“Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático”
UNIVERSIDAD PRIVADA
“San Juan bautista”
Ingeniería de Computación y Sistemas
ESCUELA
:
DOCENTE
: HR!"!#$
ALUMNO
: )utierre*
CICLO
: I-
H%A&"! #%AR#' &'IS(S
Hilario+ ,uan Carlos
Ica – Perú 2014
1
DEDICATORIA DEDICATORIA
Quiero dedicarle este trabajo A Dios que me ha dado la vida vida y fortaleza para terminar este proyecto de investigación, A mis Padres por estar ahí cuando cuando ms los necesit!" en especial a mi madre por su ayuda y constante cooperación#
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DEDICATORIA DEDICATORIA
Quiero dedicarle este trabajo A Dios que me ha dado la vida vida y fortaleza para terminar este proyecto de investigación, A mis Padres por estar ahí cuando cuando ms los necesit!" en especial a mi madre por su ayuda y constante cooperación#
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Índice
3
4
Introducción
5
PROCESO CONTENCIOSO EN EL DERECHO PROCESAL CIVIL
I.
DERECHO PROCESAL CIVIL El Derecho procesal civil es el conjunto de normas jurídicas que regulan: las relaciones jurídicas de los sujetos procesales y la aplicación de leyes civiles a los casos concretos de controversia de las partes. Los sujetos procesales son personas que participan en un proceso: demandante, demandado, jue, terceros, servidoras y los servidores au!iliares de la administración de justicia se"alados en la Ley del #rgano $udicial, a%ogadas y a%ogados, peritos, traductores, int&rpretes, depositarios, administradores, interventores, martilleros, comisionados, y en general aquellas o aquellos que no tienen inter&s en el o%jeto del proceso, pero que act'an en &ste de una u otra (orma )*+* -. /ay que di(erenciar. 0on partes procesales esenciales en el proceso la o el demandante, la o el demandado y terceros en los casos previstos por la Ley )*+* 1. El demandante es la persona que promueve una pretensión en un proceso contencioso o una petición en un procedimiento voluntario. El demandado es la parte contrapuesta al demandante.
I.1.
PROCESO CIVIL El +roceso civil. Es la sucesión de (ases jurídicas concatenadas realiadas, por el jue en cumplimiento de los de%eres y o%ligaciones que la ley procesal le impone, por las partes y los terceros cursadas ante órgano jurisdiccional en ejercicio de sus poderes, derechos, (acultades y cargas que tam%i&n la ley les otorga, pretendiendo y pidiendo la actuación de la ley para que: dirima la controversia, veri(icado que sean los hechos alegados, en una sentencia pasada por autoridad de cosa jugada. 6
I.2.
PROCESO CIVIL Y DEMANDA La Demanda. Es un acto de procedimiento2oral o escrito2que materialia: • • •
un poder jurídico )la acción, un derecho real o ilusorio )la pretensión y una petición del demandante, procurando la iniciación del proceso )*+* 3345 ** 3667.
8adie est9 o%ligado a demandar, a no ser que el demandante haya presentado alguna medida precautoria, si es así, &ste tiene la o%ligación de (ormaliar demanda en días en proceso principal %ajo sanción de pago de da"os y perjuicios al demandado.
I.3.
ACCIÓN, PRETENSIÓN, DEMANDA ;cción procesal )del latin
, ?o%rar@. +oder jurídico que tiene todo sujeto de derecho, consistente en la (acultad de acudir ante los órganos de jurisdicción, e!poniendo sus pretensiones y (ormulando la petición que a(irma como correspondiente a su derecho vulnerado. La pretensión es la declaración hecha ante el jue y (rente al adversario. Es la declaración de voluntad e!igiendo que un inter&s ajeno se su%ordine al propio, deducida ante jue, plasmada en la petición y dirigida a o%tener una declaración de autoridad suscepti%le de cosa jugada que se caracteria por la solicitud presentada. Es un acto por el cual se %usca que el órgano jurisdiccional reconoca algo concreto con respecto a la relación jurídica en particular donde se haya desconocido un derecho de esa naturalea. Es decir un derecho particular. La pretensión es igual a declaración de voluntad.
7
La demanda es el acto material que da inicio a un proceso. Es un acto de procedimiento. La demanda tiene la virtud de encerrar como hecho material a la acción y a la pretensión. En nuestra economía procesal la demanda siempre es de car9cter escrito. La demanda es la plasmación de tres actos acción, pretensión y petición ante órgano jurisdiccional.
I.4.
PROCEDIMIENTO CIVIL El +rocedimiento civil es una sucesión de actos procesales que se traducen en etapas que se llevan a ca%o dentro el proceso %as9ndose en normas procedímentales civiles.
I.5.
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES 0e llama procedimientos judiciales al conjunto de actos jurídicos hechos dentro un proceso por los sujetos procesales ante tri%unales del órgano judicial, en los que, la decisión (inal de jue o tri%unal siempre adquiere el car9cter de cosa jugada La sentencia, luego del recurso ordinario de apelación o el recurso e!traordinario de casación, siempre adquiere el car9cter de cosa jugada. Aa no es revisa%le por nadie. En los procedimientos judiciales la decisión que pone (in al proceso o sea la sentencia siempre tiene car9cter de cosa jugada.
I.6.
PROCEDIMIENTOS NO JUDICIALES Los procedimientos no judiciales son actos llevados ante comisiones o consejos que no pertenecen al #rgano $udicial en los cuales la decisión (inal nunca adquiere car9cter de cosa jugada ya que son revisa%les por tri%unales y jueces del #rgano $udicial. 0on procedimientos no judiciales los procedimientos disciplinarios de las instituciones del #rgano Ejecutivo, el procedimiento universitario )mal llamado proceso universitario, etc. 8
La parte que se crea perjudicada por la resolución (inal puede recurrir a tri%unales judiciales ordinarios donde si ha%r9 proceso. En los procedimientos no judiciales la resolución (inal puede ser impugnada ante tri%unal del #rgano $udicial, una ve agotada todos los recursos administrativos en sede administrativa como son: el Becurso de Bevocatoria, el Becurso $er9rquico que para su recti(icación, si es que alguna de las partes siente que la resolución no (ue imparcial. Ejemplo si alguien es echado de su tra%ajo luego de un procedimiento disciplinario puede impugnar esta decisión ante tri%unales ordinarios a trav&s de un amparo. El criterio de división entre procedimiento judicial y un procedimiento no judicial es: La adquisición del car9cter de cosa jugada de la resolución (inal )sentencia, que sólo se da en los procedimientos judiciales.
I.7.
PROCESO Y ADMINISTRACIÓN JUDICIAL La administración judicial es el conjunto de tri%unales que tienen la misión de aplicar la ley a los casos concretos de controversia dentro un proceso.
I.8.
ÓRGANOS JURISDICCIONALES EN MATERIA CIVIL 0on la *0$, las *0D, los jugados de partido y de instrucción en materia civil, comercial )LC$, , 6-, 7, 36.
I..
POTESTAD JUDICIAL La potestad judicial )*+* 6 es la capacidad de una persona legalmente designada o elegida para resolver una controversia sin e!cusarse %ajo prete!to de (alta, oscuridad o insu(iciencia de la ley. La autoridad judicial tiene poder para: •
Disponer en cualquier momento del proceso, hasta antes de sentencia, la presencia de las partes, testigos o peritos, 9
a o%jeto de (ormular aclaraciones o complementaciones •
que (ueren necesarias para (undar la resolución. Bechaar sin sustanciación, la prue%a inadmisi%le en
•
relación al o%jeto de la controversia. Bechaar en (orma (undamentada la demanda cuando: )a 0ea mani(iestamente improponi%le. )% 0e reclame un derecho sujeto a plao de caducidad y &ste haya vencido,
•
siempre que se trate de derechos indisponi%les. Impulsar el proceso o%servando el tr9mite que legalmente corresponda, cuando el requerido por la parte no sea el
•
adecuado. Ejercitar las potestades y de%eres que le concede este *ódigo para encausar adecuadamente el proceso y la averiguación de la verdad de los hechos y derechos
•
invocados por las partes. Bechaar los incidentes que tiendan a dilatar o entra%ar el
•
proceso. Imponer a las a%ogadas o los a%ogados y a las partes, sanciones pecuniarias compulsivas y progresivas cuando o%staculicen maliciosamente el desarrollo del proceso, o%servando conducta incompati%le con la &tica pro(esional
y el respeto a la justicia. I.1!. DE"ER JUDICIAL El de%er principal del jue es resolver la controversia en los procesos sometidos a su conocimiento. Entre los de%eres )*+* del jue est9n: •
Dictar sentencia al (inaliar el proceso civil, aplicando las reglas de derecho positivo, sin que en ning'n caso puedan e!cusarse %ajo prete!to de (alta, oscuridad o insu(iciencia de la Ley en los procesos sometidos a su jugamiento incurriendo
•
de
lo
contrario
en
delito
penalmente
sancionado. Dictar resoluciones dentro de los plaos se"alados por este *ódigo. 10
•
Disponer las medidas necesarias para asegurar la e(ectiva igualdad de las partes. *ómo se asegura la igualdad ante la leyF *on una desigualdad. 0i una de las partes prue%a que no tiene recursos económicos para a(rontar un proceso, puede dispens9rsele todo pago y (ranqueo. Ctra (orma de asegurar la e(ectiva igualdad de las partes es considerar la diversidad cultural, normativa y ling=ística de las partes tomando en cuenta la cosmovisión de las personas que intervienen y velando por el respeto de sus
I.11.
tradiciones y costum%res. RESPONSA"ILIDADES DE
LOS
ÓRGANOS
JURISDICCIONALES Las autoridades judiciales tienen responsa%ilidad )*+* G civil, penal y disciplinaria. +enalmente por prevaricato )*+, 31, por cohecho pasivo )*+, 31 %is, etc. *ivilmente por )3 Demorar injusti(icadamente en proveer. )Dictar providencias inapropiadas. ) +roceder con dolo o (raude. )6 0entenciar incurriendo en error ine!cusa%le.
II.
CLASI#ICACIÓN DE PROCESOS CIVILES Los +rocesos *iviles seg'n el *ódigo de +rocedimiento *ivil se clasi(ican en: •
+rocesos De *onocimiento
•
+rocesos De Ejecución
•
+rocesos Especiales
II.1.
PROCESOS DE CONOCIMIENTO ;quellos
que
resuelven
una
controversia
sometida
voluntariamente por las partes al órgano jurisdiccional y que se 11
tramita so%re hechos dudosos y derechos contrapuestos, que de%e resolver el jue declarando a quien compete el derecho cuestionado o la cosa litigiosa. Son procesos de conocimiento: •
Los +rocesos Crdinarios )*+*, 3G, 1 , 611 o
+roceso Crdinario De /echo
o
+roceso Crdinario De +uro Derecho
•
El +roceso 0umario )*+*, 31, 61- , 6-6 5 LC$, 36 inc. 3
•
El +roceso 0umarísimo )*+*, 6-, LC$, 37-
II.1.1. P$%&'(%( O$)*+$*%(. )*+*, 3G, 1, 611 ;quellos que resuelven asuntos contenciosos y donde los tr9mites son m9s largos y solemnes, o(reciendo a las partes mejores oportunidades y mejores garantías para la de(ensa de sus derechos. 0e su%divide en: •
+roceso Crdinario De /echo
•
+roceso Crdinario De +uro Derecho
P$%&'(% %$)*+$*% )' -'&-%. ;quel en el cual la controversia2la contención2versa so%re la averiguación o veri(icación de hechos negados o desconocidos por las partes, para aplicar reci&n el derecho o la ley.
P$%&'(% %$)*+$*% )' /$% )'$'&-%. ;quel en que la controversia es so%re la interpretación o aplicación de la ley a hechos reconocidos por las partes litigantes.
II.1.2. P$%&'(% S/0$*%. )*+*, 31, 61-, 6-65 LC$, 36 inc. 3 12
;quel que requiere de tramite contencioso %reve y sencillo cuya acción reposa en valores de menor cuantía )de 43 a 4.444 Hs. y que se ventila ante jue de partido )LC$, 36 inc. 35 *+*, 31 inc.5 **, 367 dando lugar a sentencia con car9cter de cosa jugada (ormal. Los Procesos De Interdictos )*+*, 73 , G4 se tramitan a trav&s de un proceso sumario, por la celeridad con que se tramita. Jam%i&n el concurso y la quie%ra se ventila en esta clase de proceso )**, 367 y siguientes. Jam%i&n el concurso y la quie%ra se ventila en esta clase de proceso )**, 367 y siguientes.
II.1.3. P$%&'(% S/0$(*0%. )*+*, 6-, LC$, 37- ;quel contencioso de tr9mite %revísimo, con opción a demanda
ver%al que conoce so%re
acciones
reales,
personales, mi!tas cuya cuantía va de 3 a 44 Hs. )*+*, 3-, 6-5 LC$, 37-. 8o acepta reconvención ni e!cepciones previas )*+*, 6- p9rra(o II inc. 3 ni acepta Becurso de *asación )*+*, 6- p9rra(o II inc. .
II.2.
PROCESOS DE EJECUCIÓN ;quellos que sin resolver de (ondo el asunto tienen por o%jeto el pago inmediato de una deuda o el cumplimiento de una o%ligación so%re la %ase de un título ejecutivo con (uera de ejecutorio. +ertenecen a los +rocesos de Ejecución: el +roceso Ejecutivo )*+*, 6-G, 35 el +roceso *oactivo *ivil De Karantías 0o%re *r&ditos /ipotecarios A +rendarios )L;*, 6- y el +roceso De Ejecución De 0entencia )*+*, 36 , G3
II.3.
PROCESOS ESPECIALES 13
;quellos procesos que tienen reglas propias. 0on: el +roceso *oncursal A uie%ra, De Interdictos, De Desalojo, De ;r%itraje A *onciliación, De Besponsa%ilidad De $ueces, +roceso *ontencioso De *ontratos Del +oder Ejecutivo y el +roceso *ontencioso ;dministrativo.
III.
OTRAS CLASI#ICACIONES DE PROCESOS CIVILES III.1. CLASI#ICACIÓN DE PROCESOS
POR
EL
PRONUNCIAMIENTO La clasi(icación de procesos por el pronunciamiento es la siguiente +rocesos De *onocimiento, +rocesos De Ejecución y +rocesos +recautorios.
III.2. CLASI#ICACIÓN DE PROCESOS POR EL MODO 0e clasi(ica en:
III.2.1. P$%&'(%( &%+'+&*%(%(. ;quel que se plantea, se tramita y se resuelve entre partes que mantienen pretensiones opuestas.
III.2.2. P$%&'(% )' $*$'. )L*8, , -6 Aquel en que las partes someten su controversia, surgida de una relación contractual o extracontractual sobre derechos disponibles, ante tribunal cuya decisión se plasma en un "laudo arbitral" .)L*8, , -6
III.2.3. P$%&'(% )' &%+&**&*+. )L*8, -, 75 *+*, 3-4, 3-5 LC$, 3G Aquel en que las partes someten su controversia, surgida de una relación contractual o extracontractual sobre derechos disponibles, ante tribunal cuya decisión se plasma en un "laudo arbitral", que admite el Recurso de Anulación )L*8,
G6 y negado éste, se admite la ompulsa ante tribunal del Poder !udicial )L*8, G
III.3. CLASI#ICACIÓN DE PROCESOS POR LA #ORMA 14
0on: •
+rocesos Crdinarios
•
+roceso 0umario
•
+roceso 0umarísimo
•
+rocesos Especiales
III.4. CLASI#ICACIÓN DE PROCESOS POR EL O"JETO III.4.1. P$%&'(% D'&$*%. ;quel que tiene por o%jeto
la
con(irmación de la e!istencia de un derecho. +or ejemplo, procesos so%re la (alsedad de documentos, so%re la ine!istencia de una o%ligación, so%re la adquisición de la propiedad por usucapión. III.4.2. P$%&'(% C%+)'+%$*%. ;quel que tiene por o%jeto la imposición del cumplimiento de una prestación, ya sea en sentido positivo )dar, hacer o negativo )no hacer, a%stenerse. Las circunstancias que generan este tipo de procesos pueden ser: el incumplimiento de una o%ligación, un compromiso de a%stenerse de realiar cierta propaganda, compromiso de no instalar un comercio determinado.
III.4.3. P$%&'(% C%+(*/*%. ;quel que a trav&s de la sentencia modi(ica, crea, o e!tingue un estado jurídico. +or ejemplo, el divorcio, la división de %ienes. El proceso constituye un estado
IV.
jurídico nuevo. HISTORIA La trayectoria histórica del *ontencioso M ;dministrativo de%emos u%icarla en Nrancia, donde tiene su origen, su con(iguración se ha ido determinando a trav&s del +rincipio de la 0eparación de las Nunciones ;dministrativas y $udiciales. ;pareciendo una jurisdicción que con el tiempo termina siendo independiente, tanto del orden judicial como de la ;dministración activa. A es así como nace el sistema *ontenciosoO 15
;dministrativo Nranc&s que sirve de modelo a los di(erentes procedimientos *ontencioso M ;dministrativos. ;ntes de la vigencia de la *onstitución de 3.7G3, no e!istía un sistema contencioso administrativo propiamente dicho, pero las normas legales que rigen al contenciosoO administrativo5 no est9 en un solo %loque, ll9mese *ódigo *ontencioso ;dministrativo, ll9mese Ley Crg9nica *ontenciosoO;dministrativa.
V.
