Regimen Local Español

Tema 12 El Régimen local español.

Referencias Legislativas • Constit Constitució ución n espa española ñola de 1978. 1978. • Ley 7/1985, 7/1985, de 2 de abril, abril, regulador reguladoraa de las las Bases Bases del Régimen Local.

Régimen Local

Guión-resumen

1. Régimen local español

1.1. Concepto 1.2. Características 1.3. Evolución en España 2. Principios constitucionales

2.1. Normas básicas referidas a la Administración Pública 2.2. Normas constitucionales específicas de la Administración Local

4. La autonomía local: contenido, alcance y límites

4.1. Contenido y alcance 4.2. Límites 4.3. Jurisprudencia Constitucional 4.4. Defensa de la Autonomía Local

3. Regulación jurídica

3.1. Régimen Local 3.2. Referencia a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

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El Régimen local español

1. Régimen local español 1.1. Concepto Podemos definir Régimen local como el conjunto de principios, normas e instituciones que garantizan la existencia de las Entidades locales y regulan su funcionamiento. En este sentido, el término “Régimen local” es bastante indeterminado, por cuanto tanto su concepto como su contenido depende del contexto histórico, político y social del que hablemos. La propia Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, en su preámbulo, hace referencia al término en distintos sentidos. Así, por ejemplo, en un pasaje afirma que “Como demuestra nuestra historia y proclama hoy la Constitución, decir régimen local es decir autonomía ”, mientras que en otro establece que “ el Régimen local tiene que ser, por de pronto, la norma institucional de los entes locales ”. Y más aún, en tanto en cuanto, según el mismo texto, la uniformización de los distintos Regímenes locales no es conforme con la filosofía constitucional pro-autonómica, se admite que puedan coexistir varios regímenes diferentes en el contexto de la unidad territorial española. Así las cosas, la configuración actual del Régimen local puede extraerse destacando un párrafo del Preámbulo de la LRBRL: “el Régimen local, para cumplir su función de gara n- tía de la aut onomía e, incluso, su cometido específico en cuanto norma institucional de la Administ ración Lo cal, precisa extravasar lo puramente organizativo y de funcionamiento para penetrar en el campo de las competencias, las reglas de la actividad pública y el régi- men de los medios personales y materiales. ” De esta afirmación podemos extraer, por tanto,

que Régimen local es el or denamiento r egulador de la Administración Local, que en aras de gar antizar su autonomía abarca tanto su or ganización como su f uncionamiento, competencias, actividad y medios personales y mater iales. Ahora bien, ese ordenamiento, todo y “tener muy presente la opción constitucional (…) en favor de una ordenación común, con- figurando las inevitables peculiaridades de la Administración Local desde ese fondo homo- géneo ”, ha de ser respetuoso con el principio de autonomía local, afirmado sin paliativos en

los arts. 137 (respecto de municipios, autonomías y Comunidades Autónomas) y 140 (respecto de los municipios) de la Constitución.

1.2. Características La Administración Local, configurada de conformidad con el actual Régimen local español, presenta así las siguientes características: a)

Forma parte de la Administración Pública.

b)

Tiene carácter territorial, el territorio es un elemento fundamental.

c)

Tiene autonomía.

d)

Está formada por entes, no por órganos. Esta distinción es más que terminológica. En términos jurídicos, los entes son sujetos de derecho que tienen personalidad jurídica propia mientras que

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otros órganos no la tienen (en tanto que forman parte de un todo, la personalidad jurídica la tiene el todo, no las partes).

1.3. Evolución en España La Administración Local, en la actualidad, no es más que consecuencia de un proceso evolutivo en el que podemos determinar las siguientes fases o épocas:

1.3.1. Época primitiva En esta época la Administración Local era totalmente consuetudinaria, a través de los sistemas de matriarcado y patriarcado.

