los que gobiernan, manteniendo una coherencia con los restantes preceptos que integran el orden normativo, y guardando siempre una adecuada subordinación al orden jerárquico establecido por la pirámide jurídica y el art. 31 Constitución Nacional.(20) Violentar Violentar el alcanc alcancee del texto texto constit constituci uciona onall del art. art. 41 Constit Constituci ución ón Nacion Nacional al provoc provocaa un ind indefe efecti ctible ble confli conflicto cto de competencias que diluye la eficacia del derecho, convirtiéndolo en un mero cuerpo simbólico(21) afectado por afectado por un estado de anomia productora de subdesarrollo.(22) La sanción de normas nacionales en exceso de las pautas básicas delegadas y sobre materias ajenas a la protección ambiental, sólo conlleva al debilitamiento general del derecho como sistema tuitivo del entorno, dificultando la labor administrativa de protección ambiental que queda inmersa en un notorio espectro de litigiocidad y falta de certeza. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723) (1) B.O. del 03/01/03 (2) BIDART CAMPOS, Germán, "Manual de la Constitución Reformada", t. II, p. 89, Ed. EDIAR, Buenos Aires, 1998. (3) DROMI, Roberto y MENEM, Eduardo, "La Constitución Reformada. Comentada", p. 144, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994. (4) SABSAY, Daniel y ONAINDIA, José, "La Constitución de los argentinos", p. 152, ed. 5°, Ed. ERREPAR S.A., julio 2000, Buenos Aires. QUIROGA LAVIÉ, Humberto, "La protección del ambiente en la reforma de la Constitución Nacional", en Revista La ley, 18 de marzo de 1996, p. 1; del mismo autor, "El estado ecológico de derecho en la Constitución Nacional", en Revista La ley, 16 de abril de 1996, p. 1. (5) QUIROGA LAVIÉ, Humberto, ob. cit., p. 1.
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(6) A modo de ejemplo, pueden considerarse las distintas modalidades institucionales que las provincias han desarrollado en nuestro país, pudiendo constatarse algunos ejemplos de la experiencia argentina en la materia en CANO, Guillermo, "Derecho, política y administración de Aguas", t. III, vol. 2, p. 627, Ed. INCYTH, Mendoza, 1976. En igual sentido, LÓPEZ, Joaquín, "Problemas generados por el aprovechamiento de ríos interprovinciales", LA LEY, 1975-A, 1020. (7) VALLS, Mariana, "Derecho Ambiental", p. 35, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1999. (8) RODRÍGUEZ SALAS, Aldo, "Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas ambientales", en Revista del Foro de Cuyo, t. 36-1999, p. 56 y 58. VALLS , Mariana, "Derecho Ambiental", ob. cit., p. 43, considera en base a un análisis del texto íntegro del art. 41 Constitución Nacional que los presupuestos mínimos podrían alcanzar a la utilización racional de los recursos naturales, siempre que respete el dominio originario de las provincias. Sin embargo, tal como explica claramente LÓPEZ, Joaquín, "Problemas generados por el aprovechamiento de Ríos Interprovinciales", ob. cit., p. 1013, "el dominio, sobre todo el dominio público, no se ejerce ni puede ejercerse cabalmente si no se tiene jurisdicción. La jurisdicción es lo que realmente da vida al dominio como poder; sin jurisdicción, no hay dominio efectivo". (9) DÍAZ ARAUJO, Edgardo, en su Prólogo a Augusto Juan Menéndez, "La Constitución Nacional y el medio medio ambien ambiente" te",, p.11, p.11, Edicio Ediciones nes Jurídic Jurídicas as Cuyo, Cuyo, Mendoz Mendoza, a, 2000, 2000, observ observaa con clarid claridad ad que el derech derechoo ambiental no viene a reemplazar a los antiguos derechos agrarios, mineros o de aguas, sino que se dedica a estudiar estudiar las relaciones relaciones de todos esos elementos elementos entre sí y el hombre, hombre, lo que refiere indudableme indudablemente nte al encuadre encuadre sistémico entre todos los elementos ambientales. (10) Pedro, TARAK, "La política y la legislación ambiental: una respuesta al desafío del siglo", FARN, 1993, inédito, citado por RODRÍGUEZ SALAS, Aldo, "Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas ambientales", ob. cit. (11) MOYANO, Amilcar, "Aspectos legales e institucionales de la contaminación hídrica", LA LEY 1993-C, 686, observa que generalmente el derecho ambiental es identificado por la totalidad de los recursos naturales de los que se sirve el hombre, identificando los mismos como "el sistema natural, o simplemente la naturaleza", distinguiendo así al derecho de aguas como circunscripto a la hidrosfera, del derecho ambiental que considera el sistema dado por la unidad de aquella junto a atmósfera, la litosfera y la biosfera. (12) (12) CANO CANO MOYANO MOYANO,, Guille Guillermo rmo,, "Derec "Derecho, ho, Políti Política ca y Admini Administra stració ciónn Ambien Ambiental tales" es",, p. 97, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1978. (13) Sostener lo contrario implicaría desconocer el papel del agua y su ciclo como principal factor de unificación de los ecosistemas (14) La ley 25.675, dictada por el Congreso Nacional estableciendo los prepuestos mínimos requeridos por el art. 41 Constitución Nacional, determina los principios políticos mínimos de protección ambiental y los instrumentos para cumplirlos. Obviamente, la presente ley 25.688 es innecesaria para concretar tales extremos ya fijados por la referida ley 25.675. (15) Ver al respecto MARIENHOFF, Miguel, "Tratado de Dominio Público", Ed. TEA, Buenos Aires, 1960. (16) Sin perjuicio de ello, debe observarse además que resulta en desmedro de la división de poderes propia de nuestro sistema republicano supeditar tal actividad eminentemente administrativa al pedido de una autoridad jurisdiccional. (17) SABSAY, Daniel y ONAINDIA, José, "La Constitución de los Argentinos", ob. cit., p. 151. (18) MOYANO, Amilcar, "Tratados sobre recursos hídricos compartidos en Argentina. A propósito del río Colorado", LA LEY 1998-A, 1062. (19) PINTO, Mauricio, "La inseguridad inseguridad jurídica ambiental ambiental y las reliquias arqueológicas" arqueológicas",, p.1, en LA LEY Actualidad, Buenos Aires, martes 24 de octubre de 1997. (20) LÓPEZ, Joaquín, "Técnica legislativa en materia ambiental", en Revista del Foro de Cuyo, t. 8-1993, p. 30. (21) WOLF, Paul, "¿La irresponsabilidad organizada? Comentarios sobre la función simbólica del derecho ecológico", en El Derecho, t.136, p. 820, 1990, observa que si bien los propósitos del derecho ecológico resultan nobles, sus efectos son dudosos por no poseer ni la capacidad, ni la potencia, ni la voluntad para lograr soluciones, por lo que lo considera "un tigre de papel" que lejos de tener un carácter instrumental, sólo tiene un
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carácter simbólico. (22) NINO, Carlos, "Un país al margen de la ley", Ed. Emecé, Buenos Aires, 1992, observa que la anomia que históricamente caracteriza a nuestro país provoca bajos niveles de productividad y eficiencia social, por lo que encuadra a Argentina como uno de los pocos países del mundo en pronunciadas vías de subdesarrollo por una notable y rápida reversión de su desarrollo social y económico.
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