DOCTRINAS V.1. DOCTRINA #RANCESA El sistema (ranc&s nació de la e!&gesis que los revolucionarios (ranceses hicieron del principio de la división de poderes, que plantea la igualdad e independencia entre ellos, por lo que se opusieron a que los actos del poder ejecutivo (ueran jugados por tri%unales, puesto que si su actuación queda%a supeditada a los órganos judiciales, ha%ría su%ordinación de un poder a otro por lo que el artículo 3 de la primera constitución revolucionaria, identi(icada como ley 8P 3G6 de agosto de 3714, se determinó la independencia de las (unciones judiciales y administrativas, prohi%iendo a los jueces de pertur%ar de cualquier (orma las operaciones de los cuerpo administrativos.
V.2.
DOCTRINA ANGLOSAJONA El sistema angloamericano, con una di(erente interpretación de la división de poderes, atri%uye a los órganos judiciales la (acultad de conocer y resolver todo tipo de controversias, ya que las partes en los litigios de%en ser sometidas por igual a la jurisdicción por igual a la jurisdicción, de%ido a que los actos de la administración no tienen ola presunción de la legalidad que los sustente, porque su (uera no reside en su naturalea sino en la (uera de la ley que aplican.
V.3.
DOCTRINA PERUANA
16
La nueva ley de%ería potenciar el rol del proceso contencioso administrativo en atención a su do%le o%jeto de control judicial de la legalidad de las decisiones de la administración p'%lica y garantía de los derechos e intereses de los particulares. La nueva regulación del proceso contencioso administrativo de%ería consagrar la universalidad del control jurisdiccional de las actuaciones administrativas realiadas en ejercicio de potestades p'%licas, no reconoci&ndose la e!istencia de 9m%itos de la actividad administrativa que puedan considerarse e!entos o inmunes al control jurisdiccional.
VI.
EVOLUCIÓN
HISTÓRICA
DEL
PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN EL PER9 En el +er' los constituyentes del 0iglo QIQ no tuvieron entre sus preocupaciones la creación de una magistratura especialiada en resolver controversias so%re materias administrativas ni tampoco consagraron o hicieron alusión a un proceso especial para tal e(ecto. Las veces que las *onstituciones de esa centuria hacían re(erencia a las controversias que podían suscitarse derivadas de los contratos que suscri%ía el Estado o de lo que denomina%an e incluso de minería y asigna%an la resolución de las mismas a los tri%unales ordinarios que con(orma%an el +oder $udicial.
Las *onstituciones de 3-6, 3-7 y 3- consagraron a un órgano que denominaron <*onsejo de Estado> pero sin vinculación alguna con el conocido antecedente (ranc&s, porque se trata%a de un cuerpo que tenía e!clusivamente por o%jeto au!iliar al *ongreso en la de(ensa de la *onstitución mediante la detección de in(racciones constitucionales y el correspondiente emplaamiento a los in(ractores, pero carecía de toda capacidad resolutoria la que esta%a reservada al *ongreso. Iniciado el 0iglo QQ la *arta de 374, que rigió solo durante dicha d&cada, consagró un <*onsejo de Estado> compuesto de siete miem%ros nom%rados con el voto del *onsejo de inistros y con apro%ación del 17
0enado que de%ía cumplir (unciones de cuerpo consultivo del Ko%ierno y del cual incluso se apro%ó su ley de organiación 8P 646 con (echa 3 de enero de 374 pero que nunca llegó a (uncionar por (alta de designación de sus integrantes. +ro%a%lemente la primera norma legal que con car9cter general esta%leció la posi%ilidad de cuestionar ante el +oder $udicial los actos de la administración p'%lica (ue el artículo 76P de la Ley 8P 334 Crg9nica del +oder $udicial de 373 con el siguiente tenor: LC+$,373, artículo 76P.O orresponde a los ueces de primera instancia de #ima, conocer, en primera instancia, de los despoos que in$iera el %obierno y de las demandas que contra él se interpongan sobre derechos que hubiese violado o desconocido eerciendo $unciones administrativas .
Ctro dato importante en la evolución del contencioso M administrativo en el +er' pero que no llegó a concretarse normativamente es el anteproyecto de *onstitución preparado en 373 por la *omisión de juristas m9s conocida en nuestro medio como <*omisión Rillar9n> por el ilustre jurista que la presidió don anuel Ricente Rillar9n, que propuso asignarle a la *orte 0uprema o a la *orte 0uperior, seg'n los casos, la resolución de los denominados , condicionado al previo agotamiento de la vía administrativa.
Lamenta%lemente, la re(erida propuesta no (ue recogida por los constituyentes que ela%oraron lo que sería conocida como la *onstitución de 37, que sin em%argo sí consagró un proceso ad hoc, especial, para el control judicial de las normas reglamentarias denominado , el que ha su%sistido hasta nuestros días con car9cter de proceso constitucional para el control jurisdiccional en vía directa de las disposiciones de car9cter general de rango su%ordinadas a la ley, lo que importa una importante di(erencia con la mayor parte de países con un r&gimen administrativo semejante al nuestro, en los que el control judicial de la legalidad de los reglamentos generalmente es materia de los procesos contencioso M administrativos. 18
La ley org9nica del +oder $udicial que (uera dictada en 37G mediante el Decreto Ley 8P 36G4 esta%leció tam%i&n la posi%ilidad de cuestionar ante el +oder $udicial las actuaciones administrativas, aunque sin con(igurar un proceso especí(ico al respecto:
LC+$, 37G, artículo 3P.O &ay acción ante el Poder !udicial contra todos los actos de la administración p'blica, departamental y desconocimiento
municipal o
que
violación
constituyan despoo,
de
los
derechos
que
reconocen la onstitución y las layes .
Ctro dato histórico importante en la evolución del proceso administrativo en el +er', aunque vinculado a la organiación de la administración de justicia en atención a la resolución de controversias contra la administración p'%lica lo constituyó el Decreto Ley 8P 3-4G4 y su posterior modi(icación por el Decreto Ley 8P 3-4, que crearon en la *orte 0uprema de $usticia una nueva 0ala de , junto a las tradicionales salas del m9s alto tri%unal dedicadas a las cl9sicas materias civil y penal. 0in em%argo, la etapa m9s importante en la evolución de la institucionaliación del proceso administrativo en el +er' lo constituye la consagración por la *onstitución de 3717 en su artículo 64P de las por primera ve denominadas con el siguiente tenor: *onstitución
de
contencioso
(
3717,
artículo
administrativas
64P.O #as se
acciones
interponen
contra
cualquier acto o resolución de la administración que causa estado) #a ley regula su eercicio) Precisa los casos en que las cortes superiores conocen en primera instancia, y la orte *uprema en primera y segunda y 'ltima instancia.
19
8o se tendría un panorama completo de los mecanismos para el control jurisdiccional de la administración en el +er' si no hacemos hincapi& que dicha *arta de 3717 consagró tam%i&n por primera ve al proceso de amparo, di(erenci9ndolo del ha%eas corpus dedicado e!clusivamente a la protección de la li%ertad personal, como un proceso destinado a la tutela de los derechos (undamentales cuando , de modo que el amparo se o(recía como otro mecanismo, alternativo al proceso contencioso M administrativo, para el control de la actuación de los poderes p'%licos pero e!clusivamente cuando estuviera en juego la protección de los derechos constitucionales. ;simismo, la *onstitución de 3717 recogió tam%i&n el proceso de acción popular antes citado para el control judicial de la legalidad y constitucionalidad de los reglamentos y de toda otra norma de car9cter general con rango in(erior a la ley. Lamenta%lemente, no o%stante su proclamación constitucional, el proceso administrativo careció durante muchos a"os de una ley especial que esta%leciera su tr9mite, a di(erencia de los procesos constitucionales como el amparo y ha%eas corpus que (ueron regulados por la Ley 8P 4G desde 37- y la denominada acción popular para el control judicial de los reglamentos desarrollada mediante la ley 8P 67G- desde (inales de 37--, en nuestro país durante muchos a"os no e!istió una ley que desarrollara especí(icamente el cauce procesal del contencioso M administrativo. +recisamente de%ido a la ausencia de una ley reguladora del proceso administrativo se llegó al e!tremo que el propio +oder Ejecutivo, es decir el poder del Estado cuyos actos administrativos podían ser sometidas a control judicial, reguló mediante una norma reglamentaria, el Decreto 0upremo 8P 41O74OJB, pu%licado el 3 de junio de 3774, diversos aspectos procesales
20
estado en materia la%oral> ante los Jri%unales especialiados en materia la%oral de Lima. Es reci&n en 3773, a propósito de la e!pedición de una nueva Ley Crg9nica del +oder $udicial, que se esta%lece por primera ve en el +er' reglas procesales especí(icas para los denominados procesos contencioso M administrativos, en un *apitulo u%icado en las disposiciones (inales de dicha ley, que sin em%argo lamenta%lemente tuvo e(ímera e!istencia porque (ue prontamente derogado mediante el Decreto Legislativo 8P 1G1 que apro%ó el nuevo *ódigo +rocesal *ivil en 377. Dicho *ódigo adjetivo sustituyó el vetusto *ódigo de +rocedimientos *iviles de 3733, por una regulación moderna del proceso civil, en la que sin em%argo se decidió sumar la regulación del proceso contencioso O administrativo entre los artículos 64P a 6P con el título de , como una modalidad de los denominados procesos a%reviados. +or dicha raón en el +er' hasta antes de la entrada en vigencia de la reciente
Ley
8P
1-6
reguladora
del
proceso
contencioso
administrativo, las reglas de dicho proceso esta%an contenidas en el *ódigo +rocesal *ivil de 377, no o%stante lo inapropiado de regular el proceso administrativo en un cuerpo legal que regula procesos de naturalea civil y a di(erencia de otros países que tienen una ley procesal especí(ica que regula el proceso contencioso M administrativo, aunque no es posi%le negar que ello se de%e a que en la mayoría de tales ordenamientos e!iste una jurisdicción especialiada en la materia administrativa de la cual carece el ordenamiento peruano. +osteriormente, la *onstitución de 377 actualmente vigente consagró a su ve en el artículo 36-P la denominada en el *apítulo dedicado al +oder $udicial con un te!to no id&ntico pero sí semejante al de la *onstitución precedente:
21
*onstitución de 377, artículo 36-P.O #as resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación
mediante
la
acción
contenciosa
(
administrativa.
; (in de completar la descripción de los mecanismos de control jurisdiccional de la actuación de la administración p'%lica en el +er' conviene tener presente que la *onstitución de 377 vigente aparte de consagrar el antes citado proceso de amparo para la protección de los derechos constitucionales distintos a la li%ertad individual, tutelados estos 'ltimos m9s %ien por el proceso de ha%eas corpus, y de ha%er recogido asimismo el proceso de acción popular para el control judicial de la legalidad de las disposiciones reglamentarias, ha consagrado dos nuevos procesos constitucionales destinados en gran parte para el control jurídico de la administración p'%lica: es el caso del proceso de mediante el cual los ciudadanos pueden impugnar ante el jue la negativa de la administración p'%lica a sus solicitudes de acceso a la in(ormación que o%ra en su poder o para la protección de los datos personales respecto de los servicios in(orm9ticos, p'%licos o privados y es tam%i&n el caso del proceso denominado mediante el cual los ciudadanos pueden acudir ante el jue para solicitarle requiera a cualquier autoridad o (uncionario de la administración p'%lica renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo para que cumpla con sus o%ligaciones. *omo se puede apreciar en el +er' ha sido una constante histórica la opción por el sistema judicialista en el dise"o de los mecanismos de control jurisdiccional de la actuación de la administración p'%lica, por tanto no se ha considerado justi(icado crear una organiación di(erente a la jurisdicción ordinaria similar al *onsejo de Estado de Nrancia. 9s a'n, solo en una oportunidad, durante el go%ierno militar que go%ernó nuestro país entre 37G- y 37-4, se crearon dos organiaciones paralelas a la judicial ordinaria denominados <(ueros privativos>, compuesto cada uno de ellos de jueces de primera instancia y salas de nivel superior con competencia para decidir con car9cter de cosa jugada, dedicados a tramitar procesos en los que se ventila%an con(lictos de Derecho La%oral 22
y de Derecho ;grario, respectivamente, con el deli%erado propósito del Ko%ierno de entonces de que el tratamiento de los citados con(lictos no (uera resuelto por los jueces o tri%unales ordinarios que considera%a conservadores y escasamente conocedores de los temas. 0in em%argo, la citada e!periencia reci%ió numerosas críticas por lo que terminado el r&gimen militar, por mandato de la *onstitución de 3717 dichos S(ueros privativosS (ueron o%ligatoriamente integrados a la jurisdicción ordinaria y con los a"os incluso la especialiación de los jueces en la materia agraria (ue suprimida. La decidida opción por el sistema judicialista para el control jurisdiccional de la administración p'%lica es rati(icada por el +royecto de Hases para la (utura re(orma de la *onstitución +eruana ela%orada en julio del a"o 443 por una *omisión de juristas designada por el Ko%ierno de Jransición presidido por el doctor Ralentín +aniagua que sucedió al r&gimen de Nujimori, y que tuve la satis(acción de integrar, porque en el *apítulo dedicado a la ;dministración +'%lica se consignó una propuesta con el siguiente tenor: +ases para la Re$orma onstitucional del Per', apt) - De
la
Administración
constitucionalidad
y
P'blica, legalidad
.) de
ontrol la
de
la
actuación
administrativa)/ orresponde al Poder !udicial, controlar la constitucionalidad y legalidad de toda la actuación u omisión administrativa, as0 como el sometimiento de ésta a los $ines que la usti$ican mediante el proceso contencioso / administrativo que ser1 regulado mediante ley)
En el ;nteproyecto de Ley de Be(orma de la *onstitución vigente ela%orado por la *omisión de *onstitución del *ongreso de la Bep'%lica y que se encuentra actualmente en de%ate p'%lico se han proyectado las siguientes normas:
23
;nteproyecto de Ley de Be(orma de la *onstitución, *apítulo IR De la ;dministración +'%lica, artículo 341P.O *ontrol $urisdiccional de la ;dministración +'%lica.O Joda actuación de la administración p'%lica es suscepti%le de control por el +oder $udicial a trav&s del proceso contencioso administrativo, con(orme a la ley de la materia. Art0culo .234)/ 5unciones de los órganos urisdiccionales orresponde a los órganos urisdiccionales 67 8l control de la legalidad de la actuación administrativa
El 'ltimo tramo de la evolución histórica del proceso contencioso O administrativo en el +er' lo constituye la Ley 8P 1-6 al cual hice re(erencia al comenar esta ponencia y que ha generado un marco legal especí(ico para dicho proceso atendiendo a la singularidad de las situaciones o controversias que se ventilan en dicha vía y que reside precisamente en estar regidas por el Derecho ;dministrativo. En la E!posición de otivos del +royecto que dio origen a la re(erida Ley 8P 1-6 se e!presa que no o%stante el nota%le avance que signi(icó el esta%lecimiento por primera ve en nuestro ordenamiento jurídico de normas
procesales
especiales
para
el
proceso
contencioso
Oadministrativo, aunque en un cuerpo legal adjetivo ajeno a la materia administrativa )el *ódigo +rocesal *ivil, la e!periencia acumulada so%re el contencioso O administrativo en los 'ltimos a"os evidencia la necesidad de una Spro(unda revisión de las reglas de tramitación del proceso a (in de precisar aspectos esenciales del mismo e incorporar reglas adicionales que regulen los nuevos cometidos del re(erido proceso en consonancia con su (inalidad y o%jetoS. En lo que se re(iere a los aspectos organiativos la citada Ley 8P 1-6 en su artículo 7P hace re(erencia a los $ueces Especialiados en lo *ontencioso O ;dministrativo que constituirían normalmente la primera instancia y a las 0alas Especialiadas en lo *ontencioso O ;dministrativo 24
en el 9m%ito de *orte 0uperior, porque considera que los asuntos que podrían ser ventilados mediante el contencioso O administrativo por su diversidad y car9cter complejo componen un conjunto muy amplio y heterog&neo de materias que requieren de magistrados con su(iciente especialiación porque la t&cnica y los principios propios del Derecho ;dministrativo y del Derecho +'%lico en general son muy di(erentes a los del Derecho +rivado y no es (9cil acertar en su interpretación y aplicación por quienes no tienen especialiación en esa rama del derecho. 0in em%argo, con(orme al ordenamiento constitucional peruano la tarea de (ormaliar la creación de las citadas instancias judiciales especialiadas en lo contencioso administrativo corresponde a la Ley Crg9nica del +oder $udicial en cuya re(orma se ha estado tra%ajando por una comisión designada por el *ongreso en coordinación con la *orte 0uprema de $usticia, encargada de ela%orar el proyecto de nueva ley y en el que tengo entendido e!iste consenso acerca de la necesidad de crear las mencionadas instancias judiciales especialiadas en lo contencioso administrativo con magistrados titulares dotados de (ormación pro(esional en Derecho +'%lico.
VII.
PROCESO CONTENCIOSO EN EL PER9 1. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO :; I0*&+&*( )' (/ &%+(<$&*+ &%+(*/&*%+ La consagración del proceso contencioso O administrativo en las dos 'ltimas constituciones peruanas garantia que el legislador est9 impedido de apro%ar normas que restrinjan el derecho de l os particulares a poder cuestionar ante el +oder $udicial mediante dicho proceso las decisiones administrativas que los a(ecten. En mi opinión, la *onstitución no permite la e!istencia de 9m%itos de la actividad administrativa que puedan considerarse e!entos o inmunes a un eventual control jurisdiccional por quienes se consideran a(ectados. +or tanto, sería contrario a la *onstitución cualquier dispositivo legal 25
que, por ejemplo, pretendiera condicionar el inicio de un proceso contencioso O administrativo a que la deuda determinada en un acto administrativo supere cierta cuantía, porque signi(icaría dejar sin acceso a la tutela judicial a los eventuales perjudicados por actos administrativos que determinen una menor cuantía. En el +er' el proceso contencioso O administrativo constituye el proceso especí(ico previsto por la *onstitución para la impugnación ante el +oder $udicial de las decisiones de la administración p'%lica a (in de veri(icar la legitimidad de la actuación de todas las entidades administrativas. *omo sa%emos mediante el proceso contencioso se garantia una de las conquistas %9sicas del Estado de Derecho cual es la su%ordinación de toda la actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los a(ectados por una actuación administrativa violatoria de sus derechos e intereses est9n constitucionalmente (acultados para demandar ante el +oder $udicial la satis(acción jurídica de sus pretensiones contra la administración p'%lica.
