REGIMES INTERNACIONAIS, TRANSAÇÕES E MUDANÇA: LIBERALISMO EMBUTIDO NA RDEM ECONÔMICA DO PÓS-GUERRA – JOHN G. RUGGIE (1982) Como o próprio título indica, Ruggie se propõe a analisar a ordem econômica do pós-guerra, com foco na formação e no estabelecimento de novos regimes internacionais para o comércio e as finanças, e como o sistema criado então foi evoluindo nas décadas seguintes. SOBRE A DEFINIÇÃO DE REGIMES INTERNACIONAIS - Ruggie (1982:380) adota a definição de Stephen Krasner – quem faz essa conceituação no mesmo numero dessa revista – para regimes internacionais. Segundo essa definição regimes internacionais são “instituições sociais ao redor das quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área das relações internacionais ”. Conforme Ruggie, os regimes internacionais tem uma “qualidade intersubjetiva”, na medida em que se expressam
nessa convergência máxima de expectativas e discrição delimitada, e nesse sentido, os RI são parecidos com a linguagem, podemos pensar sobre eles como part e da “linguagem da ação 1 estatal” . - Ruggie se serve dessa analogia dos regimes como a linguagem para afirmar que os regimes podem ser conhecidos não apenas por uma descrição de seus elementos concretos, mas também pela sua “gramática generativa”, isto é, pelos princípios subjacentes de ordem e significado que moldam a sua formação e transformação. Em palavras simples, acredito que o autor está referindo à qualidade formal ou o u informal dos regimes. - Ruggie cita os componentes analíticos dos regimes internacionais: princípios, normas, regras e procedimentos. Na medida em que os regimes internacionais encarnam princípios sobre fatos, causalidade e integridade, assim como direitos políticos e obligações que são tomadas como legítimas, os RI se inserem no campo da autoridade política – e nesse sentido divergem com outras instituições sociais, como a linguagem, anteriormente citada. Com efeito, para o autor a “formação e transformação dos regimes internacionais pode representar a manifestação concreta da internacionalização da autoridade política ” (RUGGIE, 1982:380).
SOBRE O FUNCIONAMENTO DOS REGIMES E A PROPOSTA TEÓRICA DO AUTOR - Visão “convencional”: se as capacidades econômicas estão tão concentradas a ponto de existir um hegemon, uma ordem liberal e aberta vai emergir como ordem internacional econômica, caracterizada pela centralidade na racionalidade de mercado, dando maior escopo a essas forças do que constrangimentos. Segundo esse autor, esses são regimes “fortes” uma vez que restringem as ações autointeressadas dos Estados, sendo essa força suportada pelas capacidades do hegemon. Da mesma forma, se essa concentração se desfaz, a previsão é que a ordem liberal também decline, enfraquecendo os regimes, sendo substituídos por arranjos mercantilistas (aqueles nos quais o interesse nacional dos Estados ganha proeminência: prioridade à autoridade política nacional do que às forças econômicas transnacionais). Olhando para a histórica, a ordem estabelecida pela supremacia Britânica no século XIX e aquela estabelecida pelos EUA após a segunda guerra ilustram ordem liberais com regimes fortes; já o período entre guerras, seria um exemplo do corolário “escuro” desse modelo
explicativo. - Todavia, Ruggie (1982) acredita que essa visão não é suficiente para entendermos os regimes econômicos internacionais, e principalmente, a sua formação e transformação. É a partir deste ponto que o autor constrói seus principais argumentos 2. Assim, o autor desenvolve três 1
Acredito que há vários problemas com essa atribuição que o autor faz aos regimes internacionais. Mas não entrarei no mérito de fazer essas críticas neste resumo. 2 Ou seja, Ruggie tenta avançar e incluir mais elementos à análise sobre regimes internacionais, a fim de refinar o nosso entendimento sobre a sua formação e transformação.