1.3.2. Dominación romana El origen de municipio moderno hay que buscarlo en el municipio romano. Al conquistar Roma territorios que incorpora bajo su poder, dotó a las poblaciones en ellos comprendidas, de un régimen jurídico semejante al de la metrópoli. En principio, existen en nuestra Península ciudades “estipendiarias” y “libres”. Éstas, a su vez, podían ser “inmunes” y “federadas”. Las estipendiarias carecían de organización jurídica propia y estaban sometidas al poder central, a quien debían tributación. Por su parte, las inmunes tenían organización jurídica propia, al igual que la ciudad federada, que había establecido pactos con el Poder Central. Otros tipos de organización municipal fueron las colonias y las ciudades castrenses. En todo caso, lo que caracterizaba al municipio romano era el hecho de constituir una Corporación con autonomía para regir sus propios intereses locales, sin perjuicio de quedar sometida al poder político romano. Históricamente, aparece la provincia con la dominación romana. En España, la primera división provincial data de este período con el reconocimiento de dos grandes zonas: España Citerior y Ulterior. En tiempos de Augusto las provincias peninsulares sufren posteriores divisiones (Hispania se divide en tres provincias: Tarraconense, Bética y Lusitania, y con las reformas de Diocleciano aumentaron hasta cinco, sumándose Cartaginense y Gallaecia) y alteraciones durante la Reconquista cristiana, con la formación de los antiguos Reinos, base de las modernas regiones.

1.3.3. Época visigoda La Administración Local aparece fuertemente centralizada. Aparecen en esta época los duces como únicos administradores de la provincia, que por otra parte pierde importancia dentro de la organización territorial del Estado. 12-4

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El municipio deja de ser la unidad básica de la organización territorial y es sustituido por una unidad mayor denominada territorium, si bien en las aldeas y pequeños núcleos rurales de población funciona el Conventus publicus vicinorum o asamblea vecinal, reunida en lugar público para decidir los asuntos de la Comunidad.

1.3.4. Dominación musulmana Esta época se caracteriza por la ausencia de verdadera organización municipal, lo que conlleva asimismo a un fuerte centralismo. Las ciudades están sometidas al poder central, al igual que el resto del territorio y no existe una administración municipal, salvo en determinados aspectos secundarios.

1.3.5. Reconquista Aparece el Municipio medieval bajo la forma de Merindades. El Presidente de este Ente era el Merino, quien ejercía funciones propias y funciones delegadas del Rey. Los vecinos se reunían en asambleas denominadas Concejos Abiertos. El Municipio Foral Español como entidad local única en aquellos momentos, encarna toda la vida social, y los fueros responden a una necesidad sentida. La falta de un ordenamiento unitario, que aparecerá más tarde, supone que no se pueda hablar de un elemento descentralizador, ya que para que éste exista, debe existir su antítesis, es decir, un principio centralizador. Existía en realidad lo que podría denominarse un principio de excentralización.

1.3.6. Siglo XV Si el Municipio Foral puede considerarse como la cuna de la experiencia democrática de un país, el municipio del siglo XV es de signo distinto; el sentido democrático desaparece o se atenúa, cobrando en cambio, más rigor la eficiencia de los servicios. Se puede considerar aquella época como la etapa en la que las competencias municipales en el terreno de la eficacia, alcanzaron mayor esplendor. Se nos presentan ya aquí los dos principios sobre los que se va a edificar el régimen local español y que serán la piedra de toque de todas las reformas que, sucesivamente, van a realizarse: la democracia local en su mayor pureza, y la eficacia de la actividad de la Entidad local.

1.3.7. Reyes Católicos Preconizan la unidad del Estado y por lo tanto el municipio pierde autonomía. Los representantes de la Administración Local son en realidad Delegados del Poder Central, a pesar de que en algunos municipios subsiste el Concejo Abierto. Esta característica va a predominar prácticamente hasta la Constitución de 1812.

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1.3.8. Siglo XIX: cronología —

Constitución de Cádiz de 1812. Se divide el territorio en municipios y provincias, aunque no tienen naturaleza de Entes locales en esta época. Los Concejales son elegidos por el pueblo. Los Ayuntamientos están subordinados a las Diputaciones, y por medio de éstas, a través del Jefe Político al Gobierno.

—

1823. La Ley para el gobierno económico-político de las Provincias, de 8 de febrero de 1823, somete los municipios a la Diputación y los jerarquiza, considerándolos creaciones artificiales de la Ley.