:; R=<*0'+ )' P$%&'(% C%+'+&*%(% > A)0*+*($*% +'$*%$ +/' L'? N@ 27584 *onsidero indispensa%le realiar una somera descripción del r&gimen legal del proceso contencioso administrativo pree!istente a la reciente entrada en vigencia de la Ley 8P 1-6 porque (acilitar9 apreciar las raones que condujeron a la re(orma de la regulación del mencionado +roceso. El marco legal del proceso contencioso O administrativo estuvo contenido principalmente en el *ódigo +rocesal *ivil de 377 %ajo la denominación poco acertada de SImpugnación de acto o resolución administrativaS. 0in perjuicio de dicha norma e!istían otros cuerpos legales que con mayor o menor e!tensión esta%lecían reglas especiales para el tr9mite de dicho proceso: es el caso de la ley procesal del tra%ajo que pr9cticamente reproduce las normas del citado *ódigo +rocesal con el o%jeto de regular las controversias que se puedan suscitar ante los jueces 26
especialiados en lo la%oral respecto de las actuaciones de las autoridades administrativas competentes en materia la%oral. Es el caso tam%i&n del *ódigo Jri%utario peruano que al igual que el de otros países de nuestro entorno )caso precisamente de *hile, Truguay, Holivia, Reneuela, Ecuador y &!ico esta%lece normas que regulan el proceso contencioso administrativo para impugnar ante el +oder $udicial resoluciones de las entidades que cumplen (unciones de administración tri%utaria. Dichos cuerpos legislativos constituían leyes especiales del proceso contencioso administrativo respecto de la ley general que esta%a regulada por las normas contempladas por el *ódigo +rocesal *ivil. En tal virtud se entendía que en todo lo no previsto por las citadas leyes especiales )Ley procesal del tra%ajo, *ódigo Jri%utario, etc. de%erían aplicarse supletoriamente las reglas esta%lecidas en el *ódigo +rocesal *ivil que opera%a como la ley general so%re el contencioso administrativo.
O'% )' $%&'(%.> Entre los aspectos que conviene destacar para descri%ir la panor9mica de la regulación del contencioso O administrativo en el +er' e!istente hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 8P 1-6 se encuentra la imper(ecta redacción de la norma que esta%lece su C%jeto en el artículo 64P del *ódigo +rocesal *ivil: P,
art0culo
96:)
/
Procedencia)/
#a
demanda
contenciosa administrativa se interpone contra acto o resolución de la administración a $in que se declare su invalide; o ine$icacia) *e excluye aquellos casos en que la ley, expresamente, declara
impugnable
lo
resuelto
por
la
autoridad
administrativa)
27
La norma glosada (ue o%jeto de interpretación errónea por alg'n sector de los los ope operado radore ress del del derec erech ho )a% )a%oga ogados, os, (un (uncio cionari narios os de la administración, jueces, (iscales quienes considera%an que el proceso admin administ istrat rativo ivo sólo sólo tenía tenía por o%jet o%jeto o contro controlar lar la regula regularid ridad ad de los aspectos (ormales del procedimiento seguido en la vía administrativa, mientras que otro sector igualmente equivocado considera%a que el proceso contencioso administrativo tenía por todo o%jeto la anulación de una decisión administrativa, porque supuestamente esta%a vedado a los jueces que conocen del citado proceso disponer el resta%lecimiento del derecho violado o el reconocimiento de cualquier otra pretensión que (ormulen los particulares en dicho tipo de procesos. Los mencionados planteamientos, que no comparto en medida alguna, pare parecí cían an insp inspir irar arse se en la anti antigu gua a clasi lasi(i(iccació ación n orig origin inad ada a en la jurisprudencia del *onsejo de Estado Nranc&s que distinguía entre los proces procesos os conten contencio ciosos sos admini administr strati ativo voss Sde anulac anulación iónSS y Sde plena plena jurisdicciónS, que se tramitan mediante mediante cauces procesales procesales distintos *on(orme *on(orme a la mencionada mencionada clasi(icac clasi(icación ión la pretensión pretensión Sde anulaciónS anulaciónS reduciría el o%jeto del proceso contencioso O administrativo a la simple declaratoria de nulidad del acto administrativo sometido a impugnación ante el +oder $udicial, porque por dicha vía no podría solicitarse Sel rec reconoc onocim imie ient nto o
de
situ situac acio ione ness
jurí jurídi dica cass
indi indivi vidu dual ali iad adas as,,
sino sino
'nicamente la anulación Ono la re(ormaO del acto que se impugna>. En cam%io la pretensión procesal no se limita a soli solici cita tarr al +oder oder $udi $udici cial al la anul anulac ació ión n del del acto acto admi admini nist stra ratitivo vo cues cuestition onad ado, o, . En esta 'ltima modalidad los jueces podrí podrían an declar declarar ar el recon reconoci ocimie miento nto de las preten pretensio siones nes o derech derechos os plan plante tead ados os por por la parte parte dema demand ndan ante te a prop propós ósitito o de la actu actuac ació ión n admin administ istrat rativa iva cuesti cuestiona onada. da. Jal sería sería el caso caso de las solicit solicitude udess de otorga otorgamie miento nto de licenc licencias ias,, de pensio pensiones nes o de devolu devolució ción n de pagos pagos 28
inde%idamente realiados o en e!ceso de tal modo que en caso de decl declar arar arse se (und (undad ada a la pret preten ensi sión ón en el corr corres espo pond ndie ient nte e proc proces eso o contencioso M administrativo de nada serviría que el +oder $udicial se limite limite a anular anular las resolu resolucio ciones nes admin administ istrat rativa ivass que denega denegaron ron el otorgamiento de licencias o de pensiones o de la devolución solicitada porq porque ue lo corre correct cto o serí sería a que que la resp respec ectiv tiva a sent senten enci cia a reco recono noc ca a el derecho a que le otorguen al actor la licencia, la pensión o la devolución solicitada y que se ordene a la entidad administrativa o%ligada actuar en tal sentido y adopte Mde ser el casoO las medidas necesarias para ejecutar el mandato contenido en el (allo. El
principal
argu rgumento
utilia iado
por
quienes
de(endían
una
caract caracteri eriaci ación ón del proces proceso o admini administr strati ativo vo en el +er' +er' semeja semejante nte al proceso administrativo reside en el tenor del glosado artícu artículo lo 64P 64P del del *ódigo *ódigo +roces +rocesal al *ivil *ivil en cuanto cuanto esta%l esta%lece ece que el o%jetivo es que se declare la Sinvalide o ine(icaciaS del acto o resolución administrativa contra la que se inicia el contencioso administrativo. En mi opinión, toda tesis que pretenda reducir las potestades de la magi magist stra ratu tura ra en orde orden n a enca encaus usar ar la lega legalilida dad d de la actu actuac ació ión n administrativa es contraria a la lógica de un estado de derecho, en el que es consus consustan tancia ciall que los jueces jueces puedan puedan ejerce ejercerr sin restric restriccio ciones nes el cont contro roll jurí jurídi dico co de la admi admini nist stra raci ción ón p'%l p'%lic ica, a, en tute tutela la del del orde orden n constitucional y de los derechos e intereses de los ciudadanos. *omo se ha comentado anteriormente la consagración constitucional de la acción contenciosa administrativa determina la plena justicia%ilidad de la actuación administrativa, no siendo disponi%le para el legislador la posi%ilidad de restringir de modo alguno los alcances del control judicial so%re las actuaciones de la administración p'%lica que contravengan el ordenamiento jurídico en agravio de los particulares. Es signi(icativo que en el 9m%ito latinoamericano, la re(erida distinción entre contenciosos y , haya tenido principalmente acogida en aquellos países donde el transvase de las 29
construcciones doctrinales (rancesas ha tenido mayor in(luencia en la con(iguración de sus sistemas contenciosos Madministrativos, como es el caso de *olom%ia y Truguay, y en menor medida en Reneuela, aunque se tiene entendido entendido que en este 'ltimo 'ltimo país tam%i&n e!isten e!isten intensos intensos cues cuestio tiona nami mien ento toss a la re(e re(eri rida da dist distin inci ción ón por por cons consid ider erar arla la simp simple le import importaci ación ón del derech derecho o (ranc& (ranc&ss sin respa respaldo ldo alguno alguno en el derech derecho o veneolano. Es tam%i&n ilustrativo tener presente que en dichos países la distinción entre contencioso versus el se desarrolla en un conte!to en el que pr9cticamente no e!istían otras vías para la protección de los derechos constitucionales individuales, como por ejemp jemplo lo el proc proces eso o de ampa mparo que (ue (uera legi legisl sla ativ tivament mente e reglamentado en Truguay reci&n a partir de 37--, en Reneuela el tr9m tr9mite ite del del ampa amparo ro (ue (ue tam% tam%i& i&n n legi legisl slad ado o reci reci&n &n haci hacia a 37-37-- y en *olom%ia sólo es a partir de la nueva *onstitución de 3773 que se crea la denominada como mecanismo especí(ico para la protección de los derechos constitucionales. En cam%io en el +er' el precepto legal que se cita como (undamento jurídico para sostener erradamente que el proceso contencioso M administrativo de%e limitarse a nuli(icar el acto cuestionado sin entrar a considera consideracione cioness so%re otras pretensio pretensiones nes de los demandant demandantes, es, est9 contenido en un *ódigo de car9cter adjetivo dictado en 377, &poca en la cual cual se tení tenía a conc concie ienc ncia ia del del vert vertig igin inos oso o desa desarr rrol ollo lo del del proc proces eso o constitucional de amparo, cuya ley reguladora esta%lece e!presamente que tiene por o%jeto resta%lecer al posi%le a(ectado en el pleno goce de sus sus dere derecchos hos cons constititu tuci cion onal ales es,, id&n id&ntitico co a lo que que ocur ocurre re en los los denominados procesos . En mi opin opinió ión, n, resu resultlta a evid eviden ente te que que no tend tendría ría cohe cohere renc ncia ia algu alguna na pretender que los legisladores del *ódigo +rocesal *ivil pretendieron relega relegarr al conte contenci ncioso oso M admini administr strativ ativo o a un rol in(erio in(eriorr al proces proceso o cons constit tituc ucio iona nall de ampa amparo ro,, porq porque ue de ser ser esa esa la opci opción ón se esta estarí ría a deli%eradamente (omentando que los particulares acudan masivamente 30
al proceso de amparo cuando tienen inter&s en cuestionar judicialmente una decisión administrativa, ya que entender circunscrito los poderes del jue en vía contencioso M administrativa a la sola potestad de anulación del acto administrativo cuestionado es muy pro%a%le que no satis(aga a los particulares que requieran el resta%lecimiento de sus derechos e intereses vulnerados por la administración. ;simismo, en los países latinoamericanos que han tomado como re(erencia quienes de(ienden la caracteriación del proceso contencioso M administrativo en el +er' como simple , la distinción entre uno uno u otro otro tipo tipo de proc proces eso o )ver )versu suss el de plen plena a juri jurisd sdic iccción ión est9 est9 e!presamente consagrada en la legislación de la materia, lo que no sucedía en el +er'. Ninalm Ninalment ente, e, el derech derecho o a la tutela tutela jurisd jurisdicc iccion ional al consag consagrad rado o por por el numera merall del artí artícu culo lo 37P 7P de la *onst onstit ituc ució ión n y los Jratado tadoss Internacionales de los que el +er' es parte, constituyen par9metros indisp indispens ensa%l a%les es que que de%ían de%ían tomars tomarse e en consid considera eració ción n a la hora hora de conceptuar la naturalea del proceso contencioso M administrativo en el +er', como un proceso que tiene por o%jeto no sólo la declaración judicial de invalide de las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico de la administración p'%lica, sino tam%i&n el resta%lecimiento para el particular de las situaciones ilegítimamente pertur%adas por la administración p'%lica. En el derecho comparado la doctrina de Derecho ;dministrativo m9s mode modern rna a ha de(e de(end ndid ido o dura durant nte e a"os a"os la nece necesi sida dad d de supe supera rarr el denominado car9cter meramente del proceso contencioso M administrativo, heredado del sistema (ranc&s, que conce%ía a los actos admin administ istrat rativo ivoss como como el verdad verdadero ero o%jet o%jeto o del proces proceso o admin administ istrat rativo ivo con(igurado como , lo que implica%a que los jueces tenían tenían que . ;l respecto K;B*Í; DE 31
E8JEBBI; critica que <... la t&cnica misma del UUproceso al actoVV, que hace puramente declarativas las sentencias estimatorias5 que no contempla la posi%ilidad de e!traer de la anulación declarada las consecuencias que interesan al recurrente que ha ganado el proceso5 que e!cluye las injunctions u órdenes de hacer dirigidas a la administración para recti(icar la situación ilegal constatada y m9s a'n la posi%ilidad de sustituir por comisarios judiciales o por el propio jue la inactividad deli%erada de la entidad vencida5 que hace, en consecuencia virtualmente (acultativo el cumplimiento de las sentencias por las administraciones perdedoras y ya ni siquiera impide e(icamente la repetición de los litigios ya decididos con la UU(uera de la cosa jugadaVV por la sola vía de volver a dictar un acto an9logo al anulado...>, constituyen muestras palpa%les del error y mani(iesta insu(iciencia de las tesis que pretenden conce%ir al proceso contenciosoO administrativo como una segunda instancia simplemente revisora del procedimiento en sede administrativa, trayendo como consecuencia que se
le
reste
e(ectividad
al
control
judicial
de
la
actividad
administrativa. +ara la doctrina administrativa citada lo correcto es la con(iguración del contencioso M administrativo como un proceso destinado a garantiar la tutela judicial e(ectiva de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos (rente a las actuaciones de la administración p'%lica, en que el o%jeto del proceso es lo que el demandante pretende de los Jri%unales ), y en el que el papel del acto administrativo impugna%le se reduce a mero presupuesto de procedi%ilidad, no pudiendo condicionar este 'ltimo el 9m%ito de la potestad judicial.