argumentos teóricos, que colocam uma interpretação um pouco distinta daquela visão convencional, sobre a ordem econômica do pós-guerra: (1) A estrutura da internacionalização da autoridade política: qualquer que seja ela, a autoridade política representa uma fusão do poder com algum propósito social legítimo (esse propósito social é ignorado na visão anteriormente apresentada) que pretende explicar as diferenças de conteúdo entre as ordens econômicas que tomaram forma no sistema internacional. Aplicada à análise do contexto do pós-guerra, esse argumento leva o autor a caracterizar a ordem pelo termo “liberalismo embutido” – notar que, apesar de haver a presença de um hegemon e de serem denominadas como ordens liberais, as ordens econômicas sob a hegemonia inglesa no século XIX, e sob a americana no século XX, são distintas em seu conteúdo, ou conforme o argumento do autor, no seu propósito social. (2) A relação entre os regimes econômicos internacionais e fluxos de transação internacionais (fluxo de dinheiro e comércio): as explicações convencionais se limitam à análise da correlação entre hegemonia e fluxos de capital e comércio (Marxistas e Realistas); ou à relação entre o nível de aderência a um regime e o tamanho de tais fluxos. Para Ruggie, nenhuma explicação é satisfatória, afirmando que há uma relação de complementaridade: “Os regimes econômicos internacionais proporcionam um ambiente tolerante para a emergência de tipos específicos de fluxos de transação que os atores tomam como complementários à fusão particular de poder e propósito que é embutido dentro desses regimes” (RUGGIE, 1982:384). (3) Mudanças “dentro” e “de” regimes: a visão convencional estabelece uma fonte de mudança de regime – a ascendência ou declínio de um hegemon – e duas direções para essas mudanças – maior abertura ou fechamento. Esse espectro pode ser ampliado, abrindo mão da covariância direta entre poder e propósito. Por exemplo: (a) pode haver uma situação na qual há um poder superior cujo programa econômico difere de seus rivais; (b) ou então não haver nenhum poder hegemônico e nenhuma congruência de propósito social (como no período entre guerras); (c) ou uma situação na qual existe um hegemon e convergência de propósito (Exemplo do Bretton Woods); (d) e finalmente, a situação na qual não há um poder hegemônico, mas existe uma convergência de propósito social (que pode ser associada à situação da ordem econômica no pós 1971). - É essa última possibilidade que interesse mais ao autor, já que permite a ele fazer essa formulação mais refinada sobre a formação e transformação dos regimes. No caso, a persistência de um regime se um poder central – hegemon – pode significar uma mudança nos componentes instrumentais dos regimes – regras e procedimentos – mas não no marco normativo – ou seja, nas normas e nos princípios, por sua vez, relacionados com o propósito embutido nos regimes: “norm-governed (same sense of purpose) X norm-transforming change” .
- Isso leva Ruggie a concluir que a ordem pós 1971 tem passado por uma mudança “norm governed”, se pondo à visão sobre um colapso total do siste ma de Bretton Woods e direcionamento para uma ordem mercantilista. Isso o leva também a argumentar sobre a “autonomia dos regimes”.
ILUSTRAÇÃO HISTÓRICA DOS ARGUMENTOS TEÓRICOS (1) A estrutura da autoridade internacional A Primeira ruptura: na sociedade [europeia] do século XIX a atividade econômica foi isolada e imputada a uma razão econômica distintiva – uma “decolagem singular” da economia; ascensão do livre comércio na Europa (para Polanyi, consistiu em um “laissez -faire planejado”). Resumidamente – e em termos do argumento proposto por Ruggie – essa ruptura no que se pode chamar de a balança entre “autoridade” e “mercado” transformou as relações entre Estado e sociedade, pela redefinição dos propósitos sociais da utilização do poder do Estado.
Ou seja, o papel do Estado mudou. Conforme Ruggie, o Estado passou a ser o instituidor e o garantidor do mercado autorregulado. O país em que essa ruptura foi mais profunda na época foi na Inglaterra. A sua supremacia na econômica mundial esta relacionada à expansão dessa nova ordem econômica. Esse arranjo não sobreviveu à primeira guerra mundial, apesar das tentativas de restauração. Alguns eventos marcantes que evidenciaram a erosão desse modelo e uma nova ruptura (“a grande transformação” de Polanyi no propósito social do Estado): o abandono do padrão-ouro;
emergência de movimentos em massa da direita e esquerda; greves generalizadas; a crise de 1929 e o lançamento do “ New Deal ” nos EUA; o corporativismo na Itália fascista; etc.
Novamente, as relações entre Estado e sociedade passaram por uma mudança profunda (tentativa do Estado de impor um controle social mais amplo e direto sobre as forças de mercado). A tentativa de restauração teria fracassado, segundo Polanyi, uma vez que esse modelo de livre comércio já não tinha uma base social doméstica correspondente. Nesse contexto de grande transformação, uma nova ordem econômica surgiu após o final da II guerra – que desfrutou de vários anos de prosperidade. - Ficou uma noção de contradição entre livre mercado X Estado ativo domesticamente; uma descrença no laissez-faire. O debate sobre como conciliar a segurança da economia doméstica, sem sacrificar os benefícios das relações econômicas internacionais permeou a formulação da nova ordem pós 1945. - Pensadores proeminentes da época: Keynes, Polanyi e White. Fora as diferenças entre os argumentos desses autores, todos estiveram certos – segundo Ruggie – sobre o estabelecimento de uma nova balança entre “mercado” e “autoridade”; e sobre a premissa de
que, em certo grau, a ordem econômica internacional do pós-guerra teria que refletir essa mudança. (1.1) Transformações no poder versus propósitos
- O exemplo da relação entre o propósito social vigente e o regime monetário internacional : O caso da ascensão e declínio do padrão-ouro: O padrão ouro internacional restou não apenas na supremacia material da Inglaterra – o hegemon da época – mas também se assentou no fato de que as “autoridades nacionais monetárias estavam inclinadas a ‘seguir o mercado’ – e indiretamente ao Banco da Inglaterra – em vez se voltar para objetivos nacionais independentes”. (CLEVELAND apud RUGGIE;
1982:391). Ou seja, esse regime se assentou tanto na posição de supremacia da Inglaterra, e nas atitudes prevalecentes 3 com relação ao papel do Estado na condução da política nacional monetária. - O que aconteceu no período entre guerras? Da mesma forma que a explicação anterior, Ruggie não se limita a analisar as transformações no poder – no caso, da ascendência ou declínio de um hegemon – mas também as transformações nos propósitos sociais. Conforme Ruggie, a Inglaterra ocupou um papel de liderança na tentativa de restabelecer o regime do padrão ouro, mas os resultados foram contraproducentes. Nurkse ( apud Ruggie, p. 392) observou que havia uma tendência crescente durante o período entre guerras para formular a política monetária internacional em conformidade com as políticas sociais e econômicas domésticas – e não no sentido contrário. O problema era achar um sistema internacional de intercambio compatível com os requerimentos da estabilidade doméstica. Assim Ruggie conclui que os esforços de restauração falharam não por causa da ausência de um hegemon – como em geral é argumentado – mas porque o antigo regime se colocava em contraposição com as transformações no papel mediador do Estado entre o mercado e a sociedade, que alteraram fundamentalmente, o propósito social da autoridade doméstica e internacional. 3
Segundo Ruggie, refletiu uma verdadeira “hegemonia”, no sen tido gramsciano do termo.