—

1833. Javier de Burgos divide el Estado en 49 provincias, pero considerándolas como circunscripciones administrativas del Estado, y no como Entes locales.

—

1845. La Ley de 8 de enero de 1845, era de carácter centralista, sin dar autonomía a los Entes locales y concretamente en el caso de los municipios.

—

1877. La Ley Municipal, de 2 de octubre de 1877, mantuvo el criterio centralizador, si bien con ciertas concesiones e ideas más abiertas: la elección de los miembros del Ayuntamiento se hacía por los vecinos cabezas de familia, pero con un sistema censitario, ya que exigía la condición del pago de ciertas contribuciones con un año de anterioridad a la formación de las listas. Los Concejales elegían a los Alcaldes, pero el Rey nombraba, de entre tales Concejales, a los Alcaldes de los pueblos de más de 6.000 habitantes.

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1882. Se aprueba una Ley Provincial, aunque continúa considerándosela como una división territorial para el cumplimento de los fines del Estado.

1.3.9. Siglo XX: cronología —

1902. De entre los numerosos proyectos de leyes municipales posteriores, veintidós en total, que se suceden desde la Ley de 1877, destacan el de 1902 de Moret, y el de Maura de 1907. El primero de ellos distinguió los Concejales de elección directa y los designados por Colegios de Patronos y Obreros. Los Alcaldes eran elegidos por votación de las dos terceras partes de sus Concejales.

—

1907. El proyecto de Maura distinguió también entre Concejales de elección directa y los designados por elección indirecta; en los municipios de más de 150.000 habitantes, correspondía al Gobierno nombrar y revocar Alcaldes.

—

1924. Ha de ser el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 el que otorga la autonomía y aplica la descentralización a las Entidades locales. Supone pues, la gran reforma del régimen municipal. Se caracteriza por otorgar mayores medios económicos, más competencias y permitir la adopción de una organización peculiar, mediante la aprobación de una carta. Otro rasgo característico es

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que supone una supresión de controles estatales. Por otro lado, se regulan las Entidades Locales Menores, el Régimen de Carta y el de Concejo Abierto. —

1925. Se aprueba el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo; la novedad más interesante es que se considera por primera vez a la provincia como Ente Local, sin perder al mismo tiempo su carácter de órgano periférico. Se establecen competencias propias y se la dota de recursos económicos propios para el cumplimiento de sus fines.

—

1927. La provincia Canaria se divide en dos: Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife.

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1935. En la época de la Segunda República se publica la Ley Municipal no teniendo apenas aplicación como consecuencia de la Guerra Civil de 1936.

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1945. Se publica la Ley de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945 que regula conjuntamente la provincia y el municipio. Esta Ley de Bases se articula posteriormente, en 1950.

—

1953. Se publica el 3 de diciembre una nueva Ley de Bases que afecta fundamentalmente a la materia de Haciendas Locales.

—

1955. Aparece la Ley de Régimen Local, Texto Refundido de 24 de junio de 1955, desarrollada por una serie de Reglamentos (Bienes, Servicios, Funcionarios, etc.) que ha estado vigente hasta la normativa actual.

—

1975. Se aprueba una Ley de Bases, de 19 de noviembre, que es desarrollada parcialmente por el Decreto de 30 de diciembre de 1976 sobre ingresos de las Corporaciones Locales y por el Decreto de 6 de octubre de 1977 que se ocupa de los municipios de menos de cinco mil habitantes, función pública local, contratación, etc.

—

1978. Se publica la Ley de Elecciones Locales que modifica profundamente el sistema electoral local.

1.3.10. Legislación actual A raíz de la entrada en vigor de la Constitución española de 1978, se produce un profundo cambio en la normativa local que culmina esencialmente con la Ley 7/1985, de 2 de abr il, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y otras disposiciones dictadas en desarrollo de la misma, entre las que podemos destacar: —

Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

—

Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

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Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

—

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

2. Principios constitucionales En la Constitución española de 1978 se recogen normas básicas referidas a la Administración Pública en general y normas referidas a la Administración local en particular (Título VIII).