A&/&*%+'( )0*+*($*( *0/<+'(.> El marco legal del contencioso O administrativo en el +er' anterior a la Ley 8P 1-6 sólo considera%a de manera e!presa a los actos administrativos como las 'nicas actuaciones administrativas que podían ser impugna%les en dicho proceso. ; di(erencia de otros países de nuestro entorno no contempla%a a la inercia o a la omisión de actuación 32
material por parte de la administración como actuación impugna%le mediante el proceso contencioso O administrativo, situación que sí podría ser atacada mediante el proceso constitucional de amparo en el supuesto que la acotada inactividad de la administración genere la violación de alg'n derecho constitucional, o en su caso, mediante el proceso constitucional de acción de cumplimiento solicitando se acate la respectiva ley o se ejecute un acto administrativo (irme. Jampoco se considera%a como suscepti%le de control vía el proceso contencioso administrativo a los reglamentos, a di(erencia de la mayor parte de países que se adscri%en al sistema judicialista de justicia administrativa porque, como se ha comentado anteriormente, la *onstitución reserva ese rol para un proceso constitucional ad hoc denominado proceso de acción popular. Incluso la segunda parte del artículo 64P del *ódigo +rocesal *ivil anteriormente glosado parecía permitir que mediante una norma legal se pudiese disponer la e!clusión del control judicial de determinados actos administrativos, lo cual evidentemente contravenía la universalidad del control judicial so%re las actuaciones administrativas consagrado por la *onstitución. La resolución de las controversias vinculadas a los procedimientos de suscripción
y
ejecución
de
los
contratos
cele%rados
por
la
administración, ya se trate para la adquisición de suministros, la construcción de o%ras p'%licas o de otorgamiento de concesiones so%re servicios o in(raestructura de dominio p'%lico tampoco ha sido encargado en el +er' al proceso contencioso O administrativo, no o%stante que en otros países la intervención de los jueces especialiados en lo administrativo (ue decisiva para la construcción de la sustantividad del concepto de contrato administrativo. En nuestro sistema, las normas que esta%lecen el marco legal de dichos contratos disponen que los entes administrativos de%an pactar con sus contratistas o concesionarios la realiación de procesos ar%itrales para resolver las controversias derivadas de la relación contractual p'%lica. 33
P$'(//'(%( $%&'('(.> En lo que respecta al plao para el ejercicio del derecho de acción, el *ódigo +rocesal *ivil esta%leció que la demanda de%ería presentarse dentro de los tres meses de noti(icada la resolución administrativa cuestionada. 0in em%argo, la Ley 8P 1 vigente desde setiem%re de 444 redujo injusti(icadamente dicho plao a 4 días que computados por mandato legal en días h9%iles equivalen a la mitad del plao anterior. Inclusive en algunas leyes especiales, como es el caso del *ódigo Jri%utario, se esta%lecían plaos m9s reducidos de 3 días h9%iles para interponer la demanda contenciosa administrativa. En los casos en que opera%a el silencio administrativo negativo al agotar la vía administrativa previa, no o%stante que a partir de la modi(icatoria dispuesta por el artículo P de la Ley 8P G-34 de 3771 se esta%leció que la demanda podía ser interpuesta en cualquier momento en tanto que la administración no resolviese el respectivo procedimiento administrativo, mediante la citada Ley 8P 1 se dispuso, en mi opinión con car9cter claramente involutivo, que de%ería computarse el plao para interponer la demanda . En nuestro ordenamiento deriva de la propia *onstitución +olítica la e!igencia de que sólo se pueden impugnar mediante el proceso contencioso O administrativo los actos administrativos que causen estado,
es
decir,
aquel
que agota
o
pone
(in
a
la
vía
administrativa porque (ija de manera de(initiva la voluntad de la administración, constituye la mani(estación (inal de la acción administrativa respecto de la cual no es posi%le la interposición de otro recurso administrativo, de%iendo entenderse que ello ocurre cuando se ha llegado al (uncionario superior con competencia para decidir en de(initiva so%re el acto impugnado, por lo que 'nicamente su pronunciamiento podría ser o%jeto de cuestionamiento ante el +oder $udicial. Las reglas so%re la (orma como el particular puede cumplir dicho requisito est9n esta%lecidas en la nueva Ley 8P 1666 de 34
+rocedimiento ;dministrativo Keneral vigente desde el 33 de octu%re de 443, las que ha regulado los recursos y los actos mediante los cuales el particular pueda dar por agotada la vía administrativa a (in de acceder a la tutela judicial mediante el proceso contencioso O administrativo. *omo veremos m9s adelante cuando descri%a algunos aspectos de los procesos constitucionales que tam%i&n pueden ser empleados en nuestro medio para cuestionar decisiones administrativas, la e!igencia del requisito de agotamiento de la vía administrativa para interponer demandas de amparo es m9s (le!i%le, porque la ley so%re la materia contempla un conjunto de e!cepciones que (acilitan el acceso directamente a la justicia de quien se considere vulnerado en sus derechos constitucionales. En el *ódigo Jri%utario peruano se esta%lecían dos requisitos adicionales para que el contri%uyente pudiera cuestionar las decisiones de la administración tri%utaria una ve agotada la vía administrativa ante el Jri%unal Niscal, que como hemos adelantado constituye un órgano administrativo colegiado que no ejerce (unción jurisdiccional, seg'n uno de dichos requisitos la demanda contenciosa O administrativa re(erida a materia tri%utaria de%ía ser presentada ante el propio Jri%unal Niscal cuyas resoluciones se cuestionan judicialmente, porque se le otorga%a a dicho órgano administrativo la (unción de cali(icar si la demanda presentada cumplía o no los requisitos de admisi%ilidad, estando (acultado para declarar la inadmisi%ilidad de la demanda en caso contrario. 0in em%argo, tengo entendido que en varios casos los tri%unales judiciales competentes para conocer los procesos contencioso administrativos en materia tri%utaria resolvieron admitir las demandas presentadas directamente en sede judicial prescindiendo de su tr9mite previo ante el Jri%unal Niscal. El otro requisito impuesto por el *ódigo Jri%utario +eruano consistía en e!igir que aquel que pretenda (ormular una demanda contenciosa O administrativa contra actuaciones de la administración tri%utaria previamente de%ía acreditar el pago de la deuda tri%utaria actualiada o 35
alternativamente presentar garantía %ancaria o (inanciera por el importe de la supuesta deuda tri%utaria que pretenda impugnar ante el +oder $udicial. *omo se puede apreciar, es evidente que la e!igencia del requisito del pago previo de la deuda tri%utaria e!igida por el *ódigo Jri%utario para acceder al contencioso administrativo tri%utario, (igura tam%i&n conocida como solve et repet , constituía una e!igencia que lesiona%a los derechos constitucionales de acceso a la tutela judicial, de de(ensa y a la igualdad, violaciones que no eran menguadas por el hecho de que el citado *ódigo permitía al particular presentar optativamente una garantía %ancaria.
I+(+&*( &%0''+'(.> La regulación en el *ódigo +rocesal *ivil de las instancias judiciales encargadas de resolver los procesos contencioso O administrativos otorga%a competencia en primera instancia al jue civil del lugar donde se produjo el acto o se dicta%a la resolución administrativa, pero cuando se trata%a de resoluciones emitidas por tri%unales administrativos o por autoridades de car9cter local o regional, la competencia en primera instancia era asignada a la sala civil de la respectiva *orte 0uperior de $usticia. 0in em%argo, en algunos casos contemplados por el propio *ódigo +rocesal *ivil y en algunas leyes especiales se esta%lecía que respecto de actos administrativos dictados con intervención del +residente de la Bep'%lica )resoluciones supremas, por algunos organismos constitucionales como el Hanco *entral de Beserva y la 0uperintendencia de Hanca y 0eguros, así como por algunos tri%unales administrativos como es el caso del Jri%unal Niscal y del Jri%unal de De(ensa de la *ompetencia y de la +ropiedad Intelectual, el órgano judicial competente para conocer el proceso contencioso O administrativo en primera instancia era directamente una de las salas de la *orte 0uprema de $usticia. En mi opinión, no e!istía justi(icación alguna para que la *orte 0uprema de $usticia haya sido la 'nica competente para resolver en primera y segunda instancia los procesos administrativos contra decisiones de los 36
organismos administrativos citados en la 'ltima parte del p9rra(o anterior. 8o satis(ace el principio consagrado por la *onstitución peruana de la instancia plural ante el +oder $udicial que sólo la *orte 0uprema, aunque a trav&s de dos de sus 0alas, constituya el 'nico nivel de la organiación
judicial
competente
para
resolver
los
procesos
contenciosos administrativos so%re ciertas materias. 0e"ala KIE8C 0E8DB; re(iri&ndose a la do%le instancia que dicha regla implica el , es decir, que las resoluciones e!pedidas en una primera instancia . En su opinión, . Dicho propósito no se cumplía en el dise"o entonces vigente que otorga%a competencia a las salas de la *orte 0uprema competentes para conocer de los procesos contencioso O administrativos en primera instancia, porque tenemos entendido que con demasiada (recuencia los magistrados de un mismo nivel de la organiación judicial son poco proclives a corregir las resoluciones dictadas por otros magistrados de la misma categoría. +or tal raón no se respeta el mandato constitucional que proclama la instancia plural en sede judicial cuando se esta%lece que dos 0alas de la misma *orte 0uprema conocer9n el mismo proceso en primera y segunda instancia. 0in em%argo, el aspecto m9s crítico en el dise"o de la organiación judicial competente para conocer de los procesos contencioso O administrativos lo constituye la (alta de especialiación en las materias p'%licas de los magistrados principalmente en los niveles in(eriores. 0ólo en el distrito judicial de Lima, desde hace unos dos o tres a"os, por disposición de los órganos de go%ierno del +oder $udicial y no en virtud de una norma legal, se crearon algunos jugados y una sala 37
especialiada de la *orte 0uperior en materia contenciosa O administrativa. +ero m9s all9 de la pomposa denominación de jugados y salas especialiados en lo contencioso O administrativo, tengo entendido que no se e!igía a los magistrados que las integra un mínimo de especialiación en Derecho +'%lico para asegurar al justicia%le que la variedad de asuntos administrativos sometidos a conocimiento del +oder $udicial ser9n atendidos por magistrados con su(iciente preparación. Las carencias anotadas son mucho m9s acuciantes en el resto del país porque no e!isten jugados ni salas de nivel superior especialiadas en la materia, adem9s de que resulta lamenta%lemente (recuente el recurso a jueces no titulares cuya preparación en Derecho +'%lico es muchas veces m9s de(iciente. 0ólo en el 9m%ito de la *orte 0uprema de $usticia e!iste desde hace varios a"os una sala especialiada encargada de lo S*onstitucional y 0ocialS de la que de%eríamos esperar de sus integrantes mayor versación so%re Derecho +'%lico, pero de ve en cuando sorprende la (alta de rigor y el sorprendente desconocimiento de conceptos de amplia aceptación en la teoría del Derecho ;dministrativo puesta en evidencia a la hora de sustentar sus (allos. Esta circunstancia sumada, a la pr9cticamente ninguna di(usión de sus sentencias, e!plica el porqu& de la escasa in(luencia que ha tenido en la construcción de las %ases del Derecho ;dministrativo peruano la jurisprudencia de los tri%unales ordinarios en materia contenciosa O administrativa
V $%&')*0'+.> El *ódigo +rocesal *ivil peruano esta%lecía que todos los procesos contenciososO administrativos se de%ían tramitar con(orme a las reglas del proceso a%reviado que es un tipo de proceso sencillo sometido a reglas de procedimiento m9s (le!i%les y con plaos reducidos para su tramitación.
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En el +er' es preceptiva la intervención del inisterio +'%lico para emitir dictamen so%re los asuntos tramitados en contencioso administrativo. Esta intervención encuentra sustento en el precepto de la *onstitución peruana que le otorga competencia en las actuaciones judiciales para la Sde(ensa de la legalidad y de los intereses p'%licos tutelados por el derechoS.
R=<*0'+ )' ( $/'(.> La regulación del contencioso O administrativo en el *ódigo +rocesal *ivil peruano no contenía norma que regulara especí(icamente el r&gimen de la actividad pro%atoria en dicho tipo de proceso, por tanto era de aplicación las reglas generales de la prue%a previstas en el citado *ódigo adjetivo. En tal virtud, con(orme al principio de preclusión, los medios pro%atorios en el proceso contencioso O administrativo de%erían ser o(recidos en el momento en el cual las partes (ormulan sus pretensiones o sus de(ensas en el proceso, esto es, la etapa postulatoria, correspondi&ndole al demandante en mayor medida la carga de pro%ar los hechos que con(iguran su pretensión. 0in em%argo, los jueces de la causa est9n (acultados para ordenar de o(icio las prue%as que consideren necesario en aquellos casos que estimen que las prue%as aportadas por las partes son insu(icientes para o%tener convicción so%re la materia a (allar. ; di(erencia de las leyes reguladoras de lo contencioso O administrativo en otros países, en el +er' no e!istía precepto alguno que regule de manera especí(ica los poderes del jue para disponer la remisión del e!pediente tramitado en la vía administrativa, ni que esta%leca las consecuencias que se puedan derivar del incumplimiento de dicha o%ligación por parte de la administración p'%lica.
:*; M')*)( &/'$'(.> +ro%a%lemente una de las principales consecuencias positivas que tuvo para la regulación del proceso contencioso O administrativo en el +er' su 39
incorporación al *ódigo +rocesal *ivil ha residido en que, por tal raón, ha podido ser de aplicación cualquiera de las modalidades de medidas cautelares previstas en dicho *ódigo que, por todos reconocido, contiene una regulación %astante moderna en la materia. +or tanto, en el +er' el jue del proceso contencioso O administrativo ha estado (acultado para Oante el pedido de medida cautelar de la parte demandanteO dictar la medida que considere m9s idónea para garantiar la e(icacia de su (utura sentencia, ya se trate de una medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, cuya e(icacia como sa%emos generalmente no es enervada por el solo hecho de que sea cuestionado judicialmente, o incluso puede ordenar medidas innovativas. La 'nica restricción est9 contemplada en el artículo G3GP del *ódigo +rocesal *ivil que prohí%e el otorgamiento de medidas cautelares para (utura ejecución (orada en contra de entidades estatales, por lo que no ca%e en vía de medida cautelar solicitar el pago de sumas de dinero contra la administración p'%lica porque el legislador del *ódigo adjetivo parte de la premisa que Sel Estado es siempre solventeS. Esta regla, sin em%argo5 no restringe las posi%ilidades de ejecución de las sentencias en contra del Estado. *on(orme ser9 comentado m9s adelante, si compar9ramos el r&gimen de las medidas cautelares en el contencioso O administrativo con la regulación de las mismas en las leyes que esta%lecen las reglas de tr9mite de los procesos constitucionales para la tutela de los derechos constitucionales, concluiremos que para los particulares paradójicamente es m9s (9cil o%tener en el contencioso O administrativo una medida cautelar que en los procesos especí(icamente previstos para la de(ensa de sus derechos (undamentales, porque en estos procesos la e(ectividad de las medidas cautelares otorgadas por el jue de la causa est9 condicionada a su con(irmación por una instancia superior.
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;dem9s, tengo entendido que no son pocas las veces en que los particulares al amparo de las normas so%re proceso cautelar esta%lecidas en el *ódigo +rocesal *ivil solicitaron a los jueces el otorgamiento de medidas cautelares como un proceso autónomo, con car9cter anticipado al inicio de un proceso contencioso O administrativo, caso en el cual queda%an o%ligados a interponer la demanda correspondiente dentro de los die días posteriores a la ejecución de la medida cautelar otorgada, tal como lo se"ala el ordenamiento.
E'&/&*+ )' ( ('+'+&*(.> En esta materia la regulación del contencioso O administrativo en el +er' ha su(rido una involución en los 'ltimos a"os, so%re todo en lo re(erido a la ejecución de sentencias que imponen o%ligaciones pecuniarias en contra de la administración p'%lica. /asta antes 377G no e!istía norma alguna que impidiese a los jueces la ejecución de sentencias contra la administración. ; lo sumo, algunas normas relativas a materias presupuestales esta%lecían reglas para el pago ordenado de las o%ligaciones económicas declaradas en una sentencia. Es reci&n con la promulgación de la Ley 8P G1G vigente a partir de maro de 377G, mediante la cual se modi(icó el numeral 3 del artículo G6-P del *ódigo +rocesal *ivil, que el legislador esta%leció restricciones para la ejecución judicial de sentencias contrarias a la administración p'%lica. +ara tal e(ecto declaró inem%arga%les todos los %ienes del Estado sin distinción alguna. 0in em%argo, al a"o siguiente el Jri%unal *onstitucional peruano con motivo de un proceso directo de inconstitucionalidad contra la citada ley consideró violatorio de los derechos constitucionales a la igualdad, del de%ido proceso y del acceso a la tutela judicial e(ectiva el esta%lecimiento de un trato discriminatorio en (avor del Estado y en tal virtud dictó una sentencia que la doctrina procesal constitucional denomina de tipo SinterpretativoS con(orme a la cual el car9cter inem%arga%le de los %ienes del Estado de%ería entenderse circunscrito 'nicamente a aquellos que la *onstitución caracteria como %ienes de dominio p'%lico, proclamando el car9cter 41
em%arga%le de los dem9s %ienes estatales que no posean dicha condición jurídica. 8o o%stante, el claro tenor de la re(erida sentencia del Jri%unal *onstitucional peruano en la misma (echa (ue pu%licada la Ley 8P G1G apro%ada por la mayoría parlamentaria go%iernista de entonces, que virtualmente reiteró la suspensión de la ejecución de sentencias pecuniarias contra el Estado en tanto no se apro%ase una (utura ley de Hienes del Estado con el singular propósito de determinar los %ienes estatales que podían ser o%jeto de em%argo y las reglas a las que de%en sujetarse. La comisión que de%ería ela%orar el proyecto de la citada ley no concluyó sus tra%ajos no sólo por la evidente (alta de voluntad política del Ko%ierno so%re la materia sino, adem9s, porque evidentemente resulta%a un despropósito que el Estado se preocupase de se"alar que %ienes de su propiedad podían ser em%argados en lugar de esta%lecer los mecanismos de car9cter administrativo yWo presupuestario para asegurar el pleno y satis(actorio cumplimiento de los mandatos judiciales. El Jri%unal *onstitucional peruano ha tenido ocasión de volver a pronunciarse so%re la materia a propósito de una sentencia dictada en un proceso de inconstitucionalidad contra normas legales que regula%an los mecanismos de determinación y pago de la deuda del Estado derivada de los procesos de e!propiación con motivo de la re(orma agraria realiada durante el Ko%ierno ilitar en la d&cada de los 14X. En esta 'ltima sentencia el Jri%unal *onstitucional se"ala que la Ley 8P G1G, que disponía la inejecución de las sentencias contrarias al Estado en tanto no se apro%ase una ley que determinara que %ienes estatales son em%arga%les, no respeta la vigencia y alcances de su (allo anterior y por tanto declara su inconstitucionalidad. 0in em%argo, no o%stante las citadas sentencias en las que el Jri%unal *onstitucional ha esta%lecido de manera e!presa y reiterada que resulta contrario a la *onstitución pretender manipular el concepto de dominio p'%lico para otorgar un r&gimen de inmunidad al Estado que lo proteja 42
de la ejecución de sentencias que lo condenan al pago de o%ligaciones dinerarias, con (echa 3 de mayo de 443 se dictó el Decreto de Trgencia 8P 4O443 que esta%lecía lo siguiente: 3 declarar la inem%arga%ilidad de los (ondos p'%licos en general5 esta%lecer algunas normas de procedimiento para la ejecución de los mandatos judiciales que o%ligan al Estado a pagar sumas de dinero, pero que deja (inalmente en manos de la propia administración su cumplimiento dependiendo de la (utura o%tención de recursos presupuestales para los que no se esta%lece un plao límite5 disponer la con(ormación de una comisión que ela%orar9 un proyecto de ley a ser presentado al *ongreso para regular el r&gimen de los %ienes de dominio p'%lico. *omo se puede apreciar, ha sido una lamenta%le constante en los 'ltimos a"os el esta%lecimiento de graves restricciones a la posi%ilidad de ejecutar sentencias que esta%lecan o%ligaciones pecuniarias contra el Estado, no o%stante las citadas sentencias del Jri%unal *onstitucional e incluso reiterados in(ormes de la De(ensoría del +ue%lo so%re la materia. 0e tiene entendido que (elimente en algunos casos los jueces invocando el segundo p9rra(o del artículo 3- de la *onstitución que les permite ejercer el control di(uso de inconstitucionalidad han procedido a ejecutar directamente sus sentencias, inaplicando al caso concreto las normas que pretenden restringir sus poderes, por considerarlas contrarias a los derechos de los justicia%les consagrados en la *onstitución. En el proyecto de Hases para una (utura re(orma constitucional al que hemos hecho anterior re(erencia, se propone esta%lecer de manera e!presa, en la sección dedicada a regular la deuda p'%lica, la o%ligación del Estado de proveer los recursos presupu&stales Spara atender el pago de las o%ligaciones patrimoniales determinadas por laudos y sentencias judiciales (irmesS. Llegado este punto considero concluida la e!posición del Sestado de la cuestiónS de los principales aspectos del r&gimen del proceso contencioso O administrativo en el +er' hasta antes de la reciente 43
entrada en vigencia, el 31 de a%ril pasado, de la nueva regulación del citado proceso esta%lecida por la Ley 8P 1-6. +ara tener una visión completa de la operatividad del mismo y de las implicancias de la re(orma integral del r&gimen legal del proceso contencioso O administrativo, me parece indispensa%le realiar una somera descripción de los procesos constitucionales que operan tam%i&n como mecanismos alternativos para el control de las actuaciones de la administración p'%lica en orden a la tutela de los derechos constitucionales de los demandantes, de los tri%unales administrativos que constituyen mani(estaciones de SautocontrolS realiado en sede administrativa, e incluso de los procesos ar%ítrales como mecanismos alternativos a la solución de controversias entre la administración y los particulares que han
e!perimentado
nota%le
incremento
en
los
'ltimos
a"os
principalmente en el 9m%ito de la contratación administrativa.