(2) O compromisso do “liberalismo embutido” . A ordem econômica no pós 1945
A essência do compromisso do liberalismo embutido: “diferentemente do nacionalismo econômico dos anos 1930, seria multilateral no caráter; e diferentemente do liberalismo do padrão-ouro e livre comércio, tal multi-lateralismo seria predicado encima de intervencionismo doméstico” (RUGGIE, 1982:393). A solução – o novo sistema – deveria adquirir a natureza de um compromisso. - As negociações formam especialmente marcadas pelas propostas das duas grandes economias mundiais da época: A Inglaterra e os EUA. Apesar das várias divergências, a essência do compromisso estava presente. - Fora os detalhes das negociações e os instrumentos resultantes – o sistema de Bretton Woods – o que é importante ressaltar no argumento do autor é a relação entre as transformações de poder e de propósito social. Ruggie (1982:397) afirma que o fato de uma ordem multilateral ganhar aceitação refletiu o extraordinário poder e perseverança dos EUA. Por outro lado, esse multilateralismo foi acoplado a uma busca pela estabilidade doméstica, e uma passou a condicionar à outra, refletindo a legitimidade compartilhada de uma série de objetivos sociais para os quais o mundo industrial havia se mudado, de forma desigual, mas como uma “entidade singular”.
(3) Fluxos de transação complementares - Tendo argumentado que os regimes do pós-guerra para as finanças e o comércio institucionalizaram o marco normativo do “liberalismo embutido”, Ruggie passa a examinar
até que ponto e como esse marco se reflete no caráter das transações econômicas internacionais que emergiram, quando a iminente expansão demandou “imperiosamente” maior liberalização. - Resumidamente, Ruggie faz uma análise do impulso em direção à liberalização nos período anterior a 1914 (o regime de livre comércio sustentado pela doutrina liberal clássica) e o período desde o final dos anos 1950 e da década de 1960, quando a Europa e os EUA passaram a experimentar uma expansão econômica que, por sua, passou a demandar mercados mais amplos – através de um comércio mais livre. Os desenvolvimentos foram distintos para cada época, mostrando mais uma vez a relevância do propósito social embutido na ordem econômica. Com efeito, o autor afirma que: “Explicar profundamente as diferenças entre a divisão internacional do trabalho no período
antes de 1914 e após 1950 requereria relacioná-los a uma série de fatores causais potenciais. Entre eles, os mias frequentemente invocados são: as diferenças entre os níveis relativos de desenvolvimento econômico e tecnológico dos países mais ricos; a evolução da organização global do capital no ultimo século; os efeitos das diferenças na configuração do poder interestatal nas duas eras; e as respectivas consequências externas de rupturas nas relações domésticas entre sociedade e Estado” (RUGGIE, 1982:403).
- Os regimes internacionais não são determinantes nesses resultados, mas por outro lado, também cumprem um papel importante de mediação (como pode ser visto comparando-se a situação de liberalização dento de um marco de “liberalismo de laissez -faire”, em contraposição ao mesmo processo realizado dentro de um marco de “liberalismo embutido”). - Assim, os regimes internacionais econômicos não determinam as transações econômicas internacionais. Para verificar tais determinantes, é necessário olhar mais profundamente, para características estruturais básicas da economia política mundial. Por outro lado, os regimes internacionais jogam um papel de mediadores, através da provisão de um ambiente tolerante para a emergência de certos tipos de transação, mais especificamente, transações que são percebidas como complementares ao marco normativo dos regimes.
(4) Mudança governada pela norma (“Norm -governed change)
- Os anos 1970 testemunharam importantes mudanças nos aspectos centrais dos regimes de finança e comércio do pós-guerra. Que tipo, e qual a profundidade dessas mudanças?