2.1. Normas básicas referidas a la Administración Pública —

Artículo 103: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentra- lización y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ”.

La nota más importante de este precepto en lo que se refiere a la Administración local es la descentralización, que supone la posibilidad de actuaciones independientes por parte de los Entes locales, valiéndose para ello de recursos propios. Este precepto señala también que: “ La Ley regulará el Estatuto de los funcionarios públicos, al acceso a la función pública de acuerdo con los principios de méritos y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones ”.

En el mismo sentido, los arts. 6.1 LRBRL y 3 LRJ-PAC. —

Artículo 105 c): “ La Ley regulará el procedimiento a través del cual deben pro- ducirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.”

Se consagra de esta forma el principio de que frente a las prerrogativas de la Administración el particular ha de tener la garantía de la salvaguardia de sus derechos. —

Ar tículo 106: “ Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

2.2. Normas constitucionales específicas de la Administración Local Vienen contenidas en el Título VIII (Capítulos I y II). 12-8

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2.2.1. Capítulo I: Principios generales —

Ar tículo 137 (autonomía). “El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses ”.

Se establece como novedad en nuestro ordenamiento jurídico el reconocimiento de las Comunidades Autónomas, al que se destina el Capítulo III del Título VIII. —

Ar tículo 138 (solidar idad). “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.”

En relación con este precepto dispone el art. 158.2 de la Constitución que: “con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso”. —

Ar tículo 139 (igualdad de derechos y obligaciones). “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que, directa o indirectamente obsta- culicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre cir- culación de bienes en todo el territorio español ”.

2.2.2. Capítulo II: De la Administración Local —

Ar tículo 140 (autonomía municipal). “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales. Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la Ley, los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La Ley regu- lará las condiciones en las que proceda el régimen del Concejo Abierto ”.

Consagra este precepto la autonomía municipal y la democratización de los órganos de gobierno municipales, que ya se había regulado en profundidad en la Ley de Elecciones locales de 17 de julio de 1978.

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Artículo 141 (autonomía prov incial). “La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y divi- sión territorial, para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Gene- rales mediante ley orgánica. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomenda- dos a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. En los archipiélagos, las islas tendrán, además, su administración propia en forma de Cabildo o Consejos ”.

Este precepto configura a la provincia con un doble carácter: •

Ente local (con autonomía para la gestión de sus intereses).

•

Y órgano periférico para el cumplimiento de los fines del Estado en la “pro vincia” (dependiendo, por tanto, de la esfera central).

Reconoce de forma implícita las mancomunidades y agrupaciones de municipios y permite las formas de administración de las propias de las islas. —

Ar tículo 142 (suf iciencia de r ecursos económicos). “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas ”.

Se establece en este precepto la necesidad del reforzamiento de las Haciendas locales con el objeto de que Entes locales puedan llevar a cabo eficazmente sus competencias. El artículo 142 está relacionado con el art. 133, que después de señalar que: “ La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Esta- do, mediante ley ”, añade, no obstante, que: “las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes ”.

3. Regulación jurídica Hasta la entrada en vigor de la Constitución española, el Régimen Local español estaba fundamentalmente recogido en la Ley de Régimen Local (LRL), Texto Refundido de 24 de junio de 1955. Dicha Ley concebía al municipio con carácter homogéneo y uniformista teniendo un marcado carácter centralizador. El 29 de diciembre de 1978 entra en vigor la Constitución española regulándose en el Título VIII, capítulo II la Administración Local, cuyo aspecto más relevante fue el reconocimiento de autonomía para los entes locales (arts. 137, 140, 141 y 142 de la CE). 12-10

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3.1. Régimen local Fruto de la nueva concepción del régimen local español se dictaron las siguientes leyes que constituyen la estructura normativa actualmente en vigor de la legislación local:

3.1.1. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local Es una ley básica de carácter or dinar io, que contiene los siguientes títulos: I.

Disposiciones generales.

II.

El municipio.

III. La provincia. IV. Otras Entidades locales. V.

Disposiciones comunes a las Entidades locales.

VI. Bienes, actividades y servicios y contratación. VII. Personal al servicio de las Entidades locales. VIII. Haciendas Locales. IX. Organizaciones para la cooperación entre las Asministraciones Públcias en materia de Administración Local. X.