2.> LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES.> Normular una descripción e!haustiva del r&gimen de los procesos constitucionales e!istentes en el +er' con toda seguridad re%asaría la e!tensión raona%le de una ponencia que tiene por o%jeto presentar una visión panor9mica del proceso contencioso O administrativo en el +er' y su reciente re(orma. +or dicha raón centrar& esta parte de mi tra%ajo en los aspectos que inciden en mayor medida en la e(ectividad del control de la actividad de la administración p'%lica desde la perspectiva de la protección de los derechos constitucionales, principalmente en aquellos temas que puedan servir de punto de comparación con el r&gimen del proceso contencioso administrativo en el +er'. La *onstitución de 377 esta%lece en su artículo 44P los siguientes procesos constitucionales para la protección de los derechos constitucionales y la depuración del sistema jurídico: 3
El /a%eas *orpus para la protección de la li%ertad personal y de los derechos cone!os a este 'ltimo5
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El /a%eas Data para la protección del derecho de acceso a la in(ormación que o%ra en poder de la administración p'%lica y del derecho a la autodeterminación respecto de datos vinculados a la intimidad personal y (amiliar5
El ;mparo para la protección de los dem9s derechos constitucionales no tutelados por el /a%eas *orpus ni por el /a%eas Data,
6
La denominada ;cción de *umplimiento, que procede contra cualquier autoridad o (uncionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsa%ilidades de ley5
La ;cción de Inconstitucionalidad ante el Jri%unal *onstitucional para el control de la constitucionalidad de las normas con rango de ley5
G
La denominada ;cción +opular que se interpone ante el +oder $udicial para el control de la constitucionalidad yWo legalidad de los reglamentos y de todo dispositivo legal su%ordinado a la le y5 y
1
El con(licto de competencias y atri%uciones que se tramita ante el Jri%unal
*onstitucional
para
resolver
las
controversias
constitucionales entre poderes y organismos constitucionales previstos por la *onstitución. De los 1 procesos constitucionales mencionados encontramos que los 6 primeros: el ha%eas corpus, el amparo, el ha%eas data y la denominada acción de cumplimiento pueden plantearse contra actos de autoridades p'%licas o de particulares que se estimen violatorios de derechos constitucionales, mientras que las tres restantes: la acción de inconstitucionalidad contra leyes y normas que participen de ese rango, la acción popular contra reglamentos y el con(licto de competencias y atri%uciones constitucionales, tienen por o%jeto el control de la con(ormidad constitucional o legal de las normas jurídicas de car9cter general y la solución de controversias constitucionales competenciales.
45
Los procesos que sirven para la tutela de los derechos constitucionales pueden ser (ormulados por cualquier persona que se considere a(ectada en sus derechos por actuaciones u omisiones de entidades administrativas, (uncionarios p'%licos o incluso por particulares. 0e"ala el artículo 3P de la Ley reguladora de tales procesos que tienen por o%jeto de Sreponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaa de violación de un derecho constitucionalS. En lo que respecta a las reglas de competencia, trat9ndose de Lima y de la +rovincia *onstitucional del *allao el respectivo proceso de inicia ante los denominados jueces especialiados en derecho p'%lico, en los dem9s distritos judiciales como est9 organiado en +oder $udicial en el +er' son competentes para conocer los procesos de ha%eas corpus los jueces especialiados en la materia penal, mientras que respecto de los dem9s procesos constitucionales )amparo, ha%eas data y acción de cumplimiento la competencia corresponde a los jueces civiles. En segunda instancia en Lima y *allao es competente para conocer en vía de apelación la sala superior de derecho p'%lico, mientras que en los distritos judiciales de provincias la competencia corresponde a las respectivas salas especialiadas en lo civil. En caso que el (allo de segunda instancia resulte (avora%le al demandante el proceso concluye y no ca%e (ormular otro recurso para impugnar la sentencia. *on(orme a la *onstitución de 377 sólo en caso que el +oder $udicial resuelva des(avora%lemente las demandas de ha%eas corpus, amparo, ha%eas data y acción de cumplimiento ca%e que el demandante (ormule recurso e!traordinario para que su pretensión sea resuelta en 'ltima instancia por el Jri%unal *onstitucional quien (alla so%re el (ondo del asunto. *omo se puede apreciar la *orte 0uprema no conoce del tr9mite de los procesos constitucionales citados, salvo en los casos que la violación de un derecho constitucional se origine en una orden judicial, porque en esta 'ltima hipótesis el proceso se inicia ante la *orte 0uperior y la *orte 0uprema conoce en vías de apelación. Ctro aspecto importante a destacar es que al Jri%unal *onstitucional peruano sólo pueden acceder los demandantes de los procesos constitucionales que no han 46
encontrado acogida a sus pretensiones de tutela constitucional ante el +oder $udicial y nunca los demandos como sería el caso de las entidades administrativas y los (uncionarios o servidores p'%licos. *omo se ha se"alado anteriormente, los procesos constitucionales que estamos comentando tutelan di(erentes derechos constitucionales. El ha%eas corpus con(orme a su origen histórico sirve e!clusivamente para la protección de la li%ertad personal o de los derechos cone!os a ella, los que por regla general sólo pueden ser restringidos por mandato judicial y no por actuaciones administrativas. En cam%io el ha%eas data protege sólo dos derechos constitucionales los cuales tienen incidencia en el 9m%ito administrativo. Es el caso del derecho reconocido por la *onstitución que tiene toda persona Sa solicitar sin e!presión de causa la in(ormación que requiera y a reci%irla de cualquier entidad p'%lica, en el plao legal, con el costo que suponga el pedidoS, e!ceptu9ndose sólo las in(ormaciones que a(ecten la intimidad personal y las que e!presamente se e!cluyan por ley o por raones de seguridad nacional, adem9s de la in(ormación comprendida en el secreto %ancario y la reserva tri%utaria. +or tanto, cualquier persona que considere no atendida por la administración p'%lica su solicitud de acceso a la in(ormación que o%ra en su poder, est9 constitucionalmente (acultado para (ormular demanda de ha%eas data a (in de que los jueces ordenen a los (uncionarios administrativos o%rar con(orme al principio de transparencia. ;sí ha sucedido en casos que adquirieron pu%licidad iniciados por organiaciones dedicadas a la protección del medio am%iente que e!igieron y o%tuvieron sentencias (avora%les que ordena%a a los ministros del sector competente entregar los estudios de impacto am%ientes y otros documentos relevantes para la protección del medio am%iente. El segundo derecho suscepti%le de ser tutelado por el ha%eas data es el denominado por la doctrina constitucional Sderecho a la autodeterminación in(ormativaS o a la Sli%ertad in(orm9ticaS que para garantiar la intimidad personal y (amiliar permite que toda persona tenga la potestad de conocer y acceder a las 47
in(ormaciones que le conciernen archivadas en %ancos de datos p'%licos o privados, e!igir la corrección o cancelación de datos ine!actos o inde%idamente procesados y disponer so%re su transmisión. El proceso de cumplimiento otorga a los particulares la garantía jurisdiccional de poder reaccionar contra la a%stención administrativa ya sea que &sta se mani(ieste en inactividad (ormal, es decir, por la omisión en la producción de un acto administrativo individual o de una disposición reglamentaria de car9cter general, o por la inactividad material, consistente en la simple inejecución de un acto de%ido. En un anterior
tra%ajo he sostenido
que
la denominada
Sacción
de
cumplimientoS no con(igura propiamente un proceso constitucional porque no est9 destinada a tutelar ning'n derecho constitucional en especial. En el citado tra%ajo opin& que Sse trata en verdad de un mecanismo procesal re(erido esencialmente al control jurisdiccional )o%jetivo de la administración, que en lugar de estar consignado en el capítulo de las garantías destinadas a la protección de los derechos constitucionales, %ien pudo ser considerado como una modalidad especial de la acción contenciosa O administrativaS. Es importante resaltar que la incorporación de la acción de cumplimiento en la *onstitución tiene por e(ecto otorgar protección, a trav&s de un mecanismo e!peditivo y que puede llegar en 'ltima instancia al Jri%unal *onstitucional, a una serie de derechos de origen legal que de ordinario no encontrarían tutela a trav&s de un proceso constitucional que sólo tutela derechos (undamentales. ; di(erencia del proceso de amparo que procede incluso contra conductas omisivas de autoridades o (uncionarios pero siempre que vulneren e!clusivamente derechos constitucionales, la acción de cumplimiento otorga co%ertura a derechos de origen legal concediendo a los particulares la posi%ilidad de o%tener un pronunciamiento judicial que o%ligue a los órganos de la administración p'%lica hacerlos e(ectivos. El proceso de amparo tutela todos los dem9s derechos constitucionales no protegidos por el ha%eas corpus ni por el ha%eas data. *omo se 48
puede apreciar, su 9m%ito de protección es considera%lemente mayor que los dem9s procesos constitucionales. +or esa raón es que la jurisprudencia pu%licada en el Diario C(icial permite compro%ar que es el proceso constitucional m9s utiliado por quienes se consideran vulnerados en sus derechos (undamentales. ;l igual que los dem9s procesos constitucionales comentados, la ley que lo regula esta%lece un tr9mite de car9cter sumario aunque la realidad lo desmiente. La jurisprudencia un9nimemente ha entendido que se trata de un proceso de car9cter urgente o su%sidiario a los procesos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico como es el caso del contencioso O administrativo, por tanto5 no de%e operar como una SsanalotodoS, que reemplace a otros procesos que permiten o%tener un nivel similar de satis(acción a las pretensiones de quienes se sientan a(ectados en sus derechos constitucionales. Tn criterio (recuentemente utiliado por los jueces para determinar la procedencia de una demanda de amparo es evaluar la necesidad o no de actuaciones pro%atorias complejas, porque de ser ese el caso resuelven declarando improcedente la demanda por no constituir el amparo la vía idónea para actuar prue%as con la amplitud requerida normalmente. *on(orme a las leyes reguladoras de la materia los presupuestos procesales del amparo son tam%i&n e!igi%les para la procedencia del ha%eas data y de la acción de cumplimiento. Roy a analiar puntualmente algunos de ellos, principalmente los que puedan servir de comparación con el nuevo r&gimen del proceso contencioso O administrativo vigente a partir de la Ley 8P 1-6:
:; P% $ *+'$%+'$ )'0+).> 0e contempla un plao de G4 días a contar desde la (echa en que se produce la presunta a(ectación del derecho constitucional alegado, plao que computado en días h9%iles equivale pr9cticamente a tres meses. 0e trata de un plao semejante al que esta%lece la nueva ley del proceso contencioso O administrativo. Las normas reguladoras del proceso de amparo esta%lecen que en caso los actos que constituyen la a(ectación 49
tengan car9cter continuado, el plao para interponer la demanda se computa desde la (echa en que se realió por 'ltima ve la agresión. En este tema es importante comentar el recurrente error en que ha incurrido paradójicamente el Jri%unal *onstitucional en los 'ltimos a"os, al evaluar el cumplimiento del plao para interponer la demanda en los casos en que la administración p'%lica ha omitido resolver dentro de los plaos que regulan los procedimientos administrativos los recursos (ormulados por los particulares con el o%jeto de agotar la vía administrativa. ;duciendo el car9cter sumario y urgente del proceso de amparo el Jri%unal *onstitucional peruano ha interpretado que el cómputo del plao de G4 días h9%iles para interponer la correspondiente demanda de amparo de%e comenar ine!ora%lemente al día siguiente del vencimiento del plao esta%lecido legalmente para que la administración p'%lica resuelva. *omo es (9cil apreciar mediante dicho criterio el Jri%unal *onstitucional ha desnaturaliado el car9cter de t&cnica de protección o garantía del silencio administrativo negativo creada para que el particular no sea perjudicado por la omisión de la administración. Estimo que a partir de la entrada en vigencia el 33 de octu%re de 443 de la nueva Ley 8P 1666 que regula el +rocedimiento ;dministrativo Keneral el Jri%unal *onstitucional de%er9 enmendar su errada jurisprudencia porque de con(ormidad con el artículo 3--. de dicho cuerpo legal el silencio administrativo negativo no determina el inicio de cómputo de ning'n tipo de plaos, porque se trata de un simple hecho )la no actuación de la administración al que la ley (aculta al particular asignarle voluntariamente e(ectos o de lo contrario esperar el pronunciamiento e!preso de la administración.
:; A<%0*'+% )' )0*+*($*.> *on(orme hemos comentado anteriormente en el ordenamiento administrativo peruano proviene de la propia *onstitución la regla que e!ige el preceptivo agotamiento de la vía previa administrativa como requisito para que los particulares puedan iniciar procesos contenciosos O administrativos. 0in em%argo, dicho requisito ha sido (le!i%ilidado en el 50
9m%ito de la ley reguladora de los procesos de amparo y por e!tensión tam%i&n en los procesos de ha%eas data y de la acción de cumplimiento, porque se contemplan importantes e!cepciones a dicha e!igencia en atención a la posición pre(erente que ocupan los derechos (undamentales en el ordenamiento constitucional peruano. +or tanto, en nuestra e!periencia jurisprudencial es muy (recuente que los particulares puedan presentar demandas de amparo invocando que le sea de aplicación alguna de las causales de e!oneración del agotamiento de la vía administrativa e!presamente previstas por la ley, lo que (acilita su acceso directo a la justicia, a di(erencia de lo que sucede con el contencioso administrativo para cuya procedencia es indispensa%le acreditar el cumplimiento del mencionado requisito.
:&; M')*)( &/'$'(.> En los procesos de amparo paradójicamente las posi%ilidades de o%tención de medidas cautelares a (avor del demandante est9n nota%lemente
restringidas,
en
comparación
con
los
procesos
contencioso O administrativos en los cuales el demandante sí est9 (acultado para solicitar el otorgamiento de la medida cautelar que considere m9s idónea para garantiar la e(icacia de la (utura sentencia. El porqu& de la e!istencia de un tratamiento tan disímil entre los procesos administrativo y constitucional se e!plica si se tiene en cuenta que durante los primeros a"os de e!istencia del proceso de amparo en el +er' se llegó a un nivel de a%uso judicial en el otorgamiento en e!tremo generoso de medidas cautelares que muchas veces eran requeridas con el sólo propósito de entorpecer la ejecución de sentencias judiciales o retardar la entrada en vigencia de leyes, en lugar de perseguir lo que constituye su verdadero o%jeto que es asegurar la protección antelada de un derecho constitucional. En virtud de una modi(icación vigente hace m9s de die a"os se han esta%lecido requisitos para el otorgamiento de medidas cautelares en procesos de amparo que en(atian los aspectos procedimentales: el jue 51
de%e correr traslado de la solicitud a la parte demandada y al inisterio +'%lico antes de resolver, en la hipótesis que otorgue la medida solicitada la apelación que (ormule la parte demandada suspende la ejecución de la medida hasta que sea con(irmada o rechaada por la instancia judicial superior y, (inalmente, la ley esta%lece que la medida de suspensión ordenada no de%e implicar la ejecución de lo que es materia del (ondo de demanda de amparo, por lo cual como se puede apreciar la e(icacia e inmediate característica del proceso constitucional de amparo ha quedado lamenta%lemente neutraliada, lo que no satis(ace los requerimientos propios de la tutela judicial e(ectiva.
:); P$/'(.> ; di(erencia del proceso contencioso O administrativo en los procesos constitucionales para la protección de derechos (undamentales casi no hay actividad pro%atoria. La ley de la materia esta%lece que no e!iste etapa de prue%as en el proceso de amparo, lo que no impide la presentación de prue%as de car9cter instrumental o la realiación de las diligencias que el jue de la causa considere necesarias sin dilatar los t&rminos, no requiri&ndose noti(icar previamente a las partes so%re la realiación de las diligencias. La reducida actividad pro%atoria se e!plica en raón del car9cter e!traordinario del proceso de amparo que la jurisprudencia ha esta%lecido que sólo de%e proceder en caso no e!istan otras vías procesales igualmente idóneas para que los particulares puedan tutelar sus derechos.
:'; S'+'+&*(.> Las sentencias recaídas en los procesos de amparo participan del mismo car9cter de las denominadas por un sector de la doctrina administrativa como Ssentencias de plena jurisdicciónS porque de con(ormidad con la ley de la materia los jueces est9n (acultados para reconocer una situación jurídica individualiada y disponer la adopción de medidas para el pleno resta%lecimiento de dicha situación, de modo que pueden imponerle a la administración vencida la realiación de todo 52
tipo de prestaciones, cuando sea necesario para resta%lecer el actor en el goce de sus derechos constitucionales vulnerados. *omo se ha comentado anteriormente el car9cter pleno de la tutela suscepti%le de ser alcanada por los justicia%les vía los procesos constitucionales, en mi opinión, a%ona a (avor de la o%ligatoria caracteriación del proceso contencioso O administrativo en el +er' como uno que no puede tener un rol in(erior al del proceso del amparo. La di(erencia principal entre am%os procesos reside en el 9m%ito de protección comprendido en su radio de acción, porque mientras que el amparo se tutelan e!clusivamente derechos de rango constitucional, no protegidos por los dem9s procesos constitucionales, en el contencioso administrativo encuentran acogida pretensiones de tutela de derechos o intereses creados por normas legales. La ley que regula los aspectos procesales del amparo y por e!tensión los dem9s procesos constitucionales esta%lece que las sentencias recaídas en dicho tipo de procesos tendr9n car9cter de jurisprudencia vinculante cuando de ellas se pueda desprender principios de inter&s general, lo que no impide que en nuevos casos los jueces puedan apartarse de dicho precedente siempre que sustenten de%idamente la nueva resolución. Ctra di(erencia importante con el proceso contencioso O administrativo reside en que las normas so%re los procesos constitucionales disponen la o%ligatoria pu%licación de la jurisprudencia en el Diario C(icial El +eruano lo que permite a los distintos operadores del derecho )otros magistrados, acad&micos, a%ogados, etc. conocer el tenor de los (allos a (in de enterarse de los raonamientos seguidos por los jueces y las posi%les tendencias jurisprudenciales so%re determinadas materias. Lamenta%lemente, la lectura atenta de los citados (allos evidencia las carencias de preparación so%re la disciplina administrativa de los jueces de todo nivel. *reo ha%er hecho re(erencia anteriormente que el Jri%unal *onstitucional peruano paradójicamente es el que m9s se es(uera en demostrar su ausencia de rigor en numerosas oportunidades que ha 53
tenido que
resolver controversias
que
involucran instituciones
administrativas de pro(unda raigam%re en la disciplina. *omo colo(ón a esta parte de la ponencia dedicada a analiar los procesos constitucionales destinados a tutelar derechos (undamentales en los aspectos que guardan cone!ión con el proceso contencioso administrativo, a (in de o%tener una visión m9s ajustada del rol y de los alcances de este 'ltimo proceso, es necesario recordar que en el dise"o del modelo de justicia constitucional consagrado por la *onstitución peruana de 377 e!iste un proceso constitucional denominado acción popular
que
tiene
por
o%jetivo
especí(ico
el
control
de
la
constitucionalidad yWo legalidad de los reglamentos y toda otra norma de car9cter general su%ordinada a la ley, que se tramita ante el +oder $udicial y que la sentencia que se e!pide en dicho proceso tiene e(ectos generales. +ongo &n(asis en esta materia porque normalmente la competencia de controlar la legalidad de los reglamentos es parte del 9m%ito característico del proceso contencioso O administrativo, lo que no sucede en el +er' por las raones históricas que con anterioridad rese"&.
3.> LA VBA AR"ITRAL.> *on(ieso que he tenido dudas de desarrollar este tema en la presente ponencia cuyo o%jetivo principal es analiar el r&gimen y el conte!to en que se desarrolla el proceso contencioso O administrativo en el +er'. 0in em%argo, considero que no estaría proporcionando una visión panor9mica completa de los mecanismos de resolución de controversias entre la administración y los particulares si es que no doy cuenta %revemente de la evolución e!perimentada en los 'ltimos a"os por la legislación administrativa peruana en la solución de controversias en el 9m%ito de la contratación p'%lica. /oy en día en el +er' todas las controversias que se generen con motivo de la ejecución de los contratos de adquisición de %ienes o 54
servicios, o de los contratos de o%ra p'%lica, por e!preso mandato legal se de%en resolver a trav&s de procesos ar%itrales, con(orme lo ordena la Ley 8P G-4 de contrataciones y adquisiciones del Estado dictada en 3771 pero vigente a partir de octu%re de 377-. /asta antes de la citada norma cuando se genera%a alg'n con(licto entre el Estado y un contratista con motivo de la realiación de una o%ra p'%lica el a(ectado podía impugnar la decisión del Estado ante un tri%unal administrativo denominado S*onsejo 0uperior de Licitaciones y *ontratos de C%ras +'%licasSO *C80TL*C+, cuya resolución a su ve podía ser cuestionada ante el +oder $udicial mediante el proceso contencioso O administrativo por cualquiera de las partes. Tn dise"o similar, aunque con matices, e!istía tam%i&n en el 9m%ito de los contratos de adquisición de %ienes y servicios. *omo se puede apreciar, es evidente que el legislador peruano no ha querido que la solución de controversias contractuales entre el Estado y sus contratistas se resuelvan ante el +oder $udicial seguramente por descon(iana en la celeridad de la administración de justicia y de la especialiación de los magistrados. 0imilar sucede con los contratos de concesión de servicios p'%licos o de o%ras p'%licas que el Estado peruano ha suscrito en los 'ltimos a"os, en los que el com'n denominador ha sido incorporar cl9usulas que consagran la vía ar%itral para resolver las controversias que se generen durante la ejecución de tales contratos. 9s a'n en la mayor parte de los contratos de concesión que he tenido oportunidad de revisar se esta%lece que en consonancia con diversos tratados internacionales multilaterales para la protección de inversiones las controversias de mayor magnitud de%er9n ser resueltas por un tri%unal ar%itral con sede en el e!tranjero y constituido con(orme a las reglas de un determinado centro de ar%itraje internacional. La di(usión del ar%itraje en materia administrativa en el +er' ha llegado incluso a un 9m%ito que normalmente sería incompati%le con su naturalea como lo es el proceso de e!propiación. *on(orme a la nueva 55
Ley Keneral de E!propiación vigente a partir de 377- el sujeto pasivo de una e!propiación que no se oponga a la misma pero que no est& de acuerdo con determinados aspectos puede voluntariamente solicitar que se realice un ar%itraje que tendr9 e!clusivamente como o%jetivo determinar el valor del justiprecio que el Estado de%e pagarle por su propiedad o que se determine la o%ligación del Estado de e!propiarle la totalidad del predio si es que la parte remanente no tendría utilidad económica para &l. Los ejemplos rese"ados que evidencian la e!tensión alcanada por el ar%itraje en el 9m%ito de la administración p'%lica peruana han sido e!presamente rati(icados por el artículo P de la Ley 8P G1 denominada ley general de ar%itraje con el siguiente tenor: #%A,
art0culo
sometidas
a
.4
Arbitrae
arbitrae
del
nacional,
8stado)/ Pueden sin
necesidad
ser de
autori;ación previa, las controversias derivadas de los contratos que el 8stado Peruano y las personas de derecho p'blico celebren con nacionales o extraneros domiciliados, as0 como las que se re$ieren a sus bienes)))
En conclusión, podemos constatar que e!iste una marcada tendencia legislativa que en los 'ltimos a"os ha potenciado la presencia del ar%itraje administrativo en varios 9m%itos de la actuación Estatal. 0in em%argo, la todavía escasa e!periencia en la materia y la ausencia de doctrina que respalde la operatividad del ar%itraje so%re aspectos administrativos, constituyen (actores que perjudican el entendimiento so%re el tema.
4.> LOS TRI"UNALES ADMINISTRATIVOS.> En el +er' la denominación tri%unal administrativo alude a un órgano que (orma parte de la administración p'%lica, creado por ley, constituido por un cuerpo colegiado de (uncionarios especialiados a quienes se les otorga competencia para resolver controversias, la mayor parte de las 56
veces entre la administración y los particulares, pero tam%i&n de estos entre sí, en 'ltima instancia administrativa.
0e trata de una
mani(estación de los denominados autocontroles de la administración p'%lica. +or tanto las resoluciones que e!piden dichos tri%unales pueden ser o%jeto de cuestionamiento ante el +oder $udicial mediante el proceso contencioso O administrativo. Estos tri%unales administrativos han incrementado su n'mero en los 'ltimos a"os de modo que hoy día en el +er' son m9s o menos una docena resolviendo controversias administrativas de los temas m9s variados: tri%utario, registral, minero, protección administrativa de la li%re competencia
en
el
mercado,
controversias
entre
empresas
concesionarias y usuarios de servicios p'%licos, controversias entre %ancos y compa"ía de seguros y sus clientes, etc. Lo importante es que la e!periencia demuestra que la e!istencia de tri%unales administrativos desalienta la litigiosidad en contra de sus decisiones. Estadísticas Oque no es el caso citarO demuestran que los procesos contenciosoO administrativos iniciados contra resoluciones dictadas por tri%unales administrativos son sustancialmente in(eriores que el n'mero de demandas que se interponen contra los actos administrativos emitidos por las dem9s entidades de la administración p'%lica. +or tanto, se puede a(irmar sin temor a equivocarse que los tri%unales administrativos actualmente e!istentes en el sistema peruano evitan la congestión de asuntos administrativos ante el +oder $udicial. Tn aspecto que puede ser importante tener presente es que se da con (recuencia la situación que los tri%unales administrativos de%an resolver controversias entre dos particulares, principalmente en aquellos 9m%itos en los que hay intervención administrativa en la regulación yWo control de determinadas actividades económicas, como sucede respecto de los servicios
p'%licos
domiciliarios
de
contenido
económico
)telecomunicaciones, electricidad, saneamiento, las controversias so%re protección de la li%re competencia en el mercado, etc. 0e trata de los procedimientos que la nueva Ley 8P 1666 de +rocedimiento 57
;dministrativo Keneral peruana ha caracteriado como Sprocedimientos triangularesS, que son aquellos mediante los cuales la administración p'%lica resuelve por mandato legal controversias entre dos o m9s particulares, sin perjuicio de que los descontentos puedan impugnar la resolución que se emita ante el +oder $udicial por vía contenciosa administrativa. +or tanto, puede suceder que cualquiera de los particulares que tiene la condición de parte no est& de acuerdo con la resolución dictada por el tri%unal administrativo respectivo y que interponga una demanda contenciosa O administrativa para la tutela de sus pretensiones. En tales casos podemos o%servar se estarían ventilando en el proceso contencioso O administrativo controversias entre dos particulares que de no e!istir una vía administrativa previa o%ligatoria hu%ieran resuelto sus controversias mediante un proceso pro%a%lemente civil.
VIII.
RGIMEN DE LA NUEVA LEY N@ 27584 REGULADORA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.> *on(orme a lo anunciado en esta parte (inal de la ponencia pretendo rese"ar los principales aspectos de la nueva ley del proceso contencioso administrativo en el +er'. La Ley 8P 1-6 titulada SLey que regula el +roceso *ontencioso O ;dministrativoS, (ue pu%licada en el Diario C(icial El +eruano con (echa 1 de diciem%re de 443. Dicha norma (ue apro%ada por el *ongreso so%re la %ase de un ;nteproyecto preparado por una *omisión designada para dicho propósito mediante Besolución del inisterio de $usticia 8P 316O 444O$T0 y que estuvo integrada por distinguidos pro(esionales con e!periencia en la gestión administrativa, en la (unción jurisdiccional y en la actividad acad&mica. La mencionada comisión tra%ajó sosteniendo reuniones semanales durante cerca de 1 meses desde su instalación (ormal en octu%re de 444. +uesto que varios de sus integrantes (ormaron parte de la *omisión que ela%oró el anteproyecto que luego sería apro%ado por la 58
Ley 8P 1666 como la nueva Ley del +rocedimiento ;dministrativo Keneral, se aprovechó de la e!periencia anterior para adoptar un plan de tra%ajo que priorió la apro%ación de un esquema del contenido del (uturo ;nteproyecto, con el o%jeto de que sirviera de pauta para las deli%eraciones de la *omisión, cuyas ideas matrices (ueron las siguientes: O
La nueva ley de%ería potenciar el rol del proceso contencioso O administrativo en atención a su do%le o%jeto de control judicial de la legalidad de las decisiones de la ;dministración +'%lica y garantía de los derechos e intereses de los particulares.
O
El proceso contencioso O administrativo de%ería con(igurarse como un
proceso
de
plena
jurisdicción
a
(in
de
desterrar
la
lamenta%lemente muy di(undida creencia de que los jueces est9n restringidos a constatar la invalide o nulidad del acto administrativo, o su posi%le ine(icacia, es decir, la mera carencia de e(ectos legales, sin entrar al (ondo del asunto. La nueva regulación de%ería poner &n(asis en la necesidad de que mediante el contencioso administrativo se controle a plenitud la actuación de la administración p'%lica en ejercicio de potestades reguladas por el derecho administrativo, de modo que el jue asuma que su rol es la protección y satis(acción de los derechos e intereses de los particulares a(ectados por actuaciones administrativas. O
La nueva regulación del proceso contencioso O administrativo de%ería consagrar la universalidad del control jurisdiccional de las actuaciones administrativas realiadas en ejercicio de potestades p'%licas, no reconoci&ndose la e!istencia de 9m%itos de la actividad administrativa que puedan considerarse e!entos o inmunes al control jurisdiccional.
O
La nueva ley de%ería regular especí(icamente los aspectos que di(erencian al proceso contencioso O administrativo respecto del proceso civil, en materias tales como: principios, actuaciones administrativas impugna%les, pretensiones, instancias competentes, 59
sujetos, cuestiones procedimentales )especialmente los requisitos de admisi%ilidad y procedencia, r&gimen de las prue%as, así como e(ectos y ejecución de las sentencias. En los dem9s aspectos era o%vio que por tratarse de materias predominantemente del 9m%ito del derecho procesal la disciplina de las mismas de%ería remitirse a la regulación del *ódigo +rocesal *ivil. O
La nueva ley de%ería uni(icar la regulación del proceso contencioso O administrativo a (in de evitar la dispersión legislativa e!istente en diversos cuerpos legales como el *ódigo Jri%utario y la Ley +rocesal del Jra%ajo, entre otros, que rompe innecesariamente la homogeneidad que de%ería e!istir en el tratamiento legislativo de la materia mediante el esta%lecimiento de reglas comunes en materia de plaos de interposición de la demanda, de tr9mite del proceso, ejecución de sentencias, etc.
O
La nueva ley de%ería crear las condiciones para asegurar la e(icacia del proceso contencioso O administrativo, a (in de que se convierta en un medio 9gil y e(ectivo para la resolución de las controversias de los particulares con la ;dministración +'%lica, evitando que se recurra innecesariamente al proceso constitucional de amparo para la impugnación de decisiones administrativas que podrían ser cuestionadas mediante el contencioso administrativo.
O
En atención a la reciente modi(icación del marco legal del procedimiento administrativo en nuestro país mediante la Ley 8P 1666, se estimó que una nueva ley del proceso contencioso administrativo de%ería esta%lecer cauces para que tal como ha sucedido en otros países la jurisprudencia generase criterios y doctrina que consoliden las instituciones propias del derecho administrativo, creando las %ases para una especialiación en la materia que de%ería determinar la (utura e!igencia de jueces y salas especialiadas en lo contencioso O administrativo, requisito esencial para asegurar que la actuación administrativa act'e sometida al derecho. 60
Jerminado sus tra%ajos la *omisión entregó al inisterio de $usticia el respectivo ;nteproyecto acompa"ado de una prolija E!posición de otivos que tuvo el deli%erado propósito de e!plicitar la orientación y los o%jetivos de la propuesta y la e!plicación puntual de cada uno de los preceptos proyectados, teniendo en cuenta que en varios de los principales aspectos del proceso contencioso O administrativo se proponía una ruptura radical con la regulación precedente. El te!to del citado ;nteproyecto y su respectiva E!posición de otivos (ue prepu%licado en una separata especial del Diario C(icial El +eruano, con (echa jueves de julio de 443, con el o%jeto de reci%ir opiniones y sugerencias que permitieron el per(eccionamiento del documento. 0e ha podido constatar que durante el tr9mite parlamentario del +royecto de ley se introdujeron algunas modi(icaciones que si %ien no alteran lo sustancial de la propuesta de la *omisión que (ormuló el respectivo ;nteproyecto, no parecen sintoniar con el espíritu que animó su ela%oración. El impacto en nuestro ordenamiento jurídico de la promulgación de una nueva Ley reguladora del +roceso *ontencioso O ;dministrativo, pocos meses despu&s de la apro%ación de un nuevo marco legal del +rocedimiento ;dministrativo Keneral, de%er9 incidir en la recuperación de la institucionalidad democr9tica de nuestro país, porque al potenciar las posi%ilidades de actuación judicial en orden al control jurisdiccional de la administración p'%lica, el proceso contencioso O administrativo permitir9 mejorar sustancialmente la de(ensa de los derechos e intereses de los ciudadanos, garantiando que la actividad administrativa se sujete plenamente a la legalidad. ; continuación pasar& revista a las principales novedades consagradas en la nueva ley del +roceso *ontencioso O ;dministrativo:
:; E 0$&% '< )' P$%&'(%
61
La nueva ley uni(ica el marco legal del proceso contencioso O administrativo, porque deroga los artículos del *ódigo +rocesal *ivil que regularon dicho proceso y las normas que esta%lecen regímenes especiales del contencioso O administrativo, con el propósito de esta%lecer una regulación homog&nea, sin perjuicio de la aplicación supletoria del *ódigo +rocesal *ivil en lo que (uere pertinente. )+rimera disposición (inal y primera disposición derogatoria.