Régimen de organización de los municipios de gran población.

XI. Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias. En cumplimiento de la autorización conferida al Gobierno en la Disposición Final primera de la LRBRL se dictó el siguiente texto:

3.1.2. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local) Cuenta con 8 Títulos, 461 artículos, 9 Disposiciones Transitorias, 8 Finales, 1 Derogatoria y 1 Adicional Los Títulos que contiene el TRDRL son los siguientes: I.

Disposiciones generales.

II.

El municipio.

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III. La provincia. IV. Otras Entidades locales. V.

Disposiciones comunes a las Entidades locales.

VI. Bienes, actividades y servicios y contratación. VII. Personal al servicio de las Entidades locales. VIII. Haciendas Locales. Como se puede observar sus títulos coinciden, a excepción del Título IX, con la LRBRL, por cuanto este Texto Refundido viene a desarrollar la Ley de Bases de Régimen Local. En desarrollo del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local se han dictado los siguientes reglamentos: a)

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio).

b)

Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio).

c)

Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre).

Además de estos Reglamentos, todavía continúan vigentes los siguientes Reglamentos que desarrollaron la antigua Ley de Régimen Local: d)

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955. Está vigente en lo que no se oponga a la nueva legislación.

e)

Reglamento de Funcionarios de la Administración Local de 30 de mayo de 1952. También vigente en lo que no se oponga a las nuevas leyes.

3.1.3. En materia de Haciendas Locales La principal ley es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

3.1.4. En materia de Elecciones Locales La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (en adelante, LOREG), que deroga a la antigua Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978.

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3.1.5. En materia de urbanismo El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba la Ley de Suelo y se derogan los artículos que quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

3.1.6. En materia de Funcionarios Locales —

Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado.

—

Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, regulador del Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional y Real Decreto 1732/1994, de 29 de junio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, ambos modificados por Real Decreto 834/2003, de 27 de junio. (Tenga en cuenta que actualmente la denominación es Escala de Funcionarios con habilitación de carácter estatal).

—

Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

—

Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, que establece las reglas básicas y programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local.

3.1.7. Otras disposiciones de importancia —

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común.

—

Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, sobre Registro de Entidades Locales.

—

Real Decreto 427/2005, de 15 de abril, por el que se regula la composición, las funciones y el funcionamiento de la Comisión Nacional de Administración Local.

3.1.8. Normativa autonómica En el actual sistema de distribución competencial, las Comunidades Autónomas pueden asumir la regulación de determinados aspectos del régimen local (art. 148 CE). Así, la mayoría de las Comunidades Autónomas ha aprobado normas de ordenación del territorio, de regulación urbanística, de régimen local o de función pública que han de ser aplicadas directa o subsidiariamente por las entidades locales incluidas en su ámbito territorial. R O B A L

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3.2. Referencia a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común La LRJ-PAC afecta de manera muy importante al régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Entre ellas, como dice su art. 2.1.c), se encuentran las Entidades que integran la Administración local, así como las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. Dicha LRJ-PAC se refiere, entre otras materias, a las relaciones entre la Administración General del Estado o de la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades que integran la Administración local, estableciendo que dichas relaciones se regirán por la legislación básica en materia de Régimen local, aplicándose supletoriamente lo dispuesto en su Título I (art. 9). Las disposiciones de la LRJ-PAC, que se refieren a los Órganos Colegiados de Gobierno no son de aplicación al Pleno y, en su caso, a la Comisión de Gobierno de las Entidades locales (Disposición Adicional primera).

4. La autonomía local: contenido, alcance y límites 4.1. Contenido y alcance La autonomía local se concibe como el poder de actuar en un ámbito determinado, fijado por la Constitución y las leyes de régimen local, sin injerencias de otras instancias o esferas administrativas, salvo los casos excepcionalmente admitidos por aquéllas. La invasión de la autonomía local por la Administración del Estado o la de la respectiva Comunidad Autónoma constituiría un desconocimiento de la garantía institucional de que gozan en muchos ordenamientos, y también en España, los Entes locales. La autonomía local implica: —

Autonomía org anizatoria, cuya expresión se halla en el Reglamento Orgánico de cada Corporación.