:; L%( $*+&**%( )' P$%&'(%.> Entre las novedades m9s destaca%les de la nueva ley se encuentra la consagración de principios especí(icos del proceso contencioso O administrativo, atendiendo a la singuralidad de la materia administrativa que es o%jeto de controversia, sin perjuicio de los dem9s principios del derecho procesal en general, y de los principios que esta%lece el Jítulo +reliminar del *ódigo +rocesal *ivil. Entre los principios consagrados se encuentra el Sprincipio de integraciónS con(orme al cual los jueces por mandato *onstitucional no pueden dejar de administrar justicia por vacío o de(iciencia de la ley. En tales situaciones la nueva ley esta%lece que si durante la tramitación de los procesos contencioso O administrativos se determina la e!istencia de de(ecto o de(iciencia de la ley sustantiva aplica%le al caso que es o%jeto del proceso, los jueces de%er9n integrar los vacíos o lagunas utiliando los principios propios del Derecho ;dministrativo. ; tal e(ecto conviene tener presente, que en la nueva Ley 8P 1666 del +rocedimiento ;dministrativo Keneral se consagra una e!tensa relación de S+rincipios del +rocedimiento ;dministrativoS en el artículo IR de su Jítulo +reliminar, los que han sido puntualmente de(inidos con el deli%erado propósito de (acilitar su aplicación. Ctro principio consagrado es el de Sigualdad procesalS, con(orme al cual las partes durante la tramitación del proceso de%er9n ser tratadas igualdad.
62
El Sprincipio de (avorecimiento del procesoS est9 vinculado al principio m9s conocido como S in dubio pro actioneS y seg'n la E!posición de otivos del +royecto que dio origen a la Ley 8P 1-6, en caso que los jueces encargados de tramitar el proceso tengan duda raona%le acerca de la procedencia de la demanda, de%er9n pre(erir darle tr9mite sin perjuicio de poder veri(icar el cumplimiento o no de los requisitos de procedi%ilidad a lo largo del procesoS. El o%jetivo es (acilitar el acceso a los ciudadanos a la tutela judicial e(ectiva, a (in de evitar que interpretaciones en e!ceso (ormalistas menosca%en su derecho constitucional a cuestionar judicialmente actuaciones administrativas que consideren ilegales. Ninalmente, se esta%lece el principio de Ssuplencia de o(icioS por el cual los jueces del contencioso administrativo de%en suplir las de(iciencias (ormales de las partes, así como disponer la su%sanación de las mismas en un plao raona%le. );rtículo P.
:&; O'% )' P$%&'(%.> La nueva ley dise"a al proceso contencioso O administrativo como un proceso de Splena jurisdicciónS, o Sde car9cter su%jetivoS, de modo que los jueces no est9n restringidos a sólo veri(icar la valide o nulidad del acto administrativo, o su posi%le ine(icacia, sin entrar al (ondo del asunto, porque tienen encomendado la protección y la satis(acción a plenitud de los derechos e intereses de los demandantes a(ectados por actuaciones administrativas. Entre las pretensiones que los demandantes pueden (ormular en el proceso se encuentra: La declaración de la nulidad, total o parcial, o la ine(icacia del acto administrativo cuestionado, el reconocimiento o resta%lecimiento del derecho o inter&s jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales (ines5 la declaración de contrario a derecho y el cese de toda actuación material que no se sustente en un acto administrativo y que se ordene a la administración p'%lica la realiación de una determinada actuación a la 63
que se encuentre o%ligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo );rtículos P y -P.
:); A&/&*%+'( I0/<+'(.> La ley a la ve que proclama la universalidad del control jurisdiccional de toda actuación administrativa en ejercicio de potestades reguladas por el derecho administrativo esta%lece con (ines meramente ilustrativos una relación de actuaciones impugna%les que comprende o%viamente en primer lugar a los actos administrativos, al silencio, la inercia o cualquier otra omisión (ormal de la administración p'%lica, a la simple actuación material de la administración sin co%ertura (ormal, a las actividades de ejecución de actos administrativos que transgredan el marco legal )Ejemplo: e!cesos en el procedimiento de co%rana coactiva, a las actuaciones so%re el personal dependiente de la administración p'%lica ya sea %ajo el r&gimen de la carrera administrativa o el r&gimen la%oral privado y a las controversias so%re la ejecución de los contratos suscritos por la administración p'%lica cuando no sea o%ligatorio el sometimiento a la vía ar%itral, como es el caso de casi todos los contratos administrativos suscritos al amparo de la ley de contrataciones y adquisiciones );rtículo6P.
:'; L C%0''+&*.> La nueva ley consagra la creación de jugados de primera instancia y de salas de la *orte 0uperior, especialiados en lo *ontencioso O ;dministrativo, lo cual garantiar9 mayor e(ectividad en las t&cnicas de control jurisdiccional de la administración p'%lica. 0e esta%lece que el proceso de%er9 iniciarse en todos los casos ante el jue especialiado en la materia y sus resoluciones pueden apelarse ante la respectiva sala especialiada de la *orte 0uperior. La *orte 0uprema cumple un rol e!clusivamente casatorio );rtículo -P y 7P. Becientemente mediante Ley 8P 1147 se ha modi(icado el te!to del artículo 7P para esta%lecer que respecto de actuaciones realiadas por 64
tri%unales administrativos y algunos organismos constitucionales, el proceso se inicia por e!cepción ante la sala especialiada de la *orte 0uperior respectiva cuya resolución puede apelarse ante la *orte 0uprema, la cual curiosamente resuelve tam%i&n en vía de casación. En tal sentido, aparte del error consistente en re(erirse 'nicamente a SresolucionesS,
en
lugar
del
t&rmino
gen&rico
SactuacionesS
administrativas en sintonía con el artículo 6P de la ley, se constata que los legisladores han desnaturaliado la casación al permitir que proceda respecto de resoluciones dictadas por una sala de la propia *orte 0uprema, olvidando que su propósito es la uni(icación de la jurisprudencia y que ello sólo se justi(ica respecto de sentencias dictadas por instancias judiciales in(eriores a la del m9s alto tri%unal de justicia nacional. Dicho error ha motivado que de manera incoherente se haya otorgado la competencia para resolver la apelación de las sentencias de las salas especialiadas en lo contencioso O administrativo de la *orte 0uperior nada menos que a la 0ala *ivil de la *orte 0uprema, en lugar de la respectiva sala especialiada en materia administrativa de dicho alto tri%unal, a la que se le ha relegado a resolver precisamente los recursos de casación.
:; P$'(.> El artículo 33P de la Ley 8P 1-6 distingue entre dos tipos de legitimidad para o%rar de car9cter activo, dependiendo del sujeto interviniente: a El administrado5 % La entidad de la ;dministración +'%lica. +or lo que respecta al administrado, se le reconoce la legitimidad activa en tanto que a(irme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o est& siendo a(ectada por la actuación administrativa impugna%le so%re la cual versa el proceso. De otro lado, por primera ve se esta%lece de manera e!presa en nuestro ordenamiento procesal que el contencioso O administrativo es el cauce procesal para aquellos supuestos e!cepcionales en que las leyes 65
administrativas )Ejemplo: artículo 4P.6 de la Ley 8P 1666 de +rocedimiento ;dministrativo Keneral (acultan a la administración p'%lica para solicitar al +oder $udicial la declaración de nulidad de sus propios actos declarativos de derechos a (avor de un particular, cuando se ha vencido el plao para declarar su nulidad de o(icio en sede administrativa. La ley e!ige que la administración p'%lica para hacer uso de dicha (acultad emita previamente una resolución motivada en la que se identi(ique el vicio de legalidad en que incurre el acto administrativo en cuestión y el agravio que produce al inter&s p'%lico );rtículo 33P. En tal caso tendr9 la calidad de demandado el particular que podría ser perjudicado por la eventual declaración judicial de nulidad del acto administrativo que le reconoce derechos );rtículo 3P. El artículo 3P de la Ley 8P 1-6 contiene otra novedad consistente en contemplar el otorgamiento de legitimación activa en la tutela de intereses
di(usos
a(ectados
por
actuaciones
administrativas,
considerando para tales e(ectos como titulares de la misma a organismos constitucionales autónomos como el inisterio +'%lico, la De(ensoría del +ue%lo, así como cualquier persona natural o jurídica. +or lo que respecta a la legitimación pasiva en el proceso contenciosoO administrativo, resulta pertinente destacar los siguientes supuestos recogidos en el artículo 3P: O
El numeral 6, re(erido al caso de los procedimientos administrativos trilaterales, es decir, aquellos que se siguen entre dos o m9s particulares ante las entidades de la ;dministración +'%lica. En tal supuesto, tienen legitimidad para o%rar pasiva tanto la entidad administrativa que realió la actuación que es o%jeto de cuestionamiento como el otro administrado que participó en el respectivo procedimiento.
O
El numeral , que otorga legitimidad a los particulares titulares de los derechos cuya nulidad sea pretendida en sede judicial por la entidad administrativa demandante que lo e!pidió. 66
O
El numeral G, en virtud del cual se otorga legitimidad a la entidad que e!pidió el acto administrativo impugnado en los supuestos e!cepcionales en los que una norma legal (aculta a otra entidad para ser la titular de la pretensión de la declaración de nulidad en sede judicial.
0in perjuicio de lo esta%lecido en el artículo 3P con relación al rol del inisterio +'%lico, el artículo 36P recoge de modo general el papel que le asigna el ordenamiento vigente como dictaminador )emisión de opinión previa a la sentencia y en casación, así como calidad de parte cuando asume el rol de actor en tutela de intereses di(usos. Ninalmente, el artículo 3P de la Ley 8P 1-6 esta%lece como regla general que la representación y de(ensa judicial de las entidades administrativas est9 a cargo de la respectiva +rocuraduría )regidas por l o esta%lecido en el Decreto Ley 8P 311 de De(ensa $udicial del Estado, salvo aquellos casos en que una norma legal regule con car9cter especial el mecanismo a trav&s del cual se veri(icar9 dicha representación judicial, como ocurre en los siguientes casos: unicipalidades )la representación es ejercida por los ;lcaldes, entidades del Ko%ierno *entral que se encuentran (acultadas por ley e!presa para ello, como es el caso de la 0uperintendencia 8acional de ;dministración Jri%utaria )0T8;J y el Instituto 8acional de De(ensa de la *ompetencia y de la +ropiedad Intelectual )I8DE*C+I.
:'; P%(.> La nueva ley resta%lece el plao de tres meses como regla general para interponer la demanda. En los procedimientos administrativos en que media silencio administrativo u otras (ormas de inactividad (ormal de la administración p'%lica el plao para (ormular la demanda es de seis meses, contados a partir de la (echa en que vence el plao esta%lecido para que la administración se prenuncie );rtículo 31P.
67
En mi opinión, constituye un error de la nueva ley el esta%lecimiento de un plao de seis meses para interponer la demanda cuando se produca silencio administrativo negativo, a contar desde la (echa en que vence para la administración p'%lica el plao legal para e!pedir la resolución o producir el acto administrativo solicitado )numeral del artículo 31P, porque el citado tipo de silencio administrativo constituye una t&cnica de garantía del particular y no una carga para el mismo quien puede utiliarlo para dar por denegada su petición o recurso y acudir ante los órganos jurisdiccionales para promover su control jurisdiccional, o puede legítimamente esperar el pronunciamiento e!preso de la administración sin que corran plaos en su contra. 0o%re la %ase de dichas consideraciones el anteproyecto esta%lecía de manera e!presa que en caso de silencio administrativo no se de%ería computar plao para interponer demanda alguna, lo cual es coherente con el r&gimen previsto en el artículo 3--. de la nueva Ley 8P 1666 de +rocedimiento ;dministrativo Keneral con(orme al cual Sel silencio administrativo no inicia el cómputo de plaos ni t&rminos para su impugnaciónS.
:; A<%0*'+% )' )0*+*($*.> La e!igencia para el particular de agotar la interposición de los recursos administrativos previo al inicio del proceso contenciosoOadministrativo, viene impuesta por lo esta%lecido en el artículo 36-P de la *onstitución +olítica, que ha previsto que la procedencia de la impugnación judicial de las actuaciones administrativas 'nicamente se veri(icar9 respecto de aquellas que causen estado. ;l respecto, y para e(ectos de determinar la procedencia de la demanda contenciosoOadministrativa, el artículo 3-P de la Ley 8P 1-6 remite al cumplimiento de las reglas en materia de actuaciones administrativas que causan estado previstas con precisión en el artículo 3-P la actualmente vigente Ley 8P 1666, Ley de +rocedimiento ;dministrativo Keneral.
Lamenta%lemente,
en
nuestro
sistema
los
órganos
jurisdiccionales han optado por un criterio interpretativo e!cesivamente (ormalista respecto de las disposiciones citadas en aras de una cautela 68
de su cumplimiento estricto, lo que deviene en detrimento del principio de (avorecimiento del proceso )recogido en (orma e!presa en el artículo P, inciso de la Ley 8P 1-6, en virtud del cual se e!ige al $ue la admisión de la demanda en caso de duda raona%le so%re la procedencia de la demanda o (alta de precisión del marco legal respecto del agotamiento de la vía previa. Nrente a lo e!puesto, el artículo 37P de la Ley 8P 1-6 ha previsto diversas e!cepciones a la e!igencia de agotamiento de la vía previa en casos puntuales que cuentan con la respectiva justi(icación: 3
La vía administrativa es ine!istente por cuanto que es la propia ;dministración la que interpone la demanda contra los actos por ella emitidos.
0e cuestionen omisiones en la actuación material o cumplimiento del ordenamiento por la ;dministración +'%lica, para los cuales se ha previsto un tr9mite previo especial semejante al contemplado para el caso del proceso de cumplimiento.
0e trate de terceros ajenos al procedimiento administrativo que a(ecta sus derechos o intereses, por cuanto que el agotamiento de la vía administrativa les sería imposi%le al no ha%er (ormado parte del procedimiento.
:<; V $%&')*0'+.> En cuanto al cauce procesal la regla general es que el proceso contencioso administrativo se tr9mite por la vía del proceso a%reviado y que sea de aplicación supletoria el *ódigo +rocesal *ivil );rtículo P y 3era. D.N.. Ynicamente cuando se (ormule como pretensión que el jue ordene a la administración p'%lica el cese de cualquier actuación material que no se sustente en un acto administrativo previo o que enmiende su inercia cuando est9 o%ligada realiar una actuación, se tramita por la vía del proceso sumarísimo );rtículo P. 69
:-; P$/'(.> ;unque pareciera que la ley, contracorriente a las modernas tendencias doctrinales en la materia, restringe la actividad pro%atoria en el contencioso administrativo e!clusivamente a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, por la vía de prohi%ir la incorporación al proceso la pro%ana de hechos nuevos o no alegados en la etapa prejudicial );rtículo -P, los dem9s dispositivos que regulan el r&gimen de los medios pro%atorios en la ley no responden a dicha óptica porque han sido reproducidos te!tualmente del proyecto original que partía de una premisa diametralmente distinta que proclama%a el car9cter amplio y a%ierto de la actividad pro%atoria en el proceso contencioso O administrativo. /oy en día en la doctrina predominan las tesis que de(ienden la plena actuación de prue%as en el proceso contencioso O administrativo. La posición contraria la sostienen quienes, a decir de HCBB;$C I8IE0J; adoptan un rígido concepto del contencioso M administrativo como proceso meramente revisor del procedimiento seguido en vía administrativa, . +ara esta posición el proceso contencioso M administrativo es una mera continuación de lo actuado en vía administrativa de%iendo el jugador aceptar la visión de los hechos a que se hu%iese llegado en el procedimiento administrativo. La tesis correcta en nuestra opinión, es la que sostiene que en el contencioso M administrativos los jueces de%en . En opinión de HCBB;$C I8IE0J; de%e tenerse en cuenta que las
8o son ya practicadas por un jue que de%e dirimir un con(licto para mantener la pa jurídica5 son aplicadas por un ;dministrador, que de%e realiar determinados (ines materiales en satis(acción de concretos intereses generales. La (inalidad institucional de las normas pro%atorias en el seno de un proceso judicial es sustentar una sentencia: una decisión de(initiva en derecho, que entre otras cosas, declara los hechos que ocurrieron, narra la versión jurídicamente vera. En cam%io, la (inalidad institucional de las normas pro%atorias en el seno de un procedimiento administrativo es posi%ilitar la e(icacia de la actuación administrativa, que sus decisiones sean lícitas, acertadas y oportunas. *on ello, entre otras cosas, se consigue minimiar los con(lictos con los a(ectados por las medidas administrativas5 pero no impedirlos y menos sustituirlos por una solución contenciosa M administrativa>. 0eg'n BIREBC CBJEK; la consideración igualitaria de las partes en el proceso contencioso M administrativo . 0imilar es la opinión de KC8Z;LEZ M *TELL;B para quien el valor pro%atorio desmedido que en muchas ocasiones otorgan los jueces a los e!pedientes administrativos demostrando e!cesivo apego a las apreciaciones (9cticas de la administración
p'%lica,
incluso
en
ocasiones
por
presunciones de veracidad di(ícilmente destrui%les por los particulares, mermaron considera%lemente la e(ectividad de su derecho a la prue%a>. +ara 0;BIE8JC K;B*I; la plenitud jurisdiccional del proceso contencioso M administrativo implica:
clase de prue%as, aunque no se hayan presentado y diligenciado en el procedimiento administrativo previo, y de decretar de o(icio la que el tri%unal estime conveniente para la mejor solución de la contienda...>. De otro lado, consideramos pertinente resaltar lo esta%lecido en el artículo P de la Ley 8P 1-6, en virtud del cual, admitir a tr9mite la demanda, los jueces de%er9n ordenar a la entidad administrativa demandada que remita el e!pediente relacionado con la actuación impugnatoria. ;nte el eventual incumplimiento, se otorga a los jueces la posi%ilidad de optar por cualquiera de las siguientes alternativas, sin que en momento alguno se suspenda la tramitación del proceso contenciosoO administrativo: 3 prescindir del e!pediente administrativo5 reiterar el pedido %ajo aperci%imiento de poner los hechos en conocimiento del inisterio +'%lico para el inicio del proceso penal correspondiente.