—

Autonomía funcional, referida tanto a los ámbitos materiales de actividad como al alcance de los actos (reglamentos, actos singulares) que incidan sobre éstos.

—

Autonomía financier a, que constituye una expresión de lo anterior, como pone de manifiesto el art. 142 del texto constitucional: “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”. R O B A L

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Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido. De aquí que el art. 137 CE delimita el ámbito de sus poderes autónomos circunscribiéndoles a la “gestión de sus respectivos intereses”, lo que exige que se dote a cada Ente de las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo. Estas competencias han de ser concretadas por la ley, de acuerdo con la Constitución, que garantiza la autonomía local en función del respectivo interés, y se ejerce, por lo demás, en el marco del ordenamiento jurídico. El Estado, en virtud de los principios de unidad y de supremacía del interés de la nación, queda colocado en una posición de superioridad. He aquí la caracterización positiva (gestión de los respectivos intereses) y negativa (la subordinación de los entes locales al Estado o a la Comunidad Autónoma en virtud de su superioridad) del concepto de autonomía. Por ello, la autonomía local debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de su participación en el gobierno y administración en cuanto les ataña, los órganos administrativos de la comunidad local han de estar dotados de potestades, sin las que ninguna acción autónoma es posible. La autonomía, como vemos, no se refiere tanto a materias concretas, competencias exclusivas o sectores estancos cuanto al reconocimiento de los poderes de acción que afecten a los intereses locales (arts. 2 y 4 LRBRL). El núcleo esencial de la autonomía local queda garantizado constitucionalmente frente al legislador, a cuyos efectos la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones (Ayuntamiento, Diputación provincial, Cabildos o Consejos Insulares), a los que considera como componentes esenciales, y cuya presunción se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales de autonomía local.

4.2. Límites En cuanto al control del Estado y las Comunidades Autónomas sobre los entes locales, se consideran como incompatibles con el principio de autonomía la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades Locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi-jerárquica de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas. Se admiten, pues, tan sólo en principio los controles puntuales, entre los que cabe destacar los siguientes: R O B A L

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a)

Remisión de acuerdos: las Entidades locales, a tenor de lo establecido en el art. 56 LRBRL, están obligadas a remitir a la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas.

b)

Petición de inf or mación: en todo caso, la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el fin de comprobar la efecti vidad de su aplicación, para recabar y obtener información concreta sobre la acti vidad municipal.

c)

Requerimiento para la anulación del acto o acuerdo cuando se infrinja el ordenamiento jurídico, y en caso de ser desatendido, impugnación contenciosoadministrativa (art. 65 LRBRL).

d)

Impugnación contencioso-administrativ a, de actos o acuer dos que menoscaben competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades (art. 66 LRBRL).

e)

Requerimiento y, caso de no ser atendido, suspensión y poster ior impugnación contencioso-administrativa de los actos y acuerdos que atenten gravemente al interés general de España. Esta actividad de control sólo podrá ser ejercida por el Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma (art. 67 LRBRL).

f)

Para finalizar, debemos mencionar la norma más traumática de intervención del Estado sobr e las Corporaciones locales, establecida en el art. 61 LRBRL, que dispone: 1.

“El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Con- sejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solici- tud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá pro- ceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las cor poraciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

2.

Se considerarán, en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los intereses generales en los términos previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terroris- mo o a quienes participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares.

3.

Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a la convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provi- sional administración ordinaria de la corporación.” R O B A L

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4.3. Jurisprudencia constitucional El Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de nuestra Carta Magna, ha dictado varias sentencias en cuyos pronunciamientos aborda la problemática en torno a la autonomía local. A través del análisis de ese “corpus” jurisprudencial, siguiendo a BALLES TEROS FERNÁNDEZ, es posible aislar determinados rasgos que caracterizan y definen la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia: a)

La autonomía hace referencia a un poder limitado, que nada tiene que ver con la soberanía; precisamente por esa limitación, la autonomía local es compatible con la existencia de un control de legalidad, puntual y determinado, sobre el ejercicio de sus competencias (STC 22-2-81).

b)

La autonomía concedida por la Constitución a las provincias y municipios, no es de carácter político –como la de las Comunidades Autónomas–, sino de carácter administrativo (STC 28-7-81).

c)

La autonomía local debe entenderse como un derecho de la comunidad local a participar en el gobierno y administración de cuantos asuntos le afectan, a través de sus órganos propios (STC 28-7-81).

d)

El reparto de competencias entre las distintas Administraciones territoriales del Estado, debe realizarse en función el “interés predominante”, “pero sin que ella signifique un interés exclusivo que justifique una competencia exclusiva de carácter decisorio” (STC 2-2-81).

e)

Las nociones de “interés particular”, “competencias propias” y “servicios mínimos”, a los que con frecuencia alude la legislación de régimen local, “han de ser consideradas como bases que no cabe ignorar al legislar sobre la materia” (STC 28-7-81).

f)

La unidad del sistema en su conjunto y el principio de eficacia administrativa obligan al legislador a crear fórmulas y cauces de relación entre las distintas Administraciones locales, y de todas ellas con el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias (STC 27-2-87).

g)

La suspensión gubernativa de acuerdos de los órganos de gobierno local, sin otra razón que el control de legalidad sobre materia que corresponde al ámbito competencial exclusivo de los Entes locales, es incompatible con la idea de autonomía sentada por el art. 137 de la Constitución (Ss.TC 29-4-81 y 11-11-88).

4.4. Defensa de la autonomía local Como hemos visto, la Constitución española garantiza el principio de la autonomía local en su art. 140, de forma que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas deben respetar su ámbito de actuación propio. No obstante, dado que sus disposiciones relativas a la distribución competencial (art. 148) traspasan las funciones de la Administración del Estado relativas a las Corporaciones locales a las Comunidades Autónomas, ciertos autores han interpretado en el texto una ADAMS R O B A L

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Régimen Local

cierta subordinación de los entes locales a la Administración autonómica. El difícil equilibrio entre el respeto a la autonomía local y la reclamación de competencias por parte de las Comunidades Autónomas, pues, ha producido durante todo el proceso de creación del Estado autonómico múltiples quejas de abuso provinentes de los entes locales. En este conflicto entre ambas instituciones territoriales, el Estado no ha querido permanecer al margen, y ha intervenido, de forma aparentemente contradictoria, en dos sentidos distintos: de un lado, ha aumentado su capacidad de control sobre los entes locales (un buen ejemplo de lo cual es la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, sobre Garantía de la democracia en los Ayuntamientos y seguridad de los concejales) mientras que por el otro ha tomado parte por la defensa de su autonomía. Fruto de esta intervención fue la modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre) por Ley 7/1999, de 21 de abril, que introdujo un nuevo Capítulo IV en el Título IV de esta norma (“De los conflictos constitucionales”), cuya denominación reza, significati vamente, “De los conflictos en defensa de la autonomía local” (arts. 75 bis a 75 quinquies). El nuevo procedimiento se configura como un recurso de los entes locales (municipios o provincias afectados) contra normas de rango legal provinentes del Estado o de las Comunidades Autónomas que menoscaben sus competencias. El planteamiento de dichos conflictos requiere el acuerdo por mayoría absoluta del órgano plenario de las Corporaciones locales, y el dictamen no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, según el territorio afectado. Admitido a trámite el conflicto, en el término de diez días el Tribunal Constitucional remitirá el mismo a los órganos autonómicos de quien hubiese emanado la ley, y en todo caso, al ejecutivo y legislativo estatal, a efectos de que puedan presentar alegaciones. Tras quince días después de presentadas las alegaciones, el Tribunal resolverá declarando la vulneración o no de la autonomía local, y determinando la titularidad o atribución de la competencia controvertida. Sin embargo, una declaración de vulneración no supondrá automáticamente la inconstitucionalidad de la norma, sino que será necesario un nuevo procedimiento mediante el planteamiento por el Pleno del Tribunal de una auto-cuestión de inconstitucionalidad conforme a los arts. 37 y 38 LOTC.

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