0in
perjuicio de lo indicado, ca%e se"alar que el artículo 4P, inciso de la Ley esta%lece que la remisión del e!pediente administrativo que dio origen al acto que se impugna constituye un requisito especial de admisi%ilidad de la demanda, en caso la misma sea interpuesta por las entidades administrativas para impugnar judicialmente sus propios actos administrativos. Ninalmente, en los casos en que se pretenda impugnar la aplicación de una sanción administrativa, la nueva ley esta%lece que en virtud del principio de presunción de inocencia la carga de pro%ar los hechos que con(iguran la in(racción corresponde a la entidad administrativa demandada );rtículo 4P.
:*; M')*%( I0/<+%$*%(.> Los medios impugnatorios previstos en el artículo P de la Ley 8P 1-6, son los mismos que regula nuestro *ódigo +rocesal *ivil actualmente vigente )reposición, apelación, casación y queja. 8o o%stante lo indicado con anterioridad, resulta critica%le lo esta%lecido )en la versión (inal ela%orada por el *ongreso de la Bep'%lica en el 72
inciso del citado precepto con relación a los requisitos de admisi%ilidad del recurso de casación, por cuanto se introduce un elemento desnaturaliador del o%jeto del mismo.
En pala%ras de +BICBI
+C0;D;: . Ninalmente, conviene agregar que el artículo 6P de la Ley otorga una mayor transcendencia a las resoluciones emitidas por la 0ala *onstitucional y 0ocial de la *orte 0uprema, al esta%lecer que las mismas constituir9n doctrina jurisprudencial en materia contenciosoO administrativa. En ese sentido, lo decidido por dicha 0ala vincular9 a todos los órganos jurisdiccionales, salvo que &stos 'ltimos en decisión especialmente motivada se"alen las raones por las cuales se apartan del caso, e!igencia de especial motivación que implica e!poner las raones por las cuales se produce el apartamiento de la doctrina jurisprudencial vinculante, se"alando entre otras qu& particularidades tiene el caso que se conoce para que en &l no sea de aplicación lo esta%lecido por la jurisprudencia suprema. Esta apuesta por una jurisprudencia uni(orme en el proceso contencioso O administrativa, guiada por la participación de la 0ala *onstitucional y 0ocial de la *orte 0uprema )ya sea como segunda instancia o en vía de casación, tiene por (inalidad adicional crear una cierta predicti%ilidad en la materia. 8o o%stante lo indicado con anterioridad, resulta critica%le la modi(icación introducida por la Ley 8P 1147 en el artículo 7P de la Ley 8P 1-6 )que regula la competencia (uncional de los órganos 73
jurisdiccionales, que ha esta%lecido la competencia en segunda instancia de la 0ala *ivil de la *orte 0uprema, en la impugnación de resoluciones
emitidas
por
el
Hanco
*entral
de
Beserva,
0uperintendencia de Hanca y 0eguros, Jri%unal Niscal, Jri%unal de I8DE*C+I, Jri%unal de *C80T*CDE, *onsejo de inería, Jri%unal Begistral y Jri%unales de los Crganismos Beguladores, correspondiendo a la 0ala *onstitucional y 0ocial conocer de la eventual interposición del recurso de casación contra la 0entencia e!pedida por &sta. En e(ecto, tal como (uera se"alado con anterioridad, la modi(icación introducida desnaturalia la casación al permitir que la misma proceda respecto de resoluciones emitidas por una sala de la propia *orte 0uprema, eliminando así la posi%ilidad de consecución del o%jeto de la casación, cual es la uni(icación de la jurisprudencia respecto de sentencias emitidas por instancias judiciales in(eriores5 al tiempo que elimina la posi%ilidad que la 0ala especialiada en la materia conoca del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida en primera instancia.
:; M')*)( &/'$'(.> La Ley 8P 1-6 incide particularmente en propender a la real vigencia y respeto del derecho a la tutela jurisdiccional e(ectiva. ;tendiendo, a ello, la Ley parte de conce%ir que el proceso es un medio que el ordenamiento jurídico concede a las partes para la solución de un con(licto de intereses. 0iendo ello así, el proceso adquiere sentido sólo en la medida en que se d& una real y e(ectiva solución al con(licto de intereses.
Desde este punto de vista,
consideramos conveniente tener presente que una de las mani(estaciones del derecho a la tutela jurisdiccional e(ectiva estri%a en procurar la e(ectividad de las resoluciones judiciales, lo que en m9s de una oportunidad ha sido proclamado por nuestro Jri%unal *onstitucional, y que implica la e!igencia del dise"o de una serie de instrumentos que garanticen la real vigencia y e(ectividad de la tutela jurisdiccional, dentro de lo cual constituye una parte importante la regulación correspondiente a las medidas cautelares. Las medidas cautelares son admitidas con amplitud en la nueva ley del proceso contencioso O administrativo, pueden solicitarse antes de iniciado o dentro del 74
proceso de con(ormidad con las normas del *ódigo +rocesal *ivil );rtículo P. 0e esta%lece que son especialmente procedentes las medidas de innovar y de no innovar );rtículo 1P.
;parte de los requisitos típicos que se requiere para su otorgamiento )peligro en la demora y verosimilitud del derecho se e!ige adicionalmente que e!ista adecuación entre la medida cautelar solicitada con la pretensión que esta llamada a asegurar );rtículo GP. *on ello se pretende que los jueces realicen una revisión de la pertinencia de la medida cautelar solicitada, con relación a la (inalidad pr9ctica que se quiere lograr en el proceso. En tal sentido, somos de la opinión, que si el $ue no considera que la medida cautelar especí(icamente solicitada sirve para garantiar la e(icacia de la pretensión, puede ordenar se tra%e otra medida cautelar, siempre que &sta se adecue a la (inalidad pr9ctica que se quería lograr con la solicitada. Ninalmente, conviene destacar que la Ley 8P 1-6 no ha esta%lecido la necesidad de otorgar la correspondiente contracautela como requisito para solicitar la medida cautelar.
:; S'+'+&*(.> La nueva ley (ortalece las potestades de los jueces para velar porque los (uncionarios de la administración p'%lica cumplan las sentencias recaídas en los procesos contenciosos administrativos );rtículo 64P y 63P y esta%lece por primera ve en nuestro ordenamiento pautas especí(icas para el cumplimiento y posi%le ejecución (orosa de sentencias que imponen o%ligaciones pecuniarias a la administración );rtículo 6P. El artículo 64P atri%uye a los jueces y 0alas que conocieron del proceso contencioso O administrativo en primera instancia, la potestad de hacer ejecutar las sentencias y las dem9s resoluciones judiciales emitidas al interior del mismo. De &ste modo, se a(irma de manera en(9tica que constituye (unción jurisdiccional jugar y hacer ejecutar lo jugado,
75
correspondiendo a la ;dministración +'%lica el de%er de cumplir la resolución jurisdiccional. De otro lado, el dispositivo citado con anterioridad esta%lece a su ve que los con(lictos derivados de actuaciones administrativas e!pedidas en ejecución de la sentencia ser9n resueltos en el propio proceso de ejecución de la misma. De con(ormidad con lo esta%lecido en el artículo 66P de la Ley, entendemos que en dicho proceso el órgano jurisdiccional podr9 declarar la nulidad de tales actos y disposiciones. 0in perjuicio de lo indicado con anterioridad, se esta%lece la posi%ilidad, para el administrado, de solicitar en la vía administrativa la reconsideración de la actuación que originó el con(licto, la misma que, entendemos, de%er9 dirigirse ante la propia autoridad administrativa que incurre en ello. El artículo -P de la Ley 8P 1-6 regula los e(ectos de las sentencias estimatorias, en concordancia con el car9cter su%jetivo o de plena jurisdicción del proceso contencioso O administrativo. El contenido de los supuestos regulados guarda correspondencia con el artículo P, re(erido a los di(erentes tipos de pretensiones que se pueden (ormular que se pueden (ormular en el proceso, relacionados con la impugnación de actos administrativos ilícitos: O
El numeral 3 esta%lece que el $ue puede determinar la nulidad total o parcial del acto administrativo impugnado.
O
El numeral regula las sentencias que se dicten como respuesta a la pretensión de plena jurisdicción prevista por el numeral del artículo P de la Ley 8P 1-6, disponi&ndose el reconocimiento o resta%lecimiento de una situación jurídica individualiada y la adopción de las medidas necesarias para el pleno resta%lecimiento de
la
misma.
Estas
sentencias
pueden
ser
declarativas
)reconocimiento de una situación jurídica individualiada o de condena )constituyen título ejecutivo que permite la ejecución (orada. 76
O
El numeral est9 re(erido a las actuaciones materiales que constituyen vías de hecho y que por tanto carecen de la necesaria co%ertura jurídica que les sirva de (undamento.
Las sentencias
estimatorias que declaran la discon(ormidad con el ordenamiento jurídico de la actuación material impugnada, emiten una condena u orden de cesación de dicha actuación material, adem9s de disponer el resta%lecimiento de la situación ilegalmente alterada por la actuación material impugnada. En adición a lo indicado con anterioridad, ca%e tener presente, que de acuerdo a lo esta%lecido en el artículo 6P, el retraso en la ejecución de la sentencia conlleva la o%ligación de la entidad al pago de los correspondientes intereses. La ley 8P 1G-6 que si %ien tuvo la virtud de precisar la entrada en vigencia de la Ley 1-6 desde el 31 de a%ril de 44, modi(icó íntegramente el te!to del artículo 6P de la ley que regula el procedimiento para la ejecución de sentencias que condenen al Estado al pago de sumas de dinero, introduciendo el siguiente esquema de operación: 3 El cumplimiento de lo esta%lecido en las sentencias 'nica y e!clusivamente por el +liego +resupuestario en donde se generó la deuda5 La C(icina Keneral de ;dministración o la que haga sus veces en el +liego requerido de%er9 proceder con(orme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales del presupuesto5 0i el (inanciamiento con que cuenta el +liego (uera insu(iciente, el Jitular del mismo podr9 realiar las modi(icaciones presupuestarias que estime conveniente,
hecho
que
pondr9 en
conocimiento
del
órgano
jurisdiccional5 6 0i los requerimientos superan las (uentes de (inanciamiento anteriormente previstas, se comunicar9 al $ue el compromiso de atender el cumplimiento de la sentencia en el ejercicio presupuestario del a"o siguiente, o%lig9ndose a destinar hasta el [ de su asignación presupuestal a la (uente de Becursos Crdinarios. De otro lado, el numeral 6.6 del precepto citado esta%lece que sólo en el supuesto en que hu%ieran transcurrido G meses de la noti(icación 77
judicial, sin que la entidad haya el pago se podr9 dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales. Entendemos que las citadas con anterioridad, constituyen reglas que relajan el cumplimiento de las citadas sentencias por parte de la administración
p'%lica,
mediante
el
esta%lecimiento
de
topes
presupuestales, de plaos dilatados para cumplir los compromisos y resucitando normas que como lo ha se"alado en dos sentencias el Jri%unal
*onstitucional
son
incompati%les
con
los
derechos
constitucionales a la tutela judicial e(ectiva y a la
igualdad,
circunstancias que a mi entender determinar9n que los jueces competentes en los proceso contencioso O administrativos de%an ejercer el control di(uso o realiar una interpretación de las citadas normas legales de con(ormidad con los indicados derechos constitucionales. De otro lado, el numeral 63.3 de la Ley 8P 1-6 esta%lece que el personal al servicio de la ;dministración +'%lica, cualquiera (uera el r&gimen de su vinculación con la misma, se encuentra sujeto a la o%ligación de cumplir la sentencia emitida en el proceso, actuando como parte sometida plenamente al control del +oder $udicial5 en virtud de lo cual se indica que el mismo se encuentra prohi%ido de cali(icar el contenido de la sentencia o sus (undamentos, restringir sus e(ectos o interpretar sus alcances, quedando o%ligados a realiar todos los actos necesarios para la completa ejecución de la resolución judicial. *onviene precisar, que en el cumplimiento del de%er de ejecutar las sentencias estimatorias recaídas en los procesos contencioso O administrativos, el personal al servicio de la ;dministración no act'a en ejercicio de potestades administrativas, sino como parte vencida en juicio, en igualdad de condiciones respecto del demandante y sometida a la potestad jurisdiccional de dictar sentencia e imponer su contenido.
IF.
LEGISLACIÓN COMPARADA La legislación comparada es la comparación que se hace entre las distintas leyes de un país re(eridas a un mismo tema jurídico. Esta 78
comparación entre las leyes sirva para ver las di(erencia o similitud de tratamiento legal que le dan los países a temas jurídicos especí(icos, por ejemplo, cu9l es la legislación comparada respecto al delito in(orm9tico, a los derechos de autor, etc... La legislación comparada nace no solo por la distinta legislación jurídica so%re un tema, sino adem9s por las distintas concepciones teóricas y dogm9ticas so%re el derecho. Legislación comparada es el an9lisis de las leyes que rigen so%re distintas materias en los estados del mundo, a e(ectos de esta%lecer sus similitudes y di(erencias en el tratamiento legal de las cuestiones. Es necesario di(erenciar los antecedentes legislativos de una norma del derecho positivo de un Estado con el derecho comparado por que los antecedentes legislativos se re(ieren a las normas que se han tenido en cuenta para la apro%ación de una norma, pudiendo ser del derecho positivo nacional como del derecho e!tranjero, por ejemplo respecto del delito de estelionato que es un delito previsto y penado por el *ódigo +enal +eruano de 3773 encontramos como antecedentes legislativos la regulación de dicho delito en el *ódigo +enal +eruano de 376 otro ejemplo es el caso del *ódigo *ivil +eruano de 37-6 que ha tenido como antecedente legislativo al *ódigo *ivil Italiano de 376. ientras que el derecho comparado se re(iere a la utiliación del m&todo comparativo al estudio del derecho que no tiene como o%jetivo %uscar u%icar los antecedentes legislativos del derecho positivo de los Estados sino las semejanas en el derecho de varios Estados o las di(erencias así como las causas de tales semejanas y di(erencias. En tal sentido podemos a(irmar que los antecedentes legislativos no se re(ieren a lo mismo a lo que se re(iere el derecho comparado, sin em%argo, en todas las ramas del derecho podemos e(ectuar estudios de derecho comparado y en todas las ramas del derecho tam%i&n podemos estudiar los antecedentes legislativos de las diversas normas o de las instituciones jurídicas. Dejando constancia que los estudios de derecho comparado no siempre se e(ect'an tomando como re(erencia los antecedentes legislativos de 79
las normas de derecho positivo. Es decir, e!isten y pueden e(ectuarse estudios de derecho comparado de sistemas jurídicos que no han sido tomados como (uente entre si y que tampoco ha e!istido recepción e!terna entre dichos sistemas jurídicos.
F.
JURISPRUDENCIA La jurisprudencia, denominada tam%i&n precedente judicial, stare decises,
doctrina
jurisprudencial,
sentencia
normativa,
criterio
jurisprudencial, es la decisión del m9s alto tri%unal de un país que, al resolver un caso concreto, esta%lece un principio o doctrina jurídica vinculante para el propio tri%unal supremo y para todos los órganos jurisprudenciales in(eriores, mientras no sea derogada o modi(icada por resolución de%idamente motivada del propio tri%unal supremo. ;sí se entiende a la jurisprudencia tanto en el sistema romano germ9nico como en el anglosajón. En un sentido amplio se entiende por jurisprudencia a toda decisión emanada de autoridad judicial )G o gu%ernativa, independientemente de su rango y categoría, al interpretar y aplicar el Derecho. ;sí, por ejemplo se ha%la de jurisprudencia de la *orte 0uprema, jurisprudencia de la *orte 0uperior, jurisprudencia del Jri%unal Niscal, del Jri%unal Begistral, etc&tera. Tn amplio sector de la doctrina de(ine a la jurisprudencia como el conjunto de (allos (irmes y uni(ormes de los tri%unales. En este sentido, por ejemplo, la Ley de ;mparo me!icana, segundo p9rra(o del art. 37, dispone: 5 el *ódigo +rocesal *ivil y ercantil de Kuatemala )arts. G3 y G1 dispone que para que se siente jurisprudencia, la *orte 0uprema de $usticia de%e emitir cinco (allos uni(ormes, no interrumpidos por otro en contrario. 8o compartimos esta de(inición de jurisprudencia, porque ha servido y a'n 80
sirve para que magistrados sin principios &ticos o sin capacidad para desempe"arse como tales den soluciones di(erentes a casos iguales, con desmedro de la seguridad jurídica que es el pilar (undamental so%re el que se edi(ica un Estado *onstitucional de Derecho.
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CONCLUSIONES
La idea del proceso contencioso administrativo como medio ordinario de contralor jurisdiccional de la actuación de la administración p'%lica tiene su partida de nacimiento en el peculiar sistema (ranc&s de la jurisdicción administrativa.
Los procesos contenciosos son aquellos con(lictos jurídicos que se generan entre un particular y la ;dministración del Estado en cuanto ella act'a realiando actos de poder o de autoridad y no de car9cter patrimonial regido por las normas generales
El proceso contencioso es aquel que se plantea, se tramita y se resuelve entre partes que mantienen pretensiones opuestas.
La legislación comparada
es la comparación entre normas presentes en
ordenamientos jurídicos distintos. La e!presión legislación comparada es sinónimo de Derecho comparado.